2.4 DEN KOMMUNALA EKONOMISTYRNINGEN

Transkript

1 2.4 DEN KOMMUNALA EKONOMISTYRNINGEN KOMMUNERNES ØKONOMISKE SITUATION OG UDGIFTSPOLITISKE PRIORITERINGER KURT HOULBERG Baggrunden for projektet Kommunernes økonomiske situation og udgiftspolitiske prioriteringer er de danske kommuners pressede økonomi efter kommunalreformen i 2007 og gennemslaget af den økonomiske krise i Danmark fra slutningen af Projektets overordnede formål er at analysere udviklingen i kommunernes økonomiske balance og forskelle mellem kommunernes aktuelle økonomiske situation samt at vurdere dette i lyset af udviklingen inden for demografi, udgifter, skatter og generelle tilskud. Endvidere at vurdere om særlige forhold gør sig gældende for de kommuner, der er blevet sammenlagt i forbindelse med kommunalreformen. Hvad karakteriserer de kommuner, der i særlig grad står i en situation med økonomisk ubalance og behov for udgiftsreduktioner? Gælder det specielt kommuner, der oplever svigtende indtægter fra skatter og generelle tilskud, kommuner med ændret demografi, eller er der i højere grad tale om kommuner med en særlig stor stigning i udgifterne? Herudover er formålet at analysere udgiftsudviklingen af og fordelingen mellem udvalgte udgiftsområder efter kommunalreformen med særligt fokus på dagtilbuds- og ældreområdet, og herunder at vurdere og analysere forskelle mellem budgetter og regnskaber samt forskelle mellem kommuner. Analysen har særligt fokus på og sammenholder udgiftsudviklingen med den aktuelle økonomiske balance i kommunerne. Sluttelig er formålet at analysere baggrundsfaktorer for udgiftsvariationer på dagtilbuds- og ældreområdet med henblik på at identificere udgiftsdrivende faktorer samt analysere udviklingen i disse. I det følgende redegøres for projektets overordnede resultater. 94

2 ØKONOMISKE BALANCEPROBLEMER OG ØKONOMISTYRINGS- UDFORDRINGER Analysen af kommunernes økonomiske balance viser, at kommunerne i 00 erne gennemgående har haft vanskeligt ved at realisere det budgetterede driftsresultat, og at dette i al væsentlighed kan tilskrives, at udgifterne som hovedregel bliver større end budgetteret. Dette gælder i særlig grad i valgår og i særdeleshed i valgåret Ud fra driftsresultater og likviditet efter kassekreditreglen i 2009 vurderes det, at tre ud af fire kommuner ved indgangen til 2010 er presset på driftsresultatet og/eller likviditeten i en sådan grad, at der er påtrængende behov for driftsmæssige tilpasninger i forhold til niveauet i Dette gælder ikke mindst den fjerdedel af kommunerne, der både er presset på driftsresultat og likviditet, idet disse kommuner i de seneste fem år ikke har realiseret et driftsresultat, der er tilstrækkeligt til at dække afdrag på lån, samtidig med at likviditeten i disse kommuner har været nedadgående både før og efter kommunalreformen. Store budgetoverskridelser, beskedne driftsresultater og træk på likviditeten i 2009 betyder, at kommuner i almindelighed, og resultatog likviditetspressede kommuner i særdeleshed, står over for store udgifts- og økonomistyringsudfordringer i Overordnet viser undersøgelsen, at økonomistyringen i en række kommuner udfordres af ugunstige økonomiske grundvilkår, mens andre udfordres af behovet for omstilling til ændrede og vanskeligere grundbetingelser. Enten i form af vanskeligere grundvilkår per indbygger eller i form af ændringer i indbyggertallet. En femtedel af kommunerne har faldende indbyggertal, mens især de resultat- og/eller likviditetspressede kommuner står over for omstillingsmæssige og økonomiske udfordringer som følge af stigende befolkningstal og kapacitetstilpasninger i forbindelse hermed. En række udviklingstræk gør sig gældende på tværs af kommunerne og giver fælles økonomistyringsudfordringer. Befolkningens ændrede demografiske sammensætning giver sig udslag i stigende demografiske udgiftsbehov, den økonomiske afmatning har ramt kommunernes indtægtsgrundlag fra 2008, samtidig med at der er stigende udgifter til overførsler samt det specialiserede socialområde, som kommunerne overtog det fulde finansieringsansvar for i forbindelse med kommunalreformen. 95

3 MINDSKET FORSKEL MELLEM SAMMENLAGTE OG FORTSÆTTENDE KOMMUNER Året 2009 ser samtidig ud til at markere et vendepunkt i den økonomistyringsmæssige betydning af at have været gennem en kommunesammenlægningsproces. De sammenlagte kommuner har i lighed med de fortsættende kommuner været gennem en proces med overtagelse af amtslige opgaver og medarbejdere, nyt finansielt fundament og nye samarbejdsflader i forhold til andre aktører, men har herudover været gennem en sammenlægningsproces med harmonisering af serviceniveauer, ledelse, organisation, struktur, visioner, strategier med videre. De sammenlagte kommuner har dermed også stået over for en mere kompleks og vanskeligere budget- og økonomistyringsopgave. I de to første år efter kommunalreformen gav dette sig udslag i, at de sammenlagte kommuner, i højere grad end de fortsættende, overskred budgetterne og realiserede signifikant lavere driftsresultater. Om der er tale om en varig tendens vides ikke, men disse forskelle er udvisket i 2009, hvor budgetoverskridelserne kun er marginalt større og driftsresultaterne marginalt mindre i de sammenlagte kommuner. Med den tilføjelse, at konvergensen mere skyldes ændringer i de fortsættende kommuner end i de sammenlagte. I 2009 er budgetoverskridelserne lige så store og driftsresultaterne lige så små i de fortsættende kommuner som i de sammenlagte. De fortsættende kommuner har dog som før kommunalreformen større likvide beholdninger end de sammenlagte. FORSKELLE I GRUNDVILKÅR HAR BETYDNING FOR DEN ØKONOMISKE BALANCE, MEN MINDRE BETYDNING END FORSKELLE I UDGIFTS- POLITIK OG ØKONOMISTYRING På undersøgelsens kernespørgsmål om, hvad der kan forklare, hvorfor nogle kommuner er mere økonomisk pressede end andre, kan der på grundlag af situationen ved udgangen af 2009 konkluderes at: Vanskelige økonomiske grundvilkår fører ikke nødvendigvis til ringere økonomisk balance Forværring af økonomiske grundvilkår fører til ringere økonomisk balance Udgiftsudvikling og udgiftsstyring betyder mere for den økonomiske balance end de økonomiske grundvilkår Kommuner med stabilt vanskelige grundvilkår har tilpasset ambitioner, udgiftspolitik og økonomistyring til de vanskelige vilkår og er i stand til at realisere lige så store driftsresultater som andre kommuner. Hvis de økonomiske grundvilkår derimod ændres, udfordres kommunens udgifts- og økonomi- 96

4 styring. Det vurderes i undersøgelsen, at en fjerdedel af kommunerne ved indgangen til 2010 er pressede på både resultat og likviditet, efter flere år med stigende balanceproblemer. Disse kommuners vanskelige situation skal på rammevilkårssiden ses i lyset af en mere ugunstig udvikling i skatter og tilskud fra 2005 til 2009 og en overgennemsnitlig stigning i demografiske udgiftsbehov samt på udgiftssiden stærkere udgiftsvækst med hensyn til overførsler samt høje og stigende udgifter på det specialiserede socialområde. For den relativt mindst pressede fjerdedel af kommunerne gælder omvendt, at disses udgiftsbehov er opjusteret i forbindelse med udligningsreformen, de har relativt lavere (men stigende) demografiske udgiftsbehov samt relativt højere og stigende indtægter fra skatter og tilskud. For disse kommuner kombineres dette på udgiftssiden med mindre stigningstakt for udgifter til overførsler og til det specialiserede socialområde. På kommuneniveau gælder grundlæggende, at forskelle i økonomiske grundvilkår og ændringer heri bidrager begrænset til at forklare forskelle i driftsresultatet 2009, hvorimod forskelle i likviditet efter kassekreditreglen er knyttet signifikant til forskelle i socioøkonomiske rammebetingelser. Efter kommunalreformen har især udgifterne på det specialiserede socialområde været stigende og givet anledning til budgetoverskridelser. De kommuner, der ved udgangen af 2009 er mindst pressede på resultat og likviditet, er de kommuner, der har haft mindst vækst og mindst budgetoverskridelser på det specialiserede socialområde i En tredjedel af forskellene mellem de enkelte kommuners likviditet kan forklares ved forskelle i kommunernes rammebetingelser, hvorimod forskelle i driftsresultaterne ikke forklares ved forskellige grundvilkår men primært ved forskelle i kommunernes udgiftspolitik og økonomistyringens imødegåelse af udgiftsstigninger på normal- og ikke mindst overførsels- og specialområdet. Når der er kontrolleret for udgiftsudviklingen, er de kommuner, der udgifts-behovsmæssigt har tjent på udligningsreformen, bedre i stand til at få balance på driften i 2009, mens omvendt kommuner der har mistet relativt mest i skatter og tilskud i forbindelse med den økonomiske krise, har vanskeligere ved at få balance i økonomien. Hertil kommer at udviklingen i skatter og tilskud har betydning for udgiftsudviklingen på især normalområdet og dermed indirekte påvirker kommunernes økonomiske balance. Men grundlæggende er det udgiftsstigninger, der er drivkraften i at skabe forskelle mellem kommunernes økonomiske balance målt på driftsresultatet og dermed også kommunernes evne til gennem udgifts- og økonomistyring at imødegå udfordringerne fra stigende udgifter. Det er mere kommunernes udgiftspolitiske adfærd, end de vilkår de er stillet overfor, der er skillelinjen mellem kommuner i god balance og kommuner i mindre god balance. Der er rum for aktiv styring af den kommunale økonomi, uanset grundvilkårene og ændringer heri. 97

5 FORSKYDNING I KOMMUNERNES UDGIFTSPOLITISKE PROFIL Udgiftspolitisk viser undersøgelsen, at udgifter til overførsler og det specialiserede specialområde efter kommunalreformen har fået stadig større vægt i kommunernes udgiftspolitiske profil, mens omvendt de traditionelle kommunale velfærdsopgaver på ældreområdet, folkeskoleområdet og dagtilbudsområdet fylder relativt mindre. Analysen af dagtilbuds- og ældre/handicapområdet viser, at over de seneste otte år er antallet af 0-5-årige faldet, samtidig med at udgiftsbehovet på dagtilbudsområdet per barn er steget. Omvendt har der i takt med et stigende antal ældre været et fald i udgiftsbehovene per 65+-årig på ældre/ handicapområdet. Samspillet mellem meropgaver, demografisk udvikling og kommunal prioritering betyder, at de faktiske udgifter per 0-5-årig på dagtilbudsområdet er steget mere end det estimerede udgiftsbehov, mens det omvendte gør sig gældende på ældre/ handicapområdet, når der fokuseres isoleret på ældreudgifterne. BEHOV FOR EFFEKTIVISERING OG UDGIFTSTILPASNING Hvis kommunerne skal have genskabt den økonomiske balance, kræver det for mange kommuner en forhøjelse af skatte-/serviceforholdet. I en situation med skattestop vil dette i praksis sige, at udgifterne vil skulle reduceres i forhold til niveauet i regnskab 2009, hvis økonomien skal tilpasses de økonomiske realiteter. I dette lys overrasker det ikke, at ekstraordinært mange kommuner har genåbnet budgetterne i Eller at der i økonomiaftalen mellem regeringen og KL er fokus på styrbarheden af de kommunale udgifter i almindelighed og udgifterne på det specialiserede socialområde i særdeleshed. Kommunernes pressede økonomi vidner om, at der er behov for videreudvikling af redskaber og initiativer til udgifts- og økonomistyring samt gennem omprioriteringer og effektiviseringer at få mest optimal og effektiv udnyttelse af ressourcerne. Der er behov for mere effektiv økonomistyring og ressourceudnyttelse, både i den centrale administration og på de borgernære serviceområder. I denne situation kan der være vigtig viden og læring gemt i nærmere analyser af, hvad der kendetegner ledelse, styringsredskaber og organisation i de kommuner, der på trods af vanskelige og vanskeligere grundvilkår har formået at skabe balance på driften og sikre robust likviditet til imødegåelse af fremtidige udfordringer. 98

6 UDVALGTE PUBLIKATIONER Houlberg, Kurt og Kræn Blume Jensen, 2010, Kommunernes økonomiske situation og udgiftspolitiske prioriteringer. København: AKF. To artikler under udarbejdelse, med fokus på hvilken betydning politisk konsensus, økonomiske styringsinstrumenter og kommunesammenlægningsprocesser har for budgetoverholdelse og udgiftsvækst i kommunerne. 99