AKADEMIET FOR DE TEKNISKE VIDENSKABER Dansk infrastruktur i forfald? - En hvidbog om vedligeholdelse % p.a. Samfundsmæssigt afkast Kloakker, veje, baner Havne markedsrenten Elnettet Renovering og vedligeholdelse, kr. p.a.
Forord Dansk infrastruktur i forfald? - En hvidbog om vedligeholdelse DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD? 1
Forord Akademiets formål er på et fagligt grundlag at fremme den teknisk-videnskabelige forskning og sikre anvendelsen af dens resultater for at øge værdiskabelsen og velfærden i det danske samfund. Dansk infrastruktur i forfald? - En hvidbog om vedligeholdelse Akademiet for de Tekniske Videnskaber, ATV Juni 2001 Layout: ATV Tryk: Buch s Grafiske A/S Omslagsfoto: NESA A/S ISBN 87-7836-015-3 2 DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD?
Forord Forord Infrastrukturen spiller en central rolle i et moderne samfund. Velfungerende systemer inden for trafik, kommunikation, forsyning, kloakering osv. er nødvendige forudsætninger for den daglige normale tilværelse og for et velfungerende erhvervsliv. De repræsenterer meget store værdier, og de skal løbende vedligeholdes, tilpasses og udbygges, hvis de også skal opfylde morgendagens behov. Vi bruger hvert år milliardbeløb på at udbygge, renovere og vedligeholde den offentligt ejede infrastruktur. Men vi ved alt for lidt om, hvorvidt vi bruger nok eller måske for meget eller om vi bruger pengene rigtigt. Om vi som samfundsborgere får det udbytte af de store beløb, vi ønsker og har krav på. Avisoverskrifterne kunne tyde på, at det ikke altid er tilfældet: Veje forfalder, broer bliver ikke tilstrækkelig vedligeholdt, kloakker bryder sammen osv. Det er ikke blot til gene her og nu, men efterlader også store regninger til vore efterkommere. I denne hvidbog fremlægges resultatet af et ATV-arbejde, hvor vi over det seneste år har sat fokus på infrastrukturen og særlig på renovering og vedligeholdelse af nogle af de store infrastruktursystemer. Vi har gjort det dels med redegørelser for forholdene inden for fem områder af væsentlig økonomisk betydning, men med meget forskellige udgangspunkter: Veje, elforsyning, havne, jernbaner og afløbssystemer, dels ved en tværgående belysning af de samfundsøkonomiske forhold, baseret på informationerne om de fem udvalgte områder. Resultatet er en klar indikation af, at vi over en årrække har opbygget et vedligeholdelsesmæssigt efterslæb, men også at der er meget store forskelle fra område til område. Samfundsøkonomisk betyder dette, at vi ikke tilrettelægger vedligeholdelsen optimalt. På en række områder ville det være en særdeles god forretning at bruge flere penge på vedligeholdelse. På andre kan der være grund til at se kritisk på, om alle penge bruges hensigtsmæssigt. Det står imidlertid også klart, at der er mange vanskeligheder forbundet med at sikre, at vedligeholdelse og renovering sker på den bedst mulige og økonomisk mest hensigtsmæssige måde. Samfundet er generelt for dårligt til at formulere kravene til vedligeholdelsesstandarden, og operatørerne har ofte svært ved at redegøre for konsekvenserne af et givet investeringsniveau. Dermed bliver indsatsen for ofte et resultat af kortsigtede politiske overvejelser og af, hvad operatørerne ud fra snævre tekniske synsvinkler ønsker. Det er derfor klart, at der er behov for vedligeholdelsesstrategier, der både på kort og lang sigt er mere hensigtsmæssige under hensyn til både økonomi, teknologi og brugernes krav og forventninger. I denne forbindelse synes cost-benefit analyser at være et velegnet hjælpemiddel. Hvis vi kan blive enige om, hvilket serviceniveau vi ønsker både nu og i fremtiden og hvis vi sikrer os et tilstrækkeligt datagrundlag, er det betydeligt nemmere at sætte tal på, hvor meget der skal investeres. Men udfordringen består naturligvis i at definere kravene at turde sætte mål på, hvor ofte vi vil acceptere strømsvigt, hvor højt vi sætter sikkerhed, hastighed og komfort på veje og jernbaner, og hvor længe vi kan acceptere en nedslidt kloakledning, og at turde vælge de havne og banestrækninger fra, som vi reelt ikke har brug for. ATV håber med denne hvidbog at bringe ny næring til en politisk og faglig debat om et område af stor økonomisk, sikkerhedsmæssig og miljømæssig betydning for hele samfundet at være med til at skabe et bedre fundament for kommende beslutninger. DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD? 3
Forord Lad mig benytte lejligheden til at takke de mange mennesker, der har deltaget i arbejdet. Det gælder først og fremmest forfatterne, der trods en travl hverdag har fundet tid og ressourcer til at finde data og sætte disse i perspektiv. Det gælder også de mange fagfolk, der løbende har deltaget i debatterne og er kommet med saglig og konstruktiv kritik. Sidst, men ikke mindst, tak til COWIfonden og Knud Højgaards Fond for at have muliggjort projektet med bidrag til rejser, møder, sekretariatsbistand og resultaternes offentliggørelse. April 2001 Jørgen Huno Rasmussen Formand for projektstyregruppen 4 DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD?
Indhold Forord Indhold Forord 3 Indledning og resumé 6 Hvidbogens tilblivelse 9 Vedligeholdelse af den danske infrastruktur - nogle samfundsøkonomiske refleksioner 10 v/ Professor Hans E. Zeuthen En toptunet strømforsyning 21 Elforsyningen 21 v/ Energichef Willy Bergstrøm Poulsen, NESA A/S Det kan blive dyrt at spare på vejene 31 Offentlige veje 31 Bilag I: Amts- og kommuneveje 45 v/ Driftschef Niels Chr. Skov Nielsen, Vejdirektoratet En voksende milliardregning under jorden 49 Offentlige afløbssystemer 49 v/ Lektor Peter Steen Mikkelsen, Miljø og Ressourcer DTU De store havne bliver større - de små forfalder 63 Erhvervshavnene 63 v/ Direktør Hans Kjær, Hanstholm Havn Stigende trafik - øget slid på jernbanenettet 76 Jernbaner 76 v/ Områdechef Peter Bruun og områdechef Katrine Barslund, Banestyrelsen DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD? 5
Forord Indledning og resumé Veje, jernbaner, broer, havne, elledninger og kloakker er forudsætninger for, at det danske samfund kan fungere. Vi har investeret hundreder af milliarder kroner i infrastrukturen, og vi bruger årligt milliarder på renovering og vedligeholdelse. I denne rapport sætter vi fokus på, om vi bruger de mange penge rigtigt. (Billedet viser Vejle med Vejlefjordbroen, havne, veje og jernbane). Foto: Jan Kofod Winther, Biofoto. Indledning og resumé Denne rapport rummer data om og vurderinger af tilstand og behov inden for fem centrale infrastrukturområder: Stats-, amts- og kommuneveje, offentlige afløbssystemer, erhvervshavnene, jernbanenettet og elforsyningsnettet fra kraftværkerne frem til kundens tilslutning. Infrastrukturanlæggene på disse områder repræsenterer en værdi på over 600 mia. kr. (genanskaffelsesværdi), og vi bruger årligt over 13 mia. kr. på renovering og vedligeholdelse (R&V) af disse anlæg. De fremlagte data viser imidlertid, at der på en række områder er opbygget et efterslæb i R&V. Efterslæbet skønnes at være størst for kloakker og visse dele af vejnettet, mens der for elforsyningen ikke er noget erkendt efterslæb. Også med hensyn til havne og jernbaner er der tale om et efterslæb, men her tegner der sig et noget mere komplekst billede, idet noget af efterslæbet kan henføres til anlæg, der muligvis ikke fremover skal bruges til deres oprindelige formål. Data og vurderinger tyder desuden på, at der på en række området investeres så lidt, at efterslæbet må forventes at vokse yderligere i de kommende år. Denne udvikling er uheldig, fordi vi herved udhuler værdien af et samfundsgode, som vi ikke kan eller vil undvære, og dermed efterlader en betydelig efterregning til kommende generationer. Konsekvenserne af mangelfuld vedligeholdelse kan bl.a. være, at infrastrukturen teknisk set ikke fungerer som ønsket, og at der opstår uacceptable risici for sikkerhed og miljø. Hertil kommer, at mangelfuld vedligeholdelse i mange tilfælde er selvforstærkende (fordi den fører til accelererende nedbrydning), så den indsats, der før eller siden er uundgåelig, bliver uforholdsmæssig dyr og omfattende. Som eksempler på disse sammenhænge kan nævnes: Utætte kloakker udleder visse steder urenset spildevand til grundvandet og dræner omvendt rent grundvand, som sammenblandes med spildevandet og belaster kapaciteten på renseanlæg. 6 DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD?
Indledning og resumé Forord Hullede veje presser trafik over til andre veje, som derved overbelastes med nye skader til følge. Dårligt vedligeholdte banestrækninger betyder, at togene må køre med lave hastigheder, og at visse godsbanestrækninger faktisk er helt lukket for trafik. Trods en tendens til privatisering og brugerbetaling på nogle områder, er opgaver knyttet til infrastrukturen i det væsentlige stadig en statslig, amtskommunal eller kommunal opgave i Danmark. Beslutninger om nyanlæg, renovering og vedligeholdelse er derfor ikke kun tekniske, men i høj grad også politiske beslutninger. Det indebærer en risiko for, at de forskydes i retning af løsninger, der ikke er optimale ud fra mere overordnede overvejelser. Selvom der i nogle tilfælde kan være god mening i at udskyde eller fremskynde større bygge- eller renoveringsarbejder ud fra overvejelser om f.eks. beskæftigelseshensyn, er det ikke heldigt, hvis infrastrukturen i alt for stort omfang bruges som konjunkturregulator. Dertil kommer, at der i et politisk system kan være en tendens til at foretrække mere spektakulære nyinvesteringer fremfor renoverings- og vedligeholdelsesarbejder, der typisk er stærkt generende for borgerne, mens de står på. Det er forståeligt, hvis en borgmester er mere begejstret for at åbne en ny sportshal end for at bruge 20 mio. kr. på en stribe hver især ikke særlig markante vedligeholdelsesarbejder. Men det er ikke sikkert, at den prioritering på længere sigt er at foretrække, ej heller for de berørte beboere. I denne forbindelse kan der være grund til at pege på, at der er stor forskel på centralt fastsatte krav til vedligeholdelse mellem de forskellige sektorer. Mens Stærkstrømsbekendtgørelsen f.eks. fastsætter specifikke krav til regelmæssig kontrol af ledningsnettet, findes der ingen lovkrav eller tilsvarende, når det gælder kloaknettet, som er et kommunalt ansvar. Selvom hvidbogen understreger behovet for øgede investeringer i renovering og vedligeholdelse af væsentlige dele af den danske infrastruktur, er det ikke formålet med denne hvidbog alene at advokere for øgede bevillinger. Lige så vigtigt er det at sætte fokus på de samfundsøkonomiske overvejelser, der bør indgå med stor vægt i beslutninger om R&V. At bidrage til, at vi bliver bedre til at tilrettelægge teknisk og økonomisk fornuftige vedligeholdelsesstrategier. Der er flere forudsætninger for, at vi kan tilrettelægge en bedre strategi: For det første skal vi gøre os klart, hvad vore behov er nu og i årene fremover. Her er tale om både kvalitative og kvantitative mål. Kvaliteten har f.eks. at gøre med driftsikkerheden (om anlægget virker efter hensigten og hvor hyppigt vi kan acceptere afbrydelser/havari), med fremtidssikringen, med komfort (f.eks. vejenes eller banernes jævnhed) og med sikkerhedsmæssige forhold. Kvantiteten vedrører vurderingen af samfundets behov: Hvor meget vil vi køre i bil og hvor meget er vi villige til at holde i kø i årene fremover. Hvilke krav vil vi stille til spildevandsrensningen? Hvilke havne vil vi fortsat benytte som trafikhavne, og hvor store godsmængder skal de kunne håndtere? Hvilke banestrækninger skal der fortsat køre tog på, og hvilke skal definitivt nedlægges, så vi ikke bruger penge på at vedligeholde anlæg, der ikke længere er behov for? Dernæst skal vi gøre os klart, hvad der samfundsøkonomisk er hensigtsmæssigt. Der skal findes en balance mellem for lidt og for meget. Hvis vi sparer for meget på vedligeholdelse, udskyder vi problemerne, med det resultat at regningen siden hen bliver for stor. Et meget højt niveau vil i de fleste tilfælde ikke kunne forsvares ud fra økonomiske betragtninger. Vi vil få mere ud af at bruge den sidste DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD? 7
Forord Indledning og resumé krone på at afdrage på statsgælden frem for at raffinere et anlæg, der fungerer acceptabelt og er i forsvarlig stand. Endelig rummer enhver vedligeholdelsesstrategi et betydeligt element af teknik. Beslutninger af teknisk karakter vil ofte være bestemmende mange år ud i fremtiden, idet de indsnævrer valgmulighederne med hensyn til den fremtidige R&V. Et rigtigt og fremtidsorienteret valg af teknologi i anlægget og anvendelse af teknisk og økonomisk optimerede teknologier i selve R&V-processen er helt afgørende for at få mest muligt for pengene på lang sigt. Teknologianvendelsen berøres kun perifert i denne rapport, men det betyder ikke, at den ikke er vigtig - tværtimod. En løbende indsats i forskning og teknologiudvikling er afgørende for, at vi fortsat kan have en tidssvarende og rentabel infrastruktur i Danmark, men en detaljeret behandling heraf falder uden for denne rapports rammer. Det har ikke været muligt at behandle alle infrastrukturområder i rapporten. Væsentlige områder er derfor udeladt. Det gælder f.eks. lufthavnene, naturgasnettet og telekommunikationssystemerne, hvor den teknologiske udvikling foregår meget hurtigt. Disse sektorer har hver deres særpræg, men en række problemstillinger og sammenhænge, som er beskrevet under de fem sektorer, rapporten behandler, vil kunne genfindes her. Heller ikke de to største enkelte danske infrastrukturanlæg, de faste forbindelser over Store Bælt og Øresund, er behandlet, selvom de begge udgør vigtige led i de samlede vej- og baneforbindelser. Administrativt er de placeret i det statslige selskab Sund & Bælt, som i øjeblikket arbejder med at etablere bench markingsystemer i forhold til andre store internationale infrastrukturforvaltere inden for drift og vedligeholdelse. Derimod rummer rapporten, både gennem eksempler fra de fem udvalgte områder og gennem de samfundsøkonomiske betragtninger i det første kapitel, væsentlige elementer til forståelsen af sammenhængen mellem krav og økonomi. Hvis vi evner at præcisere og afveje de forskellige ønsker, vi har til infrastrukturen, er det principielt muligt gennem klare valg og cost-benefit-analyser at nærme sig et optimalt vedligeholdelsesniveau. Inden for nogle sektorer arbejdes med sådanne metodikker, men der er i høj grad behov for at raffinere metoderne og udbrede brugen af dem, ligesom der er behov for bedre data. 8 DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD?
Hvidbogens tilblivelse Forord Hvidbogens tilblivelse ATV s bygningstekniske gruppe gennemførte i oktober 1999 en rundbordssamtale, hvor emnet var infrastrukturens karakteristika og behov for vedligeholdelse. Ved mødet fremkom en række informationer om efterslæb i vedligeholdelsestilstanden, der gav anledning til bekymring. Samtidig stod det klart, at der er et meget uensartet og på mange områder mangelfuldt datagrundlag om den vedligeholdelsesmæssige tilstand - til skade for beslutninger på området. Akademiet besluttede på denne baggrund at udarbejde denne hvidbog og valgte at belyse udfordringerne på området gennem indlæg om fem udvalgte områder: Elforsyning, veje, afløbssystemer, havne og jernbaner. Forfatterkredsen har omfattet: Professor Hans E. Zeuthen Energichef Willy Bergstrøm Poulsen, NESA A/S Driftschef Niels Chr. Skov Nielsen, Vejdirektoratet Lektor Peter Steen Mikkelsen, Miljø og Ressourcer DTU Direktør Hans Kjær, Hanstholm Havn Områdechef Peter Bruun og områdechef Katrine Barslund, Banestyrelsen Et bærende element i arbejdet har været dialog med en bredere kreds af fagfolk, der gennem deltagelse i debatmøder og som referees for de enkelte kapitler har været med til at validere de fremlagte data og vurderinger. Denne kreds har omfattet: Adm. direktør Jørgen Huno Rasmussen, H. Hoffmann & Sønner A/S (formand for projektstyregruppen) Civilingeniør Alfred Andersen, Banestyrelsen Centerchef Inge Faldager, Teknologisk Institut Professor Jørgen Fredsøe, DTU Chefrådgiver Helge Gravesen, Carl Bro Anlæg Direktør Niels Haase, DEFU Ingeniørdocent Bjarne Chr. Jensen, Ingeniørhøjskolen Odense Teknikum Adm. direktør Lars Holten Petersen, Birch & Krogboe A/S, Rådgivende Ingeniører Direktør Kim Steen-Petersen, Vision Management Underdirektør Bo Svarrer Hansen, NKT Cables Fra Akademiets sekretariat har deltaget: Projektleder, civilingeniør Birthe Schouby Informationschef Peter Sander Projektet er gennemført med økonomisk støtte fra: COWIfonden og Knud Højgaards Fond DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD? 9
Vedligeholdelse af den danske infrastruktur Vedligeholdelse af den danske infrastruktur - nogle samfundsøkonomiske refleksioner Professor Hans E. Zeuthen Indledning Regeringen udgav i januar 2001 Redegørelse om offentlige investeringer. Redegørelsen behandler flere steder reparations- og vedligeholdelsesaktiviteterne. Det anføres bl.a. at der således på flere områder (er) risiko for, at vedligeholdelsen af den offentlige infrastruktur ikke gives tilstrækkelig høj prioritet. I det konkluderende kapitel 12 heddet det: En del af råderummet for de offentlige investeringer bør målrettes til en styrkelse af vedligeholdelsesindsatsen. Det er ikke en hensigtsmæssig prioritering at undlade den nødvendige vedligeholdelse af den eksisterende infrastruktur for at skabe råderum til nyinvesteringer. Det er vigtigt at sikre den fornødne vedligeholdelse af den infrastruktur, der er bygget op gennem de seneste mange år. Med mindre den specifikke infrastruktur ikke længere skal anvendes, skal den vedligeholdes. Manglende vedligeholdelse går ud over funktionsevnen og kan i sidste ende blive kostbar. Undersøgelser tyder endvidere på, at det samfundsøkonomiske afkast af investeringer i vedligeholdelse er højere end afkastet af nyinvesteringer. Der er god økonomi i en ordentlig vedligeholdelse af veje, bygninger og andre dele af den offentlige infrastruktur. En forudsætning for, at en styrket indsats i forhold til vedligeholdelsen resulterer i en mærkbar forbedring af infrastrukturen er, at indsatsen kan vurderes og bedømmes... Det er imidlertid vanskeligt at belyse den samlede infrastruktur ud fra de foreliggende oplysninger. Der bør på den baggrund overvejes etableret et bedre tilsyn med tilstanden af den offentlige infrastruktur med henblik på at styrke grundlaget for fremtidige beslutninger om vedligeholdelses investeringer. Forskellige modeller herfor må overvejes. (side 289-290) Formålet med denne hvidbog er netop at komme et stykke nærmere et bedre beslutningsgrundlag. Infrastrukturen i nationalregnskabssammenhæng De samlede investeringer i den danske økonomi udgjorde i 1998 247 mia. kr. eller 25 pct. af bruttofaktorindkomsten (lønindkomst + bruttooverskud i virksomhederne). Kun en mindre del af investeringerne blev foretaget i den offentlige sektor, nemlig ca. 50 mia. kr., altså en femtedel af de samlede investeringer eller 5 pct. af bruttofaktorindkomsten. Af de 50 mia. kr. blev godt tre femtedele foretaget i de overvejende brugerfinansierede offentlige virksomheder. En væsentlig del heraf vedrører den infrastruktur, der behandles i denne hvidbog. I 1997 vedrørte ca. 29 pct. af disse investerin- 10 DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD?
Vedligeholdelse af den danske infrastruktur ger i brugerfinansierede virksomheder energi- og vandforsyning, små 7 pct. kloakvæsen og rensningsanlæg og andre godt 7 pct. jernbanerne. Investeringerne i betalingsveje, -broer og - tunneler udgjorde hele 21 pct., mens blot 1 pct. gik til havnene. De resterende knap to femtedele af de 50 mia. kr. blev investeret i det, der i nationalregnskabsstatistikken kaldes offentlig forvaltning og service, dvs. den del af den offentlige sektor, der fortrinsvis finansieres over skatterne. Kun en mindre del af investeringerne på det skattefinansierede område er af interesse i forbindelse med denne hvidbog, nemlig de ca. 12 pct., der går til samfærdsel og kommunikation - fortrinsvis det betalingsfri vejsystem. Resten går til undervisning, socialog sundhedsområdet m.v., altså områder der ikke behandles i denne hvidbog. I runde tal bruger vi altså ca. 3 pct. af bruttofaktorindkomsten til investeringer i de offentlige virksomheder m.m. og 2 pct. til investeringer i den øvrige offentlige sektor. I begyndelsen af 1970 erne, altså årene op til den første oliekrise, brugte vi en lidt større del af bruttofaktorindkomsten på investeringer i al almindelighed, nemlig ca. 30 pct. En betydelig del af nedgangen siden da skyldes et fald i den andel, der er anvendt inden for sektoren offentlig forvaltning og service. I starten af 1970 erne brugte vi nemlig ca. 5 pct. af den samlede bruttofaktorindkomst her i landet på investeringer i denne sektor mod ca. 2 pct. i dag. Investeringerne i offentlig forvaltning og service er i dag så relativt beskedne, at nationalregnskabsstatistikerne mener, at der i realiteten ikke sker positive nettoinvesteringer i denne sektor. Den skønnede størrelse forbrug af fast realkapital, som er et nationalregnskabsteknisk mål for den fysiske og tekniske nedslidning i løbet af et år, var faktisk i 1999 ca. 6 mia. kr. større end værdien af bruttoinvesteringerne. Det er især på området samfærdsel og kommunikation, altså primært vejområdet, at der skønnes at være betydelige negative nettoinvesteringer. I 1999 var investeringerne på dette område på 2,4 mia. kr., mens den beregnede nedslidning var knap 6,6 mia. kr. Det bør dog i denne forbindelse noteres, at sektoren ikke omfatter de brugerfinansierede faste forbindelser, der er offentlige virksomheder. I de offentlige virksomheder er der som helhed tale om positive nettoinvesteringer. Dog var investeringerne i jernbaner (i 1997) en smule mindre end det beregnede forbrug af realkapital. Bruttoinvesteringerne omfatter alle investeringer, altså både investeringer, der så at sige erstatter nedslidte anlæg m.v., og helt nye, der ikke skal erstatte noget. Det forhold, at bruttoinvesteringerne er af nogenlunde samme omfang som det såkaldte forbrug af realkapital, indebærer at kapitalapparatet inden for et område stort set er konstant. Men eksempelvis helt nye jernbanestrækninger kan kun på makroniveau siges at kompensere for nedslidning andre steder. Investeringer større end forbruget af realkapital er således ikke nødvendigvis ensbetydende med, at erstatningsinvesteringerne har et tilstrækkeligt omfang. Omvendt er det principielt ikke sikkert, at der er noget galt, fordi investeringerne er mindre end det beregnede forbrug af realkapital. Hvis der eksempelvis næsten ikke anlægges veje eller kloakker nye steder, og det såkaldte forbrug af realkapital fortrinsvis har sammenhæng med, at velfungerende nyere anlæg blot kommer et år tættere på det tidspunkt, hvor der bliver behov for renovering, er det fornuftigt nok, at nettoinvesteringerne er negative. Men hvis store dele af realkapitalen er af ældre dato, som tilfældet er på flere områder i dagens Danmark, er det tvivlsomt, om det hænger sådan sammen. DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD? 11
Vedligeholdelse af den danske infrastruktur At finde det optimale renoveringsomfang er, som det fremgår af det følgende, en ret så kompliceret sag. Reparation og vedligeholdelse (R&V) omfatter naturligvis ikke kun den del af bruttoinvesteringerne, der har karakter af erstatningsinvesteringer, men også mere løbende vedligeholdelse og reparation, hvor der ikke sker udskiftning af de pågældende kapitalgenstande. Udskiftning af en transformator er eksempelvis en investering, mens maling af en bro ikke er det. I praksis er det naturligvis svært at sondre mellem reparationer og bruttoinvesteringer. Hertil kommer, at der ikke er nogen skarp grænse mellem vedligeholdelse og rene driftsopgaver. For statsvejene medregnes således alle driftsomkostninger til vedligeholdelsen eksempelvis også tømning af affaldsspande. Der findes ikke i nationalregnskabsopgørelserne nogen statistik over udgifterne til renoverings- og vedligeholdelsesarbejder. Erstatningsinvesteringerne kan ikke udsondres fra investeringerne, og reparationerne er ikke konsekvent adskilt fra de øvrige driftsomkostninger. Af tabel 1, næste side, der er opstillet på grundlag af oplysningerne i de efterfølgende kapitler, ses det imidlertid, at det aktuelle niveau for renovering og vedligeholdelse i de infrastruktursektorer, der behandles i denne hvidbog, alt i alt er på ca. 13 mia. kr. De 13 mia. kr. udgør ca. 1,2 pct. af bruttofaktorindkomsten og kan således siges at fylde relativt lidt i den samlede samfundsøkonomi. Beløbet svarer dog til hen imod det dobbelte af udgifterne til rets- og politivæsenet. Vedligeholdelse, renovering og nyanlæg svært at sondre præcist I praksis er det svært at holde anlægs-, renoverings-, reparations-, vedligeholdelsesog pasningsaktiviteter ude fra hinanden. Det synes umiddelbart rimeligt at karakterisere vedligeholdelse som de aktiviteter, der ikke øger kapaciteten og ikke forbedrer funktionaliteten ud over niveauet ved ibrugtagningen som ny (altså det der rent sprogligt ligger i begrebet renovering). Egentlige nyinvesteringer må omvendt defineres som aktiviteter, der alene øger kapaciteten eller forbedrer funktionaliteten, altså helt ny infrastruktur, samt hvad man måske kan beskrive som en ren opgradering af eksisterende anlæg eller lignende. Det er indlysende, at de fleste af virkelighedens aktiviteter ikke fuldt ud er det ene eller det andet. Renovering og opgradering er ofte og bør ofte være en integreret proces. I denne forbindelse er det værd at nævne begrebet forældelse, altså at en kapitalgenstand, selv om den måske fungerer lige så godt som den hele tiden har gjort, ikke inkorporerer de seneste tekniske landvindinger, eller ikke hensigtsmæssigt kan spille sammen med den nyeste teknik på andre områder. Selv om den infrastruktur, der behandles i denne hvidbog, ikke typisk er udsat for ekstrem hurtig forældelse, som det f.eks. kendes på IT-området, er det indlysende, at renovering ofte vil være ensbetydende med modernisering. En havnekran produceret i dag passer bedre til en moderne havn end en 30 år gammel kran med samme løftekapacitet, selv om man kunne hive en sådan uslidt og funktionsdygtig op af en mølpose. Den tekniske forældelse er naturligvis også i mange tilfælde af betydning for, hvor længe det kan betale sig at reparere frem for at gennemføre en egentlig erstatningsinvestering. Dette er tydeligvis tilfældet med hensyn til jernbanenettet, jf. kapitlet om jernbaner. 12 DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD?
Vedligeholdelse af den danske infrastruktur Tabel 1. Renovering og vedligeholdelse (R&V) af infrastrukturen indenfor de sektorer, der behandles i hvidbogen. Der henvises til de enkelte kapitler for uddybning af oplysningerne. Sektor Genan- Årlige Skønnede nød- Skønnede Skønnet skaffelses- udgifter til vendige årlige årlige udgifter samlet værdi R&V udgifter til R&V til R&V R&V- - uden indhentning af - hvis efterslæbet skal efterslæb efterslæb indhentes over 10/15 år Elnet (ledningsnet og transformerstationer) 125 mia. kr. 6,3 mia. kr./år Intet erkendt efterslæb Statsveje 46,1 mia. kr. 543 mio. kr. 550 mio. kr. 633 mio. kr./år 784 mio. kr. (heraf: bygværker Drift og vedlige- (forudsætter, at (over 10 år) 20,2 mia. og vej- holdelse normaltilstanden anlæg 25,9 mia.) (Finanslov 2000) er opnået) Amtsveje 1,17 mia. kr. - Bygværker 7 mia. kr. Drift og vedligeholdelse (1999). Heraf til brodrift Skønnet af beskeden størrelse ca. 35 mio. kr. - Vejanlæg Uoplyst Skønnet af beskeden størrelse Kommuneveje Skønnet af beskeden størrelse Skønnet af beskeden størrelse 76 mio. kr. Skønnet af beskeden str. - Bygværker Ca. 14 mia. kr. 2,74 mia. kr. Uoplyst 3½ mia. kr./år Ca. 0,8 mia. kr. - Vejanlæg Ca. 200 mia. kr. Drift og vedligeholdelse (1999). Heraf til brodrift ca. 40 mio. kr. Uoplyst over 10 år Ca. 10 mia. kr. Offentlige 245-300 mia. kr. 1,2 mia. kr. 1,2-2,5 mia. kr./år 1,5-3,1 mia. kr./år 1,5-9,5 mia. kr. * afløbssystemer (revideret budget (over 15 år) * (ekskl. renseanlæg og 1999) private stikledninger inden for skel) Erhvervs- Min. 8 mia. kr. 274 mio. kr. 346 mio. kr./år Uoplyst Min. havne (ekskl. ydervær- (nutidsværdi af 700 mio. kr. ker, bygninger, udgifterne i 1992) kraner mv., der udgør yderligere over 5 mia. kr.) Jernbaner Genanskaffelses- Gennemsnitligt Behov for R&V anslået til ca. 14 mia. kr. Ej opgjort se- (statsejede - forvaltet af værdi ej opgjort. 1,2 mia. kr./år i (1998-priser) i 1999-2010 parat, indgår i Banestyrelsen) Bogført værdi 2000-2004 samlet behovs- 1999: 8,18 mia. kr. opgørelse på 14 mia. kr. *) Intervalbredden for oplysningerne om afløbssystemet afspejler forskellen mellem den seneste økonomiske aftale mellem regeringen og Kommunernes Landsforening og et niveau svarende til investeringsplanerne i Aalborg Kommune, der har opgjort behovet for R&V mere grundigt end de fleste andre kommuner. DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD? 13
Vedligeholdelse af den danske infrastruktur Det bør også nævnes, at det man med helt gængs terminologi vil betegne som en ren renovering, der ikke øger funktionaliteten ud over det oprindelige niveau som ny, de facto i mange tilfælde vil øge kapaciteten i forhold til situationen før renoveringen. En vejstrækning med stort behov for renovering vil eksempelvis ofte have en ringere funktionalitet, end da den var ny. Ydelsen, vejen så at sige kaster af sig, er mindre før renoveringen end efter. Nedslidning ud over et vist niveau er ikke altid kun et spørgsmål om restlevetid, men kan også betyde, at der her og nu på en måde er mindre infrastrukturkapital. Det er nok i virkeligheden sjældent, at vedligeholdelsesarbejder mv. alene sikrer en lang levetid for infrastrukturkapitalen. Vedligeholdelse af kloaksystemet består f.eks. i høj grad i, at der nedlægges helt nye rør. Når man ofte opererer med forventede levetider for forskellige former for kapital (og dertil svarende afskrivninger) forudsætter det i virkeligheden en bestemt vedligeholdelses- og renoveringsadfærd. Når denne betingelse ikke er opfyldt, og når det, som i denne analyse, er vedligeholdelses- og renoveringsadfærden, der er i centrum, er de traditionelle sondringer næppe særlig hensigtsmæssige. Fælles for næsten alle aktiviteter spændende fra egentlige nyinvesteringer til rene vedligeholdelsesarbejder er, at de har et afkast af en eller anden art i fremtiden. Undtagelser er aktiviteter som snerydning og tømning af skraldespande ved rastepladser, hvor effekten ikke strækker sig over flere år. I denne hvidbog ses der ikke på egentlige nyanlæg eller nyinvesteringer, men dette er i virkeligheden en praktisk og ikke en principiel afgrænsning, idet det som nævnt er det fremtidige afkast, der i næsten alle tilfælde er i fokus. Man kan måske tilføje, at de egentlige nyinvesteringer analytisk nok er mindre komplicerede at håndtere end renovering, vedligeholdelse mv. På de områder, der behandles i hvidbogen, udgør de egentlige nyinvesteringerne i øvrigt også typisk en mindre del af de samlede investerings- og renoveringsaktiviteter. Dette skyldes dog i høj grad, at de nye faste forbindelser så at sige er lagt i en skuffe for sig selv. Mange faktorer bestemmer afkastet Den nytte, der er knyttet til den oprindelige nyinvestering, vil naturligvis gå igen, når man ser på de efterfølgende investeringer, uanset hvilket navn de har, og uanset om der er tale om kapacitets/ funktionalitetsforbedrende aktiviteter, rene erstatningsinvesteringer eller alene forlængelse af levetiden. De faktorer, der indgår i en traditionel cost-benefit analyse vedrørende nye anlæg o.l., må derfor også på bordet, når man vil optimere, hvad man måske bedst kan kalde de efterfølgende investeringer. Navnlig på trafikområdet er der tradition for at gennemføre sådanne beregninger. Det gælder især nybygningsområdet, men Vejdirektoratet har i de senere år også arbejdet en del med modeller for, hvordan man kan optimere vedligeholdelsesarbejder af vejbelægning (BELMAN-modellen) og vedligeholdelse af broer (DANBRO-modellen). Det særlige ved disse modeller er, at de både omfatter en systematiseret indsamling af data vedrørende vedligeholdelsestilstanden og opererer med en række forskellige reparationsstrategier. En optimering på de øvrige infrastrukturområder vil naturligvis forudsætte tilsvarende beregninger, ligesom det givetvis vil være frugtbart at arbejde videre med Vejdirektoratets modeller, herunder at gøre dem mere transparente. 14 DANSK INFRASTRUKTUR I FORFALD?