Retningslinje for konkurrenceudsættelse og udlicitering af driftsopgaver 1
Indholdsfortegnelse Indledning... 3 Overvejelser før en opgave udbydes... 4 Beslutningsproceduren... 7 Gennemførelse af udbud... 8 Særlige regler og kontraktvilkår... 11 2
Indledning Denne retningslinje indeholder principper og regler, der skal overholdes i forbindelse med konkurrenceudsættelse og udlicitering af driftsopgaver i Randers Kommune. Retningslinjerne skal altid sammenholdes med principperne i indkøbs- og udbudspolitikken, og skal dermed ses som et bilag til Randers Kommunes indkøbs- og udbudspolitik. Se indkøbs- og udbudspolitikken for Randers Kommune her. I denne retningslinje opfattes driftsopgaver, konkurrenceudsættelse og udlicitering som: - Driftsopgaver skal forstås som varige og tilbagevendende tjenesteydelser. Det vil sige, at driftsopgaver er opgaver, der især vedrører selve udførelsen af en konkret opgave f.eks. kantinedrift, rengøring, drift af plejecenter eller affaldshåndtering. - Konkurrenceudsættelse betyder, at der skabes konkurrence om udførelsen af en opgave. Det vil i de fleste tilfælde ske gennem et udbud. Konkurrenceudsættelse er ikke det samme som udlicitering. Hvis kommunen fx efter et udbud kan dokumentere, at opgaven udføres bedre og billigere i kommunalt regi, sker der ikke en udlicitering af opgaven. Det skal bemærkes, at denne retningslinje ikke er en konkret vejledning, men indeholder principper og regler, der skal overholdes, når en driftsopgave overvejes udbudt i Randers Kommune. For detaljeret vejledning i gennemførelse af et konkret udbud henvises til udbudsportalens Udbud trin-for-trin eller til indkøbskontoret. Ud over Randers Kommunes indkøbs- og udbudspolitik og nærværende retningslinjer skal følgende love og regler altid respekteres i forbindelse med udbud af driftsopgaver: EU s udbudsdirektiv Tilbudsloven (Lov nr. 1410/2007 om indhentning af tilbud på visse offentlige og offentligt støttede kontrakter) Virksomhedsoverdragelsesloven Derudover vil det altid være nødvendigt at orientere sig i lovgivningen på det pågældende fagområde, hvor udbuddet skal foregå. I tvivlstilfælde skal man altid kontakte indkøbskontoret. - Udlicitering er, når kommunen efter en udbudsrunde overdrager produktion, levering og personaleansvar til én eller flere eksterne leverandører. Det overordnede ansvar for opgaven, herunder hvilken kvalitet og hvilket omfang en produktion skal have, fastholdes i kommunen. Kommunen skal fortsat finansiere produktionen af ydelsen, kontrollere den, behandle klagesager mv. 3
Overvejelser før en opgave udbydes Før en driftsopgave udbydes, er der en række forhold, man skal overveje herunder de politiske målsætninger for området, opgavernes egnethed til udbud, inddragelse af medarbejdere samt mere specifikke forhold omkring konsulentydelser og tærskelværdier. Konkurrenceudsættelse af driftsopgaver og opgavernes egnethed til udbud Randers Kommunes opgaver skal løses mest effektivt og hensigtsmæssigt i forhold til en helhedsbetragtning. Randers Kommune anvender udbud og konkurrenceudsættelse som et blandt flere midler til fortsat at sikre effektivitet i den kommunale service til eventuelt færre omkostninger. med større færdselsuheld eller katastrofesituationer? Markedssituationen Findes der på markedet konkurrerende leverandører, der kan levere opgaven - således at der ikke opbygges monopoler, der vil medføre et afhængighedsforhold til leverandører? Som hovedregel genudbydes opgaver, der allerede har været i udbud. Selv om der ikke er udbudspligt, skal det løbende vurderes, om opgaver egner sig til udbud. Ved overvejelse om udbud af kommunens opgaver skal der ske en konkret vurdering af: Strategiske hensyn Kan den nødvendige ekspertise hos den kommunale institution opretholdes, herunder sikre den fornødne ekspertise til at fastholde og kontrollere kvaliteten i opgaveløsningen? Hvilke konsekvenser er der for andre afdelingers opgavevaretagelse, herunder om der er risiko for koordineringsproblemer? Kan der opnås sikkerhed for leverancer af den ønskede kvalitet, herunder varetagelse af særlige sikkerhedshensyn, eksempelvis om området har en beredskabsmæssig interesse for kommunen, f.eks. i forbindelse Økonomi: Er de administrative omkostninger ved en udbudsprocedure rimelige set i forhold til opgavens størrelse og den mulige effektiviseringsgevinst ved udbuddet? Kan der laves en dækkende sammenligning af omkostninger ved egenproduktion i forhold til indhentede tilbud fra eksterne leverandører? Generelt: Findes der andre alternativer end udbud for at opnå en bedre kvalitet og effektivitet, f.eks. organisatoriske ændringer? Hvilke sandsynlige konsekvenser vil en udlicitering have for medarbejdernes løn- og ansættelsesvilkår? Myndighedsopgaver kan ikke udliciteres, medmindre der er særlig lovhjemmel. Eksempler på myndighedsudøvelse er afgørelser, visitationer, påbud, forbud, bevillinger, tilladelser, behandling af klager m.v. 4
Inddragelse af medarbejdere Hver gang en kommunal driftsopgave der i dag løses af kommunalt ansat personale skal udbydes, fastlægges der en procedure, der sikrer at både modtagerne af de pågældende ydelser (hvis det er relevant), og det berørte personale inddrages i drøftelsen af udbuddet. Personaleinddragelsen skal ske i henhold til rammeaftalen og tilhørende protokollat, indgået mellem KTO og KL, og Randers kommunes MED aftale, der forpligter kommunen til at sikre og gennemføre løbende medarbejderinddragelse ved større omstillingsprojekter, herunder udlicitering. Personalet skal inddrages så tidligt som muligt i processen, dvs. allerede når udbuddet påtænkes. Inddragelsen sker bl.a. ved forelæggelse for og drøftelse i de(t) lokale MED-udvalg, hvor medarbejdere bliver berørt. Desuden skal samtlige berørte medarbejdere løbende holdes orienteret om drøftelser og beslutninger i for- bindelse med det konkrete udbud, herunder vilkårene for medarbejderoverdragelsen. Det er forvaltningen, der udbyder opgaven og det er derfor forvaltningen, der er ansvarlig for at orientere udførerenheden og dennes MED-udvalg. Det berørte MED-udvalg skal have mulighed for at komme med en udtalelse før spørgsmålet om, hvorvidt opgaven skal udbydes, drøftes politisk. Hvis byrådet i forbindelse med et budgetforlig påtænker at udbyde en opgave, skal det berørte MED-udvalg have mulighed for at udtale sig, inden byrådet senere træffer den endelige beslutning om udbud. Det betyder, at den endelige beslutning om at udbyde opgaven skal fremsendes som en særskilt sag efterfølgende og ikke blot ske i forbindelse med budgetvedtagelsen. Under hele forløbet skal det berørte MED-udvalg holdes orienteret. Bemærk, at der skal gives en rimelig frist til at indkalde til et ekstraordinært MED-møde. Tærskelværdier EU s udbudsregler skal følges, når kontraktsummen (f.eks. over 4 år) overstiger tærskelværdierne på ca. 1,44 mio. kr. (2011-niveau) Vurderingen af kontraktsummen, skal foretages på baggrund af hele kommunens samlede indkøb af den pågældende ydelse. Driftsopgaver vil som altovervejende hovedregel altid være tjenesteydelser og altid have en værdi over 1,44 mio. kr. (2011-niveau) i kontraktsperioden, når man ser på Randers Kommune som én samlet enhed. EU s udbudsregler opdeler tje- nesteydelser i to kategorier, bilag II A og bilag II B ydelser. De tjenesteydelser, som er omfattet af bilag II A, skal udbydes efter alle direktivets regler, mens tjenesteydelserne i bilag II B kun skal udbydes efter en del af direktivets regler Kontakt altid indkøbskontoret, hvis der er tvivl, om hvilken type ydelse en driftsopgave falder under. Kontraktværdier mellem 0,5 mio.kr. og 1,44 mio. kr. (2011-niveau) skal altid annonceres, som minimum efter Tilbudsloven. 5
Beslutningsproceduren i forbindelse med udbud af driftsopgaver Beslutningsproceduren i forbindelse med udbud af driftsopgaver afhænger af, hvilken udbudstype, der er tale om f.eks. om opgaven i dag løses af kommunalt ansat personale, eller om det er et genudbud af en opgave, der altid har været løst af en privat leverandør efter udbud. Af figur 1 nedenfor ses beslutningsprocedure for kommunale driftsopgaver. Skemaet viser hovedreglerne i beslutningsproceduren opdelt efter udbudstype. Som hovedregel genudbydes opgaver, der allerede har været i udbud tidligere. Politisk kan der træffes beslutning om en anden proces, hvis man f.eks. ønsker at delegere beslutningen om godkendelse af udbudsmateriale til forvaltningen. Figur 1: Hovedregler i beslutningsprocedure ved udbud af driftsopgaver Politisk sagsgang Udbudstype Beslutning om Godkendelse af Accept af udbud/ikke udbud udbudsmateriale tilbud Opgaven løses i dag af kom- munalt ansat personale (første- Økonomiudvalg gangsudbud) Byråd Opgaven løses i dag af kommu- nalt ansat personale efter udbud (2. gangs udbud m.m) Opgaven løses i dag af private le- Evt. 1 verandører, uden at der har været et egentligt udbud tidligere. Almindeligt genudbud ved kon- Forvaltningen traktophør med leverandør Beslutning om hjemtagelse (ind- - - licitering) af en opgave ved kontraktophør, misligholdelse m.v. 1 Hvis der er tale om, at udgiften er steget, således, at den nu overstiger EU-udbudsdirektivernes tærskelværdier, skal det IKKE behandles politisk, hvorvidt opgaven skal udbydes så er det et lovkrav. Indkøbskontoret skal inddrages ved alle udbud, bortset fra bygge- og anlægsarbejder 6
Gennemførelse af udbud Ved gennemførelse af et udbud for en driftsopgave, er der en række forhold, der skal tages stilling til herunder: udbudsform, kravspecifikation og tildelingskriterier, kontrolbud, virksomhedsoverdragelse, kvalitetsopfølgning, gældserklæring, samt betalingsbetingelser. Disse emner er uddybet nedenfor. Udbudsformer Ved EU udbud kan der vælges mellem formerne offentligt udbud og begrænset udbud. Herudover kan der i særlige tilfælde anvendes konkurrencepræget dialog eller udbud efter forhandling med eller uden en forudgående udbudsbekendtgørelse. Kravspecifikation og tildelingskriterier Når en opgave skal udbydes, skal udbyder beskrive de centrale krav til den fremtidige opgaveløsning. Når man formulerer kravene vil det oftest være nødvendigt at inddrage faglig ekspertise fra medarbejdere, som har et indgående kendskab til udførelsen af opgaven. Det er derfor vigtigt, at inddragelsen sker tidligt i processen. Det endelige valg af leverandør skal foretages på baggrund af de tildelingskriterier, udbyder har anført i udbudsmaterialet. Der kan vælges mellem to tildelingskriterier; laveste pris og økonomisk mest fordelagtige tilbud. Kontrolbud Kontrolbud skal skabe grundlag for at vurdere, om en opgave løses bedst i eget eller i eksternt regi. Randers Kommune indgår gerne i konkurrence med private leverandører. Ved førstegangsudbud kan den enhed, der udfører opgaven i dag, derfor afgive kontrolbud. Ved genudbud kan forvaltningen byde, hvis det skønnes relevant. Det er kommunen selv, der skønner, hvorvidt det er relevant. Det lokale medudvalg skal høres om, hvorvidt enheden vil afgive kontrolbud, når der er tale om førstegangsudbud samt i de tilfælde, hvor forvaltningen påtænker at hjemtage opgaven. Når enheden skal afgive kontrolbud og ikke selv råder over den nødvendige ekspertise, skal den sikres konsulentbistand. Dette kan enten ske ved ekstern konsulentbistand eller via bistand fra en anden del af forvaltningen. Finansieringen af ekstern konsulentbistand sker som hovedregel i den forvaltning, der har budgettet for opgaven. Randers Kommune anvender Velfærdsministeriets bekendtgørelse nr. 607 af 24. juni 2008 7
samt tilhørende vejledning, når der udarbejdes kontrolbud. Hvis der er afgivet kontrolbud, skal følgeomkostninger beregnes og indgå i tilbudsvurderingen. Følgeomkostninger er de afledte udgifter, som kommunen påføres ved en udbudsforretning. Kontrolbuddet vil altid blive valgt, når det er økonomisk mest fordelagtigt. Når kommunens kontrolbud skal bruges til en sammenligning med en ekstern tilbudsgivers tilbud, skal buddene afgives på et ensartet grundlag, således at der ikke tages usaglige hensyn ved sammenligningen. Der skal fastlægges en procedure, der sikrer, at den person eller den organisatoriske enhed, der udarbejder eget bud, ikke samtidigt skal udarbejde udbudsmateriale og vurdere de indleverede tilbud. Det skal bemærkes, at den enhed, der skal afgive eget bud, gerne må medvirke til udarbejdelse af en situationsbeskrivelse for den opgave, der skal udbydes. Enheden må således gerne medvirke til at beskrive hvilke opgaver, der hidtil har været udført, og hvordan de har været udført. Derimod må enheden ikke medvirke til at beslutte det serviceniveau, der skal gælde efter udbuddet. Det skal fremgå af annoncering og udbudsmaterialet, hvis det planlægges at afgive kontrolbud. Virksomhedsoverdragelse Lov om virksomhedsoverdragelse finder anvendelse i forbindelse med førstegangsudbud, når den udbudte driftsopgave i dag løses af kommunalt ansat personale. Dette indebærer, at vinderen af udbuddet umiddelbart indtræder i de rettigheder og pligter, der bestod på overdragelsestidspunktet. Randers Kommune ønsker ikke, at medarbejdernes vilkår ved virksomhedsoverdragelse forringes. Randers Kommune stiller som kontraktvilkår, at medarbejdernes hidtidige løn- og ansættelsesvilkår ikke forringes i hele kontraktperioden, såfremt kravet er sagligt begrundet og proportionalt med opgaven. Dette betyder, at der alene kan ske uvæsentlige ændringer i ansættelsesvilkårene, i samme omfang som Randers Kommune kunne have valgt at foretage disse. I forbindelse med virksomhedsoverdragelse skal samtlige medarbejdere (omregnet til fuldtidsstillinger), der på overdragelsestidspunktet, er beskæftiget med den opgave, der skal udliciteres, virksomhedsoverdrages. Kvalitetsopfølgning og implementering For driftsopgaver skal forvaltningen i kontraktperioden foretage løbende opfølgning/ kontrol i forhold til kontrakten, uanset om leverandøren er intern eller ekstern. Den konkrete procedure for opfølgning vil være afhængig af opgavetypen og skal derfor indgå som en del af udbudsmaterialet. For at minimere bureaukrati og ressourceforbrug skal kommunens opfølgning suppleres med leverandørens egenkontrol. Hvis kontrolbuddet vinder, anbefales det, at der laves en intern samarbejdsaftale om udførelsen af opgaven, samt at det overvejes, om der skal foretages en organisatorisk udskillelse af den vindende interne enhed. Randers Kommune ønsker, at kontrollen foregår i et samarbejde og igennem en konstruktiv dialog med leverandøren. Derudover skal brugerne i videst muligt omfang inddrages i opfølgningen, f.eks. igennem brugerundersøgelser, statusmøder, faglige vurderinger m.m. 8
Garantistillelse Det skal konkret overvejes i det enkelte udbud, om Randers Kommune ved udbud af driftsopgaver pådrager sig en væsentlig risiko, der skal modsvares af et krav om garanti. En risiko kan være misligholdelse fra leverandørens side eller en konkurs. I overvejelserne om garantistillelse kan indgå om der tale om en livsnødvendig kontrakt for kommunen, særlige økonomiske eller politiske hensyn, kapitaltung opgave eller lignende. Garantien skal kunne dække de sandsynlige forpligtelser, som Randers Kommune kan påføres, fx når en leverandør går konkurs. Omfanget kan opgøres fx ud fra betalingen for en måneds drift, værdien af faciliteter, der overdrages til leverandøren, eller andet. Gældserklæring Randers Kommune forlanger i alle udbud, at tilbudsgivere skal afgive en erklæring på tro og love vedrørende ubetalt, forfalden gæld til det offentlige. Hvis gælden er over 100.000 kr. har Randers Kommune som hovedregel pligt til at afvise tilbuddet. Kun hvis der stilles garanti for beløb over 100.000 kr., eller der er aftalt en afviklingsordning, vil tilbuddet kunne tages i betragtning. Hvis gælden er mindre end 100.000 kr. har Randers Kommune ret til at afvise tilbuddet, men er ikke forpligtet til det. Betalingsbetingelser og fakturagebyrer Randers Kommune sender betaling for leverede varer og tjenesteydelser 30 kalenderdage efter leverandørens fakturaudstedelse. Sidste rettidige betalingsdag er således fakturadato plus 30 kalenderdage. Randers Kommune accepterer ikke opkrævning af gebyrer. Med mindre andet er aftalt, vil en faktura, som indeholder faktureringsgebyr, administrationsgebyr eller lignende, blive afvist. 9
Særlige regler og kontraktvilkår Randers Kommune tager et samfundspolitisk ansvar. Derfor tages sociale hensyn samt hensyn til miljø og klima i forbindelse med vores indkøb og udbud. Nedenfor er Randers Kommunes særlige regler og kontraktvilkår uddybet. Sociale klausuler Randers Kommune går ind for, at der anvendes sociale klausuler ved udbud - hvor det er muligt og hensigtsmæssigt. Hvilke sociale klausuler, det er relevant at inddrage, tages der stilling til i det konkrete tilfælde. Ved brug af sociale klausuler skal det fremgå af udbudsmaterialet og udbudsbekendtgørelsen, at den, der vinder udbuddet, påtager sig en nærmer angivet social forpligtelse. En social klausul kan alene anvendes som et kontraktvilkår. Det kan f.eks. være et krav om: at ansætte et antal/ en andel medarbejdere på særlige vilkår at ansætte et antal/ en andel medarbejdere med en vis ledighedsperiode at ansætte et antal/ en andel medarbejdere fra særlige grupper en etnisk ligestillingspolitik, en personalepolitik en arbejdsmiljøpolitik Arbejdsklausuler Der stilles ved ethvert udbud krav om, at den valgte leverandør og dennes underleverandører skal sikre sine medarbejdere løn- og ansættelsesvilkår, der ikke er mindre gunstige end dem, der i henhold til kollektiv overenskomst mv. gælder for arbejde af samme art inden for vedkommende fag eller industri på den egn, hvor arbejdet udføres. Der henvises til ILO konventionen nr. 94. Arbejdsklausulen sikrer Randers Kommune ret til at udbede sig dokumentation for medarbejdernes vilkår og giver mulighed for, at der kan foretages kontrol. Overtrædelse af klausulen giver Randers Kommune ret til at afkræve bod eller hæve kontrakten. Dokumentationskrav og sanktionsmuligheder beror på en konkret vurdering afhængigt af opgavens karakter, art og længde. Der kan søges vejledning hos Udbud og Indkøb. En arbejdsklausul kan alene anvendes som et kontraktvilkår, og klausulen skal både være saglig og proportional i forhold til den opgave, der udbydes. 10
Arbejdsmiljø og socialt ansvar Randers Kommune stiller i ethvert udbud krav om, at leverandøren og dennes underleverandører overholder konventioner tiltrådt af Danmark, herunder følgende grundlæggende ILOkonventioner: Tvangsarbejde (ILO-konvention nr. 29 og 105) Ingen diskrimination i ansættelsen (ILO-konvention nr. 100 og 111) Mindstealder for adgang til beskæftigelse samt forbud mod og omgående indsats til afskaffelse af de værste former for børnearbejde (ILO-konvention nr. 138 og 182) Organisationsfrihed og ret til kollektive forhandlinger (ILO-konvention nr. 87, 98 og 135) Sikkert og sundt arbejdsmiljø (ILO-konvention nr. 155) Der stilles endvidere krav om, at leverandøren og dennes underleverandører respekterer grundlæggende menneskerettigheder, herunder lever op til FN s Menneskerettighedserklæring og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Miljø og klima Randers Kommune arbejder til stadighed for at nedsætte miljøbelastningen samt på at fremme udvikling og anvendelse af mindre miljøbelastende produkter og ydelser. Produktets levetid, kvalitet, og om produktet lever op til forskellige miljøstandarder samt minimering af indholdet af uønskede stoffer og energiforbruget. Randers Kommune har som mål at nedsætte CO2 belastningen med 75% inden 2030, i forhold til 1990 niveau. Miljøhensyn kan godt gå hånd i hånd med økonomiske hensyn. For eksempel, hvis en vare har længere levetid eller et lavere energiforbrug. Ved indkøb og udbud af varer og ydelser indgår miljøhensyn i relevant og nødvendigt omfang sammen med øvrige parametre såsom pris, kvalitet mv. Dette kan være i forhold til: Minimering af miljøbelastning ved produktion, distribution og bortskaffelse Miljøvenlig anvendelse af produktet samt muligheder for genanvendelse. For at sikre energibesparelser skal Indkøbsvejledningen fra Center for Energibesparelser anvendes. Denne dækker bl.a. indkøb af: IT og kontorudstyr Professionelle hvidevarer Belysning Tv og underholdning Varme og ventilation 11
Juni 2015 www.randers.dk Randers Kommune Laksetorvet 8900 Randers C www.randers.dk 12