Direktionens forslag til budget i balance (2014-2017)

Direktionens forslag til budget i balance (2014-2017) Esbjerg Kommunes budgetproces er som tidligere år bygget op omkring 2 dokumenter, som begge offentliggøres i slutningen af august. Det ene dokument (Budgetforslaget til byrådets 1. behandling) siger noget om, hvad det koster Esbjerg Kommune at opretholde et uændret serviceniveau over de kommende 4 år, når der både tages højde for den demografiske og prismæssige udvikling, og rammevilkårene i årets økonomiaftale. Det andet dokument det såkaldte budget-i-balance er Direktionens forslag til, hvordan der kan bringes langsigtet økonomisk balance i kommunens samlede økonomi. Dette dokument bringes i anvendelse, hvis forventningerne til det kommende 4 års budget ikke holder sig indenfor målsætningerne i kommunens økonomiske politik. Budget-i-balance udarbejdes igen i år efter anmodning fra Økonomiudvalget, og undergives en politisk prioritering i løbet af september. Først herefter vil det være muligt for borgere og medarbejdere i kommunen at danne sig et reelt billede af budget 2014. Nærværende notat er Direktionens følgeskrivelse til budget-i-balance. Notatet indeholder dels en kort beskrivelse af det overordnede indhold i materialet, dels en status på måltallene i kommunens økonomiske politik. Afslutningsvis gives en kort beskrivelse af de principper, som Direktionen har valgt at lægge til grund for udarbejdelsen af budget-i-balance. Kort om indholdet i budget-i-balance Med Direktionens forslag til budget-i-balance foretages der en væsentligt omprioritering af eksisterende bevillinger mellem de enkelte politikområder. Det sker for at imødekomme et stigende udgiftspres på især anbringelsesområdet, voksen handicappede og ældreområdet, samt for at finansiere forventede merudgifter til den nye folkeskolereform. Samlet set er der tale om en omprioritering på ca. 2,8 procent af kommunens rammebelagte områder. 1

Over den kommende budgetperiode omprioriteres der for i alt ca. 470-500 mio. kr., eller hvad der svarer til ca. 100-125 mio. om året. Foruden omprioriteringen indeholder budget-i-balance også forslag om genopretning af den disponible kassebeholdning, der i budgetforslaget ender med et underskud på ca. 39 mio. kr. (ultimo 2017). Omprioriteringen indeholder både drift og anlæg. Det bemærkes, at den væsentligste årsag til underskuddet i budgetforslaget til 1. behandlingen er den demografiske udvikling med flere ældre (80+årige). Samlet set er der tale om demografiske merudgifter for ca. 90 mio. kr. over budgetperioden. Merudgifterne dækker over flere udgifter til ældreområdet og færre udgifter til skoleområdet (der oprettes færre klasser end forventet). Alle områder har bidraget til omprioriteringen via besparelser og/eller forventede effektiviseringer. Direktionen har efterfølgende omprioriteret de frigjorte midler til områder med forventet udgiftspres, og til områder, der vurderes at have afgørende betydning for den fremadrettede udvikling af Esbjerg Kommune. Selv om budget-i-balance indeholder udvidelsesforslag indenfor stort set alle velfærdsområder, så vil der være enkelte områder, der går ind i den kommende budgetperiode med en reduceret bevilling. Det drejer sig især om dagtilbud, skole, pleje/omsorg (ekskl. demografi), kultur/fritid og det administrative område. Disse områder bidrager samlet set til finansiering af de økonomiske ubalancer på familieområdet og handicapområdet, samt til et højere anlægsniveau. Hovedparten af de frigjorte midler omprioriteres til familieområdet med ca. 135 mio. kr. over de 4 budgetår, hvoraf anbringelsesområdet tegner sig for ca. 100 mio. kr. Der tilføjes samtidig ressourcer til handicapområdet (ca. 19 mio., når udvidelsesforslag og spareforslag lægges sammen over de 4 år) og ca. 127 mio. kr. til nye anlægsinvesteringer. Herudover er der i budget-i-balance afsat ca. 80 mio. kr. til etableringen af nye ældreboliger, hvoraf Esbjerg Kommunes reelle merudgifter dog er begrænset til servicearealerne og det kommunal grundkapitalindskud på 10 procent. 2

Budget-i-balance indeholder endvidere en revurdering af kommunens aktiveringsbudget, som reducerer udgifterne over budgetperioden med ca. 53 mio. kr. Direktionen har desuden vurderet, at det er muligt at indarbejde en teknisk anlægsforskydning over årene 2014-2017 på ca. 77 mio. kr. Disse ændringsforslag bidrager til genopretningen af den samlede økonomiske balance. Budget-i-balance indeholder bl.a. følgende anlægsforslag: omdannelse af Kongensgade (etape 2), screening for PCB i kommunale bygning og færdiggørelse af sanering, bro-renoveringer, og reparation af veje efter vintrene. Enkelte nye anlægsprojekter, såsom trafikknudepunkt Esbjerg Banegård, etablering af supercykelstier og forslag om Esbjerg som trafiksikkerhedsby er desuden helt eller delvist finansieret via eksisterende puljemidler herunder fra pulje til sikkerhedsfremmende foranstaltninger. Vækst og bosætning er afgørende indsatsområder for Esbjerg Kommune i de kommende år, og derfor har Direktionen - indenfor rammerne af den stramme økonomi prioriteret anlægsprojekter, der ligger i forlængelse af kommunens vækststrategi. Der har i denne sammenhæng især været fokus på infrastruktur, tilgængelighed og forskønnelsen af kommunens by-midter. Det bemærkes, at den nuværende vækststrategi er under revision i løbet af efteråret 2013, og at Direktionen derfor under indtryk af de reviderede målsætninger og indsatsområder vil lægge op til en fornyet politisk drøftelse af det fremadrettede investeringsbehov og andre initiativer i starten af den nye byrådsperiode. Med budget-i-balance er der skabt råderum til en mindre udvidelse af kommunens anlægsprogram. Enkelte velfærdsområder oplever dog så store forandringer i disse år enten på grund af en ændret demografisk udvikling eller på grund af et ændret efterspørgselsmønster fra andre kommuner - at Direktionen har valgt at foreslå, at der igangsættes et grundlæggende kortlægningsarbejde, inden der afsættes nye anlægsinvesteringer ud over det eksisterende anlægsprogram. Det vedrører bl.a. områderne skole (den langsigtede skolestruktur), dagtilbud (masterplan for dagtilbudsområdets bygningsmasse) og det sociale område (kapacitetsanalyse på 3

det sociale område). På disse områder har Direktionen foreslået, at der afsættes ressourcer til en kommende kortlægning. Årets økonomiaftale mellem KL og Regeringen indeholder et udgiftsløft til bl.a. folkeskolereformen og sundhedsområdet. Det nære sundhedsvæsen står til et løft på ca. 300 mio. kr. på landsplan. Ud af det samlede løft kommer de 200 mio. kr. fra staten, og de resterende 100 mio. kr. skal findes i kommunerne via effektivisering på befordringsområdet. Det er i budgetforslaget forudsat, at disse midler øremærkes til en styrkelse af den forebyggende og sundhedsfremmende indsats i kommunen. Esbjerg Kommunes andel svarer til ca. 6 mio. kr./år. Folkeskoleområdet står til en varig kompensation på 0,4 mia. kr. fra 2015 til implementering af folkeskolereformen. I 2014 lyder beløbet på 0,2 mia. kr. på grund af reformens halvårsvirkning. Samtidig løftes kommunernes bloktilskud ekstraordinært med 1,8 mia. kr. i perioden 2014-2017 i lyset af de store omstillinger, som kommunerne står overfor. Den ekstraordinære finansiering skævdeles mellem kommunerne på baggrund af objektive kriterier for økonomiske udfordringer. Den endelige fordelingsnøgle er endnu ikke udmeldt. Det er i budgetforslaget forudsat, at Esbjergs Kommunes andel øremærkes til skoleområdet. På tilsvarende måde forudsættes det, at de afsatte midler til kompetenceudvikling af lærerne reserveres en-til-en i forbindelse med en fremtidig uddeling af puljemidlerne fra staten. Da folkeskolereformen træder i kraft i forbindelse med skoleåret 2014/15, vil en række nye temaer skulle indgå i budgetlægningen for 2014. Direktionen vil lægge op til en politisk dialog om indhold, styring og økonomi på folkeskoleområdet som led i de kommende forhandlinger. På nuværende tidspunkt forventes det ikke, at folkeskolereformen kan implementeres uden merudgifter for Esbjerg Kommune. De forventede merudgifter er derfor indarbejdet i direktionens forslag til budget-i-balance. Samlet set vurderes folkeskolereformen at koste Esbjerg i alt ca. 40 mio. kr. over de kommende 4 år. Heri er modregnet den forventede kompensation fra staten. 4

Måltallene i den økonomiske politik Nedenfor redegøres kort for måltallene i den økonomiske politik, sådan som de ser ud med forslag til budget-i-balance (nøgletallene vedlægges som bilag i trafiklys-form). 1. Overskud på den ordinære drift (min. gns. 150 mio. kr. i den aktuelle budgetproces) Måltallene for overskud på den ordinære drift er i den aktuelle budgetproces beregnet til ca. 150 mio. kr., fordi anlægsniveauet i årene 2014-2017 ligger på gennemsnitligt ca. 120 mio. kr. om året, og det gennemsnitlige afdrag på den skattefinansierede gæld er ca. 30 mio. kr./år. Der er med andre ord behov for et årligt driftsoverskud på ca. 150 mio. kr. for at undgå et træk på kassebeholdningen. Det beregnede måltal overholdes ikke i direktionens forslag til budget i balance. Til trods for det manglende driftsoverskud ender den disponible kassebeholdning (måltal 3) dog alligevel indenfor det fastlagte måltal med udgangen af 2017. Det skyldes bl.a., at der er oparbejdet et likviditetsmæssigt overskud fra regnskab 2012, en lavere lønudvikling i 2013 og en frigivelse af deponerede kvalitetsfondsmidler - som nu medgår til at finansiere anlægsprogrammet og gældsafviklingen i 2014-17. Disse finansieringskilder er dog forbigående og ekstraordinære, og det bør derfor tilstræbes, at Esbjerg Kommune arbejder hen imod et større driftsoverskud i de kommende år. Det bemærkes endvidere, at overskuddet på den ordinære drift ikke udviser en opadgående profil fra 2016 til 2017. Det skyldes, at kommunen har et stigende demografisk udgiftspres (flere ældre) i den sidste halvdel af budgetperioden og i årene efter 2017. Direktionen anbefaler derfor, at byrådet drøfter sammensætningen og kriterierne i kommunens budgetmodeller i den kommende byrådsperiode. 2. Det skattefinansierede resultat (min. gns. overskud på 30 mio. kr.) Efter finansiering af anlæg bør der være et gennemsnitligt overskud på ca. 30 mio. kr. om året til afdrag på den skattefinansierede gæld. I budget-i-balance er der et gennemsnitligt underskud på ca. 17 mio. kr. om året over budgetperioden. Dette er en uhensigtsmæssig situation, da der hver år skal trækkes penge op af kassen for at finansiere afdragene på gælden, eller som det er 5

tilfældet i den aktuelle budgetproces, så er kommunen afhængig af andre ekstraordinære finansieringskilder for at skabe balance. Det skattefinansierede resultat har dog en mere hensigtsmæssig balance (overskud) i den sidste halvdel af budgetperioden. 3. Ultimo kassebeholdning (disponibel) (må ikke være negativ) I det fremlagte budgetforslag til Byrådets 1. behandling er der budgetlagt med et samlet kasseforbrug på 162 mio. kr. over årene 2014-2017, således at kassebeholdningen ultimo 2017 forventes at udgøre ca. -39 mio. kr. (underskud). Den disponible kassebeholdning ligger dermed under måltal i den økonomiske politik. Når der tages højde for det forventede udgiftspres på de enkelte forvaltningsområder og forøgelsen af kommunens anlægsniveau, så ender den disponible kassebeholdning ultimo 2017 i et større underskud på ca. -471 mio. kr. For at genoprette kassebeholdningen har Direktionen derfor fremlagt forslag til omprioritering/besparelser for et tilsvarende beløb i budget-i-balance. 4. Gennemsnitlig kassebeholdning (kassekreditregel inkl. deponering) (minimum 450 mio. kr.) Det er forudsat i den økonomiske politik, at den gennemsnitlige kassebeholdning skal stabilisere sig på den positiv side af målstregen, nærmere bestemt med et overskud på ca. 450 mio. kr. På det niveau er der en vis sikkerhed for, at kommunen i god tid kan rette op på den gennemsnitlige kassebeholdning, hvis likviditeten kommer under uventet pres. Med ændringsforslagene i budget-i-balance lander den gennemsnitlige kassebeholdning forholdsvis tæt på og om end lidt under - målsætningen, idet der forventes at være et overskud på ca. 411 mio. kr. ultimo 2017. 5. Finansiel Egenkapital (må ikke forringes over perioden) Den finansielle egenkapital viser kommunens samlede kortfristede og langfristede nettoformue/gæld. Målsætningen er, at forholdet mellem gæld og formue fastholdes på et niveau, der er renteneutralt for Esbjerg Kommune. Nøgletallene fra budget-i-balance afspejler, at balancen mellem gæld og likviditet er under pres på grund af den gradvise forringelse af kommunens likviditet over perioden. Presset ligger dog på et forholdsvis stabilt niveau frem mod 2017. 6

Direktionens arbejde med budget i balance Direktionen har i forbindelse med dette års arbejde med budget-i-balance arbejdet ud fra følgende overordnede principper: Overholde vilkårene i årets økonomiaftale, herunder skattestoppet og rammerne for den tilladte vækst i serviceudgifterne Overholde måltallene i kommunens økonomiske politik Sikre realistiske budgetforudsætninger på alle områder, herunder en realistisk anlægsbudgettering indenfor rammerne af kommunens principper for anlægsbudgettering Sikre at ændringsforslagene tager afsæt i helhedsplanen, sektorplanerne og udvalgte temaer som angiver visioner og retning for Esbjerg Kommune Sikre at ændringsforslagene tager afsæt i kendte styringsnøgletal, herunder interne og eksterne benchmark Sikre at ændringsforslagene både har fokus på kort- og langsigtet perspektierv, og at forslagene så vidt muligt angiver konkrete effekt- og resultatmål Kommunens centrale kerneområder har haft forrang frem for fastholdelsesforslag (hvor aktiviteten typisk er igangsat med baggrund i eksterne puljemidler) Tildelingskriterierne i de nuværende budgetmodeller er fastholdt (det anbefales dog, at det nye byråd drøfter kriterierne i de enkelte budget- og tildelingsmodeller). Sikre at større udgiftsdrivende ændringsforslag - der forudsætter finansiering over alle 4 budgetår - følges af forslag til kompenserende handlinger, for derved at mindske presset på kommunens samlede økonomi 7

Sikre et råderum til udvidelse af kommunens anlægsprogram på minimum 75 mio. over budgetperioden, jf. politiske signaler fra Økonomiudvalget. I forbindelse med dette års arbejde med budget-i-balance har Direktionen drøftet den nyligt frigivne 6by-nøgletalsrapport. Direktionen har haft særligt fokus på de områder, hvor Esbjerg Kommune ligger højt i sammenligning med de øvrige 6byer. På to områder - handicapområdet og jobcentret har det ikke været muligt at komme til bunds i årsagsforklaringerne inden offentliggørelsen af budget-i-balance. Direktionen har i stedet valgt at igangsætte et udredningsarbejde i samarbejde med bl.a. Odense Kommune. For nøgletallene handicappede, sindslidende og udsatte grupper viser nøgletalsrapporten, at der er betydelig forskel på størrelsen af udgifterne. Esbjerg ligger højt på omkostningsniveau sammenlignet med de øvrige 6-byer. Den kommende undersøgelse vil koncentrerer sig om områderne Udviklingshæmmede, Misbrug og Botilbud ( 107 og 108). De foreløbige vurderinger tyder på, at der er forskelle i indberetning af data samt forskellige strukturelle forhold. Jobcenter Esbjerg ligger på et højt omkostningsniveau på driftsudgifterne til administration. De foreløbige vurderinger tyder på, at der er forskelle i indberetning af data samt forskellige organisatoriske forhold, som skal yderligere udredes. Direktionen har vurderet, at ovenstående nøgletal er tilstrækkeligt interessant til, at man ønsker en yderligere uddybning af beregningsforudsætningerne. Omvendt har Direktionen dog ikke på nuværende tidspunkt ønsket at fremlægge specifikke ændringsforslag til budget 2014, fordi nøgletalsrapporterne typisk er forbundet med en vis usikkerhed. Udredningsarbejdet afrapporteres i stedet overfor Økonomiudvalget inden udgangen af 2013. Esbjerg har ansøgt Økonomi- og Indenrigsministeriet om at få del i puljemidlerne fra den sociale særtilskudspulje. Der er foreløbigt budgetlagt med samme niveau som i 2013 (ca. 12 mio. kr.). Herudover er der ansøgt om låneadgang på i alt ca. 16 mio. kr. til etablering af lokale aflastningspladser på Tarp Ældrecenter. Anlægsprojektet blev indarbejdet i sidste års budget, men 8

med dette års økonomiaftale er der åbnet på for en særlig lånepulje på 200 mio.kr. til projekter med et dokumenteret effektiviseringspotentiale. Økonomi- og Indenrigsministeriet har tilkendegivet, at de vil bestræbe sig på at give svar på kommunens ansøgninger senest den 31. august. Afslutningsvis bemærkes det, at budget-i-balance vil blive gennemgået for Byrådet umiddelbart efter byrådsmødet mandag den 26. august hvor materialet også gøres tilgængeligt på kommunens hjemmeside - og igen på budgetseminaret den 3. og 4. september. Medarbejdersiden får desuden en gennemgang af budgetmaterialet på møde den 27. august. På vegne af Direktionen Otto Jespersen 9

BILAG: Aktuelle nøgletal i den økonomiske politik (budgetlægningen for 2014-2017). Budget 2013-16 Mål nr. Målbeskrivelse 2014 2015 2016 2017 1 Strukturel balance, ordinær drift (-150) - = overskud -94-117 -133-133 2 Strukturel balance, skattefinansieret resultat (-30) - = overs. 69-29 -69-69 3 Ultimo kassebeholdning (0) + = positiv -42-43 -47-51 4 Gennemsnitlig kassebeholdning (450) + = positiv 429 392 390 384 5 Finansiel egenkapital, må ikke forringes -1.101-1.084-1.004-935 Budgetforslag 2014-17 Mål nr. Målbeskrivelse 2014 2015 2016 2017 1 Strukturel balance, ordinær drift (-150) - = overskud -154-61 -74-56 2 Strukturel balance, skattefinansieret resultat (-30) - = overs. 67 71-62 -20 3 Ultimo kassebeholdning (0) + = positiv 59-41 -14-39 4 Gennemsnitlig kassebeholdning (450) + = positiv 563 466 435 434 5 Finansiel egenkapital, må ikke forringes -1.128-1.211-1.138-1.117 Budgetforslag inkl. udgiftspres og øget anlæg Mål nr. Målbeskrivelse 2014 2015 2016 2017 1 Strukturel balance, ordinær drift (-150) - = overskud -70 23 10 28 2 Strukturel balance, skattefinansieret resultat (-30) - = overs. 151 180 46 110 3 Ultimo kassebeholdning (0) + = positiv -25-234 -315-471 4 Gennemsnitlig kassebeholdning (450) + = positiv 513 315 175 53 5 Finansiel egenkapital, må ikke forringes -1.212-1.404-1.439-1.549 Forslag til Budget-i-balance Mål nr. Målbeskrivelse 2014 2015 2016 2017 1 Strukturel balance, ordinær drift (-150) - = overskud -141-77 -119-103 2 Strukturel balance, skattefinansieret resultat (-30) - = overs. 96 124-85 -67 3 Ultimo kassebeholdning (0) + = positiv 70-109 -92 0 4 Gennemsnitlig kassebeholdning (450) + = positiv 564 426 353 411 5 Finansiel egenkapital, må ikke forringes -1.157-1.293-1.197-1.130 10