Flygtninge en anomali i den begyndende velfærdsstat

Flygtninge en anomali i den begyndende velfærdsstat Af Cecilie Felicia Stokholm Banke, Dansk Center for Holocaust og Folkedrabsstudier Det kan ikke benægtes, at det dobbelte pres, man som Justitsminister kommer ud for, dels på grund af det store antal, som flygter eller søger bort særlig fra Tyskland, dels på grund af arbejdsløsheden herhjemme, gør administrationen af hele dette område vanskeligere og vanskeligere. Umenneskelig vil man ikke være, og menneskelig tør man ikke være af hensyn til konsekvenserne. ("Emigrantspørgsmaalet i Danmark", Social-Demokraten 27. april 1937) Ordene er den socialdemokratiske justitsminister, K. K. Steinckes. De står i den første af de to kronikker, som han skrev om flygtningeproblemet henholdsvis i 1937 og 1938. De udtrykker ganske klart det dilemma, som ministeren og de myndigheder, der tog sig af problemet, stod over for med det stadig stigende antal flygtninge. På den ene side var der hensynet til det enkelte menneske, som stod uden tag over hovedet og ofte med en familie at forsørge. Og på den anden side var der det kollektive hensyn til alle de problemer, der fulgte i kølvandet af en for human indstilling til disse skæbner med ganske uoverskuelige konsekvenser for ministeren og hans embedsmænd. Så hvad skulle en minister gøre? Være menneskelig og imødekomme alle de bedende øjne med asyl? Eller være rationel og tænke videre end den enkelte humanitære handling både i systemets og samfundets interesse? Steincke giver selv det første svar. Som minister var han nødt til at tage hensyn til det kollektiv, han var blevet udpeget til at administrere, dvs. det danske samfund. Og hvis han skulle det, var der flere ting, han måtte tage højde for. Der var arbejdsløsheden, som gjorde det vanskeligt for de danske myndigheder at tildele arbejdstilladelse til flygtninge, fordi myndighederne i fællesskab med regeringen prioriterede en politik, der tilgodeså danske arbejdere. Der var selve jødespørgsmålet, som efter det officielle Danmarks holdning ikke eksisterede i landet, netop fordi der var så få og så 'velintegrerede' jøder. Og så var der selve flygtningepro- 5

Cecilie Felicia Stokholm Banke blemet, som overalt i Europa var stigende, og som Danmark umuligt kunne løse alene ved at modtage et større antal flygtninge. Der var kort sagt for mange modstridende hensyn at tage til, at de danske embedsmænd og den ansvarlige minister kunne fastholde en stram kurs i flygtningespørgsmålet. I stedet for at tilrettelægge en generel praksis valgte man at behandle hvert enkelt tilfælde, alt imens man afventede en endelig afklaring i det internationale samfund. Men ved siden af disse forhold eksisterer der også selve tidsånden. De mentale strømninger, som øvede indflydelse på mellemkrigstidens politiske og ideologiske debat, og som man med afsæt i meget af periodens samfundsteori og samfundskritik kunne kalde den organiske stræben. En diffus betegnelse for den generelle mentalitet, der herskede i mellemkrigstiden, og som påvirkede politikere, intellektuelle, samfundskritikere og meningsdannere. Den organiske stræben er den tankestrømning, der sætter fællesskabet i centrum. Hvor moderniteten er karakteriseret ved en stærk fremhævelse af individet, kommer der efter Første Verdenskrig en modreaktion over for netop denne fokus på individet. Således kan man iagttage den organiske stræben både i det danske Socialdemokrati, i svenskernes forestilling om Sverige som et 'folkhem', i Franco-Spaniens arkaiske visioner om et katolsk-nationalt Spanien og i nazismens 'Volksgemeinschaft' (Banke 1992 og 1999). Også i kommunismen står kollektivet over individet. Den organiske stræben kan også registreres på en anden måde. Den kan ses i de bestræbelser, der findes i mellemkrigstiden på at skabe etnisk rene fællesskaber, og som afstedkom flytninger af hele folkegrupper og i tilfældet med nazismen deciderede udrensninger. Disse bestræbelser skabte i realiteten det flygtningeproblem, som Danmark kom til at stå overfor. Det var den organiske stræben, der skabte flygtningeproblemet, ligesom den organiske stræben lå bag den måde, man håndterede flygtningeproblemet på. Den organiske stræben virkede altså på to niveauer. For det første på det internationale niveau, som man med afsæt i Anthony D. Smith (Smith 2000) og Lennart Berntson (Berntson 2000) kan kalde for etno- 6

nationalisme, og som afspejler den situation, der opstod i Europa efter Første Verdenskrig og Versailles-freden i 1918. Med opløsningen af Østrig-Ungarn og dannelsen af små, selvstændige stater, der hver især skulle konstituere sig som nation, blev spørgsmålet om det etnisk rene fællesskab aktuelt også for den del af Europa. Man kan sige, at Versaillesfreden skubbede til den proces, der gik i retning af befæstelsen af de enkelte nationer på baggrund af tanken om etnisk renhed. Denne tanke har sine rødder i 1800-tallets romantiske tankegang, men blev først fra 1918 et egentligt emne for hele Europa med stor indflydelse på nationernes indbyrdes forhold. Det skabte for de fleste staters vedkommende en etnisk renselsesproces, der foregik på forskellige måder, afhængigt af den enkelte stats interne forhold og situation. Det andet niveau er de enkelte landes reaktioner overfor flygtningene. Det gælder også reaktionen fra den danske regering og det danske statsapparat, som trods sin ad-hoc-agtige karakter må siges at udstråle en rigid praksis, hvor flygtninge kun i særlige tilfælde og under specifikke omstændigheder kunne få tilladelse til at opholde sig eller tage arbejde i Danmark (Rünitz 2000). Disse reaktioner er i en vis grad udtryk for det, jeg kalder for fællesskabsproblematikken. Da de europæiske stater med nazisternes magtovertagelse i januar 1933 blev stillet over for et nyt flygtningeproblem, var det reelt et problem, som de var ude af stand til endsige rede til at løse. Og det skyldtes ikke kun, at det rent praktisk var et problem at modtage flygtninge hvor skulle de bo, hvad skulle de leve af, hvad skulle de lave? Det var udpræget et problem, som stødte kraftigt imod de nationaliseringsprocesser et ord, jeg har hentet fra bogen Den globala nationalismen som de vesteuropæiske stater netop i denne periode var i gang med (Hettne, Sörlin og Østergård 1998). Flygtningene kom til at optræde som forstyrrende elementer i de nationale politikker, som samtidig blev sat i gang i flere af de vesteuropæiske stater, og som var indledningen til de moderne velfærdsstater. Man kan sige, at flygtningene på dette tidspunkt kom til at optræde som en anomali i den politisk-administrative proces, der gik i retningen af etablerin- 7

Cecilie Felicia Stokholm Banke gen af den nationale velfærdsstat. For det er er en politisk strategi at ville skabe et homogent fællesskab på baggrund af faste forestillinger om fællesskabets karakter og ved hjælp af særlige politikker, der fremmer udviklingen af netop dette fællesskab. For Danmarks vedkommende tænker jeg ikke mindst på beskæftigelsespolitikken, som var en del af hele det koncept, der blev lanceret med Socialreformen. Arbejdsløsheden var således det typiske argument, der talte imod modtagelsen af fremmede i det danske samfund. Man skulle først og fremmest sikre arbejde til danske arbejdere. Det ses i behandlingen af de enkelte flygtninges anmodning om arbejdstilladelse, og det ses i Steinckes argumentation imod optagelsen af for mange nye flygtninge. Det ses også i den status, som arbejdsdirektør Vater har i den interne beslutningsproces, hvor han f.eks. er med i det udvalg, der af Justitsministeriet nedsættes i 1934 for at varetage spørgsmålet om de tyske flygtninge. (Se Rünitz 2000) Imidlertid stiller jeg mig tvivlende over for dette argument, og rejser spørgsmålet, om arbejdsløsheden ikke snarere blev brugt som en dårlig, men særdeles brugbar undskyldning. Hvordan skal man ellers forklare, at der samtidig med det store antal flygtninge, der søgte til Danmark, foregik bestræbelser på at modvirke en fremtidig mangel på arbejdskraft? Hvorfor var man så modstræbende over for jødiske forretningsmænds og entreprenørers ønske om at nedsætte deres virksomhed i Danmark? Var det udelukkende, fordi flygtningene ikke svarede til den arbejdskraft, man mente at behøve? Også befolkningspolitikken, som jeg har beskrevet i min ph.d.- afhandling (Banke 1999), var ansporet af de samme bestræbelser på at tilvejebringe en bestemt befolkningssammensætning. Befolkningspolitikken var således udviklet ud fra specifikke forestillinger om et veldefineret fællesskab, der i udgangspunktet tog afsæt i en meget konservativ opfattelse af fællesskab. Fællesskabet var nok klasseløst, men det var samtidig etnisk, kulturelt og genetisk homogent. Der var ikke plads til afvigere. I den velfærdspolitik, der tog form i 1930erne, var forestillingen om et ensartet kollektiv latent. Det var forudsætningen for tilvejebringelse af velfærdsmagernes egentlige mål, at skabe et samfund baseret på 8

lighed, og hvor borgerne ved at betale ind til den fælles kasse blev garanteret tryghed. Min hensigt er netop at undersøge sammenhængen mellem flygtningepolitikken og den lighedsbaserede velfærdspolitik, der blev grundlagt i 1930erne. Jeg vil se flygtningepolitikken i sammenhæng med de andre politikker, som man satte i gang i samme periode, og som efter min overbevisning var båret af en konservativ definition af fællesskabet. Flygtningeproblemet opstod som et socialt problem på samme tidspunkt, som man forsøgte at løse andre sociale problemer. Men det var et socialt problem, der kom udefra, og som ikke kunne læne sig op ad den kollektive solidaritet, der netop var blevet etableret i nationalstaten. Det interessante for mig er at se, hvordan de to typer af sociale problemer både spiller sammen og bliver behandlet individuelt, først og fremmest fordi det kan fortælle noget om selve velfærdsstatens natur, som også er relevant i en nutidig kontekst. Og det er, at velfærdsstaten i sin oprindelse er baseret på et kollektivistisk ideal, der på mange måder virker ekskluderende. Her er det vigtigt at bemærke, at begrebet velfærdsstat endnu ikke eksisterede i 1930erne, men først opstod i 1950ernes politiske debat. Men ansatserne til efterkrigstidens velfærdsstat lå allerede i 1930erne, ikke mindst i den socioøkonomiske debat, der blev ført både før og under krigen (se f.eks. Banke 1999; Sode-Madsen 1985 og 1998; Vium Olesen 1995). Min påstand er altså, at velfærdsstaten hviler på et kollektivistisk ideal, der i sin effektuering virker ekskluderende. Det fællesskab, som er bygget op omkring tanken om lighed og social tryghed, må i et vist omfang beskytte sig selv. Og beskyttelsen bliver begrænsningen. Det er begrænset, hvem man vil yde tryghed. Således blev eksklusion et vigtigt element i den begyndende velfærdsstat. Velfærdsstaten eksluderede flygtninge, som i kraft af deres politiske og kulturelle forskellighed brød forstyrrende ind i den fællesskabsbygning, der var ved at blive etableret i 1930erne. Jødiske og kommunistiske flygtninge passede ikke ind i det 'Danmark for folket', som grundfæstnede sig i disse år. Den ekskluderede fremtidige 'minusindivider', som man kaldte de mennesker, der ifølge den nye racehygiejne ikke opfyldte kravene om at være et moderne individ med optimal evne til at indgå i den 9

Cecilie Felicia Stokholm Banke samlede arbejdsstyrke. Racehygiejnen var, som Lene Koch har beskrevet i sine to bøger (Koch 1996 og 2000), en del af denne ekskluderende politik. Lene Koch siger det på en anden måde, nemlig at eugenikerne handlede ud fra kollektivets vel og ikke ud fra den enkeltes rettigheder. Kollektivet var nødt til at begrænse antallet af mennesker med behov for offentlig forsorg. Også i flygtningepolitikken handlede man ud fra kollektivet, hvilket kan ses af de nævnte kronikker af Steincke. Her fremhæver Steincke dilemmaet mellem hensynet til den enkelte flygtning, hvis situation han sagtens kan sætte sig ind i, og så det kollektiv, han er udpeget til at beskytte. Hvis han skal handle ansvarligt som minister, er han nødt til at tage hensyn til kollektivet, konkluderer han. Det interessante ved de to kronikker er, at Steincke selv fremhæver dilemmaet mellem humanitære værdier og rationel embedsføring, der er i overensstemmelse med systemet og dets kollektive ideal. Han er altså bevidst om, at hans handlinger som minister krænker det enkelte menneskes rettigheder, men han fastholder sit egentlige mål, at skabe en basal tryghed for landets egne borgere. Alligevel er Steincke nødt til at forsvare Justitsministeriets politik overfor offentligheden, og det gør han både under henvisning til de aktuelle forhold, dvs. hensynet til Tyskland, arbejdsløsheden og frygten for antisemitisme, og til det system, han er udpeget til at forsvare. Hans argumentation afspejler altså et forsvar for den fællesskabstænkning, der driver hans politik, men som i realiteten strider mod grundlæggende humanitære idealer. Familiepolitikken, som i sin spæde start kom til at indgå i hele det nye socialpolitiske kompleks, virkede på samme måde ekskluderende. Den skulle nemlig sikre reproduktionen hos dem, som allerede tilhørte kollektivet, og dermed garantere kollektivets fortsatte eksistens. Familiepolitikken var båret af forestillingen om samfundet som et organisk fællesskab. Det skyldes ikke mindst Alva og Gunnar Myrdals bog om befolkningsspørgsmålet fra 1934, som blev grundlaget for den moderne familiepolitik også i Danmark. I denne bog blev den romantiske opfattelse af familien som urcellen i samfundet ført sammen med et konservativt familieideal og dermed gjort til moderne socialpolitik baseret på ideen om den rationelle planlægnings muligheder for at etablere et specifikt 10

kollektiv. Sat lidt på spidsen ligger ansatsen til de skandinaviske socialpolitikkers ekskluderende virkning hos Alva og Gunnar Myrdal, selvom de ikke selv opfattede det sådan (Alva og Gunnar Myrdal 1934; Banke 1999). Myrdalernes tese var, at vilkårene i det moderne industrisamfund grundlæggende stred imod familiens organiske struktur. Og ud fra denne betragtning skitserede de så et helt befolkningspolitisk program, der skulle genetablere familien i dens oprindelige form i industrisamfundet. Hele myrdalernes tankeunivers var således båret af forestillingen om genetableringen af det Gemeinschaft, som moderniseringen havde brudt ned, og som de ved hjælp af politik ville genoprette. Imidlertid forudsatte dette Gemeinschaft homogenitet. Det forudsatte ensartethed, og det var her, at såvel minusindivider som flygtninge brød forstyrrende ind i den etnisk-nationale bygning, som både det svenske og det danske Socialdemokrati videreførte i mellemkrigsårene, og som de i realiteten gjorde til en del af velfærdsstatens politik. Man kan sige, at de skandinaviske socialdemokratier fuldendte det projekt, som de nationalliberale lancerede i 1800-tallet ved at gøre socialpolitikken til en del af nationaliseringsprocessen. I 1930erne blev etableringen af det etnisk rene fællesskab til en del af det socialpolitiske kompleks, som blev lanceret med Befolkningskommissionen og racehygiejnen. Min hensigt er altså at vise, hvordan etableringen af dette veldefinerede, eksklusive fællesskab forhindrede en mere klar linie i flygtningepolitikken, og i stedet lod det være op til tilfældigheder, enkeltpersoners sympatier og antipatier og pragmatiske udenrigspolitiske hensyn at afgøre de mange flygtninges skæbne. Som den amerikanske forsker Claudena Skran skriver, anså man på dette tidspunkt etableringen af de nye nationalstater i Centraleuropa som et fremskridt, hvilket gjorde, at man ikke havde øjne for, hvad disse nye stater havde af konsekvenser for resten af Europa i form af flygtningestrømme, folkeforfølgelser og på lokalt nationalt plan rigide holdninger i forholdet til fremmede. Det er således karakteristisk, at flere landes, herunder USAs, ellers liberale indvandrerlovgivning blev underlagt restriktioner i årene efter Første Verdenskrig. Denne omlægning gjorde Europa til et lukket reservat 11

Cecilie Felicia Stokholm Banke for omvandrende befolkningsgrupper, der i takt med de enkelte staters mere intense etnificeringsprocesser blev stadig mere pågående i deres søgen efter ophold. Et ophold, som de europæiske stater kun i meget begrænset omfang kunne, eller ville, give dem. Grænserne lukkede sig overalt i Europa (Skran 1998). Da nazisterne overtog magten i Tyskland i 1933 og indførte deres racelove, blev Europa stillet over for et problem, der krævede mere end midlertidige ophold og filantropi. Men det var et problem, som ingen ville tage på sig. Kun enkelte kritiske røster som den amerikanske historiker og flygtningehøjkommissær i Folkeforbundet James G. McDonald kom med et alternativ, der var så kontroversielt og i modstrid med den internationale politiske dagsorden, at det nok blev hørt, men ikke taget alvorligt (McDonald 1935; Janowski og Fagen 1937). Mine indledende spørgsmål lyder således: På hvilken måde havde fællesskabsproblematikken i mellemkrigstiden indflydelse på flygtningespørgsmålet? Kan man gennem behandlingen af flygtningesagerne se noget af den organiske stræben, der lå i den begyndende velfærdsbygning? Hvordan afspejler forholdet mellem bestræbelserne på at skabe social lighed og kulturel homogenitet sig i flygtningespørgsmålet? Hvordan blev individets skæbne vurderet i forhold til kollektivet? Hvordan forholdt Socialdemokratiet sig til det forhold, at det blev stillet over for et politisk problem, der havde en kulturel og religiøs årsag? Og endelig, blev den enhedskulturelle nationalstat i realiteten stillet over for en udfordring, som den hverken ønskede eller kunne løse? Den slags spørgsmål er ikke mindst interessante, når man tager i betragtning, at K. K. Steincke både i sin funktion som socialminister og justitsminister var en central person for såvel flygtningepolitikken, svangerskabspolitikken som familiepolitikken, der i sin oprindelse gik under betegnelsen befolkningspolitik. Steincke indkapsler den sammenhæng, der må ligge i den begyndende velfærdsstat mellem en befolkningspolitik, der tilgodeså bestemte familiers reproduktion og levevilkår, en svangerskabspolitik, der nægtede andre individers ret til reproduktion, og en flygtningepolitik der udelukkede de befolkningsgrupper, som ikke passede ind, heriblandt jøder. Denne betragtning er ikke mindst underbygget af det forhold, at man i 1938-39 modtog en gruppe socialdemokratiske flygtninge fra Sudetertyskland (Rasmussen og Wul 1994). Flygtninge, 12

som i modsætning til jøderne passede ind i fællesskabet i kraft af deres politiske overbevisning. Her gjaldt den internationale solidaritet mellem partifæller. I den forbindelse er det vigtigt at stille spørgsmålet, i hvor stor udstrækning det danske Socialdemokratis bestræbelser på at skabe et 'Danmark for folket' adskiller sig fra nazisternes 'Volksgemeinschaft'. Hvis man ser bort fra nazismens raceideologi, hvor meget anderledes var så det fællesskab, Socialdemokratiet havde som ideal i forhold til nazisternes? På hvilken måde adskilte det fællesskab, der lå i mellemkrigstidens socialdemokratisme sig fra nazismens folkefællesskab? Hermed åbner jeg op for en diskussion af forskelle og ligheder mellem socialisme, kommunisme, nazisme og antisemitisme. Var disse bevægelser i realiteten ikke båret af samme fællesskabsideal? Og hvis, har vi så ikke en pligt til netop at beskrive denne ensartethed og bidrage til analysen af holocaust som mere end en nazistisk forbrydelse, nemlig som en med Zygmunt Baumans ord del af moderniteten? (Bauman 1989). Ved netop at inddrage det befolkningspolitiske aspekt og se flygtningepolitikken i relation til den organiske stræben vil man kunne komme tættere på de bevæggrunde, der fik embedsmænd og politikere til at handle rigidt og restriktivt. Altså grunde, der ikke kun relaterer sig til den aktuelle udenrigspolitiske og indenrigspolitiske situation, men også afspejler den bevidsthed og fællesskabsopfattelse, som de handlede ud fra. En del af det moderne lighedsideal er vel dette eksklusionsmoment, som også gør sig gældende i dag, hvor politikere på samme måde som Steincke dengang står splittet mellem to solidariteter, hensynet til kollektivet Danmark og hensynet til den internationale solidaritet. Det er klart, at realiseringen af racepolitikken i Tyskland satte et afgørende skel mellem nazismen og socialdemokratismen, men hvis man kigger på ideerne om fællesskabet, var der så markante forskelle? Eller viser det sig netop, at nazisternes tanker om fællesskab var på linie med det fællesskab, der lå i socialdemokratismen? Og hvis, hvad er læren så af denne fællesskabstanke? At der i det 20. århundredes opfattelse af lighed også ligger en ekskluderende effekt, der stiller alle politisk, religiøst, etnisk og kulturelt anderledes uden for det fællesskab, som tilgodeser lighed? 13

Cecilie Felicia Stokholm Banke Litteratur: Banke, Cecilie Felicia Stokholm 1992, Stat og nation i franquismen. Spanien fra 1898 til 1939, speciale, Institut for historie og samfundsforhold, RUC Banke, Cecilie Felicia Stokholm 1999, Den sociale ingeniørkunst i Danmark. Familie, stat og politik fra 1900 til 1945, ph.d.-afhandling, Roskilde Universitetscenter (Genoptryk 2001) Baumann, Zygmunt 1989, Auschwitz och det moderna samhället, Göteborg: Daidalos Berntson, Lennart 2000, "Några refleksioner om mellankrigstiden och andra världskriget", oplæg til forskningsseminar den 5. december 2000, Institut for historie og samfundsforhold, RUC Burleigh, Michael og Wolfgang Wippermann 1991, The Racial State: Germany 1933 1945, Cambridge: Cambridge University Press Hettne, Björn, Sverker Sörlin og Uffe Østergård 1998, Den globala nationalismen, Stockholm: SNS Förlag Janowski, Oscar I. og Melvin M. Fagen 1937, International Aspects of German racial Politics, New York: New York University Press Koch, Lene 1996, Racehygiejne i Danmark 1920-56, København: Gyldendal Koch, Lene 2000, Tvangssterilisation i Danmark 1929-67, København: Gyldendal Kushner, Tony og Knox, Katharine 1999, Refugees in an Age of Genocide. Global, National and Local Perspectives during the Twentieth Century, London: Frank Cass McDonald, James G. 1935, Letter of Resignation, London Myrdal, Alva og Gunnar 1934, Kris i befolkningsfrågan, Stockholm: Folkupplagan 14

Olesen, Niels Vium 1995, "Fremtidens Danmark tilbage på plads", Arbejderhistorie, 1995: 1, København: ABA Rünitz, Lone 2000, Danmark og de tyske flygtninge 1933-1940, København: Museum Tusculanums Forlag Skran, Claudena 1998, Refugees in Inter-War Europe. The Emergence of a Regime, Oxford: Clarendon Press Smith, Anthony D. 2000, The Nation in History. Historiographical Debates about Ethnicity and Nationalism, Cambridge: Polity Press Sode-Madsen, Hans 1985, Ungdom uden arbejde. Ungdomsforanstaltninger i Danmark 1933-50, København: Rigsarkivet Sode-Madsen, Hans 1998, "Hal Koch og ungdommens opdragelse til demokrati 1940-45", Fra mellemkrigstiden til efterkrigstid, red. af Henrik Dethlefsen og Henrik Lundbak, København: Museum Tusculanum Steincke, K. K. 1937, "Emigrantspørgsmaalet i Danmark", Social- Demokraten, 27. og 28. april Steincke, K. K. 1938, "Emigrantspørgsmaalet igen", Social-Demokraten 25. og 26. november Svanberg, Ingvar og Tydén, Mattias 1998, I nationalismens bakvatten. Om minoritet, etnicitet och rasism, Lund: Studentlitteratur Wul Pedersen, Lene og Rasmussen, Troels 1994, De sudetertyske flygtninge i Danmark. En undersøgelse af baggrunden og rammerne for det sudetertyske eksil i Danmark 1938-45, Odense Universitet 15