J.nr.: 07-10243 ID nr. 19 Bilag 1 Myndigheds- og driftsopgaver 23. oktober 2008 Skolebakken 7, 1. tv. 8000 Århus C Telefon: 86 18 00 60 Fax: 36 92 83 19 www.energiogmiljo.dk CVR: 31135427
1. Sammenfatning og anbefaling...3 2. Baggrund...3 3. Myndigheds- og driftsopgaver generelt...4 4. Myndigheds- og driftsopgaver inden for vand og spildevand...5 4.1 Opgavefordeling på spildevandsområdet...7 2/9
1. Sammenfatning og anbefaling Ved udskillelse af Nordfyns Kommunes spildevandsforsyning til et af kommunen helt eller deltvist ejet aktieselskab, skal der foretages en kortlægning af opgavefordelingen mellem selskab og kommune. Nordfyns Kommune skal varetage myndighedsopgaverne på spildevandsområdet, og det kommende selskab skal varetage driftsopgaverne. Myndighedslignende og myndighedsforberedende opgaver, der er karakteriseret ved, at opgaverne på den ene side er nært forbundet med myndighedsudøvelse, men på den anden side ikke entydigt fastlægger eller påvirker borgernes rettigheder og pligter, kan varetages af såvel det kommende selskab som Nordfyns Kommune. Eksempler på myndighedslignende opgaver er indberetning af data til statslige myndigheder, vejledningsopgaver samt eksempelvis beslutninger i forbindelse med (teknisk) inspektion af et anlæg. I det omfang Nordfyns Kommune vælger at lade det kommende selskab varetage myndighedsforberedende og myndighedslignende opgaver, skal det ske på baggrund af en aftale og mod betaling. Det anbefales, at Nordfyns Kommune i forbindelse med udskillelsen af spildevandsforsyningen klarlægger, om selskabet skal varetage myndighedslignende og myndighedsforberedende arbejde. 2. Baggrund Baggrunden for det kommende krav om selskabsgørelse af driften af den kommunale spildevandsforsyning er ønsket om at få adskilt myndighedsopgaverne fra driftsopgaverne. Myndighedsopgaverne skal forblive i kommunen, mens driftsopgaverne skal overføres til et selskab enten ejet af kommunen eller af andre. Nordfyns Kommune, der i dag alene driver spildevandsforsyning, skal forud for selskabsdannelsen fastlægge, hvilke opgaver der er myndighedsopgaver og skal forblive i kommunen, og hvilke der er driftsopgaver, der skal overføres til selskabet. I sammenhæng hermed skal det fastlægges hvilke medarbejdere, der som driftspersonel skal overføres til selskabet, og hvilke medarbejdere der varetager myndighedsopgaver og skal forblive i den kommunale forvaltning. I det følgende redegøres der for den teoretiske sondring mellem myndighedsopgaver og driftsopgaver. Endvidere redegøres for hvilke opgaver, der på spildevandsforsyningsområdet er henholdsvis driftsopgaver og myndighedsopgaver. 3/9
3. Myndigheds- og driftsopgaver generelt Kommune og spildevandsforsyning vil efter udskillelse af forsyningsområdet til et selskab ikke længere være omfattet af samme organisatoriske forvaltningsenhed. Det indebærer, at samarbejdet mellem kommune og driftsselskab må etableres på et fornyet grundlag. Etableringen af et nyt samarbejdsgrundlag kræver for det første, at der tages stilling til opgavefordelingen mellem kommune og forsyningsselskab. Der må for det andet tages stilling til hvilke medarbejdere, der skal overføres til forsyningsselskabet, og der skal for det tredje eventuelt indgås aftaler om udveksling af ydelser mellem kommunen og forsyningsselskabet. De retlige og lovgivningsmæssige rammer for Nordfyns Kommunes opgavevaretagelse på spildevandsforsyningsområdet er bestemt dels af forvaltnings- og kommunalretten, dels af de lovbestemte forsyningsopgaver, som kommunerne er pålagt i regi af miljøbeskyttelsesloven, miljømålsloven og betalingsloven m.fl. De forvaltningsmæssige opgaver, der er forbundet med at stille forsyningsydelser til rådighed som slutprodukt, kan overordnet inddeles således: Myndighedsopgaver Driftsopgaver Myndighedsforberedende og andre myndighedslignende opgaver Faktisk forvaltningsvirksomhed Myndighedsopgaver indebærer, at forvaltningen - typisk ved en afgørelse - ensidigt og bindende fastlægger borgerens eller virksomhedens rettigheder og pligter på grundlag af reglerne i miljø- og forsyningslovgivningen. Myndighedsopgaver kan udelukkende varetages af kommunen forstået således, at kompetencen hertil ikke kan overføres til for eksempel et driftsselskab organiseret på privatretligt grundlag (uanset om dette måtte være ejet af kommunen). Myndighedsopgaver er skattefinansierede. Driftsopgaver omfatter de opgaver, som forvaltningen udfører som driftsherre, og som resulterer i, at en forsyningsydelse kan stilles til rådighed. Driftsopgaverne er således væsentligt forskellige på forsyningsområderne vand og spildevand. Driftsopgaver kan varetages af andre end forvaltningen/kommunen i egenskab af myndighed, herunder af driftsselskaber etableret på privatretligt grundlag. Driftsopgaverne er takstfinansierede. 4/9
Myndighedslignende opgaver, herunder myndighedsforberedende opgaver, er karakteriseret ved, at opgaverne på den ene side er nært forbundet med myndighedsudøvelse, men på den anden side ikke entydigt fastlægger eller påvirker borgernes rettigheder og pligter. Eksempler på myndighedslignende opgaver er indberetning af data til statslige myndigheder, vejledningsopgaver samt eksempelvis beslutninger i forbindelse med (teknisk) inspektion af et anlæg. Sådanne myndighedslignende opgaver kan siges at ligge i en gråzone og skal varetages på baggrund af klare og entydige kriterier og med begrænset skønsmulighed, såfremt de varetages af andre end kommunen. En særlig form for myndighedslignende opgaver er myndighedsforberedende opgaver eksempelvis i relation til kommunal planlægning. Driftsselskaberne vil kunne deltage i det myndighedsforberedende arbejde. Uden at disse opgaver i øvrigt skal omtales nedenfor, skal det nævnes, at nogle opgaver ligeledes kan falde ind under begrebet faktisk forvaltningsvirksomhed. Dette begreb omfatter de kommunale opgaver og handlinger, der har karakter af tilbud, informationsvirksomhed, service og lignende, som kan være rettet mod såvel en bestemt som en mere uspecifik kreds af borgere. Faktisk forvaltningsvirksomhed kan varetages uden for den offentlige forvaltning. 4. Myndigheds- og driftsopgaver inden for spildevand De typiske opgavetyper inden for spildevandsområdet er knyttet til: Planlægning (udarbejdelse og vedtagelse af planer mv.). Regulativer/vedtægter (udarbejdelse og udstedelse af regulativer og vedtægter). Gebyrer/takster (fastsættelse og opkrævning heraf). Afgørelser (sagsbehandling i form af forberedelse mv. samt meddelelse af afgørelser, godkendelser, tilladelser, dispensationer og administrative sanktioner). Tilsyn og håndhævelse (sagsbehandling, tilsynsvirksomhed samt administrativ håndhævelse i form af f.eks. udstedelse af indskærpelse, politianmeldelse mv.). Egentlig forsyningsvirksomhed - spildevandsafledning og rensning samt tømningsordninger. 5/9
Nordfyns Kommunes udskillelse af spildevandsforsyningen til et driftsselskab vil i udgangspunktet indebære, at alle de faktiske driftsopgaver/takstfinansierede driftsopgaver overføres til det udskilte selskab. Da myndighedsudøvelse kun kan varetages af en offentlig myndighed, skal alle spildevandsrelaterede myndighedsopgaver vedrørende planer, regulativer, takster, tilladelser, afgørelser og tilsyn fortsat varetages af kommunen. Ved stillingtagen til, hvem der skal varetage de myndighedslignende opgaver, er det relevant at vurdere den konkrete opgaves karakter. Hvor driftsselskaberne involveres i myndighedsforberedende arbejde eller udfører faktiske forvaltningsopgaver på vegne af Nordfyns Kommune, skal der indgås aftaler mellem kommunen og det udførende forsyningsselskab. Nordfyns Kommune skal købe ydelser af forsyningsselskaberne til markedspriser, ligesom forsyningsselskabernes eventuelle køb af ydelser hos kommunen skal ske til markedsprisen. Som udgangspunkt vil Nordfyns Kommunes indkøbsaftale med 100% kommunalt ejede driftsselskaber kunne anses som såkaldte in-house ydelser i udbudsretlig forstand og dermed være undtaget fra udbudspligten efter EU s udbudsdirektiver. Dette skal dog altid vurderes konkret set i forhold til kommunens indflydelse på selskaberne mv., herunder om det selskab som kommunen handler med er direkte ejet eller alene ejet indirekte via et holdingselskab. Nedenfor er der i skematisk form foretaget en overordnet fordeling af opgaver mellem kommune og selskab. Skemaerne er inddelt i tre kolonner. Kolonne 1 omfatter egentlige myndighedsopgaver, som ikke kan delegeres/udføres af driftsselskaberne. Kolonne 2 omfatter driftsopgaver, som vil udgøre det kommende driftsselskab kerneydelser. Kolonne 3 omfatter opgaver i form af myndighedsforberedende opgaver mv., som driftsselskab under visse omstændigheder vil kunne udføre, og hvor der derfor især kan blive tale om snitflader mellem myndighed og drift. For disse opgaver gælder, at der skal indgås skriftlige aftaler herom, og at den pris, som kommunen skal betale for ydelsen, skal fastsættes på markedsvilkår. 6/9
Skemaet angiver ikke at være udtømmende. Den foretagne kortlægning af myndigheds- og driftsopgaver på spildevandsområdet giver dog nogle klare udgangspunkter for fordeling af opgaver mellem kommune og driftsselskab samt en indikation af hvilke af kommunens nuværende medarbejdere, der skal overføres til selskabet. Det må dog understreges, at der i relation til opgaver, som er beskrevet i skemaernes kolonne 3, må foretages en konkret vurdering af, hvem der kan eller skal udføre opgaven. Der henvises i skemaerne flere gange til høringsforslaget, herved skal forstås det lovforslag til henholdsvis vandsektorlov og samlelov, som blev sendt i høring i juli måned 2008. 4.1 Opgavefordeling på spildevandsområdet Lovgivningen på spildevandsområdet er overvejende reguleret gennem miljøbeskyttelsesloven, spildevandsbekendtgørelsen og betalingsloven. Sidstnævnte lov pålægger kommunerne at udarbejde kommunale betalingsvedtægter. Myndighedsopgaver Driftsopgaver Driftsselskaber og privates deltagelse i Planlægning forberedelse af myndighedsopgaver - Mbl. 32 og spildevandsbekendtgørelsen kap. 4 om udarbejdelse af kommunale spildevandsplaner. Kommunen kan på grundlag af fastsatte rammer overlade indsamlingen af oplysninger, kortlægning og beregninger i forbindelse med den lovbestemte planlægning til spildevandsselskabet eller private aktører. Udkast til spildvandsplan vil som udgangspunkt kunne udarbejdes af privat part. Det er byrådet, der skal vedtage spildevandsplanen på grundlag af de indhentede oplysninger jf. kolonne 1. Gebyrer / takster Fastsættelse: Kommunen udarbejder betalingsvedtægt jf. betalingslovens 3. Efter samlelovforslaget skal kommunen alene godkende spildevandsforsyningens beta- Efter samlelovforslaget er det spildevandsforsyningen, der udarbejder betalingsvedtægt. 7/9
lingsvedtægt. Opkrævning: Kommunen forestår opkrævningen af bidrag med mulighed for inddrivelse via Skat. Opkrævning: Forsyningen forestår efter selskabsdannelsen opkrævning af bidrag. Det er p.t. under afklaring, hvorledes forsyningens inddrivelse af bidrag kan ske efter selskabsdannelsen. Det er uafklaret om inddrivelse skal ske via SKAT eller via fogedretten. Afgørelser F.eks. Mbl. 28 (udledningstilladelser og tilslutningstilladelser mv.), og 30 (påbud) samt regler i spildevandsbekendtgørelsen. Sagsbehandling af sager af overvejende driftsmæssig karakter. Kommunen skal selv varetage alle de elementer, der har afgørelseslignende karakter. Indhentning af oplysninger og tekniske beskrivelser kan overlades til driftsselskabet. Udkast til tilladelse/påbud kan evt. udarbejdes af driftsselskabet. Det er kommunen, som skal træffe den endelige afgørelse, herunder foretage de fornødne forvaltningsretlige afvejninger i denne forbindelse jf. kolonne 1. Tilsyn og håndhævelse Mbl. 68 ff. Tilsyn og kontrol med overholdelse af miljøbeskyttelsesloven og fastsatte vilkår. Dele af tilsynet kan udføres af andre end den offentlige myndighed. Teknisk bistand kan rekvireres hos private, men den endelige vurdering skal foretages af den offentlige myndighed. Myndigheders administrative sanktioner i henhold til lovgivningen er reguleret af retssikkerhedsloven, og det er udgangspunktet, at det er den offentlige myndighed, der iværksætter håndhævelsestiltag. Forsyningsvirksomhed F.eks. udledning af renset spildevand, rensning af spildevand, alle aktiviteter i forbindelse med etablering og vedligeholdelse af ledninger, kloaknet, spildevandsanlæg, pumpeanlæg og overløbsbygværk, administration med relation til medarbejdere og it 8/9
(opgaver, der typisk varetages af serviceselskab, hvis et sådant etableres). Århus 23. oktober 2008 Pernille Aagaard Truelsen 9/9