Notat Til: Byrådet Kopi til: Direktionen Fra: Lene Wilhøft 30. september 2016 Sags id: 08/34587 Vurdering af habilitet ved Byrådets behandling af sag om fremtidens skole- og dagtilbud i Assens Kommune Baggrund Et enigt byråd har den 21. september 2016 indgået en budgetaftale for budget 2017-2020. Heri indgår en aftale om fremtidens skole- og dagtilbud i Assens Kommune. I aftalen beskrives to mulige modeller for kommunens skole- og dagtilbud, som skal belyses nærmere af Børne- og Uddannelsesudvalget. Assens Byråd forventes til november at behandle sag om fremtidens skole- og dagtilbud og udsende en eller flere modeller herfor i offentlig høring, jf. folkeskolens regler (bemærkning: folkeskolens særlige regler om høring gælder alene skoleområdet) med henblik på endelig beslutning i februar 2017. Flere af byrådets medlemmer har tilknytning til såvel skole- som dagtilbudsområdet. Der er derfor behov for at undersøge, om én eller flere af byrådets medlemmer vil være inhabile ved behandlingen af ovenstående. Neden for vurderes derfor relevante byrådsmedlemmers habilitet i forhold til følgende møder, som er umiddelbart forestående: Børne- og Uddannelsesudvalgets møde den 3. oktober 2016, pkt. 7 Byrådets 2. behandling af budget 2017-2020, den 12. oktober 2016 Byrådets forventede behandling af forslag til modeller til udsendelse i offentlig høring, den 23. november 2016 Herudover gøres kort bemærkning om de gennemførte budgetforhandlinger og habilitet. Inhabilitet regelgrundlaget Kommunestyrelsesloven fastlægger om habilitet, at: 14. Kommunalbestyrelsen træffer beslutning om, hvorvidt et medlem har en sådan interesse i en sag, at han er udelukket fra at deltage i kommunalbestyrelsens forhandling og afstemning om sagen. Stk. 2. Et medlem skal underrette kommunalbestyrelsen, hvis der foreligger forhold, der kan give anledning til tvivl om hans habilitet. Den kommunale styrelseslov indeholder ingen angivelse af, hvornår en interesse har en sådan karakter, at et byrådsmedlem er udelukket fra at deltage i afgørelsen af en sag. Dette spørgsmål må afgøres efter habilitetsreglerne i forvaltningsloven, som i øvrigt er udtryk for generelle principper om, hvornår der foreligger inhabilitet og derfor også er gældende, selvom der ikke træffes en egentlig afgørelse i en konkret sag.
Vurdering af byrådsmedlemmers habilitet er en retslig afgørelse, som træffes af Byrådet. Forvaltningsloven fastlægger om habilitet, at 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis 1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er repræsentant for nogen, der har en sådan interesse, 2) vedkommendes ægtefælle, beslægtede eller besvogrede i op- eller nedstigende linie eller i sidelinien så nær som søskendebørn eller andre nærstående har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er repræsentant for nogen, der har en sådan interesse 5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om ved-kommendes upartiskhed. Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn. Inhabilitetsreglerne har to formål. Det ene består i at sikre, at afgørelser træffes på et sagligt grundlag og undgå, at uvedkommende interesser indgår i den offentlige myndigheds beslutningsproces. Det andet formål består i at sikre, at offentligheden har tillid til afgørelsernes saglighed. Afgørelsen af inhabilitetsspørgsmål i henhold til forvaltningslovens 3 beror på en samlet vurdering, hvor flere forskellige hensyn skal afvejes. I overvejelserne bør efter nyeste praksis tillige også indgå, at der ikke i unødigt omfang lægges hindringer i vejen for at byrådsmedlemmer kan deltage i sagsbehandlingen i fagudvalg og byråd. Beslutningen om at anse et byrådsmedlem for inhabilt skal baseres på en generel vurdering af risikoen for, at uvedkommende hensyn skal få indflydelse på en sags afgørelse. En beslutning om at anse et byrådsmedlem for inhabilt indebærer ikke en tilkendegivelse om, at medlemmet konkret må antages at ville lægge vægt på usaglige hensyn. Vurderingen af konkrete habilitetsspørgsmål hviler på lovgivningen og en fortolkning heraf. Fortolkningsbidrag findes i den juridiske litteratur og særligt i den righoldige praksis som findes på området fra særligt tilsynsmyndighederne og indenrigsministeriet. En gennemgang af denne praksis viser en udvikling over tid i vurderingen af, hvornår der anses for at foreligge inhabilitet, som har rykket sig mod en mere lempelig vurdering, således senest i en udtalelse fra Tilsynet af 25. november 2015. Hertil kommer, at Indenrigsministeriet i 2011 gav udtryk for, i en sag, hvor der var stor tvivl om habilitetsspørgsmålet, at tvivl indgår i vurderingen således, at habilitet alene statueres, hvor der er sikre indikatorer for interessen og dennes styrke. Administrationens rådgivning til Byrådet om habilitetsforholdene i nedenstående konkrete situationer hviler som nævnt på lovgivningen og fortolkning heraf med udgangspunkt i den seneste praksis på området, som vil kunne føre til ændrede vurderinger i forhold til tidligere vurderinger. Side 2 af 7
Budgetforhandlinger Budgetforhandlinger sker i en kreds af byrådsmedlemmer og er ikke et fora, som er benævnt i eller i øvrigt omfattet af styrelsesloven. Der træffes ikke beslutning i hverken styrelseslovenseller forvaltningslovens forstand. Styrelseslovens regler vurderes ikke heller ikke ved analoge betragtninger at kunne udstrækkes til at gælde for budgetforhandlingerne. Såfremt det måtte vurderes at de almindelige principper for habilitet kunne udstrækkes til budgetforhandlingerne vurderes ingen af deltagerne at burde erklæres inhabile, idet der er tale om generelle drøftelser af det samlede budget, jf. neden for om vurdering af habilitet ved byrådets 2. behandling af budget 2017-2020. Hertil bemærkes, at princippet om, at habilitetsreglerne ikke i unødigt omfang må lægge hindringer i vejen for at byrådsmedlemmers virke så meget desto mere i forhold til budgetforhandlinger understøtter, at der ikke bør statueres inhabilitet i denne sammenhæng. 2. budgetbehandling Indenrigsministeriet har helt generelt om habilitet ved generelle sager, som f.eks. byrådets budgetbehandling udtalt:..at for så vidt angår afgørelser af generel karakter vil der i almindelighed ikke være samme behov for at antage speciel inhabilitet som i forhold til konkrete afgørelser. Jo mere generel en sag er, desto mere særlig og direkte må et kommunalbestyrelsesmedlems interesse i sagens udfald være, for at der kan antages at foreligge inhabilitet. Ved vurderingen af, hvorvidt et kommunalbestyrelsesmedlem er inhabilt i en sag af generel karakter, må der således foretages en nærmere vurdering af, om der foreligger en sådan helt særlig interesse af et væsentligt omfang, som må anses for uvedkommende, og som ud fra en generel vurdering vil kunne påvirke den pågældendes stillingtagen i sagen. Et forslag til en kommunes årsbudget regulerer samtlige kommunens aktiviteter, og der vil derfor som følge af årsbudgettets karakter kun undtagelsesvist kunne foreligge tilfælde, hvor et kommunalbestyrelsesmedlem har en sådan særlig interesse i budgetforslaget, at den pågældende vil være inhabil ved behandlingen heraf. Selv om budgetforslaget behandles som én sag og derfor må betragtes som en helhed, kan et medlem dog være inhabilt ved behandlingen af enkelte dele af budgetforslaget, såfremt disse gøres til genstand for særskilt (forhandling og) afstemning. I de kommunale tilsynsmyndigheders praksis er det således antaget, at et medlem ved 2. behandlingen af et budgetforslag kan være inhabilt i forbindelse med kommunalbestyrelsens forhandling og afstemning om ændringsforslag, som det pågældende medlem har en særlig interesse i. Anbefaling: Administrationen finder på den baggrund ikke, at nogle af byrådets medlemmer vil være inhabile ved Byrådets 2. behandling af budget 2017-2020, medmindre Byrådet måtte udskille skoleog dagtilbudsområdet til særskilt behandling og evt. afstemning. I givet fald vurderes byrådets medlemmers habilitet på samme måde, som i forbindelse med byrådets behandling af modeller til høring på byrådets møde i november, jf. neden for. Det bemærkes særligt, at såfremt byrådets drøftelser under 2. budgetbehandling udvikler sig således vil borgmesteren som mødeleder være forpligtet til at afbryde mødet med henblik på Byrådets stillingtagen til habilitetsspørgsmålet. Side 3 af 7
Børne- og Uddannelsesudvalgets møde den 3. oktober, pkt. 7 Ifølge udvalgets udsendte dagsorden behandler udvalget på mødet en sag vedrørende tidsplan for det videre arbejde med en ny struktur på skole- og dagtilbudsområdet i Assens Kommune. Fagudvalget skal på mødet ikke behandle egentlige strukturspørgsmål. Anbefaling: Administrationens rådgivning er, at sagen har en sådan generel karakter og ikke berører indholdsmæssige spørgsmål omkring en fremtidig struktur på skole- og dagtilbudsområdet at der vil være grundlag for at statuere inhabiliet, jf. oven for om sager af generel karakter. Byrådets behandling af modeller for fremtidens skole- og dagtilbud i Assens Kommune forventeligt november Indledningsvis bemærkes, at vurderingen neden for tillige vil være gældende for fagudvalgs behandling af samme sag. Interesse til vurdering Skoleleder på skole, som i én af to modeller i budgetaftale er udpeget til at skulle nedlægges og lukke Inhabilitet? Skoleledere i Assens Kommune er ansat i kommunen med foreløbigt tjenestested på en navngiven skole. Med udgangspunkt i budgetaftalen for budget 2017-2020 må det forventes, at ledelsen på alle skoler med udgangspunkt i tilkendegivelsen om, at skolerne skal organisere i 4 partnerområde med egen ledelse, vil blive berørt af påtænkte strukturændringer på skoleområdet. Antallet af skolelederen vil forventeligt skulle reduceres fra 14/15 til 4/5. Vurdering af generel eller individuel interesse med en vis styrke: Interessen må karakteriseres som individuel. Dels berøres det pågældende byrådsmedlems personlige ansættelsesforhold i væsentligt omfang dels er den pågældendes nuværende tjenestested benævnt som én af tre skoler som skal nedlægges og lukke. Særligt betydningen for den pågældendes ansættelsesforhold vurderes at være af så individuel karakter, at dette vil kunne medføre inhabilitet. Vurderingen af at en interesse er individuel og særlig indebærer ikke i sig selv at byrådsmedlemmer bør erklæres inhabile. Hertil kræves at interessen har en vis styrke. I den konkrete sag berøres ganske få i antal medarbejdere i Assens Kommune helt konkret og personligt at en strukturændring. Interessen vurderes at være af mere end en ideel karakter og have en sådan styrke, at det vil kunne have ind- Side 4 af 7
virkning på byrådsmedlemmets behandling af sagen. Anbefaling: Byrådsmedlem ansat i Assens Kommune som skoleleder med foreløbigt tjenestested på en navngiven skole, hvor skolens selvstændige ledelse påtænkes nedlagt, vurderes at have en sådan individuel personlig interesse i sagens udfald, at pågældende ud fra en objektiv vurdering af habilitetsreglerne bør erklæres inhabil. Lærer på skole, som i én af to modeller i budgetaftale er udpeget til at skulle nedlægges og lukke Vurderingen understøttes af, men bæres ikke særskilt af, at pågældende nu er leder på en skole, som er navngiven i en af to modeller til at skulle nedlægges og lukke. Lærere i Assens Kommune er ansat i kommunen med foreløbigt tjenestested på en navngiven skole. Med udgangspunkt i budgetaftalen for budget 2017-2020 må det forventes, at alle skoler i et større eller mindre omfang vil blive berørt af påtænkte strukturændringer på skoleområdet. Vurdering af generel eller individuel interesse med en vis styrke: Alle lærere i Assens Kommune er ansat på samme måde. Lærerene er ansat i Assens Kommunes skolevæsen uanset på hvilken skole de har deres virke. Ansættelsesforholdet er således ikke knyttet til den enkelte skole. Det forhold, at en navngiven skole er udpeget til at lukke vil naturligt berøre lærerene på den pågældende skole, idet de forudsat modellen vedtages vil skulle skifte arbejdssted. Dette vil også kunne være tilfældet på lærere med virke ved enhver af kommunens øvrige skoler. Lærerne på den pågældende skole er endvidere ikke i anden risiko for eventuelt at miste deres job ved Assens Kommune end øvrige lærere ansat i kommunen. Afgørende for denne vurdering er, at alle lærere er ansat ved Assens Kommunes skolevæsen og ikke kun på den enkelte skole. Lærernes arbejdsforhold vil alt andet lige kunne blive berørt at byrådets behandling af sagen, hvorfor interessen må vurderes som individuel. Styrken af interessen er dog ens for alle kommunens lærere. Interessen er ikke særligt styrket for lærere på skoler, som er navngivet til eventuelt at skulle nedlægges og ophøre. Henset til at de pågældende byrådsmedlemmer ikke ved sagens behandling berøres på væsentlig anden måde end øvrige lærere ansat i Assens Kommune vurderes interessens styrke ikke at være så tilstrækkeligt, at der bør statueres inhabilitet. Side 5 af 7
Anbefaling: Vurderingen er behæftet med en vis usikkerhed, da fortolkningen særligt hviler på en enkelt afgørelse, som dog er den nyeste praksis på området. Byrådsmedlemmer ansat i Assens Kommune som lærere vurderes at have en sådan individuel interesse i sagens behandling, at der vil kunne være grundlag for at statuere inhabilitet. Ægtefælle til skolebestyrelsesmedlem på skole som i én af to modeller er udpeget til at skulle nedlægges og lukke. Alternativt er skole udpeget til som minimum ikke fremadrettet til at skulle have selvstændig ledelse. En samlet vurdering af interessens styrke i sammenhæng med at habilitetsreglerne ikke i unødigt omfang må lægge hindringer i vejen for at byrådsmedlemmer kan deltage i sagsbehandlingen i fagudvalg og byråd vurderer administrationen ikke, at de pågældende byrådsmedlemmer vil være inhabile ved sagens behandling. Såfremt et byrådsmedlem ville være inhabil, hvis pågældende selv havde plads i skolebestyrelsen, vil medlemmet også være inhabilt som følge af ægtefællens medlemskab af skolebestyrelsen. Skolebestyrelsen på den enkelte skole er nedsat i medfør af folkeskolelovens 42 ff. Det er en forudsætning for medlemskab af bestyrelsen, at man er forældre til børn på skolen. Bestyrelsens opgaver fastlægges inden for byrådets rammestyring af området. Dog fastlægges struktur for skoleområdet af Byrådet. Det bemærkes, at der ikke ses at være praksis for spørgsmålet om habilitet for skolebestyrelsesmedlemmer ved behandling af sag om ny skolestruktur. Der kan derfor være tvivl om vurderingen. Vurdering af generel eller individuel interesse med en vis styrke: Der er tale om en sag, som fastlægger en fremtidig struktur for Assens Kommunes skolevæsen og dagtilbudsområde. Sagen er således af en mere generel karakter, som vil kunne få betydning, om end forskellige betydning, for alle kommunens skoler og dagtilbud. Byrådsmedlemmets (ægtefællens) interesse i forhold til den konkrete skole deles således med en gruppe af borgere, som også har børn på den givne skole. Det forhold, at ægtefællen er medlem af skolebestyrelsen for den pågældende skole kan tale for, at interessen er af mere individuel karakter. Efter en samlet vurdering, herunder med særlig vægt på skolebestyrelsens kompetenceområde, vurderes dette dog ikke at medføre, at ægtefællen samlet set berøres på væsentlig anden måde end øvrige familier med børn på skolen. I sammenhæng med udgangspunktet om, at habilitetsreglerne ikke i unødigt omfang må lægge hindringer i vejen for at Side 6 af 7
byrådsmedlemmer kan deltage i sagsbehandlingen i fagudvalg og byråd vurderer administrationen ikke, at byrådsmedlemmer hvis medlemmer selv var medlem af skolebestyrelsen ved den pågældende skole ville være inhabil ved sagens behandling. Interessen har ikke en sådan styrke, at der bør statueres inhabilitet. Anbefaling: Byrådsmedlemmet vurderes ikke at være inhabil som følge af ægtefællens medlemskab af skolebestyrelsen på pågældende skole. Ægtefælle til skolebestyrelsesmedlem på skole som i én af to modeller er udpeget til eventuelt at skulle afgive overbygning til anden skole. Skolen er i øvrigt som alle øvrige skoler som minimum udpeget til ikke fremadrettet at skulle have selvstændig ledelse. Andre nærstående til byrådsmedlemmer ansat på skoler som enten lærer eller timevikar Byrådsmedlem er brugervalgt formand for forældrebestyrelse for dagplejen Vurdering vedrørende inhabil som oven for. Anbefaling: Byrådsmedlemmer vurderes ikke at være inhabil som følge af ægtefællens medlemskab af skolebestyrelsen på pågældende skole. Anbefaling: Interessens styrke vurderes i disse situationer ikke at være af en sådan styrke, at dette i sammenhæng med, at habilitetsreglerne ikke i unødigt omfang må lægge hindringer i vejen for at byrådsmedlemmer kan deltage i sagsbehandlingen i fagudvalg og byråd, at der bør statueres inhabilitet. Anbefaling: Byrådsmedlemmet vurderes ikke efter den seneste praksis at være inhabil ved sagens behandling, jf. vurdering oven for i forhold til skolebestyrelsesmedlemmer. Det bemærkes i den forbindelse, at en forældrebestyrelse for en dagpleje har en rådgivende funktion og dermed har mindre kompetence end skolebestyrelser i forhold til egen institution. På den baggrund vurderes byrådsmedlemmets interesse heller ikke uanset formandsskabet for dagplejens forældrebestyrelse at have en sådan styrke, at der bør statueres inhabilitet. Medlemmet vurderes ikke at blive berørt på anden måde end øvrige forældre med børn i dagplejen. Afslutning: Ovenstående er administrationens juridiske rådgivning til Assens Byråd om forståelse af habilitetsreglerne i relation til Byrådets behandling af sag om fremtidig struktur på skole-, dagtilbud og børne- og familieområdet. Byrådets medlemmer er forpligtet til at gøre Byrådet opmærksom på forhold som eventuelt kan have betydning for medlemmets habilitet i en konkret sag. Kompetencen til at træffe beslutning om et medlem er inhabilt ligger hos Byrådet, jf. styrelseslovens 14. Beslutningen om inhabilitet er en retslig afgørelse. Side 7 af 7