AF martin bjærge jensen, nuuk og freia lund sørensen, nuuk Alcoa Et grønlandsk projekt? Efter et seminar i Nuuk om regional udvikling, var der i AG den 29. januar en artikel med overskriften: Aluminiumsværket skal være et grønlandsk projekt, (Petersen, 2008). I artiklen fremføres det, at en succes for projektet blandt andet afhænger af, om projektet både mentalt og økonomisk bliver et grønlandsk projekt. Udsagnet er relevant for Grønland lige nu og har affødt initiativet til denne artikel. RESUMÉ Det grønlandske Landsting og det multinationale aluminiumsfirma Alcoa, skal i løbet af de næste par år træffe endelig beslutning, om der skal placeres en aluminiumsmelter i Grønland. Placeringen af en aluminiumsmelter kan have både positive og negative konsekvenser for Grønland, for så vidt angår økonomiske, sociale og samfundsmæssige forhold. Men hvordan kan en aluminiumsmelter anvendes proaktivt til at fremme en politisk ønskelig regional udvikling - at det bliver et Grønlandsk projekt - i stedet for at det er den grønlandske samfundsudvikling, som skal rettes ind i forhold til smelteren. Artiklen vil kaste lys over nogle problemstillinger, der i meget høj grad vil påvirke det grønlandske samfund, hvis der placeres en aluminiumssmelter i Grønland. Der er både positive og negative konsekvenser for Grønland, for så vidt angår økonomiske, sociale og samfundsmæssige forhold. Uden i øvrigt at tage stilling til, om konsekvenserne er positi Freia Lund Sørensen f. 1974. Cand. Scient. i Kulturgeografi fra Københavns Universitet 2003. 2004 Kontorkoordinator for Sydafrika Kontakt. 2005-2006 udsendt som Organisationsudviklingsrådgiver for Mellemfolkeligt Samvirke i Zambia. 2007- AC-fuldmægtig i Landsplanafdelingen, Miljøstyrelsen i Grønlands Hjemmestyre. Martin Bjærge Jensen f. 1977. Cand. Scient. i Kulturgeografi fra Københavns Universitet i 2004 og har en Master of Urban Management fra Erasmus Universiteit i Rotterdam, 2003. 2005 har arbejdet i Hovedstadens Udviklingsråd og AC-fuldmægtig i Landsplanafdelingen, Miljøstyrelsen i Grønlands Hjemmestyre fra 2005-2008. 2008- ansat ved Grontmij/Carl Bro A/S. Tidsskriftet Grønland 2-3/2008 107
ve eller negative, er det meget relevant at stille spørgsmålet: Hvordan bliver det et grønlandsk projekt? I februar 2008 indstillede Landsstyret overfor Landstinget site C i Maniitsoq til placering af aluminiumsmelteren i Grønland. Ifølge redegørelsen for beslutningsgrundlaget, vil placeringen i Maniitsoq have de laveste anlægsomkostninger og færrest miljømæssige påvirkninger. Alcoas økonomiske og tekniske vurdering pegede ligeledes på site C i Maniitsoq som den mest favorable, (Departementet for Erhverv, Arbejdsmarked og Erhvervsuddannelser, 2008). Et sammenfald, der måske ikke vækker den store undren, da økonomiske og tekniske forhold har stor vægt i beslutningstagningsprocesser, især når der er tale om et projekt i milliardklassen. Mere interessant, i forhold til overvejelserne om, hvordan man gør det til et grønlandsk projekt er, at det i Landstyrets indstilling til placeringen blev fremhævet, at placeringen i Maniitsoq også er den bedste ud fra samfundsøkonomiske og regionale vurderinger, (FM 2008/83). Dette er interessant, fordi der ikke er taget politisk stilling til, hvilken form for regional udvikling man ønsker i Grønland. For eksempel om man ønsker at satse på ét stærkt vækstcenter (Nuuk) eller flere økonomiske vækstcentre, og om man ønsker regional specialisering eller diversificering. Denne artikel argumenterer for nødvendigheden af at udvikle en helhedsorienteret vision for det grønlandske samfund - hvor især visioner for bosætningsmønstre og regional udvikling står helt centralt - for at etableringen af en aluminiumsmelter kan blive til et grønlandsk projekt. Herved sikres i langt højere grad, at det er Alcoa, der skal tilpasse sig det grønlandske samfund i stedet for, at det er den grønlandske samfundsudvikling, som skal rettes ind i forhold til smelteren. Alcoas eller grønlands interesser? Et uomtvisteligt faktum er, at Alcoa ikke driver virksomhed i Grønland for at fremme Grønlands økonomiske uafhængighed fra Danmark, skabe social udvikling eller lignende. Alcoa er her alene for at tjene penge. Virksomhedsledere verden rundt har dog efterhånden indset, at etik og moral kan være en god forretning eller at det i hvert fald kan mindske risikoen for økonomiske tab. Shell lærte det efter nogle hårde år i 1980 erne, hvor det kendte slogan Burn Shell to hell kostede dyrt. I Danmark er Novo Nordisk kendt for at være bannerførere for etik og moral i virksomheden. Novo Nordisk sidder i det etiske dilemma, at de tjener mange penge på andres sygdom. Derfor er det meget vigtigt at have en social og moralsk profil, for der er rigtig mange penge på spil med et dårligt image. På samme vis er Alcoa kendt for at igangsætte mange aktiviteter for at fremme social, miljø- og sundhedsmæssig bæredygtighed i de lokalsamfund, hvor de har aktiviteter. Alcoa er blandt andet blevet udnævnt af Ethisphere Magazine til at være et af Verdens mest etisk orienterede firmaer og som top rollemodel for bæredygtig virksomhedspraksis, netop på grund af Alcoas store engagement i de lokalsamfund, hvor de driver virksomhed, (Ethisphere Magazine, 11th May, 2007). En kapitalistisk virksomhed forsøger altid at tage de mest profitmaksimerende beslutninger, og det indebærer i dag altså også etiske og moralske beslutninger, som har en positiv indflydelse på mere end bundlinjen. Fænomenet omtales sommetider som corporate social responsibility eller The tripple bottom line. Hvordan kan aluminiumsprojektet både være Alcoas og Grønlands projekt? Det kan det, hvis Grønland får maksimal indflydelse på, hvordan projektet udmøntes, på en måde som Grønland ønsker det, men det kræver, at Grønland ved, hvad Grønland ønsker. Hvis denne målsætning kan opfyldes, er det også til gavn for Alcoas bundlinje på det lange sigte, fordi det vil være gratis 108 Tidsskriftet Grønland 2-3/2008
Placeringen af en aluminiumsmelter kan have både positive og negative konsekvenser for Grønland, for så vidt angår økonomiske, sociale og samfundsmæssige forhold. corporate social responsibility. Alcoa har som Novo Nordisk og Shell heller ikke interesse i et dårligt image. Alcoa skal trods alt være i Grønland i mindst 50 år og kan ikke bare flytte produktionen og afvikle fabrikken, hvis tallene på bundlinjen bliver røde i en periode. Derfor er der også virksomhedsøkonomisk sund fornuft i at forene Alcoas og Grønlands interesser bedst muligt: At gøre det til et grønlandsk projekt! Som sagt er Grønland nødt til at vise, hvad vi mener, der gør projektet til grønlandsk. Selvom virksomhederne er blevet mere socialt og miljømæssigt ansvarlige, er det ikke deres fornemste opgave, og derfor falder opgaven dem måske ikke altid så let, som man kunne håbe. Vi er nødt til at hjælpe dem lidt på vej og hjælpe dem med at tage medansvar! I modsætning til kapitalistiske virksomheder er politikere sat i verden med det formål at skabe det bedst mulige samfund for dets borgere frem for at skabe overskud til aktionærer. Derfor er det en afgørende politisk opgave at formidle budskabet til Alcoa om de visioner, man har for det grønlandske samfund. Det er også afgørende, at visionerne favner bredere end økonomisk uafhængighed fra Danmark og bliver helhedsorienterede og langsigtede. Sprogdebatten er et konkret eksempel på visioner om, at aluminiumssmelteren skal være et grønlandsk projekt. Det ligger mange borgere og politikere meget på sinde, at arbejdskraften på aluminiumssmelteren skal være 100 procent grønlandsk. Det er et godt eksempel på visioner om et grønlandsk projekt. Men visionerne bør i meget højere grad være helhedsorienterede og langsigtede, før der for alvor kan tales om et helstøbt grønlandsk projekt. Sprogvisionen er simpelthen for tynd. Mange andre tunge problemstillinger bør indgå i en vision om, Tidsskriftet Grønland 2-3/2008 109
hvordan en aluminiumssmelter bliver til et grønlandsk projekt. Der er mange temaer, som kan indgå i en vision for det grønlandske aluminiumsprojekt. Sprogpolitik er blot én ting. Visioner for bosætningsmønstre, bevaring af kulturelle værdier og identitet og eksempelvis regional dynamik er andre faktorer, der også kan indgå i visionen om Det grønlandske projekt Eftersom Grønland har et meget lille befolkningstal og meget store afstande, er Grønland derfor meget følsom over for de forandringer, som en aluminiumssmelter vil medføre. Derfor er en vision særlig væsentlig i Grønland, og det er en vision omkring bosætningsproblematikker. Denne artikel vil i det følgende diskutere problemstillinger, der kan indgå i en vision vedrørende bosætningsmønstre og regionaludvikling og dynamik. Man kan sammenfatte emnet under begrebet landsplanlægning. Begrebet giver hos mange negative associationer med G-50 og G-60 eller planøkonomi fra Sovjetunionen. Men moderne landsplanlægning har en helt anden karakter og kan være med til at fremme betingelserne for økonomisk udvikling på en måde, der også indarbejder eksempelvis social bæredygtighed. Landsplanlægning og regionale udviklingsstrategier Landsplanlægning har til formål at skabe de overordnede optimale rammebetingelser for at skabe en helhedsorienteret udvikling, ikke mindst i forhold til at opnå bæredygtig økonomisk vækst. Landsplanlægning kan derfor ses som et vigtigt politisk redskab til at afbalancere samfundets forskellige økonomiske, kulturelle, sociale og miljørelaterede interesser og politiske målsætninger. Ved at styrke koblingen mellem regional udvikling og fysisk planlægning og ved at bruge Hjemmestyrets ressourcer bedst, gennem en koordineret sektorplanlægning, får man de bedste rammebetingelser lokalt til gavn for hele Grønland. Moderne landsplanlægning er en interaktiv proces, hvor dialog og aktørinddragelse på flere niveauer i samfundet er et helt centralt element. Det er derfor ikke kun koordineringen og samarbejdet mellem Hjemmestyrets instanser, som skal styrkes, der er samtidig behov for, at man i Grønland starter en proces, som involverer repræsentanter fra byer og bygder, offentlige sektorer og det private erhvervsliv. Det er nødvendigt, at denne proces er baseret på et klart mandat fra Landstinget og Hjemmestyret. Boks 1: Trin i planlægningsproces: Tværsektoriel analyse, vurdering og evaluering af samfundssituationen Formulering af målsætninger for samfundsudviklingen Identificere strategier og delmål for at nå målsætningerne Definere institutionelle strukturer for at mobilisere aktører Implementere successive feedback mekanismer Formulering af helhedsorienteret vision Aktørinddragelse er en tidskrævende proces, der ofte forsinker udviklingen, så hvorfor er det så, så nødvendigt? Aktørinddragelse er nødvendigt for at et projekt kan lykkes. Der findes ingen Blue print løsninger eller modeller for landsplanlægning og regionale udviklingsprojekter. Man kan hente inspiration og elementer fra andre landes landsplanlægningsprocesser, men det er nødvendigt at udvikle en kontekstspecifik planlægningsstrategi for at opnå succesfuld samfundsmæssig effekt. Regionale udviklingsprojekter og i særdeleshed landsplanlægning involverer eller påvirker ofte store grupper af befolkningen, som derfor i langt højere grad bør få indflydelse på beslutningstagningsprocesser på lokalt og nationalt niveau. Aktørinddragelse er et funda- 110 Tidsskriftet Grønland 2-3/2008
mentalt led i processen for at sikre, at befolkningens interesser og behov afspejles bredt i udviklingen af projektudformning eller rammebetingelser for landsplanlægning. Gennem aktørinddragelse styrkes samtidig den demokratiske proces, accept, forståelse og medejerskab for projektet. Alt sammen vigtige elementer for at opnå social bæredygtighed. Grønland er et unikt land, som i forhold til landsplanlægning og regional udvikling har helt særlige udfordringer, som de fleste lande ikke har i samme målestok. Samtidig er det grønlandske samfund en blanding af moderne og traditionel levevis. Mobilisering og inddragelse af aktører i planlægningsprocesser er derfor særdeles vigtig for at belyse de forskellige interesser, muligheder, udfordringer og potentielle konfliktområder, der eksisterer i relation til arealanvendelse og samfundsændringer. Grønland står overfor en række større forandringer indenfor de næste 20 år, hvor klimaforandringer, mulig etablering af en aluminiumsmelter, åbning af nye miner og et lovende potentiale for olieindustri forventes at give Grønland nye muligheder og udfordringer for regional- og socioøkonomisk udvikling. For som samfund at kunne holde styr på disse omfattende samfundsændringer er samfundet nødt til at planlægge landets fysiske udbygning i forening med nationale strategier for den regionale udvikling. Med andre ord bør landsplanslægning og regional udvikling indgå i overvejelserne i en lang række store politiske beslutninger. Placeringen af eksempelvis en aluminiumssmelter forventes at få en ganske dramatisk betydning for det grønlandske samfund i forhold til spredning og koncentration af økonomisk aktivitet i de grønlandske byer. Det medfører en ny og helt anden balance og dynamik mellem byerne end den, vi kender i dag. Det vil blandt andet betyde, at nogle byer vil stagnere og andre vil vokse. I aluminiumsprojektet bør beslutningen om placeringen af Alcoas aluminiumssmelter derfor også betragtes i et strategisk lys i forhold til regional udvikling og landsplanlægning. Med en velovervejet strategi for den regionale udvikling i Grønland på tværs af den nationale sektorplanlægning, kan en aluminiumsmelter anvendes proaktivt til at fremme en politisk ønskelig regional udvikling. I modsat fald vil placeringen af smelteren omvendt komme til at definere den grønlandske landsplanlægning og de regionale udviklingsstrategier med meget begrænset mulighed for, at samfundet kan beslutte en ny landsplanmæssig vision for det grønlandske samfund. En beslutning af denne størrelsesorden er irreversibel og medfører det, der kaldes regional stiafhængighed. Det er dermed helt afgørende, at det er politisk afklaret, hvilken regional udvikling der ønskes i de kommende mange år. Hvis Alcoa vælger placeringen alene, uden at inddrage grønlandske visioner for landsplanlægning og regionale udviklingsstrategier, er det i hvert fald ikke Et grønlandsk projekt. Derimod bliver det Alcoas projekt, og det bevirker, at præmisserne for at udmønte fremtidige visioner for regional udvikling, er markant ændret og at det er Alcoa og ikke Grønland, som har defineret de nye præmisser. Derfor er det helt centralt, at det også bliver et grønlandsk projekt, hvad angår visioner for regional udvikling, bosætning og landsplanlægning. Hvordan kan en regional udviklingsstrategi konstrueres? En strategi for regionaludvikling hvor den fysiske landsplanlægning er central kan indeholde mange politiske visioner. En helt central del af debatten i denne sammenhæng vil fokusere på udviklingsstrategier, der satser på et eller flere økonomiske vækstcentre. Strategier for regional udvikling antager mange former i Europa. I Finland er der eksempelvis en klar målsætning om at sprede den økonomiske vækst på mange vækstcentre. På EU-niveau arbejder Tidsskriftet Grønland 2-3/2008 111
I februar 2008 indstillede Landsstyret overfor Landstinget site C i Maniitsoq til placering af aluminiumsmelteren i Grønland. man i ESDP (Det europæiske fysiske og funktionelle udviklingsperspektiv) på at skabe en bevidst polycentrisk vækststrategi i de europæiske byer således, at den økonomiske vækst udvikles i flere byer end eksempelvis blot London og Paris. Kan disse modeller tilpasses til den grønlandske kontekst, og er der forudsætninger tilstede for mere end ét stærkt vækstcenter, hvis det ønskes? Der er også en lang række andre spørgsmål, som kan diskuteres i den sammenhæng: Hvilken betydning har en vækstcenter-strategi på det lange sigte? Hvilken nationaløkonomisk dynamik medfører regional konkurrence? Skaber konkurrence mellem regioner positiv dynamik eller forstyrrelser i nationaløkonomien? Hvilke økonomiske, sociale og kulturelle konsekvenser har forskellige vækstcenter-strategier? Spørgsmålet om regionale strategier kan også berøre andre økonomiske overvejelser. Eksempelvis er det relevant at diskutere, om strategier for de enkelte regioners økonomier skal være at forsøge at specialisere sig indenfor bestemte brancher for at opnå komparative økonomiske fordele eller for at diversificere sig. Hvilke strategier er optimale for den grønlandske økonomi i landsplanmæssig sammenhæng? Hvordan skal Grønland konkurrere globalt? Et ubehageligt, men ikke desto mindre meget væsentligt spørgsmål at tage stilling til er spørgsmålet om bygdernes fremtid, hvis arbejdspladserne skabes i større byer. Konklusion I stedet for at give Alcoa frit valg på alle hylder, bør den grønlandske vision for Det grønlandske projekt være central i processen for en aluminiumssmelter i Grønland. Det vil forøge tilfredsheden i den grønlandske befolkning og forbedre Alcoas image i forhold til corporate social responsibility og det er i dag en stor økonomisk faktor og således en virkelighed for alle multinationale selskaber. Mon ikke Alcoa er lydhør overfor en grønlandsk vision, for det vil give en win-win situation? Artiklen har forsøgt at belyse nogle af de overvejelser, som kan indgå i visionen om Det grønlandske projekt i forhold til bosætningsmønstre og regionaludvikling og dynamik. Disse overvejelser er særligt vigtige at drøfte nu, fordi selve placeringen af smelteren har så massiv påvirkning på visioner i denne retning og samtidig definerer mulighederne og begrænsningerne for visioner i fremtiden. Andre forhold som sprogproblematikken 112 Tidsskriftet Grønland 2-3/2008
Grønland kan derfor stille krav gennem helhedsorienterede og langsigtede visioner for Et grønlandsk projekt, for at forene samfundets interesser med en stor kapitalistisk virksomheds interesser. For vores samfunds skyld og for bundlinjen hos Alcoa. Holdninger og synspunkter i artiklen er forfatternes egne og afspejler ikke nødvendigvis Miljøstyrelsens eller Grønlands Hjemmestyres synspunkter eller holdninger. Vi vil gerne takke Erik Gløersen for hans inputs til artiklen og interesse i debatten omkring aluminiumsmelteren. Alle fotos er taget af Peter Madsen. Referencer: Landstyret fremhæver, at placeringen af en aluminiumsmelter i Maniitsoq også er den bedste ud fra samfundsøkonomiske og regionale vurderinger. Dette er interessant, fordi der ikke er taget politisk stilling til, hvilken form for regional udvikling man ønsker i Grønland, mener de to forfattere til denne artikel. og arbejdskraftens herkomst er også vigtige for Et grønlandsk projekt, men er mindre afhængige af selve placeringen, og derfor er tidspresset for en vision på disse områder knapt så voldsomt. Departementet for Erhverv, Arbejdsmarked og Erhvervsuddannelser, (2008): Beslutningsgrundlag for etablering af en aluminiumssmelter i Grønland Ethisphere Magazine, 2007: http://ethisphere.com/2007-worlds-most-ethical-companies/ FM 2008/83: Forslag til Landstingsbeslutning om placering af aluminiumssmelteværk samt principbeslutning om ejerskabsmodel, hvis det på et senere tidspunkt endeligt besluttes at etablere et vandkraftbaseret aluminiumproduktion I Grønland. Petersen Lotte, 2008: Alcoa et Grønlandsk Projekt. AG, 29. januar, 2008. Tidsskriftet Grønland 2-3/2008 113