Ekstern kvalitetssikring Tilpasning af anlægsoverslag for elektrificering Transportministeriet 23. august 2013 Rapport
Indholdsfortegnelse Forord 1 Resume 2 Elektrificering af det danske jernbanenet 2 Vurderinger 3 Konklusion 4 1. Baggrund og introduktion 6 Elektrificering af det danske jernbanenet 6 Indholdet af den eksterne kvalitetssikring 7 2. Reduktion af korrektionstillæg 9 2.1. De begrundede anlægsoverslag 9 2.2. Øvrige bemærkninger til de begrundede anlægsoverslag 10 2.3. Opsamling 11 3. Et samlet elektrificeringsprogram 12 3.1. Effekter af stordriftsfordele og funktionsudbud 12 3.2. Indlæringseffekt 13 3.3. Effekter fra udbudsprocessen 14 3.4. Opsamling 15 4. Ny kørestrøms-teknologi 16 4.1. De gennemførte analyser 16 4.2. Opsamling 18 5. Materiale 19 5.1. Aftaler 19 5.2. Notater 19 5.3. Anlægsoverslag 19 5.4. Kvalitetsikring 19 5.5. Analyser 20 5.6. Supplerende materiale og oplysninger 20
Forord Som led i at sikre det bedst mulige beslutningsgrundlag for Folketingets vedtagelse af store anlægsprojekter på Transportministeriets område skal der forud for vedtagelsen af anlægslov gennemføres en ekstern kvalitetssikring af projekter med en forventet totaludgift på over 250 mio. kr., jf. akt 16 af 24. oktober 2006. Ekstern kvalitetssikring er traditionelt set en uafhængig vurdering af planlægnings- og anlægsmyndighedens projektgrundlag og anlægsoverslag. Blandt andet vurderes det, om det økonomiske overslag, den trafikale og tekniske løsningsmodel, projektets organisering samt analysen af den samfundsøkonomiske rentabilitet har en tilfredsstillende kvalitet. Den eksterne kvalitetssikring, der er dokumenteret i denne rapport, adskiller sig fra den traditionelle tilgang til ekstern kvalitetssikring under principperne for ny anlægsbudgettering. Dette skyldes, at Banedanmarks vurderinger er baseret på et anlægsoverslag, der er uddybet i forhold til niveau 1 under principperne for ny anlægsbudgettering, uden dog at anlægsoverslaget dog er på niveau 2. Kvalitetssikringen vurderer Banedanmarks notat af 27. juni 2013 Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag, der indeholder argumenter for reduktion af de uddybede anlægsoverslag for en videreførelse af elektrificeringen for strækningerne Køge Nord Næstved, Roskilde Kalundborg, Fredericia Aarhus og Aarhus Lindholm. Banedanmark argumenterer i notatet for, at anlægsoverslagene via tre fravigelser fra principperne for ny anlægsbudgettering, kan holdes inden for de midler, der er indeholdt i Regeringens udspil til Togfonden DK. Banedanmark argumenterer videre for, at en række tilkommende anlægselementer til ekstra kørestrømsforsyning på det eksisterende net og kompensationsforanstaltninger sandsynligvis vil kunne rummes inden udspillet til Togfonden DK. Den eksterne kvalitetssikring er gennemført af Deloitte Consulting (Deloitte) i samarbejde med MOE A/S. Læsning af kvalitetssikringsrapporten forudsætter et vist forudgående kendskab til den strategiske analyse og de begrundede anlægsoverslag for elektrificering af jernbanenettet samt det materiale, der ligger til grund for Banedanmarks vurdering. Thomas Riisom Partner 1 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
Resume Elektrificering af det danske jernbanenet Det danske jernbanenet er i dag elektrificeret på strækningerne mellem Øresund og Padborg via Storebælt og Lillebælt, Tinglev-Sønderborg og København-Helsingør. I en række aftaler fra 2009 til 2012 er der truffet beslutning om, at gennemføre en række analyser af de fremtidige anlægsomkostninger ved en yderligere elektrificering af banenettet i Danmark. På baggrund af de indledende strategiske analyser fremlagde Regeringen et økonomisk udspil til Togfonden DK. Fonden har til formål at realisere timemodellen, der indebærer en reduktion af rejsetiden mellem de største byer i Danmark til en time. Fonden har videre til formål at finansiere elektrificering af den resterende del af hovedbanenettet. Senest har Banedanmark udarbejdet begrundede anlægsoverslag for de strækninger der tænkes elektrificeret. De begrundede anlægsoverslag er en viderebearbejdning af de strategiske analyser, der jf. principperne for ny anlægsbudgettering, var udarbejdet på niveau 1. De begrundede anlægsoverslag har dog ikke et tilstrækkeligt detaljeringsniveau til at disse kan betragtes som et niveau 2 overslag. Der er således tale om en prissætning på et mellemliggende detaljeringsniveau i forhold til principperne for ny anlægsbudgettering. De begrundede anlægsoverslag er udarbejdet af Niras og kvalitetssikret af Grontmij. De begrundede anlægsoverslag er højere end Regeringens udspil til Togfonden DK. Banedanmark har i notat af 27. juni 2013 om Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag opstillet begrundelser for tre typer korrektion af anlægsoverslagene, der betyder at anlægsoverslagene er i overensstemmelse med midlerne i Regeringens udspil til Togfonden DK. Notatet afspejler desuden en forventning om, at en række nødvendige investeringer i det eksisterende el-net, der ikke var omfattet af den strategiske analyse, sandsynligvis kan realiseres inden for det økonomiske oplæg til Togfonden DK. Banedanmarks vurderinger er baseret på tre faktorer, der i forskelligt omfang forventes at kunne bidrage til en reduktion af de begrundede anlægsoverslag. De tre såkaldte korrektionsfaktorer udgøres af: 1. Gevinsten fra Esbjerg-Lunderskov om forskellen mellem det begrundede anlægsoverslag og korrektionstillægget for programfasen. 2. Effekten af et samlet elektrificeringsprogram med udbud, der medfører europæisk konkurrence. 2 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
3. Gevinsten ved anvendelse af ny kørestrømsteknologi på baggrund af internationale benchmark for elektrificering, som en konkurrenceparameter i udbuddet. Gevinsterne er ikke på nuværende tidspunkt indarbejdet i de begrundede anlægsoverslag. Det er derimod Banedanmarks vurdering, at såfremt de begrundede anlægsoverslag justeres på baggrund af ovenstående tre typer korrektionsfaktorer, vil Elektrificeringsprogrammet kunne realiseres inden for Regeringens økonomiske udspil til Togfonden DK. Vurderinger Den eksterne kvalitetssikring hviler på en nøje gennemgang af foreliggende materiale i form af den strategiske analyse, de begrundede anlægsoverslag med tilhørende kvalitetssikringsrapporter samt en række analyser, der er inddraget i Banedanmarks notat Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag. Den eksterne kvalitetssikring vurderer Banedanmarks argumentation for mulighederne for at reducere det samlede anlægsoverslag for elektrificeringen af fire strækninger ved at foretage de tre nævnte korrektioner. Den eksterne kvalitetssikring konstaterer, at disse korrektioner vil indebære at principperne for ny anlægsbudgettering tilsidesættes. Det indgår ikke i den eksterne kvalitetssikrings vurdering, om en generel tilsidesættelse af principperne for ny anlægsbudgettering omfattende andre projekter er hensigtsmæssig endsige velunderbygget. Reduktion af korrektionstillæg som følge af gevinsten fra Esbjerg- Lunderskov. Det er den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at argumenterne for reduktion af korrektionstillægget fra 50 til 30 % grundet et større vidensniveau er rimelige, da der er tale om sammenlignelige projekter på et ensartet detaljeringsniveau. Effekt af samlet elektrificeringsprogram. Det er den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at det på baggrund af de fremlagte analyser og modeller er sandsynliggjort, at der kan opnås en positiv økonomisk effekt ved at udbyde elektrificeringsprogrammet samlet på funktionskrav med anvendelse af forhandlinger under konkurrencen. Den eksterne kvalitetssikring kan ikke afvise, at der kan opnås en besparelse på 8 %, som skønnet af Banedanmark. Det er imidlertid den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at størrelsen på den potentielle økonomiske effekt ikke i tilstrækkeligt omfang er empirisk underbygget og må anses for usikker. Usikkerheden er baseret på, at de forventede effekter primært er baseret på erfaringerne fra København-Ringsted og Signalprojektet, der endnu ikke er realiserede. Gevinst ved anvendelse af ny kørestrømsteknologi. Den eksterne kvalitetssikring er enig med Banedanmark i, at der vil kunne opnås en positiv økonomisk effekt ved at anvende en standardiseret teknologi, som en række 3 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
andre sammenlignelige lande også anvender, og det kan ikke afvises at effekten kan blive 20 % procent. Dette skyldes, at de opstillede anlægsoverslag er baseret på den eksisterende danske kørestrømsteknologi, der for det første er af ældre dato og for det andet er baseret på en høj grad af specialtilpassede løsninger. Dog konstaterer den eksterne kvalitetssikring, at størrelsen på den potentielle økonomiske effekt ikke er empirisk underbygget. Dette skyldes den begrænsede fuldstændighed ved de gennemførte benchmarks samt den begrænsede dokumentation af disse. Banedanmarks vurdering er primært baseret på en benchmark fra Trafikstyrelsen, der udelukkende omfatter to udenlandske projekter. Vurderingen er desuden suppleret af en benchmark fra Quartz+Co, hvor sammenhængen i de opstillede besparelsespotentialer ikke har kunnet identificeres entydigt. Det skal for en god ordens skyld fremhæves, at den eksterne kvalitetssikring vurderer, at det er en væsentlig usikkerhedsfaktor for den samlede økonomi for Elektrificeringsprogrammet, at det endnu ikke er afklaret, hvorvidt en kommende kontrakt på etablering af Eletrificeringsprogrammet også vil omfatte en langvarig drift og vedligeholdelse af kørestrømsanlægget. Dette forhold er ikke direkte i fokus i forbindelse med vurderingen af, om Elektrificeringsprogrammet kan realiseres inden for Regeringens udspil til Togfonden DK, idet spørgsmålet ikke har direkte indflydelse på anlægsoverslaget. Det er dog den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at der ved planlægning og realiseringen af store anlægsinvesteringer også bør være fokus på de fremtidige forventede omkostninger til drift og vedligeholdelse. Banedanmark har oplyst, at valget afventer, at den mest fordelagtige løsning kan vælges. Konklusion Den eksterne kvalitetssikring finder det sandsynliggjort, at de tre konkrete korrektionsfaktorer vil kunne bidrage til at realisere reduktioner, der vil tilnærme de faktiske omkostninger ved elektrificeringen til den økonomiske ramme for i Regeringens udspil til Togfonden DK. Deloitte anser på baggrund af den eksterne kvalitetssikring de tre korrektionsfaktorer som rimelige og hensigtsmæssige hypoteser, men konstaterer samtidigt, at der er nogen usikkerhed forbundet med de estimerede effekter. Den eksterne kvalitetssikring anerkender, at den eksakte forventede effekt af de tre korrektionsfaktorer kun vanskeligt lader sig underbygge empirisk. Det er den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at besparelsen som følge af en reduktion af korrektionsfaktoren fra 50 til 30 % kan betragtes som værende rimelig. Effekten af ændringen i korrektionsfaktoren udgør ifølge Banedanmark ca. 45 %. af den estimerede besparelse i de begrundede anlægsoverslag. Den eksterne kvalitetssikring er enig med Banedanmark i, at der kan opnås en besparelse som følge af realisering af et samlet elektrificeringsprogram via stordriftsfordele og den anvendte udbudsform. På baggrund af det fore- 4 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
lagte materiale, kan den eksterne kvalitetssikring ikke vurdere den præcise størrelse af besparelsen, og kan derfor ikke afvise, at den af Banedanmark vurderede besparelse på 8 % vil kunne realiseres. Effekten af stordriftsfordele og udbudsform vurderes af Banedanmark til at udgøre ca. 25 % af besparelsen i forhold til de begrundede anlægsoverslag. Endelig er det den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at der kan opnås en positiv økonomisk effekt som følge af anvendelse af ny kørestrømsteknologi. Banedanmark har fremvist en række benchmarks, der illustrerer, at der ved en række europæiske baneprojekter der blandt andet omfatter etablering af kørestrømsanlæg, er opnået kørestrømspriser, der er væsentligt lavere end de, der er anvendt i de begrundede anlægsoverslag. Det kan ikke afvises, at den af Banedanmark estimerede besparelse på 20 % kan realiseres, men den eksterne kvalitetssikring vurderer, at denne er forbundet med nogen usikkerhed. Det skyldes, at de fremlagte benchmarks ikke entydigt klarlægger om effekter fra benchmarkprojekter alene kan tilskrives ændret kørestrømsteknologi. Effekten af ny kørestrømsteknologi vurderes af Banedanmark til at udgøre ca. 30 % af besparelsen i forhold til de begrundede anlægsoverslag. 5 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
1. Baggrund og introduktion Elektrificering af det danske jernbanenet Det danske jernbanenet er i dag delvis elektrificeret. Elektrificeringen tog sin begyndelse med en beslutning om elektrificering af banenettets hovedstrækninger vedtaget ved lov i 1979. I dag er hovedstrækningerne mellem Øresund og Padborg via Storebælt og Lillebælt elektrificerede. Det samme er strækningerne Tinglev Sønderborg og København Helsingør. Elektrificeringen stoppede imidlertid før færdiggørelsen, og den sidste hele fjernbanestrækning, der blev elektrificeret var Øresundsforbindelsen i 1998. I aftale om En grøn transportpolitik af 29. januar 2009 blev det besluttet at gennemføre en strategisk analyse af en yderligere elektrificering af banenettet. Senere blev det i aftalen Bedre mobilitet af 26. november 2010 besluttet at dele analysen op i to faser. Første fase blev afsluttet i 2011 og havde karakter af en strategisk analyse. På baggrund af den strategiske analyse oprettes Togfonden DK, der har til formål at muliggøre timemodellen og elektrificering af den resterende del af hovedbanenettet. Fase to skulle frem mod 2013 omfatte udarbejdelse af egentlige anlægsoverslag, der kunne ligge til grund for en endelig principbeslutning om elektrificering af banenettet i efteråret 2013. De oprindelige aftaler blev med Aftalen om elektrificering af jernbanen mv. af 7. februar 2012 suppleret med en beslutning om, at den resterende del af bevillingen fra den strategiske analyse, skulle anvendes til udarbejdelse af mere præcise anlægsskøn i form af såkaldt begrundede anlægsoverslag for elektrificeringen. De begrundede anlægsoverslag er en viderebearbejdning af de strategiske analyser, der jf. principperne for ny anlægsbudgettering, var udarbejdet på niveau 1. De begrundede anlægsoverslag har dog ikke et tilstrækkeligt detaljeringsniveau til at disse kan betragtes som et niveau 2 overslag. Der er således tale om en prissætning på et mellemliggende detaljeringsniveau i forhold til principperne for ny anlægsbudgettering. De begrundede anlægsoverslag er udarbejdet af Niras og kvalitetssikret af Grontmij. Vurdering af de fremtidige anlægsomkostninger De efterfølgende begrundede anlægsoverslag, overstiger væsentligt den økonomiske ramme for Regeringens udspil til Togfonden DK til realiseringen af elektrificeringen af det danske banenet. Banedanmark har derfor i notat af 27. juni 2013 om Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag opstillet en 6 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
række begrundelser for, at det samlede anlægsoverslag kan holdes inden for den økonomiske ramme i Regeringens oplæg til Togfonden DK. Det er desuden Banedanmarks forventning, at en række nødvendige investeringer i det eksisterende el-net, der ikke var omfattet af den strategiske analyse, ligeledes kan realiseres inden for oplægget til Togfonden DK. Banedanmarks vurderinger er baseret på tre faktorer, der i forskelligt omfang forventes at kunne bidrage til en reduktion af de begrundede anlægsoverslag. De tre såkaldte korrektionsfaktorer udgøres af: 1. Gevinsten fra Esbjerg-Lunderskov om forskellen mellem det begrundede anlægsoverslag og korrektionstillægget for programfasen. 2. Effekten af et samlet elektrificeringsprogram med udbud, der medfører europæisk konkurrence. 3. Gevinsten ved anvendelse af ny kørestrømsteknologi på baggrund af internationale benchmarks for elektrificering, som en konkurrenceparameter i udbuddet. Gevinsterne er ikke på nuværende tidspunkt indarbejdet i de begrundede anlægsoverslag. Det er derimod Banedanmarks vurdering, at såfremt de begrundede anlægsoverslag justeres på baggrund af ovenstående tre typer korrektionsfaktorer, vil Elektrificeringsprogrammet kunne realiseres inden Regeringens oplæg til Togfonden DK. Indholdet af den eksterne kvalitetssikring Den eksterne kvalitetssikring har gennemgået det foreliggende materiale i form af den strategiske analyse, de begrundede anlægsoverslag med tilhørende kvalitetssikringsrapporter samt en række analyser, der er inddraget i Banedanmarks notat Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag. Det gennemgåede materiale fremgår af kapitel 5. Desuden har den eksterne kvalitetssikring haft drøftelser med Banedanmark, hvor de analyser og vurderinger, der ligger til grund for udarbejdelsen af notatet om Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag, har været gennemgået. Den eksterne kvalitetssikring har på det grundlag vurderet, om Banedanmarks argumentation for reduktionen af anlægsoverslaget kan betragtes som værende: Konsistent og dermed i overensstemmelse og logisk sammenhængende med de informationer, der fremgår af de bagvedliggende analyser. Fuldstændig i form af, at de anvendte metoder og analyser i henseende til dybde og bredde er dækkende og står i forhold til de fremsatte konklusioner. Gyldig i form af, at de anvendte metoder, processer, analyser og informationer er gennemskuelige og sporbare og underbygger de konklusioner, der drages. 7 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
Den eksterne kvalitetssikring omfatter således ikke en generel vurdering af, hvorvidt det er rimeligt endsige hensigtsmæssigt, at tilsidesætte principperne for ny anlægsbudgettering. 8 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
2. Reduktion af korrektionstillæg Den strategiske analyse, der blev gennemført i 2011 er i forhold til principperne om ny anlægsbudgettering en fase 1-undersøgelse. Banedanmark har efterfølgende for hver af de fire strækninger udarbejdet begrundede anlægsoverslag, der omfatter større viden om projekternes fysiske omfang, herunder de konkrete kørestrømselementer. De begrundede anlægsoverslag er således baseret på et større vidensniveau, selvom de tekniske analyser dog ikke opfylder principperne for ny anlægsbudgetterings krav til en fase 2-undersøgelse. De begrundede anlægsoverslag er derfor tillagt et korrektionstillæg på 50 %, som det også er tilfældet for den strategiske analyse. Under en efterfølgende programfase vil anlægsoverslaget i overensstemmelse med principperne for ny anlægsbudgettering blive tillagt et korrektionstillæg på 30 %. Banedanmark har for det første elektrificeringsprojekt, der omfatter strækningen mellem Esbjerg og Lunderskov, udarbejdet både begrundede anlægsoverslag og en fase 2-undersøgelse betegnet som en programfase. Erfaringerne fra dette arbejde viser, at forskellen i anlægsbudgettet fra de to undersøgelser udgør rundt regnet forskellen i de tillagte korrektionstillæg. Det er derfor Banedanmarks opfattelse, at de begrundede anlægsoverslag har et detaljeringsniveau, der berettiger en reduktion af korrektionstillægget fra 50 % til 30 %. Formålet med dette kapitel er, at vurdere Banedanmarks argumenter om at reducere korrektionstillægget for de begrundede anlægsoverslag på baggrund af erfaringerne fra udarbejdelse af programfaserapporten for Esbjerg Lunderskov. 2.1. De begrundede anlægsoverslag Det er den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at anvendelsen af erfaringerne fra det videre arbejde med projektet for Esbjerg Lunderskov forudsætter, at de begrundede anlægsoverslag har samme detaljeringsniveau. Den eksterne kvalitetssikring har derfor bemærket, at Grontmij i den eksterne kvalitetssikring af de fire begrundede anlægsoverslag har fremhævet fem væsentlige risici, der bør belyses yderligere forud for fremlæggelse af beslutningsgrundlaget til politisk behandling. Banedanmark har i forbindelse med den eksterne kvalitetssikring oplyst, at der i perioden fra Grontmijs eksterne kvalitetssikring af de begrundede anlægsoverslag i januar 2013 til udarbejdelse af Banedanmarks notat i juni 9 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
2013, er sket en opfølgning på de forhold, der er fremhævet som værende kritiske i kvalitetssikringsrapporten. Banedanmark har således oplyst, at der i det videre arbejde med de begrundede anlægsoverslag er taget højde for to af de fem identificerede kritiske forhold. Dette er sket i form af skærpelse af forudsætningerne om muligheder for sporspærringer samt en revurdering af anlægsoverslaget for løsningsforslaget vedrørende Aarhus Hovedbanegård. Sidstnævnte har medført en forøgelse af anlægsbudgettet. De øvrige tre forhold vedrørende anlægsoverslagets detaljeringsniveau i forhold til forløbet af beslutningsprocessen, prissætningen af det samlede kørestrømsanlæg samt opfyldelse af kravene til frihøjder i forbindelse med overføringer er der ifølge Banedanmark desuden taget højde for. Det er den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at Banedanmarks forudsætning om, at den kommende leverandør grundet udbuddets karakter af funktionsudbud, kan begrænse problemstillingen via anvendelse af krybeløsninger, er forbundet med en vis usikkerhed. Dette skyldes, at der ikke er sikkerhed for, at der er gennemført drøftelser med Sikkerhedsstyrelsen om kravene til de fremtidige løsninger. Derfor kan omfanget af investeringer til særlige foranstaltninger ikke antages at være fuldt afdækket på nuværende tidspunkt. Det er dog samtidig den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at usikkerheden er af begrænset betydning, idet der er ifølge oplysninger fra Banedanmark, er tale om krybeløsninger for samlet set 6 broer ud af 262. På denne baggrund er det den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at der vil være en mindre risiko forbundet med reduktion af korrektionstillægget for det begrundede anlægsoverslag fra 50 % til 30 %. 2.2. Øvrige bemærkninger til de begrundede anlægsoverslag Banedanmark har i notatet vedrørende elektrificeringens begrundede anlægsoverslag fremhævet, at Regeringens udspil til Togfonden DK er fremskrevet via Moderniseringsstyrelses indeksering. Såfremt der i stedet var anvendt samme indeksering som for de begrundede anlægsoverslag var udspillet til Togfonden DK ca. 4,5 % lavere. Dette er på nuværende tidspunkt en fordel for muligheden for at de begrundede anlægsoverslag kan holdes inden for Regeringens økonomiske udspil til Togfonden DK. Den eksterne kvalitetssikring skal dog for en god ordens skyld fremhæve, at det forskellige indekseringsgrundlag indebærer en risiko for uoverensstemmelse mellem Regeringens udspil til Togfonden DK og de begrundede anlægsoverslag. 10 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
2.3. Opsamling Det er den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at argumenterne for reduktion af korrektionstillægget fra 50 til 30 % grundet et større vidensniveau er rimelige, da der er tale om sammenlignelige projekter på et ensartet detaljeringsniveau. 11 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
3. Et samlet elektrificeringsprogram Den strategiske analyse og efterfølgende de begrundede anlægsoverslag er udarbejdet under en forudsætning om, at projekterne organiseres som traditionelle hoved- eller storentrepriser, hvor Banedanmark har ansvaret for udarbejdelse af detailprojekt og hvor der udbydes og gennemføres en række entrepriser på dette grundlag. Banedanmark har fremlagt argumenter for, at det begrundede anlægsoverslag kan reduceres med 8 % som følge af et samlet elektrificeringsprogram, der medfører europæisk konkurrence. Formålet med dette kapitel er at foretage en vurdering af, om Banedanmarks forslag til reduktion af anlægsbudgettet med henvisning til effekterne af at udbyde ét samlet elektrificeringsprogram er realistisk og tilstrækkeligt afdækket. Kapitlet omfatter desuden en vurdering af om forudsætningerne for de opstillede forslag kan betragtes som værende pålidelige og veldokumenterede. 3.1. Effekter af stordriftsfordele og funktionsudbud Banedanmark baserer vurderingen af effekter af stordriftsfordele og funktionsudbud på en businesscase, der er udarbejdet af Quartz+Co. Businesscasen afdækker et besparelsespotentiale som følge af stordrift, herunder effektiviseringer som følge af læring, og funktionsudbud i størrelsesordenen 6-7 %. I businesscasen er det fremhævet, at besparelsespotentialet er afhængigt af en række faktorer, herunder blandt andet projekternes samlede størrelse, den tidsmæssige sammenhæng mellem projekterne, udviklingen i priserne forhold til centrale råvarer såsom kobber samt længden af den efterfølgende driftsperiode, der for at opnå størst fordele skal have en længde på 20-25 år. Banedanmark har i forbindelse med den eksterne kvalitetssikring oplyst planerne for de fremtidige udbud af elektrificeringsprogrammet. Banedanmark arbejder med en model, hvor der for etablering af kørestrøm og transformerstationer gennemføres udbud af de besluttede strækninger. Udbuddet vil desuden omfatte option på udførelse af arbejderne på de strækninger, der endnu ikke er vedtaget. Endelig forventes udbuddet at omfatte optioner på udførelse arbejder på en række ikke specificerede strækninger. Sidstnævnte 12 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
har til formål at sikre samme entreprenør på alle arbejder, herunder små delstrækninger, i form af slusespor mv., der endnu ikke er kendt. Banedanmark har videre oplyst, at det ud fra et hensyn om at kunne det træffe det mest hensigtsmæssige valg på det mest hensigtsmæssige tidspunkt, endnu ikke er besluttet, hvorvidt etableringen af kørestrøm og transformerstationer vil blive udbudt som én samlet kontrakt, eller opdelt i to separate kontrakter. Etablering og ombygning af broer vil blive udbudt i en række mindre pakker, hvor Banedanmark i visse tilfælde udarbejder detailprojekt, for at sikre optimal udnyttelse af organisationens erfaringer fra tidligere projekter. På baggrund af de fremlagte oplysninger, er det den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at der kan realiseres besparelser som følge af stordrift. Det er samtidig den eksterne kvalitetssikrings erfaring, at effekterne af funktionsudbud, hvor entreprenøren har ansvaret for endeligt design, udførelse og drift af den ønskede løsning, i flere tilfælde har medført væsentlige økonomiske fordele. Anvendelsen af denne samarbejdsform stiller dog særlige krav til bygherreorganisationens håndtering af samarbejdet, idet de forventede fordele ellers ikke kan realiseres. Banedanmark har i forbindelse med den eksterne kvalitetssikring oplyst, at der både i forbindelse med København- Ringsted projektet samt renovering og udskiftning af en række broer er anvendt totalentrepriser, hvor entreprenøren både designer og udfører den af Banedanmark ønskede løsning. Endvidere er arbejderne under Signalprojektet baseret på et fuldt funktionsudbud, der potentielt også omfatter den efterfølgende drift. Banedanmark har fremlagt dokumentation for, at der ved udbuddet af København-Ringsted projektet og Signalprogrammet er opnået en reduktion af kontraktsummen på 19,8 %. Det er oplyst, at disse effekter forventes at hidrøre fra ændret organisering og udbudsproces for de to projekter. København-Ringsted og Signalprogrammet er dog endnu ikke realiseret, hvorfor det ikke er muligt for den eksterne kvalitetssikring at vurdere, hvorvidt de ved udbuddene opnåede besparelser kan bibeholdes gennem anlægsfasen. De realiserede besparelser som følge af samarbejdsformen i de øvrige brorenoverings- og udskiftningsprojekter, der ifølge Banedanmark er gennemført via funktionsudbud de seneste år, er desuden ikke empirisk påvist. På denne baggrund er det ikke muligt for den eksterne kvalitetssikring at vurdere, hvorvidt det fulde økonomiske potentiale, der følger af anvendelsen af funktionsudbud omfattende projektering, udførelse og potentielt den efterfølgende drift, reelt kan forventes realiseret af Banedanmark. 3.2. Indlæringseffekt Banedanmark har desuden vurderet effekterne af et samlet elektrificeringsprogram på baggrund af en matematisk model for den økonomiske indlæringseffekt ved gentagne arbejder. Den matematiske model er udviklet af SBi 13 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
Danish Research Institute ved Aalborg Universitet. Den økonomiske gentagelseseffekt er vurderet i størrelsesordenen 6-12 %. Banedanmark har anvendt en tilsvarende korrektionsfaktor i forbindelse med opstilling af anlægsbudgettet for København-Ringsted projektet. Banedanmark har oplyst, at effekten, på baggrund af den opnåede kontraktsum, forventes at kunne realiseres gennem anlægsfasen. Banedanmark har i forbindelse med den eksterne kvalitetssikring oplyst, at det er Banedanmarks vurdering, at der via organisationens solide erfaringer med tilrettelæggelse af komplekse anlægsarbejder kan skabes den fornødne kontinuitet i arbejdet. Banedanmark vurderer videre, at Elektrificeringsprogrammet har en tilstrækkelig kompleksitet til at opfylde forudsætningerne for opnåelse af gentagelseseffekten som følge af særligt de logistikmæssige udfordringer, der er forbundet med arbejdet på en bane i drift. Det er den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at det er sandsynligt, at der ved udførelse af arbejder, som de der er omfattet af Elektrificeringsprogrammet, vil kunne realiseres en vis økonomisk gentagelseseffekt, herunder særligt som følge af kompleksiteten i arbejderne under Elektrificeringsprogrammet. Gentagelseseffekten vil dog afhænge af en række konkrete omstændigheder i det enkelte projekt, hvorfor den nærmere størrelsesorden ikke kan godtgøres empirisk på baggrund af de foreliggende oplysninger. Den eksterne kvalitetssikring skal desuden for en god ordens skyld bemærke, at det en betingelse for opnåelse af den fulde gentagelseseffekt, at forudsætningerne om et samlet elektrificeringsprogram opfyldes. Det skyldes, at de enkelte strækninger ikke har en tilstrækkelig volumen til at opfylde de forudsætninger der er opstillet i SBi-rapporten. 3.3. Effekter fra udbudsprocessen Erfaringerne fra Signalprogrammet, anbefalingerne fra budgetanalyser af Banedanmark og Banedanmarks løbende dialog med markedet anvendes som grundlag for den tredje og sidste del af argumentationen om effekterne ved et samlet elektrificeringsprogram. Banedanmark har i forbindelse med den eksterne kvalitetssikring oplyst, at der i en række anlægsprojekter er set positive økonomiske effekter, som følge af en udbudsproces, der omfatter forhandlinger. Det er oplyst, at der i forbindelse med udbuddet af Signalprojektet er opnået en besparelse på 19,8 % på kontraktsummen i forhold til det oprindelige anlægsbudget. En del af denne effekt må dog forventes at hidrøre fra, at Signalprogrammet, som tidligere nævnt, er udbudt med fuld anvendelse af funktionsudbud. Til brug for den eksterne kvalitetssikring har Transportministeriet udarbejdet et notat, der beskriver de organisatoriske forudsætninger i Signalprogrammet, der har bidraget til opnåelse af den økonomiske besparelse i forbindelse med kontraktindgåelsen. Grundet behovet for beskyttelse af Banedanmarks kommercielle position i kontrakten, der er under udførelse, kan de ønskede 14 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
oplysninger om den reelle realisering af den ved udbuddet opnåede besparelse ikke forelægges for den eksterne kvalitetssikring. Den eksterne kvalitetssikring kan derfor ikke på det foreliggende grundlag vurdere, i hvilket omfang besparelserne fra konkurrenceudsættelsen af Signalprogrammet reelt set kan forventes realiseret. Det er derfor ikke muligt at vurdere, hvorvidt en tilsvarende besparelse kan forventes realiseret som følge af udbudsprocessen for Elektrificeringsprogrammet. 3.4. Opsamling På baggrund af ovenstående analyser, modeller og erfaringer har Banedanmark, efter det oplyste, skønnet et samlet økonomisk potentiale som følge af et samlet Elektrificeringsprogram udbudt på funktionskrav med forhandlinger på 8 %. Det er den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at det på baggrund af de fremlagte analyser og modeller er sandsynligt, at der kan opnås en positiv økonomisk effekt ved at udbyde elektrificeringsprogrammet samlet på funktionskrav med anvendelse af forhandlinger under konkurrencen. Det er imidlertid også den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at størrelsen på den potentielle økonomiske effekt ikke i tilstrækkeligt omfang er empirisk underbygget og må anses for usikker. Usikkerheden er baseret på, at de forventede effekter primært er baseret på erfaringerne fra København-Ringsted og Signalprojektet, der endnu ikke er realiserede. Den eksterne kvalitetssikring kan på det grundlag ikke afvise, at der kan opnås en besparelse på 8 %. 15 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
4. Ny kørestrømsteknologi Den strategiske analyse og de efterfølgende begrundede anlægsoverslag er baseret på en forudsætning om anvendelse af den eksisterende danske kørestrømsteknologi. Denne teknologi er først og fremmest af ældre dato grundet tidsmæssige forløb for elektrificeringen i Danmark. Desuden er den eksisterende danske teknologi i høj grad tilpasset de konkrete forhold i form af specialdesignede master mv. Banedanmark har fremsat argumenter for, at de begrundede anlægsoverslag for så vidt angår hovedposten for kørestrømsanlægget kan reduceres med 20 % som følge af anvendelse af ny europæisk standardiseret teknologi. Banedanmarks vurdering er desuden baseret på en forudsætning om, at prisen tillægges stor betydning ved tildelingen af kontrakten på Elektrificeringsprogrammet. Formålet med dette kapitel er at foretage en vurdering af, om Banedanmarks forslag til reduktion af anlægsbudgettet med henvisning til gevinsterne ved anvendelse af ny kørestrømsteknologi er realistisk og tilstrækkeligt afdækket. Kapitlet omfatter desuden en vurdering af om forudsætningerne for de opstillede forslag er pålidelige og veldokumenterede. 4.1. De gennemførte analyser Banedanmarks vurdering af besparelsespotentialet er baseret på tre forskellige benchmarks. Der er tale om en teknisk funderet benchmark, der er udarbejdet af Rambøll og en kommerciel benchmark baseret på biproduktet af Quartz+Co s businesscase for effekterne af et samlet Elektrificeringsprogram. Vurderingen er dog primært baseret på en sammenligning af anlægspriser, der blev udarbejdet af Trafikstyrelsen som led i forberedelsen af København-Ringsted projektet. Det er den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at Trafikstyrelsens sammenligning af anlægspriser, som fastslår et besparelsespotentiale på kørestrøm på 20 %, er baseret på et meget snævert grundlag. Dette skyldes at besparelsespotentialet for kørestrøm udelukkende er baseret på en sammenligning med et enkelt anlæg i Sverige og ét i Finland, som begge har haft lavere priser på kørestrøm end de danske. På totalomkostningsniveau findes der supplerende i rapporten en sammenligning med også Holland og Tyskland og en henvisning til en rapport fra UIC fra 2002, der foretager en benchmark mellem en række europæiske infrastrukturprojekter på baneområdet samlet 16 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
set, uden at der fokuseres specifikt på prisforskelle vedrørende kørestrøm. På totalomkostningsniveau er de danske totalomkostninger enten højere eller lavere end de øvrige priser afhængigt af, om anlæggene ligger i byer eller i det åbne land. Der kan dog ikke af disse sammenligninger udledes noget omkring priser på kørestrøm, da omkostningerne ikke er delt op på anlægselementer. Trafikstyrelsens sammenligning vurderes derfor ikke at udgøre et fuldstændigt billede af priserne på det europæiske marked for kørestrøm. Potentialets størrelse understøttes dog, jf. Banedanmark, af benchmarken fra Quartz+Co. Benchmarken er baseret på kørestrømspriser i 8 udvalgte lande og omfatter priser fra en række gennemførte anlægsprojekter, der indsamlet via entreprenører, rådgivere og bane operatører samt forskningsinstitutioner. Banedanmark har desuden i forbindelse med den eksterne kvalitetssikring oplyst, at projekterne vurderes at være sammenlignelige med Elektrificeringsprogrammet, idet alle projekter opfylder de samme EU-krav til sikkerhed mv. Det er den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at det ikke er muligt at vurdere benchmarkens fuldstændighed, da kriterierne for udvælgelse af de otte lande ikke fremgår af materialet fra Quartz+Co. Det er desuden ikke på baggrund af de opstillede figurer i præsentationen fra Quartz+Co muligt at identificere et entydigt billede af det samlede besparelsespotentiale som følge af anvendelsen af ny kørestrømsteknologi. Det fremgår blandt andet af materialet fra Quartz+Co, at en del af det identificerede besparelsespotentiale omfatter effekten af anvendelse af funktionsudbud, der er opgjort som en selvstændig i effekt i notatet fra Banedanmark. Endvidere fremgår det af materialet fra Quartz+Co, at en del af besparelsespotentialet skyldes fjernelse af korrektionstillægget. I øvrigt finder den eksterne kvalitetssikring grund til at fremhæve, at Banedanmarks vurdering af besparelsespotentialet desuden er baseret på en forudsætning om, at leverandøren på Elektrificeringsprogrammet får overdraget ansvaret for driften af kørestrømsanlægget i en periode. Den eksterne kvalitetssikring er enig i, at dette er en gyldig forudsætning for opnåelse af de estimerede effekter. Efter det oplyste fra Banedanmark, er det dog endnu ikke er endeligt afklaret, hvorvidt kontrakten på udførelse af Elektrificeringsprogrammet også kommer til at omfatte ansvaret for driften af kørestrømsanlægget. Dette skyldes, at Banedanmark har ønsket at vælge den mest fordelagtige beslutning om Elektrificeringsprogrammets fulde organisering på det mest hensigtsmæssige tidspunkt. Den eksterne kvalitetssikring vurderer, at en samlet kontrakt på udførelse og efterfølgende drift af kørestrømsanlægget er en væsentlig forudsætning for realisering af besparelsespotentialet. Banedanmark vil uden overdragelse af driftsansvaret og med et stort fokus på anskaffelsesprisen for anlægget ved tildeling af kontrakten risikere at købe et system, som efterfølgende viser sig at være meget dyrt at drive og vedligeholde. 17 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
4.2. Opsamling På baggrund af benchmarks fra Trafikstyrelsen suppleret af tilsvarende fra Quartz+Co har Banedanmark ud fra et forsigtighedsprincip skønnet et samlet økonomisk potentiale som følge anvendelse af europæisk standardiseret kørestrømsteknologi på 20 %. Den eksterne kvalitetssikring er enig med Banedanmark i, at der vil kunne opnås en positiv økonomisk effekt ved at anvende en standardiseret teknologi, som en række andre sammenlignelige lande også anvender, og det kan ikke afvises at effekten kan blive 20 % procent. Dette skyldes, at de opstillede anlægsoverslag er baseret på den eksisterende danske kørestrømsteknologi, der for det første er af ældre dato og for det andet er baseret på en høj grad af specialtilpassede løsninger. Dog konstaterer den eksterne kvalitetssikring, at størrelsen på den potentielle økonomiske effekt ikke er empirisk underbygget. Dette skyldes den begrænsede fuldstændighed ved de gennemførte benchmarks samt den begrænsede dokumentation af disse. Banedanmarks vurdering er primært baseret på en benchmark fra Trafikstyrelsen, der udelukkende omfatter to udenlandske projekter. Vurderingen er desuden suppleret af en benchmark fra Quartz+Co, hvor sammenhængen i de opstillede besparelsespotentialer ikke har kunnet identificeres entydigt. Det skal for en god ordens skyld fremhæves, at den eksterne kvalitetssikring vurderer, at det er en væsentlig usikkerhedsfaktor for den samlede økonomi for Elektrificeringsprogrammet, at det endnu ikke er afklaret, hvorvidt en kommende kontrakt på etablering af Eletrificeringsprogrammet også vil omfatte en langvarig drift og vedligeholdelse af kørestrømsanlægget. Dette forhold er ikke direkte i fokus i forbindelse med vurderingen af, om Elektrificeringsprogrammet kan realiseres inden for Regeringens udspil til Togfonden DK, idet spørgsmålet ikke har direkte indflydelse på anlægsoverslaget. Det er dog den eksterne kvalitetssikrings vurdering, at der ved planlægning og realiseringen af store anlægsinvesteringer også bør være fokus på de fremtidige forventede omkostninger til drift og vedligeholdelse. Banedanmark har oplyst, at valget afventer, at den mest fordelagtige løsning kan vælges. 18 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
5. Materiale Grundlaget for den eksterne kvalitetssikring udgøres af følgende dokumenter: 5.1. Aftaler Trafikaftalen om: Elektrificering af jernbanen. 7. februar 2012. Trafikaftalen om: Bedre mobilitet. 26. november 2010. 5.2. Notater Notat om: Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag (inklusiv Banedanmarks regneark). Banedanmark 27. juni 2013. 5.3. Anlægsoverslag Strategisk analyse af elektrificering. Begrundet anlægsoverslag Lunderskov Esbjerg (Inklusiv tilhørende bilag). Niras A/S 2012. Programfaserapport - 4. udkast. Version 3. Elektrificering Esbjerg Lunderskov (Inklusiv tilhørende bilag). Atkins A/S marts 2013. Strategisk analyse af elektrificering. Begrundet anlægsoverslag Køge Nord Næstved. Elektrificering før opgradering (Inklusiv tilhørende bilag). Niras A/S 26. juni. Strategisk analyse af elektrificering. Begrundet anlægsoverslag Roskilde Kalundorg (Inklusiv tilhørende bilag). Niras A/S 26. juni 2013. Strategisk analyse af elektrificering. Begrundet anlægsoverslag Fredericia Aarhus (Inklusiv tilhørende bilag). Niras A/S 26. juni 2013. Strategisk analyse af elektrificering. Begrundet anlægsoverslag Aarhus Lindholm (Inklusiv tilhørende bilag). Niras A/S 26. juni 2013. 5.4. Kvalitetsikring Kvalitetsikring af anlægsoverslag for elektrificering af Køge Nord - Næstved m.fl. Foreløbig udgave. Grontmij 11. januar 2013. Kvalitetsikring af anlægsoverslag for elektrificering af Esbjerg - Lunderskov. Grontmij 21. juni 2013. 19 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
Ekstern kvalitetsikring. Elektrificering af Lunderskov-Esbjerg. Rambøll 16. september 2011. 5.5. Analyser Strategisk analyse af elektrificering af banenettet (Inklusiv tilhørende bilag). Niras A/S, 2. november 2011. Udenlandske baner Sammenligning af anlægspriser. Trafikstyrelsen september 2009. Evaluation of the electrification of the Danish railroad network An assessment of the monetary and non-monetary effects of conducting the electrification of the Danish railroad network as a single public functional tender. Quartz+Co marts 2013. Evaluation of electrification of the Danish railroad network. Cost Model v1.1. Quartz+Co marts 2013. Evaluation of the electrification of the Danish railroad network Price benchmarking of overhead catenary system. Quartz+Co marts 2013. InfraCost. The Cost of Railway Infrastructure. UIC Infrastructure Commission June 2002. The repetition effect in building and construction works. A literature review. 1.Edition. SBi marts 2010. Ringsted-Femern banen. Kørestrøm. (Bilag til de begrundede anlægsoverslag. Dokument nr.:fln514-042). Rambøll 12. april 2012. 5.6. Supplerende materiale og oplysninger Anlægsøkonomi Nybygningsløsningen. Trafikstyrelsen, september 2009. Organisering af Signalprogrammet. Transportministeriet, 30. juli 2013. Elektrificering af jernbanen svar på spørgsmål stillet af Deloitte. Banedanmark, 5. august 2013. Mundtlige oplysninger fra medarbejdere i Elektrificeringsprogrammet om den valgte udbudsstrategi for Elektrificeringsprogrammet samt det metodiske grundlag for Quartz+Co s benchmark på møde den 15. august. Notat af 14. august 2013 med kommentarer til kvalitetssikringsrapport af 13. august fra Banedanmark. Oversigt over interviewoversigt fra Quartz+Co, modtaget den 20. august 2013. 20 Ekstern kvalitetssikring Elektrificeringens begrundede anlægsoverslag
Om Deloitte Deloitte leverer ydelser indenfor revision, skat, consulting og financial advisory til både offentlige og private virksomheder i en lang række brancher. Vores globale netværk med medlemsfirmaer i mere end 150 lande sikrer, at vi kan stille stærke kompetencer til rådighed og yde service af højeste kvalitet, når vi skal hjælpe vores kunder med at løse deres mest komplekse forretningsmæssige udfordringer. Deloittes cirka 200.000 medarbejdere arbejder målrettet efter at sætte den højeste standard. Deloitte Touche Tohmatsu Limited Deloitte er en betegnelse for Deloitte Touche Tohmatsu Limited, der er et britisk selskab med begrænset ansvar, og dets netværk af medlemsfirmaer. Hvert medlemsfirma udgør en separat og uafhængig juridisk enhed. Vi henviser til www.deloitte.com/about for en udførlig beskrivelse af den juridiske struktur i Deloitte Touche Tohmatsu Limited og dets medlemsfirmaer. 2013 Deloitte Statsautoriseret Revisionspartnerselskab. Medlem af Deloitte Touche Tohmatsu Limited