Bent Christensen FORVALTNINGSRET Opgaver Hjemmel Organisation Jurist- og Økonomforbundets Forlag
FORVALTNINGSRET Opgaver Hjemmel Organisation ISBN 87-574-9082-1
Bent Christensen Forvaltningsret Opgaver Hjemmel Organisation Jurist- og Økonomforbundets Forlag 1997
Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation 2. udgave, 4. oplag 1997 by Jurist- og Økonomforbundets Forlag Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, fotografisk eller anden gengivelse eller mangfoldiggørelse af denne bog eller dele heraf er uden forlagets skriftlige samtykke ikke tilladt ifølge gældende dansk lov om ophavsret. Tryk: Narayana Press, Gylling Indbinding: Damm s Forlagsbogbinderi, Randers Printed in Denmark 2003 ISBN 87-574-5185-0 E-bog 978-87-574-9082-4 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Lyngbyvej 17 Postboks 2702 2100 København Ø Telefon: 39 13 55 00 Telefax: 39 13 55 55 e-mail: fl@djoef.dk Homepage: www.djoef-forlag.dk
Forord I denne 2. udgave har jeg søgt at beskrive de ændringer i faktiske forhold og gældende ret, der er sket siden 1. udgaven fra 1991 indenfor de områder af forvaltningsretten, som denne bog dækker. På nogle områder er de registrerede ændringer små, på andre ganske store. Der er grund til at fremhæve 2 af disse områder. På grænsen mellem den utvivlsomme offentlige forvaltning og den private sektor er sket store forandringer, som stadig er igang. Kap. VIII søger at give en fornemmelse heraf. EU-retten er godt på vej til at påvirke også de dele af forvaltningsretten, som denne bog omhandler. Det har jeg søgt at tage højde for især i Kap. IX. Men det sker på et generelt plan. En detailleret beskrivelse af fællesskabsrettens krav til dansk forvaltningsret må vente, til der foreligger en undersøgelse foretaget af en, der har et mere dybtgående kendskab til EU-retten, end jeg har kunnet skaffe mig. Kap. XIII. A.3. om Skøn under regel er omredigeret for at gøre fremstillingen klarere. Niels Fenger har hjulpet mig med EU-retten. Konsul Georg Jorck og Hustru Emma Jorck s Fond har bevilget 25.000 kr. til renskrift af manuskriptet. Siv Sandberg har igen klaret renskrivningen. Jeg takker for hjælp og støtte. Bent Christensen V
Indholdsfortegnelse 1. DEL BESKRIVELSE Forvaltningens opgaver i virkemidler og organisation KAPITEL I. Indledning. Fremstillingens tilrettelæggelse... 3 KAPITEL II. Forvaltningens opgaver... 5 A. Systematisering efter samfundsmæssige formål... 5 B. Systematisering efter forvaltningsvirksomhedens slutprodukt... 7 1. Indledning... 7 2. Ydre virksomhed... 7 2.1. Ydelser... 7 2.1.1. Pengeydelser... 8 2.1.2. Varer og transportydelser...10 2.1.3. Fysiske indretninger...10 2.1.4. Tjenesteydelser...11 2.1.4.1. Klientbehandling...11 2.1.4.2. Rådgivning...12 2.1.4.3. Tekniske ydelser...13 2.1.4.4. Andre tjenesteydelser...13 2.1.4.5. Kombinationer...14 2.2. Opkrævning...14 2.3. Retlig regulering...15 2.3.1. Indledning...15 2.3.2. Variabler...18 2.3.2.1. Generel/konkret...18 2.3.2.2. Varierende grad af præcision...19 2.3.2.3. Gennemtvingelse...19 2.3.3. Yderpunkter og mellemformer...22 2.3.4. Nogle typer...24 2.3.4.1. Generelle regler, hvis overholdelse påses efterfølgende...24 2.3.4.2. Generelle regler, hvis overholdelse påses forudgående...24 VII
2.3.4.3. Løbende tilladelser...25 2.3.4.4. Undtagelser (dispensationer)...27 2.3.4.5. Konkrete forbud/påbud...28 2.4. Anden ydre virksomhed...30 3. Indre virksomhed...31 3.1. Intendantur...32 3.2. Forberedelse...32 3.3. Styring...33 3.4. Organisering...33 KAPITEL III. Forvaltningens virkemidler...35 1. Systematiseringens grundlag...35 1.1. Retsakter/uforbindende udsagn/faktiske handlinger...35 1.2. Generelt/konkret...36 1.3. Formulerede/ikke-formulerede regler...36 1.4. Slutprodukt/forberedelse...37 1.5. Ydre/indre...37 2. Forskellige virkemidler...37 2.1. Anordninger eller bekendtgørelser...37 2.2. Forvaltningsakter...37 2.3. Aftaler...38 2.4. Tjenestebefalinger og særligt hjemlede ordrer...39 2.5. Planer...40 2.6. Uforbindende udsagn...41 2.7. Forberedende udsagn...43 2.8. Andre virkemidler. Faktiske handlinger...45 2.9. Interne regler...46 KAPITEL IV. Virksomhed og virkemidler holdt sammen...49 KAPITEL V. Forvaltningens organisation. Begreber...51 1. Forvaltningsstilling...51 2. Forvaltningsorgan...52 3. Stillingsbeskrivelse. Organbeskrivelse...54 KAPITEL VI. Forvaltningsorganerne. Beskrivelse...57 A. Indledning...57 B. Statsforvaltningen...59 1. Centraladministrationen...59 1.1. Inddeling og sprogbrug...59 VIII
1.2. Departementer...60 1.3. Direktorater...62 1.4. Nævn...64 1.5. Andre typer organer...66 2. Den lokale statsforvaltning...67 2.1. Lokal statsforvaltning og kommunalforvaltning...67 2.2. De dominerende lokale statsforvaltningsorganer...67 C. Kommunalforvaltningen...69 1. Almindelig karakteristik...69 2. Kommunetyper, antal og størrelse...69 3. Kommunalforvaltningens opgaver...70 4. Det kommunale forvaltningsapparat...71 4.1. Indledende karakteristik...71 4.2. Forvaltningsorganer beklædt af politikere...72 4.2.1. Udvalgsstyre...72 4.2.1.1. Kommunalbestyrelsen...72 4.2.1.2. Økonomiudvalget...73 4.2.1.3. De stående udvalg...74 4.2.1.4. Borgmesteren...75 4.2.2. Andre styreformer...76 4.2.3. Lokaludvalg og bydelsråd...77 4.3. Forvaltningsorganer beklædt af ansatte...78 D. Andre lokale forvaltningsorganer...78 KAPITEL VII. Forvaltningspersonellet. Beskrivelse...81 1. Politikere...81 2. Ansatte...82 3. Repræsentanter...83 3.1. Interesserepræsentanter...83 3.2. Lægmænd...85 3.3. Brugerrepræsentanter...85 3.4. Neutrale og sagkyndige...86 KAPITEL VIII. Indretninger på grænsen mellem den offentlige forvaltning og den private sektor...87 1. Indledning. Om offentlig og privat sektor...87 2. Oversigt...89 2.1. Selvejende institutioner...89 2.2. Selskaber m.v....90 2.3. Andre organer på grænsen...93 IX
3. I hvilket omfang gælder den almindelige forvaltningsrets regler og retsgrundsætninger...95 2. DEL NOGLE FUNDAMENTER KAPITEL IX. Nogle fundamenter...101 1. Indholdet af resten af denne bog...101 2. Forvaltningens retlige stilling i statsstyrelsen...103 2.1. Indledning...103 2.2. En forenklet formulering...104 2.3. Nytten af den forenklede formulering...105 2.4 Almindelige retsgrundsætninger...105 2.5. EU...106 2.5.1. Forvaltning på grundlag af regler, der stammer fra EU...106 2.5.2. Forvaltningens anvendelse af EU-regler i øvrigt... 108 2.5.3. Regelkonflikt...108 2.5.4. Afslutning...109 2.6. Grundloven...109 2.7. Andre traktater...110 2.8. Folketingets udtalelser...111 2.9. Anordninger eller bekendtgørelser...112 2.10. Ministrene som forvaltningens ledere...113 2.11. Konklusion...113 3. Nogle retskildeproblemer...114 3.1. Grundlaget for fremstillingen...115 3.2. Forskelle i retskildematerialet for forskellige retsanvendere. 116 3. DEL HJEMMELSSPØRGSMÅL 1. Afsnit Forvaltningsakter udstedt på grundlag af lov eller anordning KAPITEL X. En beslutningsmodel...119 1. Udgangspunktet...119 2. Faktum/jus...120 3. Lovens eller anordningens beskrivelse af retsfaktum og/eller retsfølge er utilstrækkelig...121 X
Forvaltningsretligt skøn KAPITEL XI. Indledning...123 1. Emne og opstilling...123 2. Kriterium...124 Retsfaktum KAPITEL XII. Fastlæggelse af kredsen af lovlige kriterier...127 1. Den lov eller anordning, der danner grundlag for forvaltningsakten...128 2. Forarbejder og Folketingsudtalelser...130 3. Interne regler...131 4. Organisation og proces...132 5. Formålsbetragtninger. Magtfordrejning...133 5.1. Indledning...133 5.2. Hvordan finder man det lovlige formål?...135 5.2.1. Formålsparagraffer...135 5.2.2. Forarbejder og sammenhænge i regelkomplekset.. 137 5.2.3. Specialitetsprincipperne...137 5.2.3.1. Indhold...137 5.2.3.2. Retspraksis...138 5.2.3.3. Nærmere analyse af specialitetsprincipperne...141 5.2.3.4. Bedømmelse af specialitetsprincipperne...143 5.3. Hvordan bedømmer man, om et kriterium er egnet til at realisere formålet?...145 6. Lighedsbetragtninger...146 6.1. Indledning...146 6.2. Specielle lighedsgrundsætninger og fastlæggelsen af kredsen af lovlige kriterier...148 6.3. Konsekvensbetragtninger...149 7. Almene kriterier...150 7.1. Retsbeskyttelseskriterier...150 7.2. Andre almene kriterier...152 8. Afslutning. Modsætningsslutninger?...154 KAPITEL XIII. Afvejningen...157 A. Kriteriers vægt...158 1. Udgangspunktet...158 2. Andre regler om kriteriers vægt end de interne...159 3. Skøn under regel. Interne regler om kriteriers vægt...163 3.1. Hvad kan interne regler om kriteriers vægt gå ud på?...163 XI
3.1.1. Afvejningen afskæres...164 3.1.2. Afvejningen begrænses...164 3.1.3. Prioriteringsregler...165 3.1.4. Hovedregler...165 3.2. Hvilke slags interne regler kan indeholde bestemmelser om kriteriers vægt?...167 3.2.1. Formulerede regler...167 3.2.2. Administrativ praksis...167 3.2.3. Planer...169 3.3. Hvad får forvaltningen til at opstille interne regler om kriteriers vægt?...170 3.3.1. Hvorfor er lovens eller anordningens beskrivelse af retsfaktum manglende eller meget upræcis?...170 3.3.2. Hvorfor dannes der interne regler om afvejningen?. 172 3.4. Hvornår er interne regler om kriteriers vægt lovlige?...172 3.4.1. Nogle utvivlsomme udsagn...172 3.4.2. Om lovligheden af interne regler om kriteriers vægt i almindelighed...173 3.4.2.1. Antal sager...173 3.4.2.2. Forholdene er ikke ens på alle forvaltningsområder. 173 3.4.2.3. Der er forskel på forskellige slags afvejningsregler. 175 3.4.3. En konklusion...176 B. Hvilke lovlige kriterier inddrages?...176 1. Indledning...176 2. Hvilke af de lovlige kriterier har forvaltningsorganet pligt til at inddrage?...178 2.1. Kriterier, der er beskrevet i regler...178 2.2. Formålsbetragtninger og almene kriterier...179 2.3. Kriterier, der bringes ind udefra...181 3. Hvilken virkning har tilvejebragte fakta på inddragelsen af kriterier i afvejningen?...181 C. Lighedsbetragtninger...182 1. Afvejningen er lovligt afskåret eller begrænset...183 2. Vilkårlig afvigelse fra interne regler...183 3. Specielle lighedsgrundsætninger...184 4. En almindelig lighedsgrundsætning...185 4.1. Konkurrencesituationen...185 4.2. Sammenligningssituationen...187 4.2.1. Ulovlige kriterier...187 XII
4.2.2. Et tidligere anvendt kriterium bestemmer afvejningens udfald...187 4.2.3. Mindre vidtgående følger...188 Retsfølgen KAPITEL XIV. Retsfølgen...191 1. Indledning...191 2. Behov for supplering?...191 3. Vilkår, retsfaktum og retsfølgen i øvrigt...193 3.1. Indledning...193 3.2. Vilkår og retsfaktum...194 3.3. Vilkår og resten af retsfølgen...194 3.4. Konklusion...197 4. Almindelige regler om suppleringen af lovens eller anordningens beskrivelse af retsfølgen...198 4.1. Indledning...198 4.2. Anvendelse af tankerækkerne i kapitel XII og XIII...199 4.3. Procesfordrejning...200 4.4. Proportionalitetsprincippet...201 4.5. Uegnethed...206 4.6. Bestemthed...206 5. Særlig om vilkår...208 5.1. Hjemmel?...208 5.2. Vilkår, som er udtryk for ulovlige kriterier...209 5.3. Kan nærheden mellem vilkåret og resten af retsfølgen hjælpe til at fastlægge kredsen af lovlige kriterier?...209 5.4. Gælder der særlige begrænsninger for suppleringen med vilkår?...211 6. Samtykke...212 Fortolkning og mellemtilfælde KAPITEL XV. Fortolkning af lov eller anordning...215 1. Indledning...215 2. Behovet for fortolkning...216 3. Om fortolkning i almindelighed...216 4. Rammen om en undersøgelse af forvaltningsorganernes fortolkning af love og anordninger...218 4.1. Indledning...218 4.2. Indskrænkende fortolkning. Udvidende fortolkning. Subjektiv fortolkning og formålsfortolkning...219 XIII