Notat Til Styreforms- og Strukturudvalget De n 12. september 2012 De 20 største kommuners administrative organisering Som forberedelse til besøg fra Odense og Vejle kommuner er der foretaget en sammenligning af den administrative opbygning af landets 20 største kommuner (se vedlagte bilag). Sammenligningen er udarbejdet med udgangspunkt i afgrænsning af kommunernes opgaver samt beskrivelser af kommunernes organisation ud fra deres hjemmesider. I enkelte tilfælde er der taget telefonisk kontakt til kommunerne. Udgangspunktet for sammenligningen var en formodning om, at der ville kunne findes 3-4 typiske modeller for den administrative organ i- sering i kommunerne. Sammenligningen viser imidlertid, at den administrative opbygning er meget forskellig. Der er således ingen af kommunerne, som er fuldstændigt ens organiseret. Nogle af de opgaver, som er placeret forskelligt i de forskellige ko m- muner er bl.a. sundheds- og omsorgsområdet, dagtilbud/børnepasning, tilbud til udsatte børn og unge, kultur- og fritidsområdet, erhverv, byudvikling, beskæftigelse, integration og beredskab. Aarhus Kommune Borgmesterens Afdeling MBA-Borgmester og Ledelsessekretariatet 8100 Aarhus C Sagsnr. 12/011208-6 Journalnr. Sagsbeh. Peter Marker Telefon 8940 2000 Direkte telefon 8940 2149 Fax 8940 2121 E-mail pm@aarhus. dk www.aarhus.dk Tilsvarende er de forskellige forvaltninger i de respektive kommuner navngivet meget forskelligt. Endvidere er der forskel på antallet af forvaltninger i de forskellige kommuner. Det typiske er, at der ud over central-/fællesforvaltningen er fire fagforvaltninger/direktørområder (14 ud af 20 kommuner). I én kommune (Aarhus) er der fem, i to kommuner er der seks (København, Aalborg), mens der i tre kommuner kun er tre fagforvaltninger/ direktørområder (Silkeborg, Næstved, Holbæk).
Til trods for den umiddelbare forskellighed er det imidlertid - når man går ned på opgaveniveau - muligt at identificere nogle hovedtræk, udviklingsmønstre og typiske sammenhænge i kommunernes administrative organisering på forvaltningsniveau. Disse er nærmere beskrevet i det følgende. Den oprindelige grundmodel I Indenrigsministeriets normalstyrelsesvedt ægt for kommunerne fra 1981 er det vejledende angivet, at der i kommunerne foruden økonomiudvalget nedsættes et teknik- og miljøudvalg, et undervisnings- og kulturudvalg, og et socialudvalg. Opdelingen svarer til opdelingen på hovedkonti (0-5) i Indenrigsministeriets autoriserede kontoplan. Normalstyrelsesvedt ægten har tidligere haft stor betydning for opby g- ningen af den politiske og administrative struktur i mange kommuner. Den klassiske administrative organisation er således en opbygning med en Teknik og Miljøforvaltning (planlægning og byudvikling, natur og miljø, veje og trafik, forsyning, beredskab), en Skole- og Kulturforvaltning (folkeskole, kultur og fritid), samt en Socialforvaltning (børnepasning/dagtilbud, tilbud til udsatte børn og unge, socialo mrådet, beskæftigelse, sundhed og omsorg). Efter ændringen af den kommunale styrelseslov i 1988 fik kommune r- ne større frihed med hensyn til de stående udvalg. De efterfølgende ændringer fra slutningen af 1980 erne og op i gennem 1990 erne resulterede i en stor variation i udvalgs- og forvaltningsstrukturen i kommunerne. Sammenligningen mellem de 20 største kommuner viser imidlertid, at det fortsat er muligt at identificere en række forskellige typer af fagforvaltninger med ens eller ensartede opgaver: Teknik og Miljø Teknik og Miljøområdet er det område, som på tværs af kommunerne er mest ensartet organiseret. I hovedparten af kommunerne (16 ud af 20) findes således en tradit i- onel Teknik- og Miljøforvaltning. Den omfatter i de fleste af disse kommuner planlægning og byudvikling, natur og miljø, veje og trafik, forsyning (affald, varme m.v.) samt beredskab (Aarhus, Vejle, Frederiksberg, Randers, Viborg, Horsens, Roskilde, Næstved, Sønderborg og Gentofte).
I de fire største bykommuner ud over Aarhus (København, Aalborg, Odense, Esbjerg) er beredskab placeret i central-/fællesforvaltningen med reference til overborgmesteren/borgme steren som formand for Beredskabskommissionen ( Københavns Brandvæsen, Beredskabscenter Aalborg m.v.). I København og Odense er også nogle af de strategiske byudviklingsopgaver udskilt fra driftsopgaverne i Teknik og Miljø og placeret i central-/fællesforvaltningen ( Center for Byudvikling i Økonomiforvaltningen i København, Bystrategisk stab i Borgmesterforvaltningen i Odense). I Aalborg er forsyningsområdet udskilt i en selvstændig forvaltning. En nyere udviklingstendens har været etableringen af By-, erhvervsog kulturforvaltninger, som har haft som fokus at samle de strategiske byudviklingsopgaver indenfor planlægning, teknik og miljø, erhverv, kultur og fritid. Modellen findes både som en bred model (3 ud af 20), som samler teknik og miljø, kultur og evt. også fritid og erhverv ( By- og Kulturforvaltningen i Odense, By- og Udviklingsforvaltningen i Kolding, Kultur, Fritid, Plan, Teknik og Klima i Holbæk), samt en smallere model (3 ud af 20) som omfatter erhverv, kultur og fritid samt evt. byudvikling (Vejle, Herning, Hjørring). Skole og Børnepasning En anden hovedudviklingstendens har været, at børneområdet med dagtilbud/børnepasning, sundhedspleje og børnetandpleje er blevet udskilt fra socialområdet. Børneområdet er herefter enten lagt sammen med den oprindelige Skole- og Kulturforvaltning i Børne- og Kulturforvaltninger, eller med skoleområdet alene i rene Børn- og Ungeforvaltninger. Børne- og Kulturforvaltninger (børnepasning, skole, kultur, fritid) findes i Esbjerg, Randers, Silkeborg og Næstved (4 ud af 20). I alle disse kommuner ligger også hjælp til udsatte børn, unge og deres familier i denne forvaltning. Den anden hovedmodel med rene børne- og ungeforvaltninger (børnepasning/dagtilbud og folkeskole - uden kultur og fritid) findes i København, Aarhus, Vejle, Frederiksberg, Viborg, Kolding, Silkeborg, He rning, Sønderborg og Holbæk og Hjørring (11 ud af 20).
I de fleste af disse kommuner (Vejle, Frederiksberg, Viborg, Herning, Sønderborg, Holbæk m.v.) ligger udsatte børn og unge ligeledes også i denne forvaltning. I København og Aarhus, Kolding og Horsens ligger udsatte børn og unge i Socialforvaltningen. En variant er børne- og ungeforvaltningerne i Odense og Gentofte (2 ud af 20), som foruden børnepasning, skole og udsatte børn og unge også omfatter fritidsområdet (idrætsanlæg m.v.), men hvor kulturo m- rådet er placeret andet sted i organisationen. I enkelte kommuner (2 ud af 20) er findes desuden en model, hvor børnepasning/dagtilbud og skoleområdet er t ænkt sammen med beskæftigelsesområdet (evt. også kultur og fritid). Det gælder Uddannelses- og Arbejdsmarkedsforvaltningen i Horsens, samt i Slagelse, hvor jobcenter, børnepasning, skole, kultur og fritid har reference til samme direktør. Den traditionelle model med en Skole- og Kulturforvaltning med skole, kultur og fritid (hvor børnepasning/dagtilbud fortsat ligger sammen med socialområdet) findes kun i 1 af de 20 kommuner (Aalborg). Kultur og Fritid Kultur- og Fritidsområdet er det område, som er mest forskelligt organisatorisk placeret. Jf. foranstående er den mest almindelige model (7 ud af 20), at kultur- og fritidsområdet enten ligger sammen med skoleområdet (Skoleog Kulturforvaltning), eller børnepasning og skole (Børne- og Kulturforvaltning). Den næst mest udbredte model (6 ud af 20) er, hvor kultur alene eller kultur- og fritidsområdet indgår sammen med teknik, miljø og erhverv som en del af en By-, Erhvervs- og Kulturforvaltning (Odense, Ko l- ding, Holbæk), eller med erhverv i en Erhvervs- og Kulturforvaltning (Vejle, Herning, Hjørring). Endvidere findes i en række kommuner (4 ud af 20), hvor kultur og fritid er kombineret med borgerservice (Aarhus, Viborg), med borge r- service og erhverv ( Serviceområdet i Frederiksberg), eller med bo r- gerservice og beskæftigelse ( Borger, Job, Kultur og Fritid i Sønde r- borg). Endelig er kultur- og fritidsområdet i 2 ud af 20 kommuner (København, Horsens) organiseret som en selvst ændig forvaltning eller et selvstændigt direktørområde.
Social, Beskæftigelse, Sundhed og Omsorg På social-, beskæftigelses-, sundheds- og omsorgsområdet er det mest udbredte den oprindelige model (6 ud af 20), hvor socialområdet, beskæftigelse, samt sundhed og omsorg er samlet i én fælles forvaltning (Vejle, Frederiksberg, Viborg, Herning, Næstved og Gentofte). Denne type forvaltning kan have mange forskellige navne, eksempelvis Social-, Sundheds- og Arbejdsmarkedsforvaltning, Social, Sundhed og Beskæftigelse, Social og Sundhed, Job, Omsorgs- og Sundhedsforvaltning, Job og Velf ærd, Velf ærd, eller Sund hed, Omsorg, Job og Borgerservice. I alle de store 6-bykommuner (København, Aarhus, Odense, Aalborg, Esbjerg, Randers) er sundheds- og omsorgsområdet med pleje og praktisk hjælp til ældre og handicappede udskilt fra socialområdet. I fem ud af 6-byerne er sundhed og omsorg organiseret i selvst ænd i- ge Sundheds- og Omsorgsforvaltninger. I Aalborg er omsorgsområdet yderligere udskilt i en særskilt forvaltning Ældre og Handicapforvaltningen, mens sundhed ligger i en særskilt forvaltning for Sundhed og Bæredygtig Udvikling. På dette område ser kommunestørre l- sen således ud til at have betydning for organiseringen. I disse kommuner er det resterende social- og beskæftigelsesområde typisk placeret sammen (f.eks. Sociale forhold og Beskæftigelse i Aarhus, Social og Arbejdsmarked i Randers) - evt. kombineret med borgerservice som i Social- og Arbejdsmarkedsforvaltningen i Odense, og Borger og Arbejdsmarked i Esbjerg. Den tredje hovedgruppe (5 ud af 20) er kommuner med en Social- og Sundhedsforvaltning, hvor beskæftigelsesområdet er udskilt fra soc i- al, sundhed og omsorg og organisatorisk placeret et andet sted. Denne model findes i Horsens, Roskilde, Sønderborg, Holbæk og Hjørring. I Kolding er omsorgsområdet udskilt fra Social- og Sundhedsforvaltningen i en selvst ændig Seniorforvaltning, svarende til Aalborg. I kommuner, hvor beskæftigelsesområdet er udskilt fra social-, sundheds-, og omsorgsområdet findes en variant (2 ud af 20), hvor beskæftigelsesområdet er placeret sammen med økonomi ( Økonomi og Arbejdsmarked i Hjørring), og evt. også erhverv ( Økonomi og Beskæftigelse i Roskilde).
En sidste model er, at beskæftigelses- og integrationsindsatsen i København (1 ud af 20) organisatorisk er udskilt fra socialområdet og givet særskilt vægt i en selvst ændig forvaltning ( Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen ). Borgerservice Borgerservice blev i forbindelse med Strukturreformen pr. 1. januar 2007 defineret som en særskilt opgave for kommunerne. Borgerservice er i hovedparten af kommunerne (11 ud af 20) placeret i central-/fællesforvaltningen, eller som stabsfunktion. Således ligger Borgerservice i København i Økonomiforvaltningen, i Aalborg i Borgmesterens Forvaltning, i Randers som stabsfunktion sammen med IT, kommunikation og byrådssekretariat osv. I en række kommuner (6 ud af 20) er Borgerservice (enten i centralforvaltningen eller i sammenhæng med socialområdet) placeret sammen med beskæftigelsesområdet, hvor der i forvejen er borgerekspedition i jobcenteret (Odense, Esbjerg, Kolding, Silkeborg, Sønderborg, Holbæk). I en mindre del af kommunerne (4 ud af 20) er borgerservice placeret i forskellige kombinationer sammen med kultur og fritid (Aarhus, Viborg), med kultur, fritid og erhverv ( Serviceområdet i Frederiksberg), eller med kultur, fritid og beskæftigelse ( Borger, Job, Kultur og Fritid i Sønderborg). Erhverv Erhvervsområdet er i langt de fleste af kommunerne (14 ud af 20) placeret som en stabsfunktion i forhold til kommunaldirektøren eller i central-/fællesforvaltningen (København, Aarhus, Aalborg, Esbjerg, Randers, Viborg m.fl.). I København ligger erhvervsområdet i Økonomiforvaltningen sammen med byudvikling, planlægning (kommuneplan, regional udviklingsplan), trafikplanlægning og infrastruktur ( Center for Byudvikling ). Erhvervsområdet kan også som i Odense, Vejle, Herning, Hjørring (4 ud af 20) være placeret i sammenhæng med teknik og miljø og/eller kultur og fritid ( by-, erhvervs- og kulturforvaltninger ). Endelig ses i nogle kommuner (4 ud af 20), at erhverv kan være placeret sammen med beskæftigelses-/arbejdsmarkedsområdet (Kolding, Roskilde, Holbæk), eller som i Frederiksberg sammen med kultur, fritid og borgerservice.
Modeller/idealtyper Foruden identifikationen af de forskellige forvaltningstyper giver analysen af placeringen af hver af de enkelte opgaver mulighed for at udlede/opstille forskellige objektive modeller eller idealtyper for ko m- munernes administrative organisering. Hvis de enkelte opgaver placeres, som de hver er placeret i flest af de 20 største kommuner efter indbyggertal, kan opstilles følgende idealtypiske model med 1 central-/fællesforvaltning og tre fagforvaltninger: Central-/fællesforvaltning (erhverv, borgerservice). Teknik og Miljø (byudvikling, natur og miljø, veje og trafik, forsyning, beredskab). Børn og Kultur (børnepasning/dagtilbud, skole, udsatte børn og unge, kultur og fritid). Social og Sundhed (social, beskæftigelse, integration, sundhed og omsorg). Modellen svarer til den oprindelige grundmodel ud fra Indenrigsmin i- steriets normalstyrelsesvedt ægt, men med børnepasning/dagtilbud og udsatte børn og unge flyttet fra socialområdet til børne- og kulturområdet. Ser man på, hvordan de enkelte opgaver hver er placeret i flest af de største bykommuner (6- byerne), fås en idealtypisk model med 1 central-/fællesforvaltning og fire fagforvaltninger: Central-/fællesforvaltning (erhverv, borgerservice, beredskab). Teknik og Miljø (byudvikling, natur og miljø, veje og trafik, forsyning). Børn og Kultur (børnepasning/dagtilbud, skole, kultur og fritid). Social og Beskæftigelse (social, udsatte børn og unge, beskæftigelse, integration). Sundhed og Omsorg (sundhed og omsorg). I denne model er sundhed og omsorg udskilt fra social- og beskæftigelsesområdet og placeret i en særskilt forvaltning. Udsatte børn og unge er som i de tre største kommuner blandt 6-byerne placeret sammen med socialområdet. Foruden den traditionelle organisering har en udviklingstendens de seneste år som nævnt været etableringen af By-, erhvervs- og kulturforvaltninger, som har haft som fokus at samle de strategiske byudviklingsopgaver indenfor planlægning, teknik og miljø, erhverv, ku l- tur og fritid.
Såfremt man ser på, hvordan de enkelte opgaver hver er placeret i flest af de kommuner som har en bred model med en By- og Kulturforvaltning der omfatter teknik, miljø, kultur og fritid (Odense, Kolding, Holbæk) giver det følgende idealtypiske model (med tre fagforvaltninger): Central-/fællesforvaltning (erhverv, beskæftigelse, borgerservice). By og Kultur (byudvikling, natur og miljø, veje og trafik, forsyning, beredskab, kultur og fritid). Børn og Unge (børnepasning/dagtilbud, skole, udsatte børn og unge). Social og Sundhed (social, integration, sundhed og omsorg). I denne model er beskæftigelsesområdet placeret sammen med e r- hverv og økonomi i central-/fællesforvaltningen, mens udsatte børn og unge er placeret sammen med skoleområdet. Hvis man tager udgangspunkt i, hvordan de enkelte opgaver hver er placeret i de kommuner som har en smal model med erhverv, kultur og fritid (Vejle og Herning, samt Hjørring) vil den idealtypiske model se således ud (fire fagforvaltninger): Central-/fællesforvaltning (borgerservice). Teknik og Miljø (byudvikling, natur og miljø, veje og trafik, forsyning, beredskab). Erhverv og Kultur (erhverv, kultur og fritid). Børn og Unge (børnepasning/dagtilbud, skole, udsatte børn og unge). Social, Sundhed og Arbejdsmarked (social, beskæftigelse, int e- gration, sundhed og omsorg). I denne model er erhverv, kultur og fritid placeret i samme forvaltning (i Herning også byudvikling). Beskæftigelse er placeret sammen med socialområdet, integration, sundhed og omsorg. En variant er som i København at samle de bystrategiske udviklingsopgaver (kommuneplanlægning, byudvikling, trafikplanlægning, regional udvikling m.v.) i central-/fællesforvaltningen sammen med erhvervsområdet, som i Center for Byudvikling i Økonomiforvaltningen i Københavns Kommune.