EUROPA-PARLAMENTET 2009-2014 Udvalget for Andragender 29.8.2014 MEDDELELSE TIL MEDLEMMERNE Om: Andragende nr. 1831/2008 af Mustafa Irkan, britisk statsborger, om de svenske myndigheders indirekte forskelsbehandling Andrageren, som er britisk statsborger af tyrkisk oprindelse, mener, at han er offer for indirekte forskelsbehandling fra de svenske myndigheders side, eftersom han ikke ville være berettiget til at modtage sociale ydelser, hvis han flyttede til Sverige. Andrageren har overvejet at flytte til Sverige i henhold til bestemmelserne i direktiv 2004/38/EF, og han har undersøgt vilkårene for sociale ydelser. Ifølge andrageren fik han oplyst, at han ikke har adgang til sociale ydelser, medmindre han har arbejdet i Sverige. Andrageren hævder, at denne behandling er diskriminerende og i strid med EU-lovgivningen, da den ikke finder anvendelse på svenske statsborgere (svenske statsborgere, der aldrig har arbejdet eller betalt skat i Sverige, men i en anden medlemsstat, kan modtage sociale ydelser i Sverige, såfremt de bosætter sig i landet). Ifølge andrageren kan han ikke forudsige, hvor lang tid det vil tage at finde arbejde i Sverige. Han mener derfor, at EU-borgere, der aktivt søger job, bør have samme sociale rettigheder som svenske statsborgere. Andrageren anmoder Europa- Parlamentet om at undersøge sagen. 2. Opfyldelse af betingelserne for behandling Andragendet opfylder betingelserne for behandling (fastslået den 8. april 2009). Kommissionen anmodet om oplysninger (forretningsordenens artikel 202, stk. 6). 3. Kommissionens svar, modtaget den 26. oktober 2009. "Andrageren, som er britisk statsborger af tyrkisk oprindelse, ønskede at flytte til Sverige med sin familie. Hans klage går ud på, at de svenske myndigheder har meddelt ham, at han i modsætning til svenske statsborgere i en tilsvarende situation ikke vil være berettiget til CM\1034201.doc PE430.498v04-00 Forenet i mangfoldighed
ydelser ved arbejdsløshed og selv vil skulle afholde sine lægeudgifter, indtil han har fundet beskæftigelse. Han klager også over, at han formentlig vil blive forskelsbehandlet på grund af sin etniske oprindelse, da den gennemsnitlige arbejdsløshedssats i Sverige udgør ca. 5 %, mens tallet for etniske tyrkeres vedkommende er så højt som 45 %. Han hævder, at kombinationen af en uforholdsmæssig høj arbejdsløshed og manglende sociale ydelser for jobsøgende har afholdt ham fra at migrere til Sverige. Kommissionen har også modtaget klagen direkte og fremsendt en analyse af sagen til andrageren med udgangspunkt i den gældende fællesskabslovgivning. Hvad angår adgangen til ydelser ved arbejdsløshed, vedrører dette samordningen af den sociale sikring i EU. EU's socialsikringslovgivning indebærer en samordning, men ikke en harmonisering, af de sociale sikringsordninger. Dette indebærer, at hver medlemsstat frit kan fastsætte de nærmere regler for sin egen sociale sikringsordning, herunder hvilke ydelser, der kan leveres og på hvilke betingelser, hvordan ydelserne skal beregnes, og hvor mange bidrag der skal betales. EU-lovgivningen, herunder forordning (EØF) nr. 1408/71, indeholder imidlertid fælles regler og principper, som skal overholdes af alle nationale myndigheder, når de anvender den nationale lovgivning. Disse regler kræver, at man ved anvendelsen af de forskellige nationale lovgivninger overholder de grundlæggende principper for ligebehandling og ikkediskrimination. Det sikres herved, at anvendelsen af forskellige nationale lovgivninger ikke har en negativ virkning på personer, der udøver deres ret til fri bevægelighed inden for EU. De regler, der samordner ydelserne ved arbejdsløshed, er nedfældet i kapitel 6 i forordning 1408/71. En arbejdstager har i princippet kun krav på arbejdsløshedsydelser i den medlemsstat, hvor vedkommende senest har været beskæftiget. Såfremt arbejdstageren ønsker at søge arbejde i en anden medlemsstat, har den pågældende i kraft af forordning 1408/71 mulighed for at få arbejdsløshedsydelser overført (artikel 69). En jobsøgende kan i henhold til disse bestemmelser i en begrænset periode bevare sin ret til arbejdsløshedsydelser, mens vedkommende opholder sig i en eller flere andre medlemsstater for at søge beskæftigelse der. Disse regler gælder for alle EU-borgere uden forskel. Den jobsøgende skal i den nævnte overførselsperiode være tilmeldt arbejdsformidlingen i den eller de medlemsstater, som vedkommende rejser til, og underkaste sig den derværende kontrol. Den jobsøgende skal kontakte den arbejdsformidling, hvor vedkommende er tilmeldt, for at få yderligere oplysninger. Det skal også fremhæves, at det i EF-traktatens artikel 18 fastsættes, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil. De respektive begrænsninger og betingelser er indeholdt i direktiv 2004/38/EF 1. 1 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (EUT L 158 af 30.4.2004, s. 77). PE430.498v04-00 2/7 CM\1034201.doc
Ifølge EF-Domstolens retspraksis 1 kan en jobsøgende opholde sig i værtslandet i en periode, som er "tilstrækkelig til at give den pågældende mulighed for [ ] at få kendskab til beskæftigelsestilbud [ ] og [for] i givet fald at foretage det fornødne til at blive ansat". I dette tilfælde vurderede EU-Domstolen, at seks måneder udgjorde en sådan rimelig periode. Når perioden er udløbet, kan den jobsøgende ikke udvises, såfremt den pågældende beviser, at han fortsat søger beskæftigelse og har reelle chancer for at opnå ansættelse. Uanset ovenstående opholdsret kan medlemsstaterne ifølge direktivets artikel 24, stk. 2, vælge ikke at give jobsøgende ret til sociale ydelser. Formålet med denne regel er at undgå at pålægge de sociale sikringsordninger i værtsmedlemsstaterne en for stor byrde. Reglen gælder for alle EU-borgere uanset etnisk oprindelse. Ydelser af økonomisk art, der, uanset deres status i den nationale lovgivning, har til formål at lette adgangen til arbejdsmarkedet, kan imidlertid ikke anses for "sociale ydelser" i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 24, stk. 2, i nævnte direktiv 2. Den omtalte regel finder således ikke anvendelse på de ydelser, som har til formål at lette adgangen til en medlemsstats arbejdsmarked, såfremt jobsøgeren har en reel tilknytning til arbejdsmarkedet i denne medlemsstat. Hvorvidt der består en sådan tilknytning, afhænger bl.a. af, om det kan fastslås, at den omhandlede person i et rimeligt tidsrum rent faktisk har søgt arbejde i den pågældende medlemsstat 3." 4. Kommissionens supplerende svar, modtaget den 10. juni 2011 (REV). "Hvad angår de svenske myndigheders afgørelse om ikke at yde boligstøtte til andrageren, ønsker Kommissionen at slå følgende fast: Hvis andrageren har været tilmeldt den svenske arbejdsformidling siden juni 2009 og i den periode aktivt har søgt arbejde i Sverige, vil han blive betragtet som jobsøgende i henhold til EU-lovgivningen. I det tilfælde giver artikel 24, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes 4 område værtsmedlemsstaterne mulighed for ikke at udbetale sociale ydelser til jobsøgende. Den omstændighed, at de svenske myndigheder har givet andrageren afslag på boligstøtte, giver derfor ikke anledning til problemer med hensyn til EU-lovgivningen om fri bevægelighed. Hvad angår andragerens påstand om, at de svenske myndigheder har handlet i modstrid med Rådets direktiv 2000/43/EF af 29. juni 2000 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse 5, skal det bemærkes, at Sverige har gennemført direktivets bestemmelser i sin lov om diskrimination (2008:567) og lov om diskriminationsombudsmanden (2008:568), som forbyder forskelsbehandling af forskellig art, herunder på grund af etnisk oprindelse. Andrageren bør derfor indbringe sin klage på nationalt niveau. 1 Domstolens dom af 26. februar 1991 i sag C-292/89 "Antonissen", saml. 1991, s. I-00745. 2 Domstolens dom af 4. juni 2009 i de forenede sager C-22/08 og C-23/08 "Vatsouras og Koupatantze". 3 Domstolens dom af 23. marts 2004 i sag C-138/02 "Collins", saml. 2004, s. I-2703. 4 EUT L 158, 30.4.2004, s. 77. 5 EFT L 180, 19.7.2000, s. 22. CM\1034201.doc 3/7 PE430.498v04-00
Hvad angår de svenske myndigheders afgørelse om ikke at registrere andrageren i henhold til direktiv 2004/38/EF, skal det bemærkes, at en sådan afgørelse skal kunne påklages. Unionsborgere og deres familiemedlemmer skal i henhold til artikel 15, stk. 1, sammenholdt med artikel 31, stk. 1, i direktiv 2004/38/EF, have adgang til retlige og, hvor det er relevant, administrative klageprocedurer i værtsmedlemsstaten med henblik på at anke enhver afgørelse, som er truffet i henhold til direktivet. Den 13. november 2009 blev andrageren underrettet om, at Kommissionen havde modtaget en klage over, at Sverige havde undladt at yde retssikkerhedsgarantier i henhold til artikel 15, stk. 1, sammenholdt med artikel 31, stk. 1, i direktiv 2004/38/EF, i forbindelse med sit afslag på en ansøgning om et registreringsbevis. Andrageren blev underrettet om, at Kommissionen ville rejse sagen i forbindelse med sine generelle drøftelser med de svenske myndigheder om overholdelsen af direktiv 2004/38/EF. Den 8. marts 2011 blev andrageren underrettet om, at Kommissionens tjenestegrene havde drøftet sagen med de svenske myndigheder. Han blev også underrettet om, at de svenske myndigheder havde givet et officielt skriftligt svar, som var ved at blive analyseret af Kommissionens tjenestegrene. Kommissionen overvejer for øjeblikket de mest hensigtsmæssige skridt, som eventuelt kan omfatte en traktatbrudsprocedure, hvis det viser sig nødvendigt." 5. Kommissionens supplerende svar, modtaget den 30. oktober 2013 (II). "Andrageren indgav en klage til den kompetente forvaltningsdomstol (Förvaltningsrätten) over det afslag, som den svenske sociale myndighed (Försäkringskassan) den 16. juni 2011 havde givet på hans ansøgning om bistandsydelser (til dækning af bl.a. hans lejeudgifter), og som angiveligt var en følge af samme myndigheds afslag på at registrere ham og hans familie i overensstemmelse med artikel 8 i direktiv 2004/38/EF ("direktivet om fri bevægelighed") 1. Andragerens klage over afgørelsen byggede på en påstand om, at den dels var i strid med EU's regler om fri bevægelighed som fortolket af EU-Domstolen 2, dels var udtryk for indirekte forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse, som er forbudt i medfør af Rådets direktiv 2000/43/EF om ligebehandling af alle uanset race eller etnisk oprindelse 3. Andragerens klage blev afvist den 22. maj 2012 med den begrundelse, at andrageren ikke havde kunnet fremlægge fyldestgørende dokumentation for, at han var aktivt jobsøgende i Sverige. Andrageren har givet udtryk for, at han agter at klage over den svenske forvaltningsdomstols afgørelse. Kommissionens bemærkninger Kommissionen skal for det første endnu engang erindre om, at Sverige har gennemført bestemmelserne i direktiv 2000/43/EF i sin lov om diskrimination (2008:567) og lov om diskriminationsombudsmanden (2008:568), som forbyder forskelsbehandling af forskellig art, herunder på grund af etnisk oprindelse. Andrageren bør derfor fortsætte med at gøre sit krav 1 EUT L 158 af 30.4.2004, s. 77. 2 Domstolens dom af 23. marts 2004 i sag C-138/02 "Collins", saml. 2004, s. I-2703. 3 EFT L 180 af 19.7.2000, s. 22. PE430.498v04-00 4/7 CM\1034201.doc
gældende på nationalt niveau, herunder ved at klage til ombudsmanden i henhold til national ret. For det andet skal Kommissionen, hvad angår indholdet af den afgørelse fra den svenske forvaltningsdomstol, som andrageren anfægter, erindre om, at en jobsøgende ifølge EF- Domstolens retspraksis 1 kan opholde sig i værtslandet i en periode, som er "tilstrækkelig til at give den pågældende mulighed for [ ] at få kendskab til beskæftigelsestilbud [ ] og [for] i givet fald at foretage det fornødne til at blive ansat". Selv om Domstolen anså en periode på seks måneder for at være rimelig i denne henseende, fastslås det i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktivet om fri bevægelighed, at den jobsøgende heller ikke efter udløbet af denne periode kan udvises, hvis han beviser, at han fortsat søger job og har en realistisk mulighed for at blive ansat. Imidlertid kan værtsmedlemsstaten, som Kommissionen allerede har præciseret over for andrageren, i medfør af artikel 24, stk. 4, i direktivet om fri bevægelighed, vælge ikke at give bl.a. jobsøgende ret til sociale ydelser i den periode, hvor de har ret til at opholde sig i medlemsstaten. Formålet med denne regel er at undgå at pålægge de sociale sikringsordninger i værtsmedlemsstaterne en for stor byrde. Den gælder for alle EU-borgere uanset etnisk oprindelse og er uafhængig af deres opholdsret. Imidlertid kan ydelser af økonomisk art, der, uanset deres status i den nationale lovgivning, har til formål at lette adgangen til beskæftigelse på værtsmedlemsstatens arbejdsmarked, ikke anses for "sociale ydelser" i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 24, stk. 2, i nævnte direktiv 2. Som Domstolen har haft anledning til at præcisere, kan unionsborgere, som er førstegangsjobsøgende (dvs. de har endnu ikke været i et ansættelsesforhold i den værtsmedlemsstat, hvor de opholder sig og søger arbejde), ikke gøre krav på de samme sociale og skattemæssige fordele som indenlandske arbejdstagere (i modsætning til unionsborgere, som allerede har haft beskæftigelse på værtsmedlemsstatens arbejdsmarked), selv om de stadig er omfattet af ligebehandlingsprincippet, for så vidt angår adgangen til beskæftigelse 3. Domstolens retspraksis vedrørende ydelser af økonomisk art, der har til formål at lette adgangen til beskæftigelse på værtsmedlemsstatens arbejdsmarked, viser, at de pågældende ydelser er beslægtede med arbejdsløshedsydelser og udbetales på den betingelse, at modtageren står til rådighed for arbejdsmarkedet og aktivt søger beskæftigelse 4. Ifølge Kommissionens oplysninger er der i den konkrete sag tale om en generel bistandsydelse, som skal dække husleje, leveomkostninger og udgifter til buskort for modtageren og dennes familie. En sådan ydelse kan efter Kommissionens opfattelse ikke betegnes som en ydelse, der har til formål at lette adgangen til beskæftigelse på værtsmedlemsstatens arbejdsmarked. Selv i tilfælde af, at den pågældende bistandsydelse, som hævdet af andrageren, rent faktisk kan siges at være beregnet til at lette adgangen til arbejdsmarkedet i lyset af de forhold, der 1 Domstolens dom af 26. februar 1991, sag C-292/89 Antonissen, Sml. [1991], s. I-00745. 2 Domstolens dom af 4. juni 2009 i de forenede sager C-22/08 og C-23/08 "Vatsouras og Koupatantze", Sml. [2009] s. I-04585, præmis 45. 3 Domstolens dom af 23. marts 2004 i sag C-138/02, Collins, op.cit., præmis 31, samt den citerede retspraksis. 4 Domstolens dom af 23. marts 2004 i sag C-138/02, Collins, op.cit., præmis 68. Forenede sager C-22/08 og C- 23/08, Vatsouras ogkoupatantze, op.cit., præmis CM\1034201.doc 5/7 PE430.498v04-00
ligger til grund for ydelsen, herunder navnlig dens formål og betingelserne for dens tildeling 1, er en medlemsstat stadig berettiget til kun at udbetale en sådan ydelse, hvis det kan fastslås, at den jobsøgende har reel tilknytning til arbejdsmarkedet i denne stat 2. Domstolen har fastslået, at spørgsmålet om, hvorvidt der består en sådan tilknytning, navnlig afhænger af, om den omhandlede person i et rimeligt tidsrum rent faktisk har søgt arbejde i den pågældende medlemsstat 3. Selv om andrageren har været tilmeldt den svenske arbejdsformidling siden juni 2009 og hævder at kunne bevise, at han siden da aktivt har søgt arbejde i Sverige, fremgår det af den dokumentation, som han har fremlagt, at den svenske forvaltningsdomstol netop afviste hans klage over de svenske myndigheders afslag på hans ansøgning om bistandsydelse med den begrundelse, at han ikke havde været i stand til at bevise, at han var aktivt jobsøgende i Sverige. Det skal i den forbindelse fastslås, at det alene tilkommer de kompetente nationale myndigheder og i givet fald de nationale retter at tage stilling til dette spørgsmål 4. Hvis andrageren mener, at den svenske forvaltningsdomstol set i lyset af hans forhold og den af ham fremlagte dokumentation har truffet en forkert afgørelse, bør han klage over den under anvendelse af de retsmidler, han har adgang til på nationalt plan. Endelig har Kommissionen, for så vidt angår de svenske myndigheders afvisning af at registrere andrageren i henhold til direktivet om fri bevægelighed, allerede fastslået, at en sådan afgørelse skal kunne påklages, jf. artikel 15, stk. 1, sammenholdt med artikel 31, stk. 1, i det nævnte direktiv. I den henseende blev andrageren allerede i 2009 og 2011 informeret om, at Kommissionen efter at have modtaget en klage havde taget spørgsmålet op med de svenske myndigheder som led i mere generelle diskussioner om den svenske gennemførelseslovs overensstemmelse med direktivet om fri bevægelighed. Kommissionen rejste igen sagen over for de svenske myndigheder i 2012 ved at sende dem en åbningsskrivelse og derefter en begrundet udtalelse. De svenske myndigheder lovede i deres svar at foretage de fornødne ændringer af loven. Den 1. august 2013 trådte en lov om ændring af fremmedloven i kraft som led i den igangværende revision af gennemførelsen af direktivet om fri bevægelighed Konklusion Kommissionen vil vurdere de vedtagne ændringer for at kontrollere, om de påpegede problemer er blevet løst på tilfredsstillende vis, og tage stilling til en passende opfølgning, 1 Se i den forbindelse Domstolens dom af 4. juni 2009 i de forenede sager C-22/08 og C-23/08, "Vatsouras og Koupatantze", op.cit., præmis 41, 42 og 43. 2 Se f.eks. Domstolens dom af 4. juni 2009 i de forenede sager C-22/08 og C-23/08, "Vatsouras og Koupatantze", op.cit., præmis 38, og den citerede retspraksis. 3 Domstolens dom af 23. marts 2004 i sag C-138/02, Collins, op.cit., præmis 70, og dom. af 4. juni 2009 i de forenede sager C-22/08 og C-23/08, "Vatsouras og Koupatantze", op.cit., præmis 39. 4 Domstolens dom af 4. juni 2009 i de forenede sager C-22/08 og C-23/08 "Vatsouras og Koupatantze", op.cit. præmis 41. PE430.498v04-00 6/7 CM\1034201.doc
som om nødvendigt kan omfatte en traktatbrudssag ved Domstolen." 6. Kommissionens supplerende svar (III), modtaget den 29. august 2014 "Med hensyn til de svenske myndigheders afvisning af at registrere andrageren hos det svenske Migrationsverket havde Kommissionen bemærket, at en sådan afgørelse skal kunne påklages, i lyset af artikel 15, stk. 1, sammenholdt med artikel 31, stk. 1, i direktivet. Efter en brevveksling mellem Kommissionen og de svenske myndigheder og den traktatbrudsprocedure, som Kommissionen indledte i november 2009, har den svenske regering nu afskaffet de særlige krav om, at vandrende EU-borgere, der ønsker at blive længere end tre måneder i Sverige, skal lade sig registrere hos det svenske Migrationsverket. Endvidere kan Migrationsverkets afgørelser om opholdsret for EU-borgere nu påklages til Migrationsdomstolen. Dette blev gjort i forbindelse med revisionen af gennemførelsen af direktiv 2004/38/EF i svensk ret. Ændringsloven (2014:198) trådte i kraft den 1. maj 2014. Konklusion Det spørgsmål, som andrageren har rejst, anses for at være blevet løst ved de ovennævnte lovændringer." CM\1034201.doc 7/7 PE430.498v04-00