RENÉ ANSBØL ØKONOMISK STYRING I KOMMUNERNE introduktion til mål- og kontraktstyring, økonomistyringsværktøjer samt udfordringer i kommunerne 2. udgave KAPITEL 1 1
2 KAPITEL 1
KAPITEL 1 3 RENÉ ANSBØL Økonomisk styring i kommunerne introduktion til mål- og kontraktstyring, økonomistyringsværktøjer samt udfordringer i kommunerne 2. UDGAVE
4 KAPITEL 1 René Ansbøl Økonomisk styring i kommunerne introduktion til mål- og kontraktstyring, økonomistyringsværktøjer samt udfordringer i kommunerne 2. udgave 2015 Samfundslitteratur 2015 Omslag: SL grafik (slgrafik.dk) Sats: SL grafik Tryk: Eurographic Danmark A/S Trykt bog ISBN: 978-87-593-2442-4 E-bog ISBN: 978-87-593-2457-8 Samfundslitteratur Rosenørns Allé 9 1970 Frederiksberg C info@samfundslitteratur.dk samfundslitteratur.dk Alle rettigheder forbeholdes. Kopiering fra denne bog må kun finde sted på institutioner, der har indgået aftale med Copydan, og kun efter de i aftalen nævnte rammer. Undtaget herfra er korte uddrag til anmeldelse.
KAPITEL 1 5 INDHOLD Forord... 11 KAPITEL 1 Introduktion til den offentlige sektors styringsproblemer... 13 1.1. Den offentlige sektors udvikling... 13 1.2. Den offentlige sektor og legitimitet... 17 1.3. Dilemmaer i styringen af den offentlige sektor... 19 1.4. Finansiering af den offentlige sektor... 25 1.5. Hvad er en kommune?... 28 1.6. Velfærdsstatens udfordring med globaliseringen... 32 KAPITEL 2 Kommunerne og finanspolitikken... 37 2.1. Logikken bag god styring... 37 2.2. Finanspolitik som styring... 40 2.3. Finanspolitikkens rammebetingelser... 47 2.4. Hvad skal finanspolitikken tage højde for?... 53 2.5. Finanspolitikkens udfordringer... 57 2.6. Det kommunale selvstyre og finanspolitikken... 61 KAPITEL 3 Budgetloven... 71 3.1. Budgetloven som økonomisk ramme for finanspolitikken... 71 3.2. Budgetlovens udgiftslofter... 77 3.3. Budgetlovens målstyring... 80 3.4. Budgetloven og sanktioner... 85 3.5. Det Økonomiske Råd som vagthund... 88 3.6. Ansvarlighed og forsigtighedsprincippet... 90
6 KAPITEL 1 KAPITEL 4 Kommunernes finansiering... 95 4.1. Hvem forhandler kommunernes økonomiske ramme?... 95 4.2. Den økonomiske aftale mellem staten og kommunerne... 97 4.3. Bloktilskud og kommunale tilskud... 100 4.4. DUT og budgetgaranti... 108 4.5. Indtægter fra kommunale skatter, brugerbetaling og statslige refusioner... 112 4.6. Perspektiver for den økonomiske styring af kommunerne... 115 KAPITEL 5 Decentralisering og styring i kommunerne... 123 5.1. New Public Management... 123 5.2. Økonomisk rammestyring i kommunerne... 130 5.3. Målstyring i kommunerne... 134 5.4. De nuværende principper for decentral styring... 140 5.5. De ni principper for god styring i kommunerne... 142 5.6. Er styringen fortsat drevet af New Public Management?... 146 KAPITEL 6 Styring af det kommunale budget... 153 6.1. Årshjul for det kommunale budget... 153 6.2. Kommunale bevillingsregler... 159 6.3. Bruttobevillinger og opsparingsordninger... 163 6.4. Budgetmodeller ved budgetlægning... 167 6.5. Beregning af budgetposter... 171 6.6. Økonomisk råderum i budgettet... 174 KAPITEL 7 Målstyring i budgettet... 181 7.1. Hvad er målstyring?... 181 7.2. Hvad kræves der for at være en målstyret organisation?... 183 7.3. Målstyringen i budgettet... 187 7.4. Når mål formuleres... 191
KAPITEL 1 7 7.5. Valg mellem drifts- og udviklingsmål... 194 7.6. Målhierarki... 198 7.7. Målstyring, evidens og Balanced Scorecard?... 202 KAPITEL 8 Styr på budgettet... 211 8.1. Teorier om budgetadfærd... 211 8.2. Bedst og billigst... 216 8.3. Fordele og ulemper ved udlicitering... 220 8.4. BUM... 225 8.5. Styringsteknologier i den decentrale økonomistyring... 228 8.6. Effektive decentrale enheder... 232 KAPITEL 9 Kontrakter som resultatstyring... 237 9.1. Hvad kan resultatkontrakter?... 237 9.2. Styringselementer i en kontrakt... 241 9.3. Kontrakt for plejecenteret Solskinshaven rammer, ansvar og kompetencer... 246 9.4. Kontrakt for plejecenteret Solskinshaven kravspecifikation og mål... 249 9.5. Kontrakt for plejecenteret Solskinshaven økonomiske mål og resultatkrav... 252 9.6. Fordele og ulemper i kontraktstyring... 255 KAPITEL 10 Demografisk udgiftspres og innovationsløsninger... 259 10.1. Hvordan laves en befolkningsprognose?... 259 10.2. Hvad siger befolkningsprognosen?... 264 10.3. Demografisk beregnet udgiftsvækst på dagtilbudsområdet... 269 10.4. Merudgiftspres på ældreområdet... 274 10.5. Budgetreduktion ved brug af innovation og mestringsstrategier... 277 10.6. Digitalisering... 281
8 KAPITEL 1 KAPITEL 11 Benchmarking og effektivisering... 287 11.1. Hvor kommer tallene fra?... 287 11.2. Nøgletal... 289 11.3. Benchmarking... 293 11.4. Effektivitet kontra produktivitet... 298 11.5. Analysemetoder... 301 11.6. Indhold i en budgetanalyse... 305 KAPITEL 12 Kvalitativ styring... 311 12.1. Blød styring som alternativ til den hårde budgetstyring... 311 12.2. Styring af kvalitet... 314 12.3. Virksomhedsplanen... 318 12.4. Udviklingsplan og folkeskolens kvalitetsrapport... 322 12.5. Bruger- og borgerundersøgelser... 325 12.6. Brug af business cases i den kvalitative styring... 329 KAPITEL 13 God økonomistyring i beskæftigelsesindsatsen... 335 13.1. Fra statslig til kommunal styring af den aktive beskæftigelsesindsats... 335 13.2. Ændret styringsfokus i beskæftigelsesindsatsen... 337 13.3. Flexicurity-systemet og politisk styring... 340 13.4. Organisation og styringssystemer i beskæftigelsesindsatsen... 344 13.5. Økonomisk styring og budgetlægning i beskæftigelsesindsatsen... 348 13.6. Lean som effektiviseringsinstrument... 356 KAPITEL 14 Hvilke overvejelser lå i Strukturkommissionen om ny kommunalstruktur?... 363 14.1. Hvorfor en Strukturkommission?... 363 14.2. Strukturreformen i 2007... 364 14.3. Strukturkommissionens analyser... 365
KAPITEL 1 9 14.4. Strukturkommissionens vurderinger... 367 14.5. Strukturkommissionens modeller... 368 14.6. Var strukturreformen en spareøvelse?... 371 Litteraturliste... 373 Indeks... 379
10 KAPITEL 1
Forord 11 Forord Kommunerne har i en årrække haft problemer med at styre og overholde deres budgetter. For at sikre en optimal og effektiv ressourceudnyttelse i den offentlige sektor er forståelsen af effektiv styring kontinuerligt blevet ændret gennem de seneste 40 år. Fokus er flyttet fra traditionel bevillingsadministration til nye styresystemer, hvor decentralisering, mål- og rammestyring, resultatstyring, udlicitering, taxameterstyring, lønsumsstyring og omkostningsjagt blot er nogle af de nye styringshåndtag. En af de væsentligste drivkræfter har været at skabe ansvar og ejerskab for budgetstyringen gennem decentraliseringen. I 1970 erne var det staten, der decentraliserede ansvar og kompetence til kommunerne. I 80 erne gav opbremsningen i samfundsøkonomien kommunerne anledning til at eksperimentere med nye styreformer, bl.a. økonomisk rammestyring. I 90 erne kom der for alvor gang i decentraliseringen af økonomisk ansvar fra rådhus til institutioner. I 00 erne fik kommunerne flere mål i styringssystemerne, flere markedslignende styringsmetoder og en voldsom vækst i antallet af styringsinformationer. I 10 erne er innovation, brugen af frivillige i den kommunale opgaveløsning og digitalisering blevet tilføjet på menukortet. Udviklingen har gjort, at kommunerne er blevet bedre til at overholde deres budgetter, holde fokus på en effektiv anvendelse af de økonomiske ressourcer samt til at dokumentere og synliggøre, om ydelserne produceres godt nok. Om det er den øgede statslige styring med udgiftslofter og sanktioner, den økonomiske krise eller kommunernes miks af styringssystemer, der skal tilskrives æren for, at kommunerne siden regnskab 2012 har overholdt deres budgetter, er svært at afgøre. Denne lærebog belyser kommunernes rolle og placering i den samfundsmæssige kontekst, rammer og vilkår for kommunernes styring, og hvilke styringssystemer der er i spil i kommunerne. Bogens målgruppe er studerende på professionsuddannelserne. I forhold til 1. udgave er bogen blevet tilføjet et kapitel om budgetloven. Desuden er kapitel 13 om beskæftigelsesindsatsen blevet væsentligt ændret
12 Forord som følge af lovændringerne, der har virkning for 2015 og 2016. Endelig er der foretaget en række opdateringer af bogens talgrundlag m.v. René Ansbøl Juni 2015