Økonomisk Råd Aningaasaqarnermut Siunnersuisoqatigiit Finanspolitisk holdbarhed Teknisk baggrundsnotat 2013-04
Finanspolitisk Holdbarhed 1. Definition på finanspolitisk holdbarhed Formålet med en analyse af finanspolitisk holdbarhed er at vurdere udviklingen i de offentlige finanser over tid med udgangspunkt i den aktuelle indretning af velfærdsordninger, skattesystem m.m. og forventede udviklingstræk i demografi m.m. Ved finanspolitisk holdbarhed forstås, at forventede skatteindtægter (inklusiv bloktilskud fra Danmark m.m.) vil kunne dække udgifterne i den offentlige sektor. Kravet er ikke, at indtægter og udgifter nødvendigvis skal balancere hvert eneste år, men at der skal være en sådan balance over tid. Ved fravær af finanspolitisk holdbarhed vil udgifterne systematisk overstige indtægterne, hvilket vil lede til gældsætning og dermed et nødvendigt behov for reformer, dvs at den aktuelle politik og indretning af velfærdssamfundet kan ikke videreføres. Såfremt kravene til finanspolitisk holdbarhed er opfyldt, vil det være muligt at videreføre den eksisterende politik. En analyse af finanspolitisk holdbarhed er ikke en prognose for den fremtidige udvikling, men et beslutningsværktøj for at vurdere behovet for økonomiske reformer. Holdbarhedsanalyser kan ligeledes benyttes til at analysere effekterne af foreslåede eller planlagte økonomiske reformer for de offentlige finanser, eller effekter af ændringer i den økonomiske situation (f.eks. igangsættelse af et storskalaprojekt). Det er vigtigt at tilrettelægge den økonomiske politik sådan, at der sikres finanspolitisk holdbarhed. Herved sikres en balance mellem indtægter og udgifter i den offentlige sektor og dermed en stabil udvikling uden gældsopbygning og utilsigtet omfordelingen mellem generationer. En holdbar finanspolitik er samtidig et signal til omverdenen om, at den offentlige økonomi bliver styret ansvarligt og kontinuerligt. En vurdering af den finanspolitiske holdbarhed er baseret på en fremskrivning af økonomien og stiller høje krav til model, data og antagelser. Fremskrivningen baseres på et strukturelt/konjunkturneutralt år og forventninger til den langsigtede udvikling i prisniveau og produktivitet samt befolkningsudviklingen. Usikkerheden i forbindelse med vurderingen af offentlige indtægter og udgifter øges væsentligt med tidshorisonten, da tiltag, reformer, innovation, klimaforandringer og tekniske fremskridt kan give kvantespring til både indtægter og
udgifter. Af denne årsag er de foretagne analyser her baseret på en vurdering frem til år 2040. Valget af slutår påvirker analyserne og derfor analyseres finanspolitisk holdbarhed ofte uden eksplicit slutår. Sådanne analyser stiller imidlertid store krav til fremskrivningerne og derfor er der her valgt at operere med et givet slut år og med fokus på profilen for de offentlige finanser. Grønlands Statistik fremskriver befolkningsudviklingen frem til 2040 og dette er sat til slutåret. Der pågår løbende et udviklingsarbejde af holdbarhedsmodellen. I tidligere analyser af finanspolitisk holdbarhed fra Økonomisk Råd blev fremskrivningerne i den finanspolitiske holdbarhedsmodel baseret på det seneste offentliggjorte regnskabsår, hvilket betød, at eventuelle udsving i indtægter eller udgifter i det aktuelle år slog ud i den efterfølgende fremskrivningsperiode. De væsentligste ændringer er sket i opbygningen af den kortsigtede fremskrivning, hvor modellen nu er opdelt i tre prognose år og et strukturelt konjunkturneutralt år, som fremskrivningen så baseres på. Derudover er der sket en niveaumæssig forskydning, idet salg af varer og tjeneste går fra at være en positiv indtægt til en negativ udgift. Det har den fordel at posterne nu kan aflæses direkte fra de relevante konti i statistikken Offentlige finanser (Grønlands Statistik, 2012). 1.1. Prognoseår og strukturår i de nye holdbarhedsberegninger Selve modelberegningerne er i årets rapport blevet ændret, så der i højere grad end hidtil er forsøgt at tage hensyn til nyere information fra regnskaber, budgetter mv. om udviklingen i en række større udgifts- og indtægtsposter i 2012, 2013 og 2014. Det betyder, at de offentlige underskud i disse år nu får en betydning via lavere nettorenteindtægter fremadrettet for opgørelsen af den finanspolitiske holdbarhed. Det er nyt i forhold til tidligere og er en kvalitetsforbedring af beregningerne, som imidlertid ikke har væsentlig betydning for fremskrivningerne af de offentlige udgifter og indtægter frem mod 2040. De langsigtede og modelbaserede fremskrivninger af offentlige indtægter og udgifter starter nu i 2015 i holdbarhedsberegningerne. Det betyder, at 2015 antages at være et såkaldt konjunkturneutralt år, hvor produktionen og beskæftigelsen er på et normalt niveau, og
hvor den offentlige saldo er på sit strukturelle niveau og ikke bliver påvirket af ekstraordinære forhold. Hvor det har givet mening, er de offentlige indtægter og udgifter målt som andel af BNP i det konjunkturneutrale år 2015 blevet fastlagt som et simpelt, uvægtet gennemsnit af disse poster i årene 2007 til 2011. Bloktilskuddet er fremskrevet selvstændigt og i tråd med Selvstyreaftalen, jf. nedenfor. Det er vurderingen, at den offentlige saldo i det konjunkturneutrale år 2015 cirka vil være i balance, og det er også udgangspunktet for beregningen af den finanspolitiske holdbarhed i GØR rapporten. Når de offentlige finanser alligevel ikke er langtidsholdbare, skyldes det alene, at befolkningsudviklingen med de nuværende velfærdsstandarder presser udgifterne op, og at indtægterne ikke kan følge med op. 1.2. Antagelser bag modellen De underliggende antagelser om de langsigtede trends er en inflationsrate på 1,75% og produktivitetsvækst på 1,5% over hele perioden og derved uændret fra tidligere analyser. Bloktilskuddet reguleres efter Selvstyreloven, der fastlægger de økonomiske relationer mellem Grønlands Selvstyre og staten. Tilskuddet reguleres årligt i overensstemmelse med stigningen i det generelle danske pris- og lønindeks (PL-indekset) på finansloven det pågældende år. PL-indeks beregnes som et vægtet gennemsnit af stigningen i lønninger (60 pct.) og forbrugerpriser (40 pct.). I holdbarhedsberegningen fremskrives bloktilskuddet med udgangspunkt i løn- og prisstigningerne i den seneste mellemfristede fremskrivning af dansk økonomi (Konvergensprogram 2013). Grønlands Statistik udarbejder befolkningsfremskrivningen med antagelser om en samlet fertilitet på 2,269 (2,305 for kvinder født i Grønland). Den samlede fertilitet forventes at falde til 2,187 (2,273 for kvinder født i Grønland) over 10 år, hvorefter niveauet antages at holde sig konstant. Dødeligheden beregnes baseret på de seneste 5 år, hvor middellevetiden forventes at stige med 5,6 år for mænd født i Grønland og 4,6 år for kvinder. Se www.stat.gl for mere information.
I den langsigtede fremskrivning af indtægter og udgifter er alene indregnet effekter af vedtagen politik. Forslag til reformer, der på længere sigt kan styrke de offentlige finanser og holdbarheden, bliver af forsigtighedshensyn ikke medregnet. 2. Ændringer i den finanspolitiske holdbarhedsmodel 2.1. Demografi Den finanspolitiske holdbarhedsmodel er baseret på de samlede offentlige indtægter og udgifter. Opgørelsen af indtægter er baseret på nationalregnskabet og består primært af bloktilskud, overførsler fra udlandet, samt skatter og afgifter. Udgifter bliver delt op i offentligt forbrug og offentlige overførsler. Offentligt forbrug fordeles ud på poster, der kan identificeres i nationalregnskabet og publikationen Offentlige udgifter (Grønlands Statistik, 2012). Dette drejer sig blandt andet om sundhed, kultur, undervisning, sygdom og invaliditet, alderdom samt familie og børn. Overførsler består af alderspension, førtidspension, arbejdsmarkedsydelser ved ledighed, hjemsendelse, sygdom, offentlig hjælp, barselsdagpenge, børnetilskud, boligsikring og uddannelsesstøtte. De respektive poster fremskrives med befolkningsprofilen for de relevante aldersgrupper. Derved slår en voksende ældrebefolkning igennem på især alderspensioner, sundhed og alderdom.
Figur 1 Forsørgerbrøken Befolkningsprofilen har kun ændret sig marginalt fra fremskrivningen i 2012. Derved er der ikke den store ændring i modellen grundet ændringer i befolkningsfremskrivningen. Udviklingen i forsørgerbrøken viser til gengæld, hvordan forsørgerbrøken er på sit laveste lige nu (den potentielle arbejdsstyrke størst), og herefter vil forøges betydeligt. Det vil sige, at der bliver færre i den potentielle arbejdsstyrke til at forsørge og flere uden for den potentielle arbejdsstyrke, der skal forsørges. De stigende udgifter skal desuden sammenholdes med den ændrede profil af de ikke-erhvervsaktive, som primært bliver ældre fremfor yngre. En aldrende befolkning lægger et pres på især sundhedsydelser og pensioner. Niveauet for sundhedsydelser i Grønland er stadigt lavere end i mange andre lande, jf. (Deloitte, 2010). Dette kan fremadrettet forventes at udløse et pres for forbedringer på sundhedsområdet og dermed en udgiftsudvikling, der overstiger forudsætninger i holdbarhedsanalysen. Omvendt forventes der også en befolkning, der er mere orienterede mod deres sundhedstilstand og påvirket af sundhedsforebyggende indsatser, hvilket vil dreje i retningen af en sundere livsstil og befolkning. En generelt forbedret helbredstilstand, herunder blandt ældre (såkaldt sund aldring ), har en dæmpende effekt på udgiftspresset indenfor sundhedssektoren. Fremskrivningen af offentligt forbrug af sundhed er dermed muligvis undervurderet. Omvendt forventes der også en befolkning, der er mere observante på deres sundhedstilstand og sundhedsforebyggende
indsats, hvilket vil dreje i retning af en sund aldring, som også ses i andre vestlige lande. En sund aldring er lagt ind i modellen, som en lavere stigning i sundhedsudgifter ved en stigning i alder. Hvert femte år bliver befolkningen et år yngre vurderet ud fra aldersafhængige sundhedsomkostninger. Dette har en dæmpende effekt på udgifterne, som stiger mindre end ældrebefolkningen. Sund aldring giver også en højere forventet levealder. Derved er stigende pensionsudbetalinger en stor del af de stigende udgifter, idet pensionister lever længere. En tilsvarende stigende pensionsalder kunne være med til at give et bidrag til en reduktion af det samlede finanspolitiske holdbarhedsproblem. 2.2. Resultater af Holdbarhedsberegningerne Figur 3Figur 2 viser, hvordan udgifterne vil stige over de kommende år med den nuværende indretning af velfærdsordningerne. Af fremskrivningen fremgår det, at udgifterne fortsat både vil ligge over indtægter og stige mere end indtægter, så finansieringsgabet øges. Stigningen i udgifter og faldet i indtægter skyldes en kombination af udviklingen på flere poster. På udgiftssiden er det først og fremmest udgifter til sundhedsydelser, alderspensioner samt sociale omkostninger i forbindelse med alderdom og såsom hjemmepleje og alderdomshjem der vokser over perioden. Figur 2 Indtægter og Udgifter Figur 3 Indtægter og Udgifter
Med de nye beregninger i GØR rapport kan holdbarhedsindikatoren opgøres til ca. -5,75 pct. af BNP. Det betyder, at hvis de offentlige finanser frem mod 2040 varigt blev forbedret med 5,75 pct. af BNP, så ville de samlede indtægter netop svare til de samlede udgifter frem mod 2040. I tidligere rapporter fra Økonomisk Råd har holdbarhedsindikatoren været lidt mere negativ mellem -7,9 pct. og -6,5 pct. af BNP. Når den genberegnede holdbarhedsindikator er knap så negativ hænger det primært sammen med ovenstående antagelse om balance mellem indtægter og udgifter i det konjunkturneutrale år 2015. Som nævnt indledningsvist er en analyse af finanspolitisk holdbarhed ikke en prognose, men et beslutningsværktøj for at vurdere behovet for reformer. Der er i de senere år ikke truffet beslutning om reformer, der kan bringe landet tættere på finanspolitisk holdbarhed. Den langsigtede finanspolitiske udfordring er uændret i forhold til tidligere vurderet af Økonomisk Råd. Størrelsesordenen af finansieringsbehovet svarer til en permanent forbedring af de offentlige finanser på op mod 1 mia. kr. 1 3. DA, DAU og Offentlige Finanser Holdbarhedsmodellen trækker på data fra Offentlige Finanser (Grønlands Statistik, 2012) som er baseret på nationalregnskabspraksis med et balanceprincip på aktiver og passiver. Derved bliver der også taget højde for beholdninger, så udlån og investeringer indgår som aktiver på balancesiden og ikke udelukkende likviditetsstørrelser, hvor udlån og investeringer posteres som en likvid udskrivning samme år. Finanspolitikken styres i praksis primært efter to konti; Drift og Anlæg (DA) og Drift, Anlæg og Udlån (DAU). DA saldoen angiver indtægter og udgifter for drift og anlæg i samme år. Udlån fremgår ikke på denne konto. DAU er opgjort så udlån også indgår som en negativ postering. DA kontoen tager derved ikke højde for udsving i anlægsomkostninger fra år til år. DAU-saldoen tager yderligere ikke højde for rente og afdrag på udlån. Derved vil de to saldi 1 Med BNP-niveau på 13,4 mia.kr. vil en holdbarhedsindikator på -7,5 pct. betyde at finansieringsbehovet netop er 1 mia.kr. Holdbarhedsindikatoren skal generelt fortolkes forsigtigt og flere forhold gør at holdbarhedsudfordringen er forsigtigt beregning med Økonomisk Råds metode. For det første antages balance på saldoen i det konjunkturneutrale startår for beregningerne. For det andet indebærer det faste slutår for beregningerne (i 2040), at holdbarhedsudfordringen reelt undervurderes, jf. GØR (2010). Samlet set er det derfor fortsat vurderingen, at Grønland har et holdbarhedsproblem, og at størrelsesordenen af dette finansieringsbehov er op mod 1 mia. kr
komme til at svinge meget fra år til år afhængigt af niveauet for nyinvesteringer, udlån og afdrag. Forskellen på DAU og DA er nettoudlån til Nukissiorfiit, Royal Greenland og Kommunerne. Dvs. de udlån som med stor sandsynlighed bliver tilbagebetalt. Nettoudlån til uddannelsesstøtte, ESU mv. er dermed med i både DA og DAU. Offentlige Finanser (Grønlands Statistik, 2012)( Offentlige Finanser ) baseres på internationale nationalregnskabsprincipper, hvor beholdningsstørrelser og strømstørrelser opgøres hver for sig. Dette betyder, at der er en vis forskel fra DA- og DAU-resultaterne til Offentlige Finanser. Derfor vil der være en forskel på selvstyrets regnskaber og opgørelsen af selvstyrets indtægter og udgifter i de Offentlige Finanser, som følge af indskud i og udbytte fra aktieselskaber, lån til kommunerne, uddannelsesstøttelån, ESU-lån, BSU- lån, salg af boliger, anlægsudgifter samt anlægsudlån til den selskabslignende sektor. Renter og afskrivninger indgår som indtægter/udgifter i Offentlige Finanser, mens afdrag på udlån ikke indgår. Baseret på DA og DAU saldoen kan der derfor blive ført en politik med balance på budgettet, mens holdbarhedsmodellen viser, at den samme finanspolitik er uholdbar på længere sigt. Tabel 1 Udviklingen i landskassens hovedposter ifølge forslag til finanslov for 2014 Mio.kr., årets priser R2008 R2009 R2010 R2011 R2012 FL2013 FFL2014 BO2015 BO2016 BO2017 1.Driftsudgifter i alt 2.786,5 2.870,3 2.984,1 2.685,3 2.734,5 2.744,4 2.807,8 2.797,0 2.687,7 2.632,7 2.Lovbundne udgifter i alt 836,5 850,3 852,0 870,2 878,5 1.005,0 1.052,8 1.075,3 1.102,5 1.128,8 3.Tilskud 1.591,8 2.330,3 1.634,3 1.896,7 2.009,4 2.035,2 2.080,9 2.079,0 2.040,2 2.001,8 4.Anlægsudgifter i alt 929,5 807,7 719,0 1.095,0 968,6 779,4 739,6 639,1 555,2 545,2 5.Indtægter i alt -5.827,2-5.912,7-6.187,4-6.391,6-6.526,4-6.450,5-6.604,8-6.527,6-6.491,9-6.479,5 6. Faktisk DAU (1)+(2)+(3)+(4)-(5) -317,1-945,9-2,0-155,6-64,6-113,5-76,3-62,8 106,3 171,0 7. DA saldo 94,0 515,0-207,0-49,0-149,0-1,0 102,0 108,0-98,0-153,0 8. netto udlån Nukissiorfiit 223,0 132,0 223,0 277,4 247,6 153,5 18,3 10,6 5,2 0,1 9. stigning i uforbrugte midler i Anlægs- og renoveringsfonden 88,0 45,0-214,0 148,0-149,0-100,0-100,0-100,0-100,0-100,0 10. DAU korrigeret (6) + (9) -229,1-900,9-216,0-7,6-213,6-213,5-176,3-162,8 6,3 71,0 Tabel 2 viser udvalgte indtægter og udgifter fra forslaget til finanslov for 2014., hvor det ses at 11 pct. af udgifterne er anlægsudgifter.
Tabel 2 Udvalgte poster for indtægter og udgifter i forslag til finanslov 2014 Forslag til Finanslov 2014 Indtægter Mio. kr. pct. Udgifter Mio. kr. pct. Bloktilskud fra Staten 3642,2 55 Driftsudgifter 2807,8 42 Direkte skatter 1034,8 16 Bloktilskud til kommuner 1147,4 17 Tilskud ekskl. bloktilskud til Indirekte skatter 897,9 14 kommuner 933,5 14 Fiskeri- og partnerskabsaftaler med EU 326,8 5 Lovbundne udgifter 1052,8 16 Øvrige indtægter 703,0 11 Anlægsudgifter 739,6 11 Indtægter i alt 6604,8 100 Udgifter i alt 6681,1 100 4. Konklusion på den finanspolitiske holdbarhed Skatte- og velfærdskommissionen kom i 2011 med en række anbefalinger til reformer, der er nødvendige for at opnå en holdbar langsigtet finanspolitik. Den demografiske udvikling fører til en stigning i de offentlige udgifter. Derudover er der brug for at løse de samspilsproblemer Skatte- og Velfærdskommissionens påpegede i 2011, for derigennem at øge arbejdsudbuddet og dermed mindske gabet mellem indtægter og udgifter. Den samlede konklusion er, at den førte finanspolitik kombineret med den demografiske fremskrivning fører til uholdbar udvikling i de offentlige finanser.