I skyggen af et folkedrab

I skyggen af et folkedrab Rwanda ti år efter T i d s s k r i f t f o r i n t e r n a t i o n a l e s t u d i e r DIIS - København - 20 0 4 DEN NY VERDEN 2004:2 I skyggen af et folkedrab 1

Lene Aggernæs Først yndling, siden folkemordsoffer og nu forsøgskanin udviklingspolitik over for Rwanda før og efter folkemordet Rwanda er et skrækeksempel på fejlslagne intentioner i donorsamfundet. Op til folkemordet i 1994 var donorsamfundet dvs. bilaterale og multilaterale donorer, såsom EU og Verdensbanken markant til stede i Rwanda. Landet havde flest udenlandske bistandseksperter pr. km² i verden, og udviklingsbistand udgjorde en stor del af Rwandas økonomi sammenlignet med andre udviklingslande. Donorsamfundets engagement i Rwanda forhindrede dog ikke at folkemordet fandt sted. Dermed er Rwanda en skamplet set i lyset af den ny bistandsagenda, der dyrker udviklingsbistandens potentiale for konfliktforebyggelse. Det leder til spørgsmålene: Hvad gik galt hos donorerne op til folkemordet, og bærer udviklingspolitikken over for Rwanda de sidste ti år præg af, at donorsamfundet har lært af erfaringerne? Denne artikel opstiller tre billeder på donorernes udviklingspolitik over for Rwanda. Landet er gået fra at være donorsamfundets yndling til efter folkemordet at få status som offer. Dette giver Rwandas nuværende regering overraskende stort manøvrerum for sikkerhedspolitiske handlinger. Samtidig er landet blevet forsøgskanin i den ny agenda for postkonfliktbistand. En gennemgående tese er, at donorernes krav til Rwanda før og efter folkemordet har været mangelfulde eller problematiske. Donorsamfundet har endnu ikke vist, at de har lært af erfaringerne. Rwanda donorernes yndling At Rwanda op igennem 1970 erne og 1980 erne var en af donorsamfundets yndlinger viste sig ved, at landet sammenlignet med andre afrikanske lande var en stor modtager af udviklingsbistand. Rwanda var den største modtager af hjælp fra Belgien og Schweiz, med Frankrig, Tyskland, Canada, USA og EU som andre vigtige donorer. Statusen som yndling udsprang af donorsamfundets opfattelse af Rwanda som en rollemodel for andre udviklingslande. Landet var gennemorganiseret med effektiv administration, politisk stabilitet og en regering, der entusiastisk engagerede sig i udviklingsarbejdet. På trods af, at Rwanda havde en af Afrikas største DEN NY VERDEN 2004:2 Først yndling, siden folkemordsoffer og nu forsøgskanin 33

DEN NY VERDEN 2004:2 Lene Aggernæs 34 befolkningstilvækster, klarede landet det bedre end andre i regionen og havde stigende økonomisk vækst. Donorerne malede dog et billede af Rwanda, der var stærkt fortegnet. Det gennemorganiserede samfund var undertrykkende i sit virke, og massive overtrædelser af menneskerettigheder fandt sted. Rwandas regering var domineret af den største gruppe i befolkningen, hutuerne, og på basis af etniske identitetskort foregik der diskrimination af tutsi-mindretallet. Der var kvoter for antal pladser i uddannelsessystemet, der måttes optages af tutsier, og tutsier var udelukket fra embede i politik, hæren og administrationen. På trods af diskrimineringen, beskrev Verdensbanken i rapporter fra 1987 og 1991 Rwanda som et land med etnisk og social homogenitet. Ingen donorer påtalte styrets institutionaliserede diskrimination af tutsier (Uvin 1998, 44). Donorernes blindhed for den politiske realitet i Rwanda skyldtes, at udviklingsbistand blev opfattet som et apolitisk, teknokratisk tiltag. Der manglede forståelse for problemer i den politiske sfære, som ikke kunne løses med de traditionelle udviklingsprojekter indenfor infrastruktur, landbrug, sundhed m.v. Politiske problemer blev dermed overset og ignoreret. Donorernes blindhed og manglende forståelse skal ses i lyset af situationen under den Kolde Krig, hvor indblanding i intern politik i højere grad end nu blev anset for overtrædelse af princippet om staters suverænitet. Donorernes og NGO ernes mandat lå dermed uden for den politiske sfære. Donorsamfundets ukritiske tildeling af bistand var dog ikke neutral i sin virkning. Al bistandshjælp har politiske effekter, idet den tilskynder eller hæmmer politiske dynamikker. Eksempelvis overså projekter, der skulle styrke lokal udvikling og decentralisering i Rwanda, at de lokale borgmestre var under streng kontrol af regeringen. Evalueringer har siden vist, at projekterne hjalp staten til at få bedre kontrol over lokalbefolkningen (ODI 2004, 13). Generelt tenderede bistandsprojekter mod at favorisere den bedre stillede del af befolkningen (Uvin 1998, 42). Donorernes massive finansielle støtte til regeringens budget skete uden at påtale og forsøge at hæmme styrets undertrykkende og diskriminerende virke. Dermed kan bistandshjælpen kritiseres for indirekte at have understøttet den strukturelle vold i samfundet, som eskalerede op til folkemordet (Uvin 1998, 153; ODI 2004, 13). Op til folkemordet: For meget og for lidt konditionalitet Rwandas status som yndling fortsatte under landets økonomiske krise fra slutningen af 1980 erne. Verdensmarkedets priser for Rwandas vigtigste eksportprodukter, kaffe og te, faldt drastisk. Samtidig oplevede Rwanda fra 1990 en militær invasion fra RPF (Rwandan Patriotic Front), som

bestod af eksil-tutsier, der i årtier havde boet i Uganda, og nu ønskede at vende tilbage. Invasionen jog hundredetusinder af rwandere på intern flugt, hvilket bidrog yderligere til den økonomiske krise. Verdensbankens svar på den økonomiske krise, var støttet af Belgien, Schweiz, USA, EU og andre af de største donorer, økonomiske strukturtilpasningsprogrammer, hvor Rwanda fik lån til reformer, som indskrænkede statens udgifter og liberaliserede markedet. Disse programmer blev gjort betinget af både fredsforhandlinger med RPF, der omhandlede indlemmelse af RPF i en overgangsregering, samt afholdelse af flerpartivalg. Sidstnævnte krav opstod som følge af demokratiseringsbølgen efter den Kolde Krigs afslutning. Det var nu blevet muligt for det internationale samfund at blande sig i den interne politiske situation i modtagerlandet. De tre bistandsstrategier (økonomiske strukturændringer, fredsforhandling og demokratisering) viste sig at have modsatrettede indvirkninger på hinanden (Andersen 2000): Kravet om demokratisering blev undermineret af strukturprogrammerne, idet programmerne blev påtvunget udefra og gav minimalt råderum for økonomisk politik. Dermed mindskedes den demokratiske legitimitet. Lån til makroøkonomiske strukturreformer og udviklingsbistand blev betinget af fremskridt i fredsforhandlingerne. Dette satte pres på regeringen om at fremskynde implementering af fredsaftalen, hvilket gjorde det vanskeligt at opnå legitimitet om fredsprocessen. Mens fredsforhandlinger forudsætter et minimum af strategisk enighed hos styret, førte udviklingen mod flerpartivalg til fragmentering af eliten, polarisering og konkurrence om magten. Kravet om demokratisering underminerede dermed fredsforhandlingernes legitimitet. Ifølge Andersen (2000) pressede donorerne for hårdt på med de tre krav for bistanden. Kravene i sig selv og de modsatrettede virkninger udløste en følelse af usikkerhed hos hutu-eliten i Rwanda, der stod til at miste privilegier og indflydelse. Donorsamfundets pres på eliten var indirekte medvirkende til, at eliten forsøgte at henlede befolkningens opmærksomhed på tutsierne som syndebukke. Ved hjælp af hadekampagner i medierne, opnåede eliten en mobilisering mod tutsier, der ledte til overgreb og senere eskalerede til folkemord. Fra 1990 var der således stadig flere voldelige overgreb på tutsier. Donorsamfundet havde tendens til at ignorere de grove overtrædelser af menneskerettighederne. Donorernes fokus var på fredsforhandlingerne og demokratisering, og disse mål blev set som vigtigere i det store perspektiv. Der var en antagelse om, at etablering af fred og demokrati ville gøre ende på volden (ODI 2004,18; Fein 2000, 54). DEN NY VERDEN 2004:2 Først yndling, siden folkemordsoffer og nu forsøgskanin 35

DEN NY VERDEN 2004:2 Lene Aggernæs 36 Frem til 1992 var det således kun Schweiz og USA blandt donorerne, der ændrede bistandspolitik som følge af den forværrede menneskerettighedssituation, om end deres reaktioner var inkonsekvente. I 1992 begyndte NGO er at henlede opmærksomheden på menneskerettighedsproblemerne i Rwanda, men det skulle tage helt frem til midten af 1993, hvor en stor NGO-rapport beskrev den forværrede situation, før der kom en generel donorreaktion. Belgien, Tyskland og Canada betingede deres hjælp af en forbedret menneskerettighedssituation, og EU og Verdensbanken udtrykte stor bekymring. Efter et stykke tid, hvor der skete færre overgreb på tutsier, fortsatte donorerne tildelingen af bistand næsten som hidtil, også da massakrer på tutsier tog til igen. Bistanden stoppede først hen mod folkemordet. Under folkemordets kaos blev der i stedet kanaliseret penge til nødhjælp til rwandere på flugt fra massakrerne. Erfaringer fra den fejlslagne politik Hvilke erfaringer kan drages af den førte udviklingspolitik frem til folkemordet? Den generelle tendens var at undlade at påtale eller stille krav om at stoppe grove menneskerettigheds-overtrædelser som betingelse for fortsat bistand. Dette til trods for, at det havde positive resultater, da donorsamfundet i midten af 1993 fordømte styrets overtrædelser af menneskerettigheder. Regeringen lovede at undersøge anklagerne om overtrædelser, og de næste måneder blev der begået færre voldelige overgreb. Donorernes reaktion kom dog for sent. Det har været fremført, at donorsamfundet forspildte chancen for at hæmme ekstremisternes fremfærd ved først at true med at stoppe bistanden på dette sene tidspunkt (Andersen 2000). Mens der på menneskerettighedsområdet kan siges at have været for lidt konditionalitet (betingelser for støtte), var der til gengæld for meget på bistandsstrategierne for økonomiske strukturreformer, fredsforhandling og demokratisering. Andersen (2000) har på den baggrund foreslået, at det undertiden kan være nødvendigt at vente med at presse et land til makroøkonomiske reformer, indtil der er en stabil politisk autoritet til at gennemføre reformerne. Et andet forslag er, at donorsamfundet skal være varsom med at presse for hårdt på med krav om politisk liberalisering for at undgå polarisering (ODI 2004, 32). En sidste ting værd at bemærke fra tiden før folkemordet er, hvor lidt donorerne tilpassede deres projekter til den forværrede menneskerettighedssituation. Kun få donorer tog tiltag til at ændre eller begynde på nye projekter, der tog sigte på menneskerettighedsområdet såsom civilsamfunds-, retslige eller medieprojekter.

Efter folkemordet: Splittelse blandt donorerne Efter folkemordet er der sket store ændringer på Rwandas bistandsscene. Nogle af de største donorer op til folkemordet, Belgien og Frankrig, har begge skåret påfaldende i deres støtte til Rwanda, mens andre har øget den markant: USA, Storbritannien og Nederlandene (ODI 2004, 8). Dette er en virkning af, hvor forskelligt de enkelte donorlande stiller sig til Rwandas nye regering. Folkemordet stoppede, da RPF erobrede hovedstaden Kigali. Siden da har RPF været dominerende i regeringen, og magten ligger således hos mindretallet af tutsier, og særligt tidligere eksil-tutsier. USA og Storbritannien er de mest positive over for Rwandas regering, fulgt af Nederlandene og Canada, hvorimod Belgien, Frankrig, Schweiz og Tyskland forholder sig skeptiske (OECD 1999, 13). For Belgien og Frankrig kan dette forklares med landenes meget tætte relationer til det forhenværende styre. Begge lande støttede militært det tidligere frankofone hutu-styre i kampen mod det anglofone RPF. Hvad der skiller vandene i donorsamfundet er, i hvor høj grad donorerne lader folkemordet undskylde Rwandas nuværende regerings sikkerhedspolitiske handlinger. Den lejr i donorsamfundet, som er positiv over for Rwandas regering, lægger vægt på, at de fysiske og psykiske belastninger opstået under folkemordet til stadighed vil gennemsyre det rwandiske samfund. På denne baggrund skal der udvises forståelse for Rwandas regerings sikkerhedspolitik. Heroverfor er den skeptiske lejr i donorsamfundet af den holdning, at den nye regering til stadighed benytter folkemordet som politisk våben. Ved at fastholde en offerstatus og dermed høste af folkemordskreditten, kan Rwandas regering beskytte sig mod anklager fra donorsamfundet om overtrædelse af menneskerettigheder. Rwandas regering forsvarer sine handlinger med sikkerhedshensyn. Styret har ud fra donorsamfundets manglende reaktion under folkemordet konkluderet, at det er landet selv, der skal garantere sikkerheden. Internt skal alle tendenser til ekstremisme undertrykkes, og der skal slås hårdt ned på militsangreb fra den anden side af grænsen. For at kunne forstå disse skillelinier mellem donorerne, er det nødvendigt med et kort skitseret billede af styrets politik siden 1994. Det ny Rwanda DEN NY VERDEN 2004:2 Først yndling, siden folkemordsoffer og nu forsøgskanin RPF overtog efter folkedrabet et land i katastrofetilstand: Op mod 1 mio. mennesker var blevet myrdet, 3 mio. var flygtet udenlands og internt i 37

DEN NY VERDEN 2004:2 Lene Aggernæs landet og ½ mio. tutsier, der i årtier havde været i eksil, vendte nu tilbage på kaotisk vis (Reyntjens 2004). Rwandas nuværende regering har været bemærkelsesværdig effektiv i at genopbygge landet. Økonomisk er der opnået høje vækstrater, og levestandarderne er på et højere niveau end før folkemordet (ODI 2004, 25). Politisk har styrets mål været at skabe et integreret enhedssamfund uden opdeling i etnicitet. Obligatoriske identitetskort, der blotlagde etnicitet, blev afskaffet, og RPF viste sig i begyndelsen villig til at dele magten. Efter folkemordet blev der udpeget en bredt sammensat overgangsregering, men med tiden har RPF dog koncentreret magten hos sig selv. Flere forskere taler om en tutsificering af magten (Reyntjens 2004, Uvin 2001). Mens hutuer udgør 85% af befolkningen, sidder tutsier på de fleste af sæderne i parlamentet, de fleste dommere og borgmestre er tutsier, ligesom de fleste professorer og studerende, og hæren udgøres af tutsier (Reyntjens 2004). Kun i regeringen har hutuer halvdelen af ministerposterne. Menneskerettighedsorganisationer kritiserer Rwandas regering for indgriben i civilsamfundet. I 2001 gav en ny lov regeringen mulighed for at kontrollere finansieringen af internationale og nationale NGO er og deres projekter. Anklager om etnisk ekstremisme bruges mod dem, der går imod styrets politik, og benyttes til at forbyde medier og oppositionspartier samt legitimere fængsling af prominente personer (Amnesty 2004, HRW 2004). Grundet hutu-diskriminering og stigende spænding mellem folkemordsoverlevende og hjemvendte eksil-tutsier, har der været bølger af prominente hutuer og tutsier, som er gået i eksil (Reyntjens 2004, Amnesty 2004). Rwanda har været kritiseret for massive rettighedsovertrædelser i dets nabolande. I 1996 og i 1998 gik Rwandas hær ind i Zaire/Den Demokratiske Republik Congo (DRC) efter angreb fra hutu-militser, der var flygtet fra Rwanda efter folkemordet. Anden gang besatte Rwandas hær et stort område i det nordøstlige DRC, og er senere blevet beskyldt for grove massakrer på hutuer og civile congolesere, plyndring af områdets naturressourcer, samt fortsat krigsførelse gennem støtte til lokale militser (Amnesty 2004b, FN-ekspertpanel 2002). Igen forsvarer Rwandas regering deres handlinger med, at de selv må garantere den nationale sikkerhed, idet de efter 1994 ikke kan stole på det internationale samfund. Donorsamfundets strategier 38 Hvordan forholder donorerne sig til Rwandas nuværende regerings handlinger? Både den positive lejr i donorsamfundet, der viser forståelse for

Rwandas sikkerhedshensyn, og den mere skeptiske, der føler at Rwanda udnytter folkemordskreditten, står overfor et dilemma. Der er et stort ønske om at genopbygge Rwanda, et ønske som er påvirket af en kollektiv dårlig samvittighed i donorsamfundet for ikke at have reageret under folkemordet. På den anden side er det nuværende styre ikke ideelt, set ud fra vestlige normer. Problemet er, at der umiddelbart ikke findes mange bedre alternativer til den nuværende regering. De fleste moderate politikere blev dræbt under folkemordet. En løsning for de fleste donorlande har været i den officielle retorik at støtte styret, og samtidig at undlade at give bistandsressourcer direkte til Rwandas regering. I forhold til før folkemordet, bliver en langt større del af hjælpen nu givet multilateralt gennem internationale organisationer og finansielle institutioner, eller gennem NGO er, i stedet for direkte bilateral støtte til regeringen. Flere lande, heriblandt Danmark, Japan og Norge har fra begyndelsen valgt at fokusere på humanitær hjælp udenom regeringen i stedet for udviklingsbistand (OECD 1999, 11). Donorlandene er generelt enige i målene for bistanden i Rwanda, men reagerer ofte forskelligt på regeringens konkrete handlinger. Dette skyldes, at donorerne har lagt forskellige strategier for at opnå indflydelse på styret. Donorsamfundets positive lejr over for Rwandas regering, USA og Storbritannien, har valgt at involvere sig med styret, for gennem udviklingen af et tæt personligt forhold at kunne influere regeringen mest muligt. Heroverfor har den skeptiske lejr, Tyskland, Belgien, Schweiz og Frankrig, i højere grad udtrykt kritik af styret og har vist sig parate til at stoppe bistanden (OECD 1999, 36). To eksempler illustrerer forskellene i donorreaktioner. Rwandas styre indtog i 1995 med voldelige midler flygtningelejren i Kibeho i det sydvestlige Rwanda, med anklager om, at den husede folkemordsgerningsmænd. Umiddelbart efter stoppede alle store donorer deres bistand til Rwanda, med undtagelse af Storbritannien, der i stedet øvede uformelt diplomatisk pres på Rwandas regering (OEDC 1999, 18). Til afholdelse af valgene til parlamentet og præsidentposten i 2003 donerede Storbritannien og EU store mængder støtte, i modsætning til Nederlandene, der indefrøs deres finansielle hjælp pga. at flere oppositionspolitikere var forsvundet. Valgene konsoliderede RPF s magt, og blev af EU-observatører kritiseret for at være foregået under trusler og fængsling af oppositionspolitikere (EU-Formandskab 2003, Reyntjens 2004). Konsekvensen af den manglende koordination i donorsamfundet kan blive en forringet effekt af det pres, der kan sættes på Rwandas nuværende regering. Imidlertid ønsker donorerne ikke på alle områder at stille krav til regeringen. På menneskerettighedsområdet har der stadig i dag lydt påfaldende få protester fra donorsamfundet. Igen illustrerer to eksempler donorernes manglende reaktion på området. DEN NY VERDEN 2004:2 Først yndling, siden folkemordsoffer og nu forsøgskanin 39

DEN NY VERDEN 2004:2 Lene Aggernæs 40 I 1997 besøgte FN s Menneskerettighedskommissær Rwanda og kritiserede, at det internationale samfund af politiske årsager så igennem fingre med Rwandas regerings menneskerettighedsovertrædelser. USA var uenig i denne kontante facon og annoncerede yderligere 4 mio. dollars i støtte, samtidigt med at Verdensbanken godkendte et nyt lån til Rwanda. Året efter forhindrede Rwandas regering medarbejdere fra FN s lokale kontor for menneskerettigheder i at rejse rundt i landet for at undersøge menneskerettighedssituationen. FN lukkede herefter kontoret. Flere donorer kritiserede regeringen for dette træk, men det fik ingen konsekvenser for tildelingen af bistand. Eksemplerne rejser spørgsmålet, hvorvidt donorernes vægt på overholdelse af menneskerettighederne i Rwanda blot er retorik. Noget tyder på, at andre hensyn spiller ind, såsom folkemordskreditten. En rapport udført for OECD (OECD 1999, 26) peger på, at der i donorsamfundet er en følelse af at være politisk og etisk begrænset i at fordømme Rwandas styre, pga. donorsamfundets manglende indsats for at standse folkemordet. Dette giver ekstra folkemordskredit til Rwanda, som derfor tillades bredt manøvrerum til sikkerhedspolitiske handlinger. Rwandas modreaktion Hvordan reagerer Rwanda på donorernes bistandsstrategier? Hos Rwandas regering er der stor mistro over for donorsamfundet, som skyldes donorernes manglende reaktion under folkemordet, og at hjælpen umiddelbart efter folkemordet i højere grad fokuserede på hutu-flygtningelejre end de overlevende fra folkemordet. Det, at mange donorer forsøger at undgå at tildele bistandsstøtte direkte bilateralt, og derudover er ukoordinerede i deres krav, har bidraget yderligere til regeringens frustration og mistro over for donorsamfundet. Rwandas regering har ofte demonstreret, at den er herre i eget hus. Flere gange har Rwandas regering smidt udenlandske NGO er ud af landet, i øvrigt uden reaktion fra donorsamfundet. Også i den seneste tid ses lignende tilfælde. I juni 2004 truede et parlamentsudvalg med at forbyde bl.a. Care International, hollandske og norske NGO er at arbejde i landet, udfra anklage om, at NGO erne støttede ekstremistiske grupper i Rwanda, der fremmede en ny folkemordsideologi. Selvom Rwanda er afhængig af fortsat støtte, er det lykkes Rwandas regering i vigtige spørgsmål at trodse donorerne. Rwanda blev ved med at intervenere i DRC, afviste opfordringer om, at Det Internationale Krigsforbrydertribunal skulle undersøge angivelige krigsforbrydelser begået af RPF-enheder under folkedrabet, den gentagne intervention i DRC, og fortsatte overgreb på menneskerettigheder.

To mulige forklaringer på, hvorfor donorerne tillader Rwandas regering et så stort råderum uden at stoppe bistandshjælpen, er for det første folkemordskreditten, og for det andet, at konditionalitet kan have konsekvenser, donorerne ikke ønsker. Konditionalitet eller gode venner Hvis folkemordskreditten skal bruges som legitim forklaringsfaktor på donorernes manglende reaktion på overtrædelser af menneskerettigheder, er det nødvendigt at skelne mellem sikkerhedshensyn og systematisk chikane mod regeringens opponenter. Ifølge Uvin (2001) er donorerne på nuværende tidspunkt den vigtigste kontrolinstans over for Rwandas regering, og bør tage denne rolle alvorligt. Når krænkelser af menneskerettigheder ikke fordømmes, ansporer donorsamfundet til en opfattelse hos styret af, at overtrædelser ikke får konsekvenser. Dette giver regeringen mindre tilskyndelse til at stoppe overgrebene, en erfaring, der ikke til fulde er implementeret i udviklingspolitikken over for Rwanda. Politisk konditionalitet er en metode til at give styret tilskyndelse til at overholde menneskerettighederne. Problemet er, at betingelser for bistanden ofte har vist sig ikke at virke: Truslen om at stoppe bistanden er utroværdig, fordi den har været fremsat før uden konsekvenser. Ej heller er truslen alvorlig nok, fordi den ikke er koordineret iblandt donorerne, eller kravet er fremsat på et område, styret finder så essentielt for dets overlevelse, at det ikke vil gå på kompromis. Hvis truslen ikke virker, må donoren gå linen ud og stoppe bistanden, men dette er ikke uden konsekvenser. For det første vil det ofte gå ud over samfundets svage, der blev tilgodeset af støtten, og den politiske og økonomiske situation vil blive forværret. For det andet vil donoren miste muligheder for indflydelse hos styret. Men med det sagt, kan konditionalitet og trusler have en effekt. Der skete fx forbedringer, da donorsamfundet påtalte den forrige regerings overtrædelser før folkemordet. Flere donorer, såsom USA og Storbritannien, bakket op af Verdensbanken og OECD s retningslinier (OECD 2001), har i Rwandas tilfælde valgt en strategi, der står i modsætning til konditionalitet: Langsigtet konstruktiv involvering med Rwandas regering, der skal give mulighed for dialog og dermed indflydelse på styret. Risikoen ved denne det stille diplomati -strategi er dog en begrænset mulighed for at sige fra, og at donoren vil kunne kritiseres for at være implicit medskyldig i regeringens handlinger. DEN NY VERDEN 2004:2 Først yndling, siden folkemordsoffer og nu forsøgskanin Valget mellem konditionalitet og involvering er et helt centralt dilemma donorer står overfor i tilfælde som Rwanda og andre udviklingslande, 41

DEN NY VERDEN 2004:2 Lene Aggernæs 42 som er på vej til eller hvor, der har været konflikt. En måde at undslippe dilemmaet kunne være principfast opførsel (OECD 1999b), hvor der sættes en klar bundlinie for, under hvilke forhold fortsat involvering med styret kan finde sted. Her skal donorerne dog være påpasselige med ikke derved at legitimere alle overtrædelser indtil bundlinien. Nogle donorer, heriblandt Storbritannien, har udviklet Memoranda of Understanding, hvori donoren ekspliciterer de forventninger til fremskridt, der ønskes på fx menneskerettighedsområdet, hvilket så danner baggrunden for den politiske dialog med Rwanda. Et tredje skridt er tendensen til kontraktlignende forhold for langvarige bistandsrelationer såsom EU s Cotonou-aftale fra 2000 med bl.a. afrikanske lande, hvori der indgår klausuler om dialog og konsultation, såfremt principper om menneskerettigheder m.v. ikke overholdes. At sætte principper for involvering og lave regler for dialog angående overtrædelser af menneskerettigheder kunne være en måde for donorerne at adressere problemerne i stedet for den manglende donorreaktion, der har været set før og efter folkemordet. Lært af erfaringerne? Er donorernes udviklingspolitik efter folkemordet udtryk for, at de har lært af erfaringerne fra før folkemordet? Hertil kan svares både ja og nej. Donorsamfundet har taget ved lære fra tiden op til folkemordet, at i en ustabil og kritisk periode skal donorerne være påpasselige med at presse for hårdt på med demokratiseringskrav. Da overgangsregeringen i 1999 ønskede at forlænge overgangsperioden i yderligere fem år af frygt for, at et valg ville føre til polarisering og ekstremisme, viste donorsamfundet forståelse, bakket op af forskere (Uvin 2001). Heroverfor har donorer i mindre grad lært af erfaringen, hvad angår varetagelsen af menneskerettighederne. Ofte sker der stadig ingen fordømmelse fra donorsamfundets side ved overtrædelse af menneskerettigheder. Dette til trods for, at selv når donoren har anlagt en involveringsstrategi, er der mulighed for at fordømme overtrædelser. Folkemordskreditten spiller åbenlyst stadig en rolle. Et område, hvor donorerne til gengæld kan siges at have lært af erfaringen, i den forstand at de forsøger nogle nye tiltag, der burde have været igangsat op til folkemordet, er hvad Uvin (1998) kalder positiv konditionalitet. Her retter selve bistandsprojekterne sig mod de samfundsområder, der bør gives større politisk opmærksomhed. Modsat før folkemordet bliver en stor del af bistandsmidlerne nu brugt til projekter, der retter sig mod at forbedre civilsamfundets sociale og politiske betingelser. Det gælder især støtte til det nationale retsopgør efter folkemordet, menneskerettighedsområdet og forsoning.

Der er få lande i historien, hvor eksterne aktører er gået så aktivt ind i retsopgør som i Rwanda. Som beskrevet i to andre artikler i dette nummer, er der blevet etableret et Internationalt Krigsforbrydertribunal for Rwanda, der skal dømme folkemordets hovedansvarlige og de groveste forbrydelser, og der er i mindre grad brugt midler til at genopbygge retsvæsenet internt i Rwanda. På menneskerettighedsområdet blev der, foruden det senere nedlagte FN-landekontor, doneret midler til undervisning i menneskerettigheder og til lokale menneskerettigheds- NGO er. Donorerne har på forsoningsområdet initieret projekter såsom undervisning i fred, forbedring af medier og projekter for demobilisering. Mens ikke alle projekter har haft lige stor effekt, er de eksempler på et fundamentalt skift, der i midten af 1990 erne skete i donorsamfundets bistandsstrategi. Forsøgskanin for den ny bistandsdagsorden Med de nye fokusområder for bistanden har Rwanda været blandt forsøgskaninerne for den agenda for postkonflikt-bistand, der er opstået siden midten af 1990 erne. Her har bistanden med termen overgangsbistand fået til opgave at etablere strukturel stabilitet ved at skabe social fred, respekt for menneskerettighederne, økonomisk og social udvikling samt (gen)opbygning af politiske institutioner og retssamfund (Danida 2000). Postkonflikt-agendaen skal ses i forbindelse med den generelle re-definering af bistandshjælpens rolle, der har fundet sted efter den Kolde Krig, og som er beskrevet i et tidligere nummer af Den Ny Verden (nr. 1, 2003). Dette kan bl.a. ses i OECD s udviklingskomités retningslinier for forebyggelse af konflikt, i FN-generalsekretærens udtalelser, EU s sikkerhedsstrategi og Udenrigsministeriets bistandsstrategi. I den nye bistandsdagsorden ses bistanden som havende en præventiv rolle for konflikt, idet bistanden kan og skal gå ind og påvirke de strukturelle sociale, økonomiske og politiske processer, der forårsager konflikt. Også ved bistandshjælp i postkonfliktsituationer som i Rwanda, skal dette konfliktforebyggende fokus sættes ind, idet postkonflikt-lande har markant øget risiko for at falde tilbage i konflikt (Collier 2003). Den nye dagsorden har gjort det sværere at være donor. I stedet for den (forestillede) apolitiske tilgang til udviklingsbistanden, der eksisterede under den Kolde Krig, skal donorer nu tage stilling til interne politiske spørgsmål, når de tilrettelægger deres projekter og programmer til at møde modtagerlandets sociale og politiske udfordringer. Dette må indebære et større ansvar hos donorerne for de konsekvenser, udviklingspolitikken medfører. DEN NY VERDEN 2004:2 Først yndling, siden folkemordsoffer og nu forsøgskanin Den inkonsistente udviklingspolitik over for Rwanda viser, at også den nye agenda indebærer vigtige spørgsmål: Hvordan sikres en bedre ko- 43

DEN NY VERDEN 2004:2 Lene Aggernæs 44 ordination donorer imellem? Hvordan findes balancen mellem at ville udvikle og genopbygge et land, og samtidig undlade at støtte et repressivt styre? Hvornår skal donoren sige fra over for overtrædelser af menneskerettighederne? Og i hvor høj grad kan og skal donorsamfundet definere, hvad der er bedst for modtagerlandet? I Rwandas tilfælde er problematikkerne accentueret af, at folkemordets efterfølgende relationer mellem modtagerland og donorsamfund er præget af mistro og dårlig samvittighed. Dette gør det både svært, men også nødvendigt at finde optimale løsninger. Lene Aggernæs er studerende ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet. Litteratur Amnesty. 2004. Rwanda Report 2004. www.amnestyusa.org Amnesty. 2004b. Rwanda: The enduring legacy of the genocide and war. April 6 2004. www.amnestyusa.org Andersen, R. 2000. How multilateral development assistance triggered the conflict in Rwanda. Third World Quarterly, vol. 21, no. 3: 441-456. Collier, P. et. al. 2003. Breaking the conflict trap: Civil war and development policy, Washington: World Bank and Oxford University Press. EU-Formandskab. 2003. Declaration by the Presidency on behalf of the European Union concerning parliamentary elections in Rwanda. Pressemeddelelse 13491/03 http://ue.eu.int Fein, H. 2001. The three p s of genocide prevention: With application to a genocide foretold Rwanda. I Protection against genocide: Mission impossible?, ed. Riemer. N. Westport, CT: Praeger Publishers. FN. 2001. Prevention of armed conflict. Report of the Secretary-General. A/55/985-S/2001/574. www.un.org FN-ekspertpanel. 2002. Final report of the panel of experts on the illegal exploitation of natural resources and other forms of wealth of DR Congo. S/2002/1146. www.un.org Gundel, J. & F. Stepputat. 2003. Dagsorden for fred: Bistand og væbnede konflikter. Den Ny Verden, 36. årgang, no. 1. Human Rights Watch. 2004. Human rights overview: Rwanda. 01/01/2004 www.hrw.org Human Rights Watch. 2004. Rwanda: Parliament seeks to abolish rights group. NY, 02/07/2004. www.hrw.org ODI. 2004. Aid in difficult environments: Rwanda case study. By Piron, L. & A. McKay. http://www.odi.org.uk

OECD/DAC. 1999. The limits and scope for the use of development assistance incentives and disincentives for influencing conflict situation, case study: Rwanda. By Baaré, A. et.al. Paris. OECD/DAC. 1999b. The influence of aid in situations of violent conflict. By Uvin, P. Paris. OECD/DAC. 2001. The DAC guidelines: Helping prevent violent conflict. Paris. Reyntjens, F. 2004. Rwanda, ten years on: From genocide to dictatorship. African Affairs vol.103 no 411: 177-210. Udenrigsministeriet. 1996. Joint evaluation of emergency assistance to Rwanda. Vol. I-V. By Steering Committee of the Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda. København. Udenrigsministeriet. 2000. Voldelige konflikter i udviklingslandene. København. Udenrigsministeriet. 2003. En verden til forskel: Regeringens bud på nye prioriteringer for dansk udviklingsbistand 2004-2008. København. Uvin, Peter 1998. Aiding violence: The development enterprise in Rwanda. West Hartford: Kumarian Press. Uvin, Peter 2001. Difficult choices in the new postconflict agenda: The international community in Rwanda after the genocide. Third World Quarterly vol 22, no.2:177-189. DEN NY VERDEN 2004:2 Først yndling, siden folkemordsoffer og nu forsøgskanin 45

DEN NY VERDEN 2004:2 Lene Aggernæs 46