Rentemestervej 8 2400 København NV Telefon: 72 54 10 00 nmkn@nmkn.dk www.nmkn.dk 15. juli 2014 J.nr.: NMK-11-00109 Ref.: POSPE/JNA AFGØRELSE i sag om påbud om oprensning af olieforurening på Aarhus Lufthavn Natur- og Miljøklagenævnet har truffet afgørelse efter 41 i jordforureningsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1427 af 4. december 2009 med senere ændringer. Natur- og Miljøklagenævnet stadfæster Syddjurs Kommunes påbud af 29. maj 2012 om oprensning af en olieforurening på Aarhus Lufthavn, Ny Lufthavnsvej 24, 8560 Kolind. Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. 17 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet 1. Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 12 måneder, jf. jordforureningslovens 87, stk. 1. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. 9 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet. Afgørelsen indeholder følgende afsnit og bilag: Sagen for Natur- og Miljøklagenævnet... 2 Nærmere om klagen... 2 Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger... 3 Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse... 6 Bilag 1 Forureningskortlagte arealer situationsplan for Aarhus Lufthavn... 7 Bilag 2 Påbud af 29. maj 2012 fra Syddjurs Kommune... 8 Bilag 3 Klage af 22. juni 2012 fra advokat Kim B. Ulrich for Aarhus Lufthavn A/S... 14 Bilag 4 Akter med nye oplysninger under nævnsbehandlingen... 18 1 Lovbekendtgørelse nr. 736 af 14. juni 2013 om Natur- og Miljøklagenævnet med senere ændringer
Sagen for Natur- og Miljøklagenævnet Den påklagede afgørelse er truffet af Syddjurs Kommune. Afgørelsen er et påbud i henhold til jordforureningslovens 41 om oprensning af en olieforurening på Aarhus Lufthavn, Ny Lufthavnsvej 24, 8560 Kolind. Påbuddet er meddelt Aarhus Lufthavn A/S som ansvarlig for det generatoranlæg, som var årsag til forureningen. Afgørelsen af 29. maj 2014 er vedlagt som bilag 2 til nævnets afgørelse. Sagen er indbragt for nævnet af advokat Kim B. Ulrich på vegne af Aarhus Lufthavn A/S. Klageren finder, at påbuddet er for vidtgående, idet kommunen ved sin afgørelse har tilsidesat proportional i- tetsprincippet. Desuden menes sagen ikke tilstrækkeligt oplyst for en relevant proportionalitetsb e- dømmelse. Klagen af 22. juni 2014 er vedlagt som bilag 3 til nævnets afgørelse. Det fremgår af sagen, at olieudslippet skete den 25. januar 2011, da en brændstofslange til en dieselgenerator i et nødstrømsanlæg blev utæt. Forureningsudbredelsen er efter et undersøgelse s- påbud fra kommunen undersøgt af lufthavnen ved rådgivningsfirmaet Rambøll. Undersøgelsen med risikovurdering og forslag til fjernelse af forureningen er afrapporteret af Rambøll i maj 2011. Ifølge kommunens afgørelse er der forurening svarende til ca. 900 kg olie eller ca. 1.100 liter i jorden under nødstrømsanlæggets bygning. Ifølge Rambølls rapport er udslippet beregnet til 1.300 liter. Oliemængden i jorden må altså antages at være på 1.100 1.300 liter. Placeringen af nødstrømsanlægget, betegnet som Nødværk A er vist på et oversigtsbilag til rappo r- ten, hvor også forureningskortlagte arealer på lufthavnens område er indtegnet. Oversigtsbilaget er vedlagt som bilag 1 til nævnets afgørelse. Nærmere om klagen Aarhus Lufthavns advokat gør i klagen navnlig gældende, at kommunen ikke har oplyst sagen tilstrækkeligt, og at kommunen har tilsidesat proportionalitetsprincippet. Som støtte herfor anføres det, at ejendommen var forurenet i forvejen, og at kravet om genopretning kun skal opfyldes i forhold til tilstanden som forurenet, før uheldet indtraf. Påbuddet om oprensni ng kræver således en oprensning, der går ud over, hvad genopretningsprincippet i lovens 41 kræver. Det gøres endvidere gældende, at det burde være undersøgt, om områdets klassificering som Omr å- de med Særlige Drikkevandsinteresser ville blive ændret. Des uden burde man i påbuddets risikovurdering have taget hensyn til, at der kunne foregå naturlig nedbrydning i den forventede lange peri o- de, hvor arealet fortsat anvendes som lufthavn. Endelig ser det efter klagerens opfattelse ud som om kommunen har set bort fra overslaget på 1,5-2,0 mio kr. til at få omlagt el-forsyningen. Der burde være givet lufthavnen mulighed for at dokumentere disse udgifter nærmere. Klagen af 22. juni 2012 fremstår som foreløbig. Der er dog ikke indkommet yderligere bemærkninger fra klageren, bortset fra det nedenfor nævnte svar på nævnets høring af 14. marts 2014. Syddjurs havde ingen bemærkninger i anledning af klagen ved sagens indsendelse. Efter sagens fremsendelse har nævnet modtaget et notat af 14. marts 2012 fra rådgivningsfirmaet Niras udarbejdet for Syddjurs Kommune om prissætning af oprensningsomkostningerne i Rambølls notat. Ved skrivelse af samme dag, 14. marts 2014 foretog nævnet en høring af klagerens advokat 2
med anmodning om kommentarer til dette og om uddybning af og dokumentation for de påberåbte udgifters nødvendighed og størrelse. Som svar herpå modtog nævnet mail af 9. maj 2014 fra klage r- nes advokat vedlagt en notits af 14. marts 2014 fra rådgivningsfirmaet DGE. Disse dokumenter er vedlagt nævnets afgørelse som bilag 4. Natur- og Miljøklagenævnets bemærkninger Den påklagede afgørelse er truffet i medfør af jordforureningslovens 41. Det er bestemmelsens klare udgangspunkt, at et oprensningspåbud skal gå ud på, at den konstaterede forurening skal fjernes og den hidtidige tilstand genoprettes, eller at der skal foretages tilsvarende afhjælpende foranstaltninger. Den hidtidige tilstand er tilstanden, inden arealet blev forurenet. Der var ikke forurening i jord og grundvand i forvejen det pågældende sted. At der som påpeget af klageren findes forurening andre steder på lufthavnens areal, og at grundvandet er påvirket heraf, ændrer ikke på udgangspunktet om, at den nye forurening skal fjernes. Der er ikke belæg for at antage, at områdets klassificering som OSD skulle stå foran en ændring, og der er ikke fremlagt nogen dokumentation for, at forureningen skulle være under nedbrydning og vil forsvinde inden for et givet åremål. Efter nævnets opfattelse er det eneste relevante klagepunkt, om udgifterne til oprensning må anses for at blive uforholdsmæssigt store på grund af det særlige forhold, at der går nedgravede højspæ n- dingsledninger fra bygningen, og at det ved en oprensning vil være nødvendigt at omlægge disse. Oprensningspåbud efter lovens 41 skal meddeles under iagttagelse af det almindelige forvaltning s- retlige proportionalitetsprincip, der således gælder som en modifikation, som skal sikre, at opren s- ningspåbuddet ikke er mere vidtgående, end formålet tilsiger. Oprensningen skal være miljømæssigt nødvendig, og omkostningerne til oprensningen må ikke stå i et misforhold til den fjernelse af milj ø- mæssige risici, der opnås. Det er nævnets opfattelse, at der i den foreliggende sag på baggrund af de udførte undersøgelser ikke er tvivl om, at forureningen udgør en væsentlig miljømæssig risiko for grundvandet i et område med særlige drikkevandsinteresser. Det må derfor anses for miljømæssigt nødvendigt, at der foret a- ges en oprensning med henblik på at fjerne risikoen fra forureningen. Om der er et misforhold mellem omkostninger og risici, beror på en afvejning af den aktuelle og potentielle risiko fra forureningen over for omkostningerne ved en fjernelse. Ved bedømmelsen af omkostningerne lægger nævnet i sin praksis blandt andet vægt på, om omkostningerne har en størrelse, der er sammenlignelig med, hvad der kendes i tilsvarende sager. Såfremt omkostningerne til en fuldstændig risikofjernelse i den konkrete sag ikke vurderes at ind e- bære noget klart misforhold, bør en afgørelse om oprensning efter lovens 41 følge lovens klare udgangspunkt om at fjerne forureningen og genoprette den hidtidige tilstand. Hvis der på grund af særlige forhold i den konkrete sag skal anvendes usædvanlig store omkostninger til en fuldstændig fjernelse af forureningsrisikoen, må påbudsmyndigheden undersøge, om det vil 3
være muligt at gennemføre en oprensning ved et lavere omkostningsniveau, mod at der efterlades en vis mindre restforurening. Restforureningen skal i så fald være søgt reduceret til et minimum, den skal være dokumenteret, og det skal på baggrund af en risikovurdering anses for miljømæssigt forsvarlig at efterlade den. Der skal desuden i givet fald foreligge en god dokumentation for økonomi og miljømæssig virkning ved det pågældende, lempeligere oprensningsalternativ sammenholdt med den fuldstændige oprensning, der er udgangspunktet. I den foreliggende sag er der fremlagt en løsning for forureningsfjernelse, og som alternativ er det foreslået, at forureningen ikke fjernes, men overlades til naturlig nedbrydning, som moniteres i tre år. I oprensningsløsningen er udgifterne ifølge kommunens påbud oprindelig opgjort til 512.220 kr. excl moms af lufthavnens rådgiver, Rambøll. På baggrund af den foretagne varsling fremsendte Rambøll mail af 19. december 2011 med fornyede beregninger, hvorefter dette skøn blev opjusteret til 658.452 kr. excl moms. Hertil kom, at det efter rådgiverens mening ville være nødvendigt med en omlægning af elforsyning og banelysstyring. Dette ville kræve udgifter i størrelsesordenen 1,5-2,0 mio. kr. eller alternativt operationelle begrænsninger i lufthavnens drift med væsentlige økonomiske konsekvenser. Syddjurs Kommune bad i den anledning Niras om at forholde sig til Rambølls prissætning. I notat af 14. marts 2012 (se akter i bilag 4 til nævnets afgørelse) udtalte Niras på baggrund af generelle erfaringer, at prisoverslaget på specielt entreprenørdelen på 450.710 kr. før usikkerhedstillæg for e- kom noget lavt. Det blev dog blev bemærket, at der af Rambøll var indhentet et konkret overslag fra en entreprenør. Det blev endvidere vurderet, at den korte afstand (ca. 15) mellem nødstrømsbygni n- gen og en højspændingsbygning næppe var en faktor, der indebar væsentlige merudgifter til sikring af denne bygning. Endelig udtalte Niras, at overslaget på 1,5-2,0 mio. kr. til omlægning af elforsyning kunne man ikke vurdere, da det fremstod fuldstændig uden dokumentation. I Syddjurs Kommunes afgørelse af 29. maj 2012 skrev man bl.a. følgende om oprensningsløsningen: Syddjurs Kommune vurderer, at løsning 1, som indebærer afgravning af olieforureningen, lever op til krav i lovgivningen om fjernelse af forureningen samt genoprettelse af den hidtidige miljøtilstand. Vi har forholdt os til den proportionalitetsvurdering, som rådgiveren har opstillet om omkostningerne ved oprensning mod den samlede forureningssituation ved lufthavnen. Vi vurderer ikke, at omkostningerne er uforholdsmæssigt store i forhold til den opnåede miljøgevinst. Da der er tale om en højt prioriteret interesse som drikkevandsressourcer, er det på baggrund af Højesterets dom i Koldingsagen ikke muligt at efterlade restforurening, medmindre den med høj grad af sikkerhed ikke frembyder nogen aktuel eller fremtidig risiko. Miljøklagenævnet har i sådanne sager udtalt, at selv ret betydelige oprensningsudgifter ikke kunne anses for stridende mod proportionalitetsprincippet. Kommunen havde om den fremlagte dokumentation bemærket, at en opjustering af prisen for løsning 1 ikke ville få betydning for oprensningspåbuddet, og at overslaget til omlægning af elforsyni n- gen fremstod uden dokumentation, hvorfor kommunen ikke havde mulighed for at vurdere, om tallet var realistisk. 4
Natur- og Miljøklagenævnet har i anledning af klagen ved skrivelse af 14. marts 2014 (se akter i bilag 4 til nævnets afgørelse) givet klageren mulighed for at kommentere det nævnte notat fra Niras af 14. marts 2012. Nævnet bad særskilt om en uddybende redegørelse for nødvendigheden af en omlægning af strømforsyningen samt beløbets størrelse og dokumentation herfor. Som svar herpå fremsendte klagerens advokat ved mail af 9. maj 2014 en redegørelse af 14. marts 2014 fra DGE (begge medtaget i bilag 4 til nævnets afgørelse). Det fremgår af DGE s redegørelse, at overslaget på i størrelsesordenen 1,5-2,0 mio. kr. fastholdes, men der gives ikke nærmere oplysninger om omfanget og karakteren af det arbejde, der konkret skal udføres, og omkostningerne hertil, ud over at der henvises til, at en omlægning vil være nødvendig og kompliceret. Som ovenfor anført er det nævnets opfattelse, at der i den foreliggende sag på baggrund af de udførte undersøgelser ikke er tvivl om, at forureningen udgør en væsentlig miljømæssig risiko for grundvandet i et område med særlige drikkevandsinteresser. Udgangspunktet er derfor, at risikoen fra forureningen skal søges fjernet. Det har i denne forbindelse ingen betydning, at der på luftha v- nens areal er andre kendte forureninger, som findes spredt over et stort areal, jf. bilag 1 til nævnets afgørelse. Kun den fremlagte løsning 1 med en afgravning af forureningen, herunder under bygningen, imødekommer hensynet til en fjernelse af forureningsrisikoen. Omkostningerne til gennemførelse af denne løsning vil efter nævnets opfattelse selv hvis den af klageren omtalte komplicerede ledningsomlægning medregnes med det anførte beløb ikke være i en størrelsesorden, der er uforholdsmæssig, set i forhold til hvad der kendes fra andre sager med tilsvarende forurenings- og risikoforhold, som nævnet har afgjort. Nævnet lægger i den forbindelse vægt på, at der er spildt en betydelig oliemængde, som har nået grundvandet, der nu er forurenet over de gældende grænseværdier (Miljøstyrelsens kvalitetskriter i- er). Det er sket i et område med særlige drikkevandsinteresser (OSD), og det pågældende magasin benyttes aktuelt til vandforsyningsformål. Den forurening, der findes i jorden vil ikke kunne forventes nedbrudt inden for en overskuelig tid. Den vil derfor være en kilde til fortsat forurening af grundvandet i en lang årrække, dvs. også efter at den nuværende anvendelse af arealet er ophørt. Nævnet bemærker endvidere, at der trods nævnets opfordring dertil ikke er fremlagt nogen nærm e- re dokumentation for, at omkostningerne nødvendigvis vil blive så store som anslået, og der er heller ikke redegjort for, om der ved en alternativ strategi vil kunne opereres med lavere omkostninger. Skulle en sådan være mulig, står det naturligvis åbent for klageren at anvende den i forbindelse med gennemførelsen af oprensningen. På denne baggrund kan Natur- og Miljøklagenævnet tilslutte sig kommunens vurdering af, at et krav om oprensning af forureningen efter den fremlagte løsning 1 er miljømæssigt velbegrundet, og at det ikke vil stride mod det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip 5
Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse Syddjurs Kommunes afgørelse stadfæstes. / Pouel Pedersen Specialkonsulent, cand. jur. Jens Nonboe Andersen Specialkonsulent, civ.ing. Afgørelsen er sendt pr. e-mail til: Aarhus Lufthavn A/S, Ny Lufthavnsvej 24, 8560 Kolind info@aar.dk; lhm@aar.kd Advokaterne Tyndeskov & Ulrich adv@tyndeskov-ulrich.dk J.nr. 5047 kbu/jp Syddjurs Kommune, Hovedgaden 77, 8410 Rønde J.nr. 11/3955 syddjurs@syddjurs.dk; sko@syddjurs.dk 6
Bilag 1 Forureningskortlagte arealer situationsplan for Aarhus Lufthavn Gengivet fra Rambølls rapport af maj 2011 7
Bilag 2 Påbud af 29. maj 2012 fra Syddjurs Kommune 8
9
10
11
12
13
Bilag 3 Klage af 22. juni 2012 fra advokat Kim B. Ulrich for Aarhus Lufthavn A/S 14
15
16
17
Bilag 4 Akter med nye oplysninger under nævnsbehandlingen 18
19
20
21
Att.: Flemming Krog Bjerre Jeg sender hermed DGE's redegørelse af 14.3. d.å., som jeg mener besvarer Klagenævnets spørg s- mål. Skulle dette imidlertid ikke være tilfældet, hører jeg gerne herom snarest muligt. Afhængig af Klagenævnets svar vil det måske være en ide med en besigtigelse af lokaliteterne. Advokat Kim B. Ulrich Advokaterne Tyndeskov Ulrich Hovedgaden 22 2970 Hørsholm Tlf. 45161517 - Mobil 51829010 adv@tyndeskov-ulrich.dk 22
23