Karsten Revsbech Carl Aage Nørgaard Jens Garde FORVALTNINGSRET SAGSBEHANDLING 7. udgave Jurist- og Økonomforbundets Forlag
Forvaltningsret Sagsbehandling
Karsten Revsbech Carl Aage Nørgaard Jens Garde Forvaltningsret Sagsbehandling 7. udgave Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2014
Karsten Revsbech Carl Aage Nørgaard Jens Garde Forvaltningsret Sagsbehandling 7. udgave, 1. oplag 2014 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, elektronisk, fotografisk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er ifølge gældende dansk lov om ophavsret ikke tilladt uden forlagets skriftlige samtykke eller aftale med Copy-Dan. Omslag: Bo Helsted Tryk: Narayana Press, Gylling Printed in Denmark 2014 ISBN 978-87-574-2205-4 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Gothersgade 137 1123 København K Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 Jurist- og Økonomforbundets e-mail: forlag@djoef.dk Forlag www.djoef-forlag.dk 2010
Forord Forord Forord Forvaltningsret sagsbehandling udkom første gang i 1972 og foreligger hermed i en 7. udgave. Som tilfældet har været med de tidligere udgaver, er nærværende fremstilling tilrettelagt med henblik på undervisningen af jurastuderende. Den udgør kun en del af det nødvendige undervisningsgrundlag i faget forvaltningsret, idet det udelukkende er sagsbehandlingsreglerne, der gøres til genstand for behandling. Fremstillingens omfang og indhold er søgt afpasset efter dens undervisningsformål og indeholder ikke nødvendigvis en udtømmende undersøgelse af alle problemerne vedrørende sagsbehandlingen, men søger at beskrive de centrale retsregler og principper. Med 7. udgaven er bogen ajourført, idet nyt lovstof, domme og ombudsmandsudtalelser mv. er indarbejdet indtil efteråret 2013. Bogen er omarbejdet, navnlig med henblik på at inddrage den nye offentlighedslov og den dermed sammenhængende ændring af forvaltningsloven (der træder i kraft 1. januar 2014). Omarbejdningen er foretaget af professor Karsten Revsbech under medvirken af lektor Jens Garde. Vi retter en tak til sekretær Winnie Sørensen, som har renskrevet manuskriptet. Bogen bygger på lovgivning og andet materiale, der forelå medio september 2013. Manuskriptet er indleveret til trykning medio oktober 2013. Carl Aage Nørgaard afgik ved døden den 16. juni 2009. Vi vil gerne fremhæve Carl Aages store indsats med udarbejdelsen af den oprindelige bog og med gode drøftelser om senere udgaver. Aarhus, oktober 2013 K.R. J.G. 5
Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Forord... 5 Kapitel I. De forvaltningsretlige sagsbehandlingsregler... 15 A. Almindeligt om sagsbehandlingsregler... 15 B. Nogle begreber... 16 C. Generelt om retskilder mv.... 18 D. Love og uskrevne regler mv.... 19 1. Forvaltningsloven... 19 a. Generelt om loven... 19 b. Lovens anvendelsesområde: Den offentlige forvaltning... 19 c. Afgørelsessager... 21 2. Offentlighedsloven... 27 3. Persondataloven... 27 a. Lovens baggrund... 27 b. Lovens anvendelsesområde mv.... 28 c. Regler om behandling og anmeldelse... 31 d. Den registreredes rettigheder... 33 e. Tilsyn og klage mv.... 33 4. Retssikkerhedsloven (tvangsindgrebsloven)... 34 a. Lovens baggrund mv.... 34 b. Lovens anvendelsesområde mv.... 34 c. Gennemførelse af tvangsindgreb... 35 d. Forholdet til strafferetsplejen... 37 e. Ret til ikke at inkriminere sig selv mv.... 38 5. Sagsbehandlingsregler i specielle love... 39 6. Uskrevne regler om sagsbehandling... 40 7. God forvaltningsskik... 40 8. EU-retlige krav til sagsbehandlingen... 41 6
Kapitel II. Kompetence... 43 A. Indledning... 43 B. Regler om kompetence... 43 C. Kriterier for kompetencefordeling... 45 1. Saglig kompetence... 45 2. Stedlig kompetence... 46 3. Funktionel kompetence... 47 D. Afgørelse af kompetencespørgsmål... 48 E. Delegation... 50 1. Indledning... 50 2. Intern delegation... 53 a. Kompetencen hos en enkeltperson... 54 b. Kompetencen hos kollegialt organ... 55 1) Delegationsforbud... 56 2) Delegation til formanden... 57 3) Delegation til udvalg... 59 4) Delegation til sekretariat... 62 5) Styringsbeføjelser... 63 3. Ekstern delegation... 63 4. Bekendtgørelse af delegation... 69 Kapitel III. Habilitet... 71 A. Almindelig habilitet... 71 1. Udnævnelse og valg... 71 2. Generelle habilitetskrav... 72 3. Positive habilitetskrav for den enkelte stilling... 73 4. Negative habilitetskrav... 74 a. Offentlig ansættelse... 75 b. Medlemskab af kommunale udvalg mv.... 76 c. Medlemskab af andre organer... 79 5. Mødeindkaldelse, dagsorden og quorum... 81 a. Mødeindkaldelse... 81 b. Dagsorden... 82 c. Quorum... 83 B. Speciel habilitet... 84 1. Indledning... 84 2. Gældende dansk ret... 85 a. Personlig interesse... 89 b. Slægtskab mv.... 95 c. Private ansættelsesforhold, tilknytning til foreninger mv. 97 7
d. Flere offentlige hverv... 102 1) Behandling af samme sag i to forskellige hverv... 102 2) Tjenstlige forhold og struktursager... 109 e. Myndigheden inhabil... 112 f. Afgørelse af inhabilitetsspørgsmål... 117 g. Substitution... 120 Kapitel IV. Sagens rejsning... 123 A. Indledning... 123 B. Sagen rejses af det offentlige... 123 1. Sagen rejses af myndigheden af egen drift... 123 a. Sager af generel karakter... 123 b. Sager vedrørende enkeltpersoner... 124 c. Kontrol med andre myndigheder... 124 d. Informationskilder... 125 2. Genoptagelse af sagen på myndighedens initiativ... 126 3. Sagen rejses af en anden myndighed... 129 4. Underretning om sagen... 129 5. Pligt til formel afgørelse... 130 C. Sagen rejses af borgeren... 131 1. Anmeldelse... 131 2. Ansøgning... 132 a. Hvem kan ansøge?... 133 b. Ansøgningers form og indhold... 135 3. Pligt til formel afgørelse. Afvisning eller realitetsafgørelse... 138 D. Vejledningspligt... 139 Kapitel V. Forvaltningsmyndighedens sagsforberedelse... 145 A. Forberedelsens tilrettelæggelse og omfang... 145 1. Undersøgelsesprincippet... 145 2. Hvilke oplysninger er nødvendige?... 148 3. Hvor langt skal undersøgelsen udstrækkes?... 149 B. Fremgangsmåden ved forberedelsen... 154 1. Myndighedens egne oplysninger og undersøgelser... 154 a. Oplysninger... 154 b. Undersøgelser... 155 c. Særligt om persondataloven... 156 2. Oplysninger udefra, høring og undersøgelser i marken... 161 a. Indhentelse af oplysninger... 162 8
1) Forvaltningslovens regler om indhentelse og videregivelse af oplysninger... 162 2) Specielle regler om oplysningspligt... 167 3) Særligt om behandling af personoplysninger efter persondataloven... 168 b. Høring... 170 1) Obligatorisk høring... 171 2) Fakultativ høring... 173 c. Fremgangsmåden ved indhentelse af oplysninger og høring... 174 d. Undersøgelser... 174 3. Oplysninger fra parter... 177 a. Sagen rejses ved ansøgning... 177 b. Sagen rejses af forvaltningen... 179 4. Gennemtvingelse af oplysningspligt... 180 5. Journaliseringspligt... 183 Kapitel VI. Rettigheder for parter m.fl. under sagsforberedelsen... 185 A. Indledning... 185 B. Partsbegrebet... 186 C. Repræsentation... 193 D. Partshøring... 196 1. Indledning... 196 2. Forvaltningslovens regler om partshøring... 196 a. Forvaltningslovens bestemmelser er minimumsregler. Afgrænsning i forhold til uskrevne regler om partshøring 196 b. Hovedbestemmelsen i forvaltningslovens 19, stk. 1... 198 c. Undtagelser efter forvaltningslovens 19, stk. 2... 204 1) Efter 19, stk. 2, nr. 1... 205 2) Efter 19, stk. 2, nr. 2... 206 3) Efter 19, stk. 2, nr. 3... 206 4) Efter 19, stk. 2, nr. 4... 206 5) Efter 19, stk. 2, nr. 5... 207 6) Ifølge 19, stk. 2, nr. 6... 207 d. Undladelse af forudgående partshøring efter forvaltningslovens 20... 208 e. Fremgangsmåden ved partshøring... 209 f. Retten til at begære udsættelse med henblik på afgivelse af en udtalelse, jf. forvaltningslovens 21... 212 E. Særligt om oplysningspligt og indsigelsesret efter persondataloven 212 9
1. Indledning... 212 2. Oplysningspligt... 213 a. Oplysningspligt ved indsamling af oplysninger hos den registrerede... 213 b. Oplysningspligt ved indsamling hos andre end den registrerede... 215 c. Undtagelser fra oplysningspligten... 216 3. Indsigelsesretten mv.... 218 F. Parters aktindsigt... 220 1. Indledning... 220 2. Forvaltningslovens kap. 4... 221 a. Retten til aktindsigt... 221 b. Omfanget af aktindsigten i sagen... 223 c. Undtagelser fra retten til aktindsigt... 226 1) Delvis undtagelse af ansættelses- og straffesager... 226 2) Undtagelse af visse dokumenter... 228 3) Undtagelse af visse oplysninger... 230 4) Afslag ved retsstridigt formål... 232 d. Udsættelse af sagen... 232 e. Fremgangsmåden... 233 f. Klage... 235 g. Overgangsregler... 235 Kapitel VII. Offentlighed og tavshedspligt... 237 A. Indledning... 237 B. Offentlighed i dansk forvaltning... 238 1. Mødeoffentlighed... 238 a. Kommunalbestyrelsesmøder... 239 b. Møder i nævn og råd... 240 2. Særlige former for dokumentoffentlighed... 240 a. Projektoffentlighed... 240 b. Bekendtgørelse mv.... 241 c. Beretninger... 241 3. Almindelig dokumentoffentlighed... 242 a. Offentlighedslovens formål og anvendelsesområde... 242 b. Retten til aktindsigt... 243 1) Enhver... 243 2) Identifikationen af sagen... 244 c. Omfanget af aktindsigt... 244 1) Hvilke dokumenter... 244 10
2) Interne arbejdsdokumenter i endelig form... 246 3) Faktiske oplysninger mv.... 247 4) Notatpligt... 247 5) Egenaccess... 250 6) Opgaver overladt til private virksomheder mv.... 251 7) Dataudtræk og databekrivelse... 251 d. Undtagelser... 251 1) Undtagelse af hele sager... 252 2) Undtagelse af visse dokumenter... 256 3) Undtagelse af visse oplysninger... 258 4) Afslag ved retsstridigt formål... 262 e. Meroffentlighed... 263 f. Fremgangsmåden... 265 g. Klage... 267 h. Særligt om aktindsigt i helbredsoplysninger... 267 i. Særligt om aktindsigt i miljøoplysninger mv.... 268 4. Den registreredes indsigtsret efter persondataloven... 268 5. Arkiver... 270 6. Videreanvendelse af informationer... 272 7. Postlister... 273 8. Aktiv information mv.... 273 C. Tavshedspligt m.m.... 274 1. Offentligt ansattes ytringsfrihed... 274 2. Tavshedspligt... 278 a. Hvilke personer er omfattet af tavshedspligt?... 278 b. Hvilke oplysninger er undergivet tavshedspligt?... 280 c. Pålæg af tavshedspligt... 282 d. Undtagelser... 283 e. Særligt om persondataloven mv.... 283 Kapitel VIII. Sagens afgørelse... 285 A. Indledning... 285 B. Afgørelsens grundlag... 285 1. Det faktiske grundlag... 285 2. Det retlige grundlag... 288 C. Fremgangsmåden ved sagens afgørelse... 288 1. Den bureaukratiske afgørelsesform... 289 2. Den kollegiale afgørelsesform... 289 a. Tilvejebringelse af materiale... 289 b. Rådslagning... 290 11
c. Afstemning... 290 Kapitel IX. Form, begrundelse og klagevejledning... 295 A. Form... 295 1. Skriftlighed... 295 2. Formulering mv.... 298 B. Begrundelse... 302 1. Indledning... 302 2. Forvaltningslovens regler om begrundelse... 304 a. Hvilke afgørelser skal begrundes?... 304 b. Begrundelsens indhold... 308 1) Kravene efter forvaltningslovens 24... 309 2) Urigtig begrundelse... 314 3) Begrundelsens form mv.... 316 C. Klagevejledning... 318 1. Indledning... 318 2. Klagevejledning efter forvaltningslovens 25... 319 a. Hvilke afgørelser skal forsynes med klagevejledning?... 319 b. Klagevejledningens indhold... 320 c. Klagevejledningens form... 321 3. Oplysning om frist for indbringelse for domstolene... 322 Kapitel X. Bekendtgørelse og kommunikation... 325 A. Indledning... 325 B. Bekendtgørelse... 326 1. Regler om bekendtgørelse... 326 2. Bekendtgørelsesmåder... 328 3. Hvem har krav på bekendtgørelse?... 330 4. Hvem skal foretage bekendtgørelsen og hvornår fyldestgørende?... 332 C. Kommunikation... 333 1. Formål med kommunikation... 333 a. Information... 333 b. Til foranstaltning... 334 c. Registrering... 334 d. Tjenestebefaling... 335 e. Kontrol... 336 f. Klage... 336 2. Kommunikationens form mv.... 336 12
Kapitel XI. Sanktioner over for sagsbehandlingsfejl... 339 A. Indledning... 339 B. Ombudsmandskritik... 340 C. Strafansvar og tjenstligt ansvar... 340 1. Straf... 340 2. Disciplinære sanktioner... 341 D. Ugyldighed... 341 1. Generel eller konkret væsentlighedsvurdering... 342 2. Begunstigende og bebyrdende afgørelser samt andre særlige omstændigheder... 348 3. Overtrædelse af de enkelte sagsbehandlingsregler... 349 a. Kompetenceregler... 350 1) Domstolene... 350 2) Saglig og funktionel kompetence... 350 3) Stedlig kompetence... 351 4) Ulovlig delegation... 353 b. Habilitetsregler... 354 1) Almindelig habilitet... 354 2) Speciel habilitet... 355 c. Regler om sagens rejsning og vejledning... 356 d. Regler om sagens forberedelse... 357 1) Utilstrækkeligt undersøgt... 357 2) Videregivelse af oplysninger... 358 3) Høring... 359 e. Regler om parters rettigheder under sagsforberedelsen.. 359 1) Repræsentation... 359 2) Partshøring mv.... 359 f. Regler om parters adgang til aktindsigt... 364 g. Særlige bemærkninger om begunstigende afgørelser... 365 h. Regler om offentlighed... 365 1) Mødeoffentlighed... 365 2) Projektoffentlighed... 366 3) Offentlighedsloven... 367 i. Regler om sagens afgørelse... 368 j. Regler om form, begrundelse og klagevejledning... 368 1) Skriftlighed... 368 2) Begrundelse... 368 3) Klagevejledning... 372 13