30. oktober 2006 Analysesektionen i FOA Kommunernes brug af private leverandører til tjenesteydelser Et af hovedelementerne i økonomiaftalen mellem KL og regeringen fra i sommer er konkurrence mellem det offentlige og private. I 2005 udførte private leverandører 20 procent af kommunernes tjenesteydelser. Regeringen og KL er enige om at øge andelen til 25 procent de næste fire år frem til 2010. FOA gennemgår udviklingen de foregående fire år fra 2001-2005, hvor der til sammenligning har været en stigning på 1 procentpoint fra knap 19 procent til knap 20 procent. Sammenfatning Papiret fokuserer på udviklingen i kommunernes brug af private leverandører i den seneste 4- årige periode, hvor der er data (2001-2005). I de sidste fire år er der sket en vækst i kommunernes brug af private leverandører fra 18,8 procent til 19,8 procent. Det er en vækst på 1 procentpoint på fire år. Regeringen og KL har en målsætning om at øget kommunernes brug af private leverandører fra 20 procent til 25 procent altså med 5 procentpoint de næste fire år. Set i lyset af de sidste fire års udvikling er målet for de kommende fire år meget højt. Papiret viser en top fem og en bund fem over de kommuner, som ligger henholdsvis meget højt eller lavt i deres forbrug af private leverandører. Der gives eksempler fra Græsted- Gilleleje, Gjern, Skagen og Broby Kommuner. Papiret undersøger desuden, om den geografiske placering og borgmesterens politiske tilhørsforhold har nogen betydning for, i hvilket omfang kommunerne benytter sig af private leverandører til tjenesteydelser. Man kan også finde sin egen kommunes såkaldte privat leverandør indikator (PLI) på dette link: www.noegletal.dk Målemetoden I forbindelse med økonomiaftalen blev der udviklet en ny indikator for udlicitering og konkurrenceudsætning: Den såkaldte Privat Leverandør Indikator (PLI). PLI er en forbedring af den oprindelige udliciteringsindikator, og viser andelen af kommunernes brug af private leverandører til tjenesteydelser. Den nye PLI er så vidt muligt renset for områder, som ikke må udliciteres (eksempelvis folkeskolen) 1. Kommunernes anvendelse af private serviceleverandører De sidste fire år er landsgennemsnittet for privat opgavevaretagelse steget fra 18,8 procent til 19,8 procent, se tabel 1 nedenfor. Tabel 1. Kommunernes gennemsnitlige forbrug af private serviceleverandører i procent fra 2001 til 2005 (PLI). 1 Den oprindelige udliciteringsindikator viser, hvor stor en andel af kommunens samlede bruttodriftsudgifter (BDU), der anvendes til køb hos private, momsregistrerede leverandører. Den nye PLI er ændret på følgende punkter: 1) Køb hos ikke-momsregistrerede private leverandører på socialområdet og områder, som er optaget på momsudligningens positivliste medtages. 2) Områder, der ikke må udliciteres, er så vidt muligt taget ud af indikatoren. Dette er gjort ved at undtage udgifter til folkeskolen og til kommunens politiske organisation. 3) Indikatoren inkluderer ikke køb mellem kommuner. 4) Københavns Kommune, Frederiksberg Kommune og Bornholms regionskommune indgår nu i landsgennemsnittet. Kilde: Kommunernes Landsforening 2006.
Gennemsnit 2001 2002 2003 2004 2005 18,8 18,6 18,4 18,8 19,8 For hovedparten af kommunerne i 2005 udgjorde privat opgavevaretagelse et omfang på omkring 18 til 21 procent af de kommunale tjenesteydelser, med et landsgennemsnit på 19,8 procent. Størstedelen af landets kommuner ligger altså ret tæt på landsgennemsnittet, mens enkelte kommuner befinder sig væsentligt over eller under landsgennemsnittet. Eksempelvis havde Græsted-Gilleleje og Skagen kommuner i 2005 en høj PLI på henholdsvis 40 og 35,5 procent, mens PLI for henholdsvis Gjern og Hørning kommuner kun var 12,1 og 13,9 procent. Nedenstående tabeller viser de fem kommuner, som i 2005 gjorde henholdsvis størst og mindst brug af private leverandører. Tabel 2. Top fem over kommuner med den største grad af privat opgavevaretagelse i 2005 PLI i Kommune % Farum 42,2 Græsted- Gilleleje 40,0 Skagen 35,5 Fanø 30,5 Fuglebjerg 28,8 Tabel 3. Bund fem over kommuner med den mindste grad af privat opgavevaretagelse i 2005 PLI i Kommune % Gjern 12,1 Hørning 13,9 Holmegård 14,1 Rosenholm 14,5 Nyborg 14,6 Græsted-Gilleleje og Gjerns kommuners henholdsvis høje og lave brug af private leverandører til tjenesteydelser uddybes i nedenstående bokse. Boks 1. Græsted-Gilleleje Kommunes brug af private leverandører til tjenesteydelser. Græsted- Gilleleje Kommune begyndte som den første kommune i Danmark at udlicitere opgaver til private leverandører på ældreområdet i 2000. De første funktioner, der blev udliciteret, var køkkenfunktionen, som så bredte sig til næsten samtlige funktioner på ældreområdet. Således er stort set alle opgaver på ældreområdet i dag udliciteret i Græsted-Gilleleje Kommune. Omvendt varetages næsten ingen opgaver på børneområdet af private leverandører. I kommunen er der to store leverandører af tjenesteydelser, Aleris Ældreservice og Attendo Care. Begge virksomheder varetager størstedelen af opgaverne inden for ældreområdet, både hvad angår pleje, rengøring og mad. Til eksempelvis at levere rengøring og lettere praktisk hjælp til brugerne har begge virksomheder underleverandører i form af små hjemmeservicevirksomheder.
Kilde: FOA Nordsjælland Boks 2. Gjern Kommunes brug af private leverandører til tjenesteydelser. Gjern Kommune gør kun brug af private serviceleverandører i begrænset omfang, og har Danmarks mindste PLI på 12,1 procent. På ældreområdet gør Gjern Kommune ikke brug af frit valg eller privat opgavevaretagelse, hverken hvad angår praktisk hjælp, personlig pleje og madservice. Det skyldes hovedsageligt, at ingen ældre i kommunen har efterspurgt muligheden for frit valg. Herudover har der ikke været private virksomheder, som har budt ind på at levere tjenesteydelser til Gjern Kommune. Siden 2003 har kommunen oplevet fire-fem henvendelser fra virksomheder vedrørende kommunens godkendelsesmateriale, men efterfølgende har virksomhederne ikke taget kontakt til kommunen. På børneområdet er forbruget af private leverandører til tjenesteydelser også næsten fraværende. Dog benytter kommunen af og til private vikarbureauer i forbindelse med rengøring i institutionerne. Kilde: Gjern Kommune. Kommuner med store stigninger i privat opgavevaretagelse 2001-2005 Den største stigning i PLI er generelt sket i de kommuner, der i 2001 gjorde relativt lidt brug af private leverandører til tjenesteydelser, og altså var forholdsvis langt fra landsgennemsnittet på 19,8 procent i 2005. Det gør sig eksempelvis gældende for Stenlille og Midtdjurs kommune, hvor PLI I år 2001 kun udgjorde 15,5 og 11 procent, mens det i 2005 steg til 25,4 og 17,5 procent. En stigning på henholdsvis 63 og 59 procent, se tabel 3. Der findes dog enkelte kommuner, som har oplevet relativt store stigninger i PLI, på trods af at de allerede i 2001 gjorde stor brug af privat opgavevaretagelse. Det gælder eksempelvis for Skagen og Græsted-Gilleleje kommuner, hvor PLI i 2001 udgjorde henholdsvis 22,3 og 36,2 procent, og henholdsvis steg til 35,5 og 40 procent i 2005. Udviklingen i PLI for de to respektive kommuner svarer til en stigning på 59 og 11 procent. Tabel 3. Kommuner der har haft den største procentmæssige stigning i PLI fra 2001 til 2005 Kommune 2001 Stigning 2001-2005 i 2005 % Stenlille 15,6 25,4 63 Skagen 22,3 35,5 59 Midtdjurs 11 17,5 59 Brønderslev 15,8 23,9 51
Dragsholm 18,1 26,6 47 Boks 3. Skagen Kommunes brug af privatopgavevaretagelse. I Skagen kommune er der kun en privat leverandør af tjenesteydelser. Virksomheden hedder Blæksprutten, og løser primært opgaver på ældreområdet, med hovedvægten på pleje. I dag er der et tæt samarbejde mellem Skagen Kommune, ledelsen i ældreplejen og Blæksprutten. Baggrunden for Blækspruttens samarbejde med Skagen kommune skal ses i lyset af, at det stort set var umuligt for kommunen at rekruttere medarbejdere til plejen på ældreområdet i begyndelsen af år 2000. Blæksprutten havde på daværende tidspunkt lettere ved at rekruttere medarbejdere. Det har resulteret i, at virksomheden siden 2001 langsomt har overtaget flere og flere af de offentlige tjenesteydelser på ældreområdet, fordi Blæksprutten har personale til at løse opgaverne. Af samme grund har Skagen kommunen oplevet en kraftig stigning i deres PLI-tal fra 2001 til 2005. Kilde: FOA Frederikshavn. Kommuner med store fald i privat opgavevaretagelse 2001-2005 Udviklingen er dog langt fra entydig, og i en del kommuner har der i perioden fra 2001-2005 været et direkte fald i brugen af private leverandører til tjenesteydelser. Det gælder blandt andet i Ølgod og Broby kommuner, hvor PLI fra 2001 til 2005 faldt med henholdsvis 17 og 18 procent, se tabel 4. Tabel 4: Kommuner der har haft det største procentmæssige fald i PLI fra 2001 til 2005 Kommune 2001 Fald 2001-2005 2005 i % Ølgod 26,5 22,1-17 Ejby 20,2 16,8-17 Broby 19,9 16,3-18 Faaborg 22,3 16,9-24 Assens 23,2 16,8-28 Årsagerne til, at nogle kommuner oplever et fald i brugen af privat opgavevaretagelse, kan være mange. Blandt andet kan kommunerne være blevet opmærksomme på, at de selv er i stand til at klare opgaverne bedre og billigere end de private leverandører. I det følgende gives en kort forklaring på faldet i Broby kommunes brug af private serviceleverandører. Boks 4. Broby Kommunes forbrug af private serviceleverandører Broby Kommune begyndte i 2003 at benytte sig af privat opgavevaretagelse på ældreområdet, da loven om Frit Valg trådte i kraft. I dag har kommunen ingen private serviceleverandører af personlig pleje og mad, og vedrørende praktisk hjælp har kommunen kun to private leverandører af rengøring, Servicevagten og DanRen. Det skyldes primært, at kommunen ikke har oplevet nogen interesse fra private virksomheder, der ønsker overtage dele af de kommunale tjenesteydelser. På dagsinstitutionsområdet er heller intet udliciteret. Dog har der været initiativ til at starte en privat børnehave, men denne blev hurtigt omdannet til en privat dagpleje. Den relativt store nedgang på 18 procent i brugen privat opgavevaretagelse fra 2001 til 2005 skyldes, ifølge kommunen selv, deres pragmatiske tilgang til udlicitering. Finder byrådet, at der er besparelser ved at lade en privat leverandør stå for produktionen, da udliciteres tjenesteydelsen. Hvis der ikke synes penge at spare, beholdes opgaven i kommunalt regi. I den forbindelse har der været opgaver som kommunen har taget ind igen, fordi de private virksomheder ikke kunne leve op til serviceniveauet, og dermed ikke har kunnet overholde kontrakten med Broby Kommune. Eksempelvis har der været et forsøg med privat rengøring på skolerne, der endte i en stor fiasko, så opgaven igen måtte varetages internt i kommunen. Sådanne eksempler har der imidlertid ikke været på ældreområdet. Broby kommune påpeger desuden, at den på trods af at have haft en Venstre borgmester i ti år, ikke har eller har haft et udpræget ønske om at udlicitere og privatisere offentlige serviceydelser. Dette ses både i PLI-tallet fra 2005 på 16,3 procent og på udviklingen, hvor kommunen, som allerede nævnt, har oplevet et fald i PLI siden 2001. Kilde: Broby Kommune
Geografi Sjælland: Nordsjælland ligger højest Den geografiske spredning med hensyn til kommunernes anvendelse af private serviceleverandører er ikke entydig. Mønstret i 2005 var, at der, landet over inden for de samme geografiske områder, eksisterer kommuner med både høje og lave PLI-tal. Imidlertid tegner der sig et billede af, at kommunerne i Nordsjælland gør flittigt brug af private serviceleverandører. Således er gennemsnittet af PLI for eksempelvis Farum, Græsted-Gilleje, Hørsholm, Birkerød og Hillerød kommuner oppe på hele 30,9 procent, hvilket er en del over landsgennemsnittet på 19,8 procent. Udover kommunerne i Nordsjælland har en række vestsjællandske kommuner også høje PLItal. Det gælder blandt andet Kalundborg, Gørlev og Jernløse kommuner, hvis brug af privat opgavevaretagelse i 2005 udgjorde henholdsvis 25,4, 26,5 og 27,4 procent. Desuden har en række af de københavnske omegnskommuner relativt høje PLI-tal, hvilket uddybes senere. Jylland: Vestjylland ligger højt I Jylland synes tendensen at være, at særligt kommunerne i Vestjylland bruger private serviceleverandører. Således havde kommunerne Blåvandshuk, Esbjerg og på Fanø i 2005 PLItal på 28,4, 26,7 og 30,5 procent, hvilket igen er langt over landsgennemsnittet på 19,8 procent. Derimod befinder kommunerne Gjern i Midtjylland og Løgumkloster i Sønderjylland sig i den lave ende, hvad angår brugen af private leverandører til tjenesteydelser. Deres respektive PLI-tal er 12,1 og 14,7 procent. Fyn: Kommuner ligger tæt og lavt På Fyn synes kommunernes PLI-tal at være relativt ens, og de ligger generelt under landsgennemsnittet. Typisk befinder de fynske kommuners PLI-tal sig i intervallet mellem 14 og 18 procent. De store kommuner i Danmark ligger lavt Betragtes Danmarks fire største kommuner, København, Aarhus, Aalborg og Odense, er det iøjnefaldende, at disse byer ligger relativ lavt med hensyn til brugen af private serviceleverandører, set i forhold til landsgennemsnittet på 19,8 procent. Således har Aarhus, Aalborg og Odense en PLI på henholdsvis 15,8, 17,5 og 16,1 procent, mens København med en PLI på 20,7 procent, er oppe over landsgennemsnittet. Imidlertid er det, i forbindelse med Københavns kommunes anvendelse af private opgavevaretagelse, interessant at kigge på udviklingen i kommunen. Her er PLI faldet med 13,2 procent siden 2001. Borgmesterfarven spiller en rolle, men den er ikke meget afgørende Politisk set, synes borgmesterens partifarve i landets kommuner ikke at spille en afgørende rolle for, hvorvidt en stor eller lille procentdel af tjenesteydelserne varetages af private leverandører. I 2005 var billedet, at venstre kommuner i gennemsnit lod private leverandører stå for 20,9 procent af tjenesteydelserne, mens socialdemokratiske kommuner gennemsnitligt kun benytter privat opgavevaretagelse i 19,4 procent af tilfældene. Det er tankevækkende, at kommunerne med SF borgmestre i gennemsnit har et PLI-tal på 20 procent, hvilket er 0,6 procentpoint mere end i socialdemokratiske kommuner. Ligeledes er det interessant, at radikale kommuner på landsplan har den højeste PLI på 21,4 procent, og dermed placerer sig over både venstre og konservative kommuner, der i gennemsnit begge har en PLI på 20,9 procent. Meget tyder altså på, at ikke kun partifarve har betydning for, i hvilket omfang kommunerne vælger at gøre brug af private serviceleverandører. Således
synes det sandsynligt, at eksempelvis kommunestørrelse, geografisk placering og traditionen for brugen af privat opgavevaretagelse spiller en rolle. Kigges der mere indgående på de enkelte kommuner, synes nogen frem for andre at skille sig ud. Eksempelvis har Brøndby og Kalundborg kommuner i 2005 begge en høj PLI på 25,4 og 25,4 procent, på trods af at borgmestrene i de respektive kommuner er fra henholdsvis Socialdemokraterne og SF. Desuden er det interessant, at de københavnske omegnskommuner, der har socialdemokratiske borgmestre, i mange tilfælde har højere PLI-tal end landsgennemsnittet. Således var PLI i år 2005 for eksempelvis Gladsaxe, Albertslund, Ishøj og Herlev Kommuner på henholdsvis 21,3, 21,2, 22,8 og 24,5 procent. Mindre overraskende er det, at de nordsjællandske kommuner, der generelt har PLI-tal væsentligt over landsgennemsnittet, der er borgmestrene enten konservative eller vestrefolk. Det gør sig gældende i eksempelvis Græsted-Gilleleje, Hørsholm og Allerød kommuner.