Velfærdskommissionen Sammenfatning af teknisk analyserapport Befolkningsudvikling, velstandsdilemma og makroøkonomiske strategier November 2005
Befolkningsudvikling, velstandsdilemma og makroøkonomiske strategier November 2005 Oplag: 450 ISBN: Trykt udgave 87-990692-2-9 Omslag: Esben Bregninge Design Tryk: Schultz Grafisk Pris: DKK 50,00 Yderligere eksemplarer af denne publikation kan bestilles hos: Schultz Information Herstedvang 10-12 2620 Albertslund T +45 43 63 23 00 F +45 43 63 19 69 E www.schultz.dk Publikationen sælges hos boghandlere og indtil 31. december 2005 hos Velfærdskommissionens sekretariat: E kontakt@velfaerd.dk T +45 33 95 10 60 www.velfaerd.dk Henvendelse om publikationen kan fra 1. januar 2006 ske til: Danish Rational Economic Agents Model Christiansborg Slotsplads 1 1218 København K E info@dreammodel.dk T +45 33 95 15 94 F +45 33 92 40 00
1. Indledning I Danmark har vi et samfund, hvor der stilles en række serviceydelser som undervisning, sundhed, pleje osv. til rådighed for befolkningen. Samtidig gives der en række indkomsterstattende ydelser til personer under uddannelse, arbejdsløse, personer med nedsat arbejdsevne og pensionister. Alle ydelser finansieres ved skattebetalinger, der hovedsageligt stammer fra de beskæftigede. Denne type ordninger med til, at vi opfatter Danmark ikke alene som et land med en høj materiel velstand, men som et velfærdssamfund. Hvis denne position skal opretholdes fremadrettet er det vigtigt i tide at forholde sig til de faktorer, der kan påvirke den fremtidige udvikling af samfundet. Velfærdskommissionen har i et debatoplæg og en analyserapport fra 2004 fremhævet nogle af de væsentligste udviklinger og de deraf følgende muligheder og udfordringer. I 2005 er der offentliggjort debatoplæg og rapporter om globaliseringen og reformerfaringer i andre lande. En del af debatten om fremtidens velfærdssamfund og Velfærdskommissionens arbejde har drejet sig om fremskrivninger af de offentlige finanser. Hvorledes vil de offentlige indtægter og udgifter udvikle sig, og vil der være finansiel dækning for vores velfærdsordninger? Dette er en vigtig debat, da det selvfølgeligt er et centralt udgangspunkt, at velfærdssamfundet finansielt hænger sammen. Velfærdskommissionen har påpeget, at vi står overfor en systematisk tendens til en markant forværring af de offentlige finanser, som fører til fremtidige systematiske offentlige underskud ved bare at fastholde de velfærdsordninger, vi kender i dag. Samtidigt er det påpeget, at dette hverken er en diskussion om fallit eller afmontering af velfærdssamfundet. Det reelle spørgsmål er et prioriteringsspørgsmål hvordan og til hvem vil vi fordele vores fremtidige velstand og muligheder skabt af længere levetid. I det følgende sammenfattes resultaterne og diskussionen i en teknisk analyserapport Befolkningsudvikling, velstandsdilemma og makroøkonomiske strategier omhandlende fremskrivninger af de offentlige finanser. Analysen ser først og fremmest på størrelsesordenen af de finansielle konsekvenser af ændret befolkningssammensætning samt af stigende krav til offentlig velfærdsservice og ønsker om mere fritid (det såkaldte velstandsdilemma). Fælles for disse udfordringer er, at de vil betyde en systematisk og markant forværring af de offentlige finanser og dermed skabe et finansieringsproblem. Usikkerheden om fremskrivning af de offentlige finanser diskuteres og en række følsomhedsberegninger præsenteres. Selvom det er vanskeligt med stor præcision at fastlægge størrelsen af finansieringsproblemet, viser analysen at der med meget stor sikkerhed vil være et finansieringsproblem. Usikkerheden er knyttet til størrelsesordenen af finansieringsproblemet, og ikke til om der er et sådant problem. Med dette udgangspunkt diskuteres mulige strategier for at sikre en finansieringen af velfærdssamfundet. Som grundlag for denne diskussion 3
sammenlignes en strategi, hvor man løbende tilpasser den økonomiske politik til at sikre balance mellem udgifter og indtægter med en strategi, hvor man en gang for alle laver en tilpasning til løsning af finansieringsproblemet. På baggrund af analysen formuleres en række principper for fastlæggelsen af den fremtidige økonomiske politik. Der har været en diskussion omkring en række af de forudsætninger som Velfærdskommissionen har anvendt til fremskrivningen af de offentlige finanser. Denne diskussion er vigtig da den netop vedrører usikkerheden knyttet til fremskrivningerne. De temaer der har været rejst i denne debat kommenteres, og der laves uddybende begrundelser for Velfærdskommissionens valg. Med baggrund i denne diskussion konkluderes det, at Velfærdskommissionens fremskrivning i en samlet vurdering ikke ligger til den pessimistiske side. Udviklingen i de offentlige finanser i fremtiden afhænger af i høj grad af udviklingen i middellevetiden. Det skyldes, at fremtidige stigninger i middellevetiden især er knyttet til en forøget restlevetid for fremtidens pensionister. På denne baggrund har Velfærdskommissionen tidligere peget på at et bidrag til en løsning af det fremtidige finansieringsproblem kunne være en gradvis stigning i pensionsalderen. I det afsluttende afsnit analyseres effekten på de offentlige finanser af forskellige stiliserede eksempler på ændringer i reglerne for tilbagetrækningsordningerne. 2. Den sociale kontrakt Et væsentligt træk ved den danske velfærdsmodel er veludbyggede velfærdsordninger med individuelle rettigheder og kollektiv finansiering via skatter. Dette skaber automatisk en social kontrakt mellem generationer i form af en stærk alders- eller livscyklusprofil i både træk på velfærdsordninger og finansielle bidrag via forskellige former for skattebetalinger. Børn/unge og ældre er nettomodtagere, mens erhvervsaktive personer i midtergruppen er nettobidragsydere, jf. figur 1. Ud over denne alderseller generationsprofil er der selvfølgelig også på et givet tidspunkt omfordeling langs andre dimensioner som indkomst, arbejdsevne, helbred osv. På et givet tidspunkt vil de positive nettobidrag (dvs. skattebetalinger minus modtagne ydelser) fra midtergruppen således være det finansielle grundlag for det, som børn/unge og ældre modtager fra den offentlige sektor. Dette udstrækker således det traditionelle overlappende generationsprincip inden for den enkelte familie, hvor forældrene tager sig af deres børn/unge og deres egne forældre, til at gælde på samfundsplan. 4
Figur 1: Nettobidrag til den offentlige sektor afhængig af alder 1.000 kr. 150 100 50 1.000 kr. 150 100 50 0 0-50 2-6 12-16 22-26 32-36 42-46 52-56 62-66 72-76 82-86 92-96 -50-100 -100-150 -150-200 -200-250 -250-300 -300 Anm.: Det gennemsnitlige nettobidrag for aldersgrupperne 67-76 år er højere end for omkringliggende aldersgrupper pga. tekniske forudsætninger i DREAM vedrørende placeringen af skat og arveafgift på kapitalpensioner. Kilde: Egne beregninger på baggrund af DREAM-modellen. 3. Befolkningsudvikling Befolkningen og arbejdsstyrken bliver mindre. I år 2040 forventes befolkningen at være reduceret til 5¼ mio. Faldet ventes at fortsætte, således at befolkningen er under 5 mio. i 2070. Faldet i arbejdsstyrken forventes at blive mere markant alene frem til 2040 er faldet på godt 300.000 personer. De offentlige finanser afhænger primært af befolkningens sammensætning efter oprindelse og alder og ikke af dens størrelse. Antallet af personer i alderen 15 til 64 år falder med 10 procent fra 2002 til 2040 og med 16 procent frem til 2080. I de samme to perioder stiger antallet af ældre (65+) med henholdsvis 52 og 47 procent. Vi oplever således på samme tid et fald i antallet af personer i de aldersklasser, der bidrager til finansieringen af velfærdssamfundet, og en stigning i antallet af personer i de aldersklasser, som er nettomodtagere af velfærdsydelser. Den væsentligste årsag til denne ændring er stigende middellevetid. Velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning er baseret på en fortsat moderat stigning i middellevetiden svarende til ca. 1 måned om året. Det betyder, at middellevetiden i Danmark først i år 2040 svarer til middellevetiden i Sverige i dag. Ifølge FN s befolkningsfremskrivning forventes væksten i middellevetiden i det øvrige Vesteuropa at være ca. dobbelt så stor. Danmark vil således fortsat have lavere vækst i middellevetiden end øvrige vesteuropæiske lande. De seneste tre års vækst i middellevetiden i Danmark har været højere end den seneste historiske udvikling og har 5
med en vækst på 2,5 til 3,5 måneder pr. år ligget på det vesteuropæiske gennemsnit. Fastholdes de seneste år udvikling vil Velfærdskommissionens grundforløb undervurdere væksten i middellevetiden. Befolkningsandelen af indvandrere og efterkommere fra mindre udviklede lande vil derudover stige betydeligt i fremtiden. I 2003 udgjorde disse befolkningsgrupper 4,7 procent af befolkningen, og denne andel vil vokse til 11,8 procent i 2040. Dette har særlig betydning for de offentlige finanser, da gennemsnittet af personer i disse to befolkningsgrupper har lav arbejdsmarkedstilknytning, og de er derfor i betydeligt omfang nettomodtagere af offentlige ydelser over livet. Figur 2: Den demografiske forsørgerbrøk i grundforløbet og under alternative antagelser Forsørgerkvote 150 140 130 120 110 100 90 Forsørgerkvote 150 140 130 120 110 100 90 80 80 1981 1991 2001 2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071 2081 2001 fremskrivning grundforløb Kilde: Velfærdkommissionens befolkningsfremskrivning og 2001 befolkningsfremskrivningen (DREAM). Der er selvfølgelig usikkerhed omkring fremskrivninger af befolkningens størrelse og sammensætning. Omfattende analyser af udviklingen viser, at det særligt er ændringer i levetiden, der kan give permanente ændringer i forholdet mellem antallet af børn/unge og ældre på den ene side og erhvervsaktive aldersgrupper på den anden. Forholdet kaldes forsørgerbrøken og er vist i figur 2. 1 Usikkerheden viser sig også ved ændringer i befolkningsfremskrivningerne. I figur 2 sammenstilles velfærdskommissionens befolkningsfremskrivning med en fremskrivning fra 2001. Den tidligere fremskrivning illustrerer den opfattelse mange har, at befolkningsændringen er midlertidig og pri- 1 Forsørgerbrøken måler antal børn, unge (0-14-årige) og antal ældre (65+ årige) i forhold til antal personer i alderen 15-64 år. 6
mært knyttet til aldringen af de store efterkrigsårgange. De nyeste fremskrivninger viser, at der er en sådan ekko-effekt af efterkrigsårgangene, men at den permanente effekt forårsaget af stigende levetid er af større betydning. 4. Betydning af uændrede velfærdsordninger Det følger umiddelbart ved kombination af befolkningsudviklingen (figur 2) og de aldersafhængige nettobidrag til den offentlige sektor (figur 1), at de offentlige finanser vil blive belastet. Umiddelbare overslag over de økonomiske konsekvenser kan nemt gøres ved at kombinere ændringer i antallet af erhvervsaktive og ældre med de gennemsnitlige nettobidrag. I 2040 er der ca. 350.000 færre erhvervsaktive med et gennemsnitligt årligt nettobidrag på ca. 100.000 kr. og ca. 400.000 flere over 65 år med et gennemsnitligt nettotræk på ca. 100.000. De offentlige finanser i 2040 vil derfor umiddelbart forværres med 75 mia. kr. i forhold til i dag. (I Velfærdskommissionens mere detaljerede beregning er forværringen til 2040 vurderet til at være ca. 90 mia. kr.) En mere dybtgående vurdering må imidlertid nødvendigvis være baseret på en grundig modellering af ordninger og regler i det danske velfærdssystem. Ikke mindst er det vigtigt at tage hensyn til samspillet med andre faktorer, f.eks. opbygningen af pensionsformue og betydningen heraf for det fremtidige skatteprovenu og pensioner. Velfærdskommissionens analyser er baseret på den økonomiske model DREAM, der blandt andet udmærker sig ved en grundig modellering af eksisterende ordninger og regler, samt en struktur, der gør det muligt at håndtere ændringer i befolkningens sammensætning. Beregningerne tager udgangspunkt i et grundforløb baseret på uændrede velfærdsordninger, dvs. det forudsættes, at der i fremtiden skal være adgang til de samme velfærdsordninger og tilbud som i dag, at bidragene til finansiering via skatter er uændrede samt at indkomstfordelingen i bred forstand (erhvervsaktive vs. ikke erhvervsaktive) er uændret. Med uændret indretning af velfærdssamfundet vil den offentlige budgetsaldo udvikle sig som vist i figur 3. Den primære saldo (dvs. saldo eksklusive renter) udviser i udgangssituationen et overskud. I takt med at de demografiske forskydninger slår igennem, vil der imidlertid gradvist ske en bevægelse hen imod en situation med systematiske underskud på den primære saldo på knap 4 procent af BNP. 7
Figur 3: Udviklingen i den primære og den samlede budgetsaldo Pct.af BNP 8 4 0 2001 2021 2041 2061-4 -8-12 -16 Pct. af BNP 8 4 0-4 -8-12 -16 Primær offentlig balance (excl. rente) med nuværende finanspolitik Den total offentlige balance (inkl. rente) med nuværende finanspolitik Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen. Stigende velstand giver anledning til et velstandsdilemma Det ovenfor præsenterede grundforløb tager udgangspunkt i de eksisterende velfærdsordninger m.m., samt uændret arbejdstid. Historisk har der i takt med at det danske samfund er blevet rigere været ønsker om både udbygget offentlig velfærdsservice og mere fritid. Udgifterne til offentlig velfærdsservice (undervisning, sundhed og social omsorg) er således vokset fra 13,3 % af BNP i 1971 til 17,8 % i 2001. Dette svarer til en mervækst i forhold til BNP på 0,15 procentpoint pr år. Over den samme periode er den årlige arbejdstid faldet med 0,5 % pct., om end faldet har været lidt mindre de senere år. Fremadrettet forudsættes en fortsat velstandsfremgang drevet af årlige produktivitetsstigninger på 2 procent om året. Det rejser spørgsmålet, om grundforløbet har en status quo skævhed ved ikke at tage højde for, hvorledes forsatte velstandsstigninger vil påvirke krav og behov til såvel offentlig velfærdsservice som fritid. 8
Figur 4: Samlet budgetsaldo med og uden historisk vækst end i velfærdsservice og fritid Pct. af BNP 5 Pct. af BNP 5 0 2001 2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071-5 0-5 -10-10 -15-15 -20-20 -25-25 Den totale offentlige saldo VFK fremskrivning Den totale offentlige saldo med historisk vækst Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen. Øget velstand skaber et dilemma for velfærdssamfundet. På den ene side betyder højere velstand øgede krav og forventninger til den offentlige velfærdsservice, herunder formentligt især sundhedsydelser. Det skaber et udgiftspres. På den anden side mindsker øget fritid skattebetalingerne og dermed grundlaget for finansieringen af velfærdsordningerne. Historisk har dette velstandsdilemma ikke været så tydeligt, dels fordi udviklingen af velfærdssamfundet er en relativ ny ting, og dels fordi øget erhvervsdeltagelse for kvinder og øget beskatning har medvirket til at sikre finansieringen under opbygningen af velfærdssamfundet. Fremadrettet bliver velstandsdilemmaet imidlertid mere tydeligt, fordi mulighederne for at finansiere en øget efterspørgsel efter offentlig velfærdsservice gennem øget erhvervsdeltagelse og beskatning ikke er de samme som tidligere. Velstandsdilemmaet øget behov og krav til service, samt mere fritid vil forstærke det finansielle pres forårsaget af de demografiske forskydninger. Til illustration heraf er det antaget, at udviklingen i den offentlige velfærdsservice følger den historiske trendmæssige udvikling med en årlig vækst på 0,15 pct. pr. person. Tilsvarende antages, at der er en trendmæssig reduktion i den årlige arbejdstid på ca. halvdelen af det historisk observerede, således at denne falder med 0,15 procent eller ca. 2 timer om året de første år. Den forøgede offentlige velfærdsservice og reducerede arbejdstid fører til en betydelig mere skarp nedadgående udvikling i budgetbalancen i forhold til grundforløbet, jf. figur 4. 9
Konklusionen er klar: Såvel den demografiske udvikling som velstandsdilemmaet sætter de offentlige finanser under et betydeligt pres. 5. Tilpasningskrav Velfærdssamfundet står over for det problem, at med en uændret indretning af velfærdssamfundet vil udgifterne løbe fra indtægterne. Baggrunden for denne problemstilling er imidlertid positiv: Den skyldes nemlig primært, at vi lever længere, og at vi får højere materiel velstand. Udgangspunktet er således ikke noget fallit-scenarie eller dommedagsforløb, men et spørgsmål om hvordan det danske velfærdssamfund skal tilpasses disse positive fremskridt. Der er et behov for reformer. Før der tages hul på en diskussion af reformmuligheder er det nødvendigt at have en ide om tilpasningsbehovets størrelse. Desuden er det et væsentligt spørgsmål, om tilpasningen skal ske øjeblikkeligt eller gradvist. For at kaste lys over disse spørgsmål præsenteres beregninger for krav til ændringer i bundskattesatsen for at sikre det finansielle grundlag for eksisterende velfærdsordninger. At bundskattesatsen benyttes til illustration af effekten betyder ikke, at det anbefales at basere reformer på en stigning i bundskattesatsen. Det er der ikke taget stilling til ved beregningerne. Formålet er alene at anskueliggøre en størrelsesorden. Reformer kan sammensættes på mange måder via tilpasning af velfærdsordninger og/eller finansieringen heraf. Det er et vigtig økonomisk politisk spørgsmål at tage stilling til sammensætningen af sådanne reformer, men det finansielle krav er, at reformerne skal sikre et provenu, der svarer til de præsenterede ændringer i bundskattesatsen. År-for-år finansiering En mulig strategi er, år-for-år, at ændre beskatningen i takt med at udgiftspresset for den offentlige sektor udvikler sig, dvs. man sikrer, at der hvert år er tilstrækkelige indtægter til at dække udgifterne. Konkret antages det, at den økonomiske politik tilrettelægges således, at den offentlige finansielle formue, målt som andel af BNP, er uændret fra år til år. Denne politik kaldes herefter for en år-for-år finansiering. 10
Figur 5: Udviklingen i bundskattesatsen ved år-for-år finansiering i forløbet med og uden historisk vækst i velfærdsservice og fritid Pct. Pct. 20 18 20 18 16 16 14 14 12 12 10 10 8 8 6 6 4 4 2 2 0 0 2001 2006 2011 2016 2021 2026 2031 2036 2041 2046 2051 Velfærdskommissionens fremskrivning Med historisk vækst i velfærdsservice og arbejdstid Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen. Den gradvise ændring i befolkningens sammensætning i retning af flere ældre og færre i den erhvervsaktive alder, og det deraf følgende udgiftspres nødvendiggør stigninger i bundskattesatsen, jf. figur 5. Profilen for årfor-år bundskatten afspejler den underliggende profil i forsørgerbrøken, jf. figur 2. Årsagen er, at den andel af livet, hvor den enkelte er i arbejdsstyrken, gradvist reduceres under antagelse af de eksisterende regler for tilbagetrækning. Det fører til, at de beskæftigede må betale noget mere i skat. År-for-år finansieringen antages at blive introduceret fra 2011, hvor den offentlige sektor i fremskrivningen fortsat har et overskud. Det betyder, at bundskatten i starten kan sænkes og vil ligge under det nuværende niveau i en ca. 10-årig periode. Niveauet vil derefter stige hastigt til knap 12 procent eller 6,5 pct.point over det nuværende niveau i 2040. I de følgende 20 år stabiliseres niveauet, hvorefter stigningen forsætter, og bundskattesatsen når over 16 procent i slutningen af århundredet. Hvis der også tages hensyn til velstandsdilemmaet bliver den nødvendige skattestigning selvsagt større. I 2020 er bundskattesatsen steget til over 8 pct., hvilket er 2 pct.point mere end i grundforløbet. I 2050 er forskellen i bundskattesatsen mellem de to forløb vokset til mere end 6 pct.point og i forløbet hvor velstandsdilemmaet er medtaget er niveauet for bundskattesatsen 18 procent, mens det i dag er 5,5 procent. 11
Holdbar skattesats og finanspolitisk holdbarhed Vurderingen af finansieringsproblemets omfang ved år-for-år finansiering har den ulempe, at problemet ikke kan sammenfattes ved et enkelt tal. Samtidig stiller år-for-år strategien krav om ændring i skattesatsen hvert år for at sikre balance mellem indtægter og udgifter. Dette er en unødigt hård binding af den økonomiske politik, særligt da Danmark i øjeblikket har et budgetoverskud, som kan udnyttes til at finansiere fremtidige udgiftsstigninger. Den såkaldte 2010 plan er således baseret på mulighederne for at udnytte aktuelle overskud som finansieringsgrundlag for fremtidige udgiftsstigninger. For at komme uden om disse problemer kan man lave en såkaldt holdbarhedsberegning for de offentlige finanser. Beregningen stiller spørgsmålet om, hvilket niveau f.eks. bundskattesatsen permanent skal have den holdbare skat - for at der er finansiel dækning for de eksisterende velfærdsordninger. Med finansiel dækning forstås, at fremtidige indtægter skal være tilstrækkeligt store til at de fremtidige udgifter kan afholdes uden, at det fører til en ukontrollabel stigning i den offentlige gæld. Hermed tillades det, at der i perioder kan være underskud, bare de i andre perioder modsvares af tilstrækkelige overskud på de offentlige finanser. At vurdere den finanspolitiske holdbarhed er en naturlig del af den mellemfristede økonomiske politik og kan medvirke til at undgå pludselige eller store ændringer i den økonomiske politik. Hvis den holdbare bundskattesats er højere end bundskattesatsen i udgangspunktet, er finanspolitikken ikke holdbar. Hvis det er tilfældet er en tilpasning nødvendig på et tidspunkt, dvs. forløbet for offentlige udgifter og indtægter med de eksisterende velfærdsordninger kan ikke realiseres. Holdbarhedsberegningerne siger imidlertid intet om, hvornår tilpasningen senest må komme, eller at den nødvendigvis skal ske ved f.eks. en skattestigning. Holdbarhedsberegningen er således et diagnoseværktøj. Velfærdskommissionens analyser viser, at et forløb med uændrede regler ikke er foreneligt med finanspolitisk holdbarhed. Den nødvendige stigning i bundskattesatsen er på 8,7 pct.point, 2 (da det nuværende niveau er 5,5 pct. svarer det til en stigning til fremtidig sats på 14,2 pct.) dvs. for at sikre finanspolitisk holdbarhed er en betydelig stigning i bundskattesatsen eller en anden form for tilpasning nødvendig. Forløbet med den holdbare skat kan tolkes på den måde, at man laver en opadgående parallelforskydning af det offentliges indtægter, og dermed af den primære offentlige budgetsaldo. Parallelforskydningen er netop så stor, at den formue, der akkumuleres i den første årrække med overskud, kan finansiere de fremtidige primære underskud skabt af de demografiske 2 Beregningsteknisk er det antaget, at ændringer i skattesatsen indfases over en periode fra 2011-2021. 12
forandringer. I beregningerne svarer dette til, at den primære saldo forbliver positiv til omkring 2060. Som en konsekvens heraf udviser det samlede offentlige budget et permanent overskud, jf. figur 6. Figur 6: Primær og samlet budgetsaldo med hhv. uændrede regler og holdbar finanspolitik finansieret ved en permanent skattestigning Pct.af BNP 8 4 0 2001-4 2021 2041 2061-8 -12 Pct. af BNP 8 4 0-4 -8-12 -16 Primær offentlig balance (excl. rente) Primær offentlig balance (excl. rente) med nuværende finanspolitik Den total offentlige balance (inkl. rente) Den total offentlige balance (inkl. rente) med nuværende finanspolitik Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen. -16 De samlede budgetoverskud betyder at den offentlige sektors formue vil vokse som andel af BNP, jf. figur 7. Man kan derfor sige, at det bliver en opsparingsstrategi. Det fremgår af figuren, at formuen overstiger 100 procent af BNP i 2060. I tilfældet uden finansiering vil gælden på dette tidspunkt være på knap 100 procent af BNP med hastigt stigende gældsniveau. Pr. definition har år-for-år forløbet en uændret offentlig formue fra 2011, svarende til 17 procent af BNP, og ligger således midt mellem de to øvrige forløb. 13
Figur 7: Offentlig formue (inkl. ATP) i procent af BNP med alternative finansieringsantagelser Pct. af BNP 150 100 50 Pct. af BNP 150 100 50 0 0 2001 2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071 2081-50 -50-100 -150-200 -100-150 -200 Holdbar skat Ufinansieret År-for-år Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen. Inkluderes velstandsdilemmaet bliver de nødvendige skattestigninger større. Ved at antage en ekstra vækst svarende til den historiske vækst på 0,15 pct.point om året i offentlig individuel service øges den holdbare skattestigning fra 8,7 til 15,1 pct.point. Det svarer til en fremtidig bundskattesats på 20,6 pct. Tilsvarende vil et fald i arbejdstiden på 0,15 pct.point årligt kræve en skattestigning på 15,4 pct.point (svarende til en fremtidig bundskattesats på 20,9 pct.), hvis finanspolitikken skal være holdbar. Inddrages begge dimensioner af velstandsdilemmaet samtidigt bliver kravet en permanent stigning i bundskattesatsen på 21,9 pct.point (svarende til et fremtidigt niveau for bundskattesatsen på 27,4 pct.). Der er tale om ganske betragtelige stigninger for begge dimensioner af velstandsdilemmaet mere offentlig service og mere fritid. Sammenligning af år-for-år strategien og holdbar skat Beregningerne vist ovenfor kan anskues som to forskellige strategier til at løse velfærdssamfundets finansieringsproblemer. Med år-for-år finansiering ændres velfærdsordninger og/eller finansiering fra år til år. Med den holdbare skat vælges en engangsændring, hvorefter man kan fastholde velfærdsordninger og dermed finansiering uforandret over tid. Det er et centralt spørgsmål om velfærds- og finansieringsordninger skal være ens over tid og dermed på tværs af generationer. De to strategier betragtet her viser to yderpunkter i forhold til dette spørgsmål. Figur 8 viser udviklingen i bundskattesatsen under de to tilgangsvinkler til finansiering. Den holdbare skat overstiger i den første del af fremskrivnin- 14
gen skatten under år-for-år finansiering, og ligger omvendt under i den senere del. Man kan løst tolke den holdbare skat som et vejet gennemsnit (via nutidsværdiberegning) af skattesatsen under år-for-år finansiering. Figuren viser tydeligt, at den holdbare skat betyder, at nuværende og fremtidige erhvervsaktive kommer til at have de samme skattesatser. Omvendt fører år-for-år finansieringen til, at fremtidige generationer kommer til at have højere skattesatser end nuværende generationer. Dette understreger, at problemstillingen i høj grad vedrører fordelingen mellem generationer. Figur 8: Bundskattesatsen ved år-for-år-finansiering og ved holdbar finanspolitik finansieret ved permanent skattestigning Pct. 18 16 14 12 10 8 6 4 2 Pct. 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 0 2001 2011 2021 2031 2041 2051 2061 2071 2081 2091 2101 Holdbar skat År-for-år-finansiering Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen. Finansieringen med holdbar skat betyder, at alle generationer født før 2030 vil skulle betale mere i skat til den offentlige sektor over livet sammenlignet med år-for-år finansiering, jf. figur 9. Omvendt vil generationer født efter 2030 betale mindre i skat. Generationerne født mellem 1970 og 2000 oplever den højeste forskel i skattebetalingerne til det offentlige over livet. 15
Figur 9: Merbetaling til den offentlige sektor over livet fordelt på fødselsårgange. Finansiering med holdbar skat målt i forhold til år-for-år finansiering (mio. kr. pr. person) Mio. kr 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 1935 1950 1965 1980 1995 2010 2025 2040 2055 2070-0,05-0,10-0,15 Mio. kr 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00-0,05-0,10-0,15 Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen. Merbetaling over livet ved holdbar skat 6. Valg af strategi: År-for-år tilpasning, opsparing eller? Fordele og ulemper ved år-for-år strategien og holdbar skat År-for-år strategiens fordel er, at politikerne løbende kan tage stilling til behovet for ændringer. Strategien er ikke afhængig af præcise prognoser for den fremtidige udvikling. Omvendt er det en ulempe, at denne strategi medfører stor usikkerhed for borgerne hvad vil reglerne være om bare få år? Samtidigt er det et meget rigidt krav, at det offentliges budget skal være i balance hvert år. Alene konjunkturforhold gør dette meget vanskeligt og uhensigtsmæssigt. Også i forhold til strukturelle forhold afskærer strategien muligheden for at bruge kapitalmarkederne til at flytte ressourcer over tid, f.eks. at udnytte aktuelle budgetoverskud som en del af grundlaget for at finansiere fremtidige udgiftsstigninger. Strategien med den holdbare skat har den fordel, at den tilstræber ensartethed i ordninger over tid og dermed generationer. Det skaber en større sikkerhed for den enkelte borger. Ulempen er, at strategien er baseret på skøn for den fremtidige udvikling på en række økonomiske og demografiske variable meget langt frem i tiden. Da fremtiden selvsagt er usikker, kan man ikke en gang for alle afstikke fremtidens indretning af velfærdssamfundet. I takt med ny viden kommer der justeringer, og derfor vil tilpasninger ikke kunne undgås. Sidst men ikke mindst kræver strategien en betydelig opsparing i den offentlige sektor. De to strategier deler et fælles problem, nemlig, om man politisk kan holde sig til strategien. Der er tale om langsigtede økonomisk-politiske målsæt- 16
ninger og problemstillingen udvikler sig over en lang årrække. Det er således ikke tilstrækkeligt alene at fastlægge en strategi, men også nødvendigt at fastholde den. År-for-år strategien kan virke attraktiv, da den ikke aktuelt, men først senere kræver større ændringer. Derfor kan valg af denne strategi risikere at ende med, at man hele tiden skubber problemerne foran sig - i morgen tager vi fat. Strategien med den holdbare skat har ikke umiddelbart dette problem, da den kræver øjeblikkelig tilpasning. Da strategien implicerer en betydelig stramning af finanspolitikken og opbygning af en stor offentlig formue, er der imidlertid også et problem i at fastholde denne strategi. Kan man over en lang årrække fastholde en stram udgiftspolitik samtidig med store offentlige overskud og opbygning af en stor offentlig formue? Som vist ovenfor indebærer de to strategier vidt forskellige fordelinger mellem generationer. Strategien med permanente ændringer indført inden for en kort tidshorisont indebærer, at nuværende og umiddelbart kommende generationer kommer til at finansiere en betydelig del af velfærden for fremtidige generationer. Principper for en robust finansieringsstrategi uden stor omfordeling mellem generationer Gennemgangen af fordele og ulemper ved år-for-år strategien og strategien med holdbar skat viser, at der er fordele ved begge strategier, som bør søges sikret ved den praktiske tilrettelæggelse af den økonomiske politik. Samtidig er der en række problemer ved hver af de to strategier, som bør søges undgået. Indretningen af velfærdsydelserne og deres finansiering bør søge at sikre borgerne mod pludselige ændringer i velfærdssystemet og samtidig søge at gøre den økonomiske politik robust over for de usikkerheder, der er ved den langsigtede udvikling. Samtidig bør det sikres, at politikken ikke giver tilskyndelse til at udskyde beslutninger, der sikrer den langsigtede finansiering og dermed troværdigheden af det fremtidige velfærdssystem. Det er en betingelse for, at velfærdssystemet skaber den tryghed for borgerne, som er et af de centrale elementer i et velfærdssystem. Endelig er det vanskeligt at forestille sig, at velfærdsamfundets indretning kan blive robust, hvis den økonomiske politik fører til, at der sker store omfordelinger mellem generationerne via den offentlige opsparing. Principperne kan formuleres som: 17
Grundlæggende er det hensigtsmæssigt med stabile velfærdsordninger. Velfærdspolitikken fastlægges derfor i videst muligt omfang med henblik på at sikre borgerne mod pludselige ændringer i velfærdsydelserne. Gennemføres der ændringer bør disse som udgangspunkt være permanente. Det kan i visse tilfælde være nødvendigt med en lang indfasning af ændringerne. Langsigtede finansieringsproblemer, der stammer fra systematiske udviklinger som levetid og velstandsudvikling bør ikke søges løst ved øjeblikkelige og permanente ændringer i velfærdspolitikken. Hvis sådanne systematiske udviklinger kan forudses at føre til finansieringsproblemer inden for en rimelig horisont, søges de i stedet imødegået ved at tilrettelægge reguleringsmekanismer i den økonomiske politik, der løbende sikrer, at politikken tilpasses den aktuelle situation. 7. Usikkerhed og følsomhedsberegninger Fremskrivningen, som er præsenteret i det forudgående, er behæftet med usikkerhed. Det er derfor væsentligt at lave såkaldte følsomhedsanalyser, hvor man vurderer betydningen af forskellige centrale forhold for størrelsesordenen af det finansielle problem. Det følgende præsenterer og diskuterer sådanne følsomhedsberegninger. For overskuelighedens skyld er beregningerne i tabel 1 præsenteret med udgangspunkt i finansieringen med den holdbare skat, men tilsvarende analyser kan laves for år-for-år finansieringen, og nogle af disse præsenteres efterfølgende. Tabel 1 giver en oversigt over nogle af de væsentlige følsomhedsberegninger. En stor del af følsomhedsberegninger vil blive inddraget i diskussionen i det efterfølgende afsnit, der forholder sig til nogle af de argumenter, der har været fremført i debatten om fremskrivningen. Her skal der først og fremmest peges på det forhold, at holdbarhedsproblemet især er meget følsomt over for ændringer i levetiden. Med uændret levetid vil holdbarhedsproblemet være betydeligt reduceret, idet den nødvendige skattestigning i dette tilfælde vil være 1,9 pct.point. Grundforløbet med en skattestigning på 8,7 pct.point er baseret på en forøgelse af levetiden på 2-3 år frem til 2040 og 5-6 år frem til 2080. FN s skøn over levetidsstigningen for Vesteuropa under ét er baseret på en årlig vækst, der svarer nogenlunde til udviklingen i den danske middellevetid i de seneste 3-4 år. Denne fremskrivning, som implicerer levetidsstigninger på 5-6 år frem til 2040 og 9-10 år frem til 2080, betyder at kravet til bundskattestigningen bliver på 16 pct.point. Den store følsomhed i holdbarhedsberegningen over for levetiden afspejler en forskydning af balancen mellem antallet af år man tilbringer som pensionist i forhold til det an- 18
tal år man bidrager på arbejdsmarkedet. Det faktum, at holdbarhedsproblemet er beskedent med uændret levetid, understreger samtidigt, at holdbarhedsproblemet i væsentligt omfang er knyttet til middellevetidsudviklingen og dermed til fremtidige generationer. Tabel 1: Følsomhedsberegninger ændringer i nødvendig stigning i bundskattesats under alternative forudsætninger Skattestigning i pct.point Grundforløb 8,7 Demografi Konstant middellevetid 1,9 DREAMs middelevetidsforudsætning[1] 5,8 FNs middellevetidsvækst 16 Ekstra fødsler, fertilitet stiger fra 1,7 til 1,8 8,9 5.000 ekstra indvadrere fra mere udviklede lande p.a. 8,5 5.000 ekstra indvadrere fra mindre udviklede lande p.a. 10,7 5.000 ekstra udvandrere, der vender tilbage svarende til historisk adfærd p.a. 9 5.000 ekstra udvandrere, der ikke vender tilbage p.a. 10,1 Velfærdsservice og fritid En ekstra ferieuge 9,9 0,15 pct. arbejdstidsreduktion pr. år 15,1 0,15 pct. mervækst i individuel service 15,4 Arbejdsmarked 1 pct.point højere ledighed 9,9 Højere erhvervsdeltagelse for efterkommere fra mindre udvilkede lande 7,1 Rente og vækst 1 pct.point højere rente 5 0,5 pct.point ekstra BFI vækst 12,8 Sundhed Restlevetid- og aldersafhængighed af sundheds-, sociale og plejeydelser 7,6 Både restlevetids- og aldersafhængighed af sundheds-, sociale og plejeydelser og udgiftsvækst på sundhedsydelser på 0,5 22,1 pct.point mere end produktivitet [1] Forudsætninger anvendes af finansministeriet (2004) og DØR (2004). Anm.: Alle beregninger på nær sidste række i tabellen har tidligere været offentliggjort i enten Velfærdskommissionen (2004) eller Velfærdskommissionen (2005a). Beregningen af effekten af uændret middellevetid er ændret i forhold til det tidligere offentliggjort niveau på 1,6. Middellevetiden var teknisk blevet fastholdt på et forkert niveau. Kilde: Velfærdskommissionen (2004,2005). Kombinationer af ændrede forudsætninger Det kan også være relevant at diskutere kombinationer af ændrede forudsætninger, f.eks. ændret levetid og ændret rente samtidigt. Det er imidlertid vigtigt at understrege, at effekterne i tabel 1 ikke umiddelbart kan lægges sammen. Der vil i de fleste tilfælde være meget store samspilseffekter, når mere end en forudsætning ændres ad gangen. Et eksempel er gen- 19
nemgået i Velfærdskommissionen (2004, side 365), hvor effekten af forskelle mellem Det Økonomiske Råds (DØRs) og Velfærdskommissionens antagelser om vækst og middellevetid er gennemgået. Der er to hovedforskelle på Velfærdskommissionens og DØRs antagelser. Velfærdskommissionen har en større vækst i middellevetiden end DØR og Velfærdskommissionen forudsætter samtidig en højere økonomisk vækst i fremtiden end DØR (½ procent mere om året). De to forudsætninger forklarer tilsammen en forskel i holdbarhedsproblemet på 1,92 procent af BNP. Hvis kun middellevetiden ændres er forskellen 0,65 procent af BNP, og hvis kun væksten ændres er forskellen 0,56 procent af BNP. Summen af de to enkeltvise effekter er derfor kun godt halvdelen af effekten, hvis begge ændres samtidig. Resten skyldes et samspil mellem de to ændringer. Dette samspil opstår, fordi den højere vækst fører til en lavere rente korrigeret for vækst og dermed en lavere diskontering af fremtidige udgifter. Samtidig påvirker den højere vækst i middellevetiden især de fremtidige udgifter. Samspilseffekten opstår således ved, at det er de fremtidige udgifter, der ændres ved den ene forudsætning, mens det er den tilbagediskonterede værdi, der ændres ved den anden forudsætning. En helt tilsvarende samspilseffekt opstår, hvis man anvender DØRs vækstforudsætninger og betragter f.eks. ændringer i efterkommernes erhvervsfrekvens. Den højere vækstdiskonterede rente vil i dette tilfælde føre til at effekten af at hæve efterkommernes erhvervsdeltagelse vil få mindre betydning fordi det først er på længere sigt at antallet af efterkommere vil være vokset til at udgøre en betydelig del af befolkningen. 8. Det første års diskussion af Velfærdskommissionens fremskrivning I det følgende diskuteres kort nogle af de forhold, der har været genstand for debat i relation til Velfærdskommissionens første del-rapport. Højere erhvervsdeltagelse for efterkommere fra mindre udviklede lande? Øget indvandring kan på kort sigt have stor betydning for den demografiske udvikling. I forhold til holdbarhedsproblemet er det afgørende imidlertid, i hvilket omfang indvandrere og deres efterkommere får fodfæste på det danske arbejdsmarked. En øget indvandring fra mere udviklede lande vil stort set ikke påvirke holdbarhedsproblemet, mens en permanent stigning i indvandringen fra mindre udviklede lande vil forøge holdbarhedsproblemet, jf. tabel 1, fordi denne gruppe indvandrere og deres efterkommere generelt har lav arbejdsmarkedstilknytning og lavt uddannelsesniveau. 20
Der knytter sig særlig usikkerhed til den fremtidige erhvervstilknytning mv. for efterkommere efter indvandrere fra mindre udviklede lande. Det skyldes, at der kun er registreret meget få efterkommere af denne oprindelse, som er over 25-30 år gamle. I Velfærdskommissionens analyse er det antaget, at gruppens arbejdsmarkedstilknytning ligger højere end erhvervsdeltagelsen for indvandrere fra mindre udviklede lande, men lavere end erhvervsdeltagelsen for efterkommere fra mere udviklede lande. Forskellen mellem efterkommergruppernes erhvervsfrekvens er mindre end forskellen mellem indvandrergruppernes. Er dette for pessimistisk og kan man forvente større erhvervsdeltagelse fra efterkommere fra mindre udviklede lande? Som sagt er erfaringsgrundlaget tyndt, og der er derfor usikkerhed om dette spørgsmål. Desværre peger en række indikatorer på, at den gruppe har svært ved at klare sig på arbejdsmarkedet på lige fod med andre. En række nyere undersøgelser peger entydigt på, at gruppen af efterkommere fra mindre udviklede lande klarer sig dårligt i skolesystemet, hvor halvdelen ifølge PISA undersøgelserne har begrænsede funktionelle læsefærdigheder, ligesom der er 65 procent, som ikke gennemfører en ungdomsuddannelse. Udgangspunktet for denne gruppe unge er derfor bekymrende. Erfaringer fra Tyskland hvor indvandringen startede tidligere end i Danmark tyder ikke på, at ældre efterkommere fra mindre udviklede lande i gennemsnit klarer sig bedre end de yngre grupper, dvs. arbejdsmarkedstilknytningen forbliver forholdsvis lav for efterkommere efter indvandrere fra mindre udviklede lande. Følsomhedsanalyser viser, at hvis denne gruppes erhvervstilknytning forbedres i forhold til forudsætningerne, svarer det til en reduktion i den permanente stigning i bundskattesatsen på mellem 1 og 2 pct.point. I disse beregninger er der set bort fra, at en stigning i erhvervstilknytningen for denne gruppe næppe kan opnås uden en forøget ressourceindsats i uddannelsessektoren. Bedre arbejdsmarkedsintegration for efterkommerne vil derfor have positive men begrænsede finansielle implikationer, ud over den lange række andre argumenter, der er for at forbedre integrationen af såvel indvandrere som efterkommere. Satsregulering skjulte besparelser? I Velfærdskommissionens fremskrivning er det antaget, at satserne for overførselsindkomster følger med lønudviklingen. En tilsvarende antagelse anvendes i Finansministeriets og Det Økonomiske Råds fremskrivninger. Satsreguleringen indeholder den såkaldte satspulje, hvortil en del af midlerne overføres. Det betyder, at den årlige automatiske regulering af 21
satserne for overførslerne som hovedregel er 0,3 procent lavere end lønudviklingen. 3 Der har været en del diskussion om denne forudsætning. Tilsyneladende er der to misforståelser om satspuljen, som hver især kan føre til den fejlagtige konklusion, at satspuljen indebærer en automatisk, gradvis forbedring af de offentlige finanser, som Velfærdskommissionen ikke har taget højde for. Misforståelse 1: Satspuljepenge er kun 1-årige, mens forhøjelserne af satserne for overførselsindkomsterne er permanente. Misforståelse 2: Satspuljepengene udhules, fordi de beløb, der går via satsreguleringspuljen, ikke reguleres årligt. Faktum er, at de penge, der hvert år føres over i satspuljen er permanente bevillinger. Puljemidlerne akkumulerer således over tid. Hvis overførslen hvert år udgør f.eks. ½ mia. kr., så vil der i år 2 være 1 mia. nutidskroner, 2,5 mia. nutidskroner i år 5, 5 mia. nutidskroner i år 10 osv. Satspuljen finansierer aktuelt i størrelsesordenen 200 initiativer. F.eks. kan nævnes førtidspensionsreformen fra 2003, som i 2020 forventes at koste over 2 mia. kr. Hovedparten af initiativerne er permanente, dvs. at initiativerne vil fortsætte i al fremtid, medmindre det politisk besluttes at ændre reglerne/grundlaget for initiativet. En vigtig pointe er i den forbindelse, at pengene ikke falder bort, hvis et initiativ ophører eller reduceres i omfang. Pengene lægges i så fald tilbage i satspuljen til genudmøntning med renters rente. De initiativer, som er finansieret af satspuljen, reguleres i øvrigt hvert år med relevante pris- og lønindeks. Pengene forrentes altså også, mens de er i spil. Satsreguleringspuljens midler skal i al væsentlighed bruges på initiativer, der henhører under overførselsindkomster eller velfærdsservice. Velfærdskommissionens antagelse svarer til, at alle de afsatte midler anvendes til forbedringer af overførselsindkomsterne. I det omfang satspuljens midler i stedet bruges til forbedringer af velfærdsservice, så vil kommissionens fremskrivning overvurdere udgifterne til overførselsindkomster. Til gengæld undervurderes udgifterne til velfærdsservice tilsvarende. I forhold til vurderingen af den finanspolitiske holdbarhed skal man være opmærksom på, at bevillinger til serviceydelser ikke beskattes i første led, hvilket er tilfældet for de fleste overførselsindkomster. Ved at antage, at hele reguleringen tilfalder overførselsindkomst overvurderes skatteeffekten, mens det finanspolitiske holdbarhedsproblem undervurderes. 3 I 2005 er det dog kun 0,2 pct., fordi den opgjorte lønstigning kun var 2,2 pct. I alle tidligere år siden ordningens start i 1993 er der dog blevet afsat 0,3 pct. 22
Er renten sat for lavt? Særligt for beregningen af den holdbare skat er antagelser om diskontering væsentlige, da udgangspunktet er nutidsværdien af udgifter og indtægter. Desto lavere rente, desto større vil nutidsværdien af de fremtidige (netto) udgiftsstigninger være, og derfor desto større bliver den holdbare skat. To rentebegreber er vigtige. Den vækstkorrigerede realrente betegner realrenten på obligationer korrigeret for vækst. Denne rente ligger til grund for beregningen af nutidsværdier af offentlige indtægter og udgifter. Merrealrenten angiver afkastet af aktier og obligationer. Sidstnævnte rente er væsentlig for størrelsen af udbetalingerne fra pensionsselskaberne, som vil blive en væsentlig beskatningskilde i fremtiden. Indbetalinger på pensionsordninger er fradragsberettigede, mens udbetalinger er skattepligtige og derfor er der i kraft af opbygning af pensionsmidler en ganske betydelig udskudt skat, dvs. fremtidige indtægter for det offentlige. Op mod halvdelen af pensionsselskabernes formue er således udskudte skatter. I Velfærdskommissionens fremskrivning forudsættes en årlig nominel rente på 5 procent, en inflation på 2 procent og en produktivitetsvækst på 2 procent svarende til en vækstkorrigeret realrente (for obligationer) på 0,92 procent. For aktier antages en risiko-præmie på 3 procent og under antagelse af en aktieandel på 40 procent og en pensionsafkastskat på 15 procent bliver merrealrenten i pensionsselskaberne på 1,72 procent. Den historiske udvikling i den vækstkorrigerede realrente for 3 udvalgte renteserier, hhv. en obligation med 1-årig løbetid, 5-årig løbetid og 10-årig løbetid fremgår af figur 10. Den gennemsnitlige vækstkorrigerede realrente for en obligation med 1-årig løbetid i perioden 1949-2004 er 0,32 procent. Det tilsvarende gennemsnit for en obligation med 5-årig løbetid er 0,84 procent, mens gennemsnittet for obligationen med 10-årig løbetid er 1,61 procent. Den vækstkorrigerede realrente var særlig høj i 1970 erne og 1980 erne. Det hænger sammen med den høje og varierende inflation, samt den valutarisiko, der var knyttet til den løbende devalueringspolitik, der førtes frem til 1982. Efter at lavinflationspolitikken fra 1982 er slået igennem og fastkurspolitikken har opnået stor troværdighed, er den vækstkorrigerede realrente igen kommet ned på et lavere niveau. 23
Figur 10: Vækstkorrigerede realrenter for obligationer med 1-årig, 5- årig og 10-årig løbetid Pct. 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 1949 1959 1969 1979 1989 1999-0,05-0,10-0,15 Pct. 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00-0,05-0,10-0,15 1 år 5 år 10 år Kilde: Egne beregninger. Baseres renteantagelsen på et simpelt historisk gennemsnit vil den være påvirket i opgående retning af et politikregime, som afviger betydeligt fra det nuværende. Det er lagt til grund for Velfærdskommissionens fremskrivning, at Danmark fastholder en fastkurspolitik over for Euroen, og at de ledende nationalbanker fortsat fører en pengepolitik, der er baseret på en inflationsmålsætning. På denne baggrund er det antaget, at det internationale inflationsniveau stabiliseres omkring 2 procent pr. år. Man kan således diskutere om den gjorte renteantagelse ligger til den høje side givet lavinflationspolitikken. Renten af betydning for det reelle problem? I diskussionen om rentens størrelse er det vigtigt at gøre sig klart, hvilken betydning den har for den økonomiske politiske diskussion. Renteantagelsen har ingen reel betydning for det egentlige problem, der består i at de offentlige finanser systematisk forværres, og at der derfor vil være tendens til fremtidige systematiske budgetunderskud. Det fremgår af figur 11, som viser udviklingen i den primære budgetsaldo for en vækstkorrigeret realrente på henholdsvis 0,92 procent (svarende til Velfærdskommissionens grundforløb - samme kurve som i figur 3) og 1,43 procent, for i øvrigt uændrede forudsætninger. En vækstkorrigeret rente på 1,43 svarer til antagelsen i DØR (2004) (rente: 4,75, inflation 1,75, produktivitetsvækst 1,75) Det fremgår, at forløbene af den offentlige sektors primære saldo under de to sæt af forudsætninger for alle praktiske formål er de samme. Når der overhovedet er forskel, skyldes det, at skattebetalingerne af pensionsudbetalingerne påvirkes af antagelserne. 24
Figur 11: Primær budgetsaldo i Velfærdskommissionens fremskrivning og en tilsvarende fremskrivning med DØRs rente og vækst antagelser Pct. af BNP 6 4 2 0 2001-2 2021 2041 2061-4 -6-8 -10-12 Primært budget overskud (ekskl. renter), i pct. af BNP Pct. af BNP 6 4 2 0-2 -4-6 -8-10 -12 Primært budget overskud (ekskl. renter) med DØR antagelser, i pct. af BNP Kilde: Egne beregninger på DREAM-modellen. Den vækstkorrigerede realrente har derimod stor betydning for beregningen af den holdbare skat. Øges renten med 1 procentpoint reduceres den nødvendige skattestigning fra 8,7 procentpoint til 5 procentpoint. Forklaringen er simpel. Den holdbare skat implicerer en opsparingsstrategi for at sikre dækning af fremtidige udgiftsstigninger. Desto højere rente, desto højere afkast på opsparingen, og derfor bliver den nødvendige opsparing og dermed skattestigning mindre. Man kan derfor sige, at desto højere renten er, desto mere attraktiv er opsparingsstrategien og omvendt. Ved brug af den holdbare skat som en indikator for tilpasningsproblemets omfang er renten imidlertid af mindre betydning. Er renten lav vil den holdbare skat være høj, men givne reformer med effekter over tid vil også have større effekt på den holdbare skat (effekten diskonteres mindre). Omvendt hvis renten er høj, vil den holdbare skat ikke være så høj, men effekten af reformer med effekter over tid vil være tilsvarende mindre. Kort sagt, ved brug af den holdbare skat som en indikator for tilpasningsproblemets størrelse har renten primært betydning for skalering af målestokken. Vækst en automatisk løsning af problemet? Vækst medfører øget velstand for den enkelte og dermed adgang til forbedrede forbrugsmuligheder. Det er en almen opfattelse, at øget økonomisk vækst også automatisk vil mindske det offentlige finansieringsproblem. På den måde velfærdssamfundet er indrettet i dag er dette imidlertid ikke korrekt. 25