ÅRHUS KOMMUNE - Magistratens 4. Afdeling Skoler og Kultur - Rådhuset - 8100 Århus C Tlf. 8940 2384 - Epost mag4@aarhus.dk INDSTILLING Til Århus Byråd Den 8. december 1999 via Magistraten Tlf. nr.:8940 4888 Jour. nr.:00.16.05.p27/0001-99 Ref.: IC Indstilling om indgåelse af en regional kulturaftale mellem Århus Kommune og Kulturministeren for perioden 2000-2003. 1. Resume Århus Kommune har i perioden 1996-99 deltaget i det regionale kulturforsøg, hvilket har indebåret, at hovedparten af de statslige tilskud til kulturområdet i Århus er udbetalt til kommunen som en rammebevilling. Erfaringerne med de regionale kulturforsøg har været så positive, at der nu er fremsat lovforslag om en permanent ordning med regionale kulturaftaler, og som en af forsøgsregionerne er Århus Kommune med i den første forhandlingsrunde med Kulturministeriet om indgåelse af en kulturaftale. Forhandlingerne er nu afsluttet med et udkast til aftale, der omfatter teater-, museums- og til dels musikområdet. På disse områder vil de statslige tilskud, der i år 2000 udgør i alt 35,7 mill. kr., blive udbetalt til Århus Kommune som en kommunal rammebevilling. I aftaleperioden 2000-2003 vil rammebevillingen kunne disponeres til kulturformål inden for rammerne af de målsætninger, der er opstillet i aftalen. Dog er tilskuddet til Aarhus Symfoniorkester øremærket, idet Kulturministeriet i samarbejde med Århus Kommune ønsker at indgå en separat aftale med orkesteret gældende fra 2001. Aftalen giver ikke de fordele, forsøgsaftalen rummede med hensyn til forsøgsmidler og sikring mod økonomiske forringelser i aftaleperioden. Det vurderes imidlertid, at de fordele med hensyn til dispositionsfrihed over de statslige tilskud og den mulighed for dialog og samarbejde med Staten om regionens kulturpolitiske målsætninger og resultater, aftalen indebærer, taler for en tiltrædelse af aftalen. Udbetalingen af statstilskuddene til kulturinstitutionerne via Århus Kommune medfører et momsprovenu, som foreslås anvendt på kulturområdet i overensstemmelse med Magistratens 4. Afdelings indstilling om revision af de kulturpolitiske målsætninger og om iværksættelse af en kulturel udviklingsplan for Århus 2000-2003. 2. Tidligere beslutninger
Århus Byråd vedtog den 21. februar 1996 Århus kommunes deltagelse i det regionale kulturforsøg fra 1. januar 1996 til 31. december 1998. Ved beslutning af 12. august 1998 tiltrådte Byrådet Magistratens 4. Afdelings forslag om, at Århus Kommunes deltagelse i det regionale kulturforsøg blev forlænget med et år. Magistratens 4. Afdeling blev bemyndiget til at indgå aftale herom med Kulturministeriet. Det blev samtidig besluttet, at de bevillingsmæssige konsekvenser efterfølgende blev forelagt Byrådet til godkendelse sammen med eventuelle ændrede aftaler. 3. Beskrivelse af indstillingen 3.1. Det regionale kulturforsøg - erfaringer og perspektiver. Der har været gennemført regionale kulturforsøg i 9 regioner, hvoraf Århus Kommune har udgjort én region. Forsøgene er blevet fulgt af Nellemann Konsulenterne, som har udgivet en samlet evalueringsrapport i marts 1999. Det er en hovedkonklusion i rapporten, at kommuner og amter er i stand til at magte flere af de kulturelle opgaver, der i dag løses i samarbejde mellem staten og en eller flere kommunale myndigheder. Forsøgene har været med til at fremme det lokale engagement. Men de fleste resultater kunne ifølge rapporten også være nået uden forsøg og lovdispensationer. Rapporten anbefaler, at der sker en uddelegering af visse kulturelle opgaver, men det skal følges op af lovbundne krav om, hvordan opgaverne skal varetages. Og ansvarsfordelingen skal være præcis med én, højst to myndigheder om opgaven. Samtidig anbefaler rapporten, at der derudover bliver mulighed for, at staten og de lokale myndigheder kan indgå frivillige aftaler, der kan udvide det lokale engagement og råderum inden for faste kriterier og kontrakter. Kulturministeren har ikke kunnet tiltræde dette forslag om en tostrenget model, men går - som det fremgår af næste afsnit - ind for modellen med frivillige aftaler. Specielt for Århus-forsøget vurderes det, at de mål og delmål, der er sat op for forsøget, er opfyldt i en tilfredsstillende grad. Navnlig målet om professionalisering og kvalitetsforbedring har ifølge evalueringen givet spændende resultater. Der tænkes på de flerårige aftaler med institutionerne og de løbende faglige kvalitetsvurderinger. Det anbefales, at det omfattende stykke metodeudvikling, som har fundet sted i tilknytning til disse faglige evalueringer, fastholdes, systematiseres og formidles til kulturaktører i resten af landet. Det vurderes også, at der er skabt øget adgang til og aktiv formidling af kulturtilbud. Dette er navnlig sket på det børnekulturelle område samt med etablering af filmfonden og styrkelsen af Kulturhus Århus. Det påpeges i evalueringen, at det i en eventuel ny periode med kontrakter mellem institutioner og forvaltning vil være hensigtsmæssigt for begge parter at skærpe aftalerne i kontrakterne, herunder at præcisere resultatforventninger. Endelig påpeges det, at Århus Kommune har en opgave med hensyn til at supplere den nuværende armslængdestruktur. Der er således ikke sket en tilstrækkeligt systematisk indhentning af faglige vurderinger vedrørende de frie midler, og der er overladt for stort et ansvar til det 2
administrative niveau. Der peges på en model med fagspecifikke og/eller tværfaglige kunstneriske fagråd. 3.2. Lovforslaget om regionale kulturaftaler. Kulturministeren har den 13. oktober 1999 fremsat forslag til lov om regionale kulturaftaler. Lovforslaget er til 1. behandling i Folketinget den 16. november 1999. Lovforslaget indebærer en række ændringer i forhold til de vilkår, der gjaldt for regioner omfattet af forsøgsordningen. Hovedideen er dog fortsat at understøtte amtskommuners og kommuners engagement på kulturområdet, idet kulturaftalerne har til formål at fremme dispositionsfriheden på det regionale niveau, forbedre ressourceudnyttelsen og fremme udviklingen på kulturområdet. Aftalerne skal også medvirke til at fastholde og udbygge den kulturpolitiske dialog og værdidebat med Kulturministeriet og ministeriets råd og nævn. Lovforslaget tilvejebringer den nødvendige hjemmel til, at Kulturministeriet og den enkelte kulturregion kan indgå en flerårig regional kulturaftale. En kulturregion kan være en amtskommune, en kommune, en gruppe af kommuner, Hovedstadens Udviklingsråd eller kombinationer heraf. Det er frivilligt for begge parter i aftalen, om man ønsker at indgå en sådan. Indgås en aftale, får kulturregionen stillet statstilskuddene inden for aftalens område til rådighed som en kulturel rammebevilling, Kulturregionen kan inden for rammerne af den regionale kulturaftale disponere over den årlige kulturelle rammebevilling til kulturelle formål. Da der ikke længere er tale om et forsøgsprojekt, er det hensigten, at regioner med en kulturaftale hverken skal være bedre eller dårligere stillet end regioner uden en aftale. Derfor stilles der ikke længere særlige forsøgsmidler til rådighed for aftaleregionerne, og den kulturelle rammebevilling er ikke som under forsøgsaftalerne sikret mod statslige reduktioner af den almindelige pris- og lønfremskrivning. Endelig giver loven ikke mulighed for, at landsdelsorkestrene omfattes af kulturaftalerne fra og med 2001, idet der her - på linie med bestemmelserne for landsdelsscenerne - forudsættes indgået separataftaler mellem parterne, d.v.s. i Århus mellem Kulturministeren, Århus Kommune og Aarhus Symfoniorkester. 3.3. Forhandlingsforløbet mellem Kulturministeriet og Århus Kommune. Der har på embedsmandsplan været forhandlinger mellem Kulturministeriet og Århus Kommune siden maj 1999 med møder i maj, juni og september. Sideløbende hermed har Rådmanden for Magistratens 4. Afdeling taget initiativ til et møde på politisk niveau mellem de nuværende forsøgsregioner med henblik på at forsøge at påvirke lovforslagets indhold. Baggrunden herfor var et ønske om, at nogle af de fordele, der var forbundet med forsøgsaftalerne, blev videreført i de nye regionale kulturaftaler - navnlig forsøgsmidlerne og sikringen mod rammenedskæringer i aftaleperioden. 3
Seks af forsøgsregionerne afholdt møde i Århus den 17. august 1999 og fremsendte en fælles henvendelse til Kulturministeren, som på baggrund heraf indbød til en drøftelse i ministeriet den 16. september 1999. Der er ikke sket principielle ændringer i lovgrundlaget efter disse drøftelser, idet det har været afgørende for regeringen, at aftaleregionerne ikke økonomisk stilles bedre end andre, men der er dog sket en række præciseringer i aftaleudkastene, og der er sikret et finansieringsgrundlag gennem tipsmidlerne for en pulje til særlige udviklingsprojekter. Det foreliggende aftaleudkast, som er nærmere beskrevet i næste afsnit, vil eventuelt skulle ændres som følge af ændringer i lovforslaget. Det foreslås, at mindre betydende ændringer kan foretages af Magistratens 4. Afdeling. Aftaleudkastet er vedlagt som bilag. 3.4. Indholdet af forslaget til regional kulturaftale. Aftalens omfang. Kulturaftalen omfatter teater- og museumsområdet samt Aarhus Symfoniorkester og Århus Festuge. Fra 2001 ønsker Kulturministeriet i samarbejde med Århus Kommune at indgå en resultataftale med Aarhus Symfoniorkester. Bevillingen til symfoniorkesteret vil dog stadig være omfattet af den kulturelle rammebevilling. Musikskoleområdet er af økonomiske og principielle årsager ikke medtaget i aftalen. Ellers omfatter aftalen de samme områder som forsøgsaftalen. Dog er Århus Sommeropera som noget nyt med i aftalen under teaterområdet, hvilket sikrer sommeroperaen et økonomisk grundlag i en flerårig periode. Anlægsprojekter og -bevillinger er ikke omfattet af aftalen. Århus Amt har på administrativt niveau deltaget i de indledende forhandlinger, idet det eventuelt senere kan komme på tale, at Amtet indgår i aftalen. Kulturpolitiske målsætninger. Aftalen rummer såvel de statslige som de kommunale målsætninger for regionens kulturelle udvikling. De overordnede statslige målsætninger er meget generelle og er baseret på de fire grundlæggende principper: ytringsfrihed, kulturelt demokrati, kvalitet og decentralisering. Herudover omfatter aftalen mere konkrete mål for musik-, teater- og museumsområdet. De kommunale målsætninger er både af helt overordnet karakter og meget konkrete. M.h.t. indholdet skal henvises til Magistratens 4. Afdelings indstilling om revision af de kulturpolitiske målsætninger og om iværksættelse af en kulturel udviklingsplan for Århus 2000-2003. Målsætningsafsnittene heri er overført til aftaleteksten. 4
Den kulturelle rammebevilling og Århus Kommunes egenfinansiering. De statslige tilskud på de områder, der er omfattet af aftalen, vil i aftaleperioden blive udbetalt til Århus Kommune som en kulturel rammebevilling og ikke direkte til institutionerne. Rammebevillingens størrelse er beregnet ud fra Kulturministeriets forventede tilskud til de omfattede aktiviteter i aftaleperioden på grundlag af de love og tilskudsregler, der er gældende ved aftaleindgåelsen. Den kulturelle rammebevilling udgør i 2000 i alt 35,7 mill. kr., jf. bilag 2 til aftalen. Tilsvarende er den totale kommunale egenfinansiering på kulturområdet i alt 120,2 mill. kr., hvoraf 72,1 mill. kr. modsvarer det område, der er dækket af kulturaftalen, jf. bilag 1 til aftalen. Rammebevillingen pristalsreguleres i 2001-2003 ved hjælp af det til enhver tid af Finansministeriet udmeldte prisindeks til brug ved regulering af de berørte tilskudsbevillinger. Bevillingen udbetales månedsvis forud. På teaterområdet er bevillingen uændret i forhold til tidligere, uanset at Gellerupscenen ikke længere kan modtage statstilskud. Statens tilskud til refusion af børneteaterforestillinger er reduceret med ca. 10% i overensstemmelse med kommunens egenfinansiering, der i forsøgsperioden har været mindre end forudsat. Tilskuddet til Aarhus Kunstmuseum stiger i henhold til aftalen med Staten herom med 3 mill. kr. i 2001, yderligere 3 mill. kr. i 2002 og 1 mill. kr. i 2003. Aftalen tager endvidere højde for eventuelle stigninger i tilskuddene til Århus Bymuseum - afhængigt af den kommunale egenfinansiering - og til Steno Museet, såfremt der sker en statsanerkendelse i løbet af aftaleperioden. Århus Festuge har fået forøget det faste statstilskud med 200.000 kr. årligt mod til gengæld ikke i aftaleperioden at kunne ansøge om støtte fra Teaterrådets gæstespilspulje. Handlemuligheder i aftaleperioden. Et hovedformål med de regionale kulturaftaler er at give større dispositionsfrihed på det regionale niveau og sætte fokus på mål og resultater i en regional kulturpolitik i stedet for øremærkede tilskud til enkeltaktiviteter. Tilsvarende kan den kulturelle rammebevilling i aftaleperioden anvendes til kulturelle formål, idet den dog skal disponeres på en sådan måde, at de i aftalen opstillede opgaver og mål kan gennemføres. Kun bevillingen til Aarhus Symfoniorkester er øremærket, da Kulturministeriet som nævnt ønsker indgået separate aftaler med samtlige landsdelsorkestre fra 2001. Lovændringer i aftaleperioden eller statslige rammebesparelser på kulturområdet vil betyde regulering af den kulturelle rammebevilling. Dette var ikke tilfældet i forsøgsperioden, hvor rammen lå fast, men er udtryk for, at aftaleregionerne ikke skal stilles bedre end andre. Dog vil regionerne i givet fald være berettiget til at gennemføre proportionale reduktioner i egenfinansieringen. Tilsvarende vil en reduktion af regionernes egenfinansiering medføre reduktion af rammebevillingen. Det skal nævnes, at kulturinstitutioner i Århus kan ansøge om bevillinger, der er henlagt under statslige nævn og råd, på lige fod med institutioner i resten af landet, hvor disse bevillinger ikke er lagt ind under rammebevillingen. 5
Faglig rådgivning. Det er væsentligt for Kulturministeriet, at hver enkelt kulturregion finder en hensigtsmæssig måde at håndtere armslængdeprincippet på. Århus Kommunes evaluering af kulturinstitutionerne betragtes som et pilotprojekt, som bør videreudvikles, jf. afsnit 3.5, men der lægges også vægt på, at uafhængige kunstneriske/kulturelle fagråd får større indflydelse på fordelingen af kulturmidlerne. Århus Kommune har i en årrække haft et Rytmisk Udvalg. I Magistratens 4. Afdelings indstilling om revision af de kulturpolitiske målsætninger og om iværksættelse af en kulturel udviklingsplan for Århus 2000-2003, hvortil der henvises, foreslås der yderligere nedsat et tværgående Kulturelt Fagråd og et Billedkunstnerisk Udvalg. Disse forslag er indarbejdet i udkastet til en regional kulturaftale. Udviklingsprojekter. Som nævnt i afsnit 3.1 anbefales det i Nellemann Konsulenternes evalueringsrapport, at det omfattende stykke metodeudvikling, som i Århus Kommune har fundet sted i tilknytning til de faglige evalueringer af kulturinstitutionerne, fastholdes, systematiseres og formidles til kulturaktører i resten af landet. I kulturaftalen foreslås det, at der i samarbejde mellem Århus Kommune, Kulturministeriet, Teaterrådet og Statens Musikråd gennemføres et metodeudviklingsarbejde med henblik på udarbejdelse af en evalueringsmodel, som kan anvendes inden for områderne teater, dans og musik Evalueringsmodellen skal rumme både kvantitative og kvalitative målekriterier og skal være udformet således, at den umiddelbart vil være velegnet som grundlag for udarbejdelse af kontrakter med og efterfølgende resultatvurdering af kulturinstitutioner på teater-, danse- og musikområdet. Kulturministeriet har af tipsmidlerne afsat 500.000 kr. årligt i perioden 2000-2003 til dette udviklingsarbejde, og det foreslås, at Århus Kommune medfinansierer projektet med 200.000 kr. årligt af Kulturpuljen. Evaluering og rapportering. Ud over sædvanlige regnskabsmæssige oplysninger skal kulturregionerne den 1. marts 2002 og den 1. marts 2003 gøre status over mål- og resultatopfyldelse med henblik på erfaringsudveksling med Kulturministeriet forud for indgåelse af en eventuel ny aftale. Der vil endvidere ske en løbende drøftelse af forløbet med kulturaftalerne i en administrativ følgegruppe med repræsentanter for de regionale administrationer - herunder Århus Kommunes Fritids- og Kulturforvaltning - Kulturministeriet, de statslige nævn og råd samt KL og Amtsrådsforeningen. Evalueringen og rapporteringen er vigtige redskaber for at fremme den kulturpolitiske dialog og værdidebat mellem parterne, som kulturaftalen skal medvirke til at fastholde og udbygge. Evalueringen skal således bygge på kulturaftalens overordnede værdier og målsætninger samt de opgaver og delmål, der i aftalen er opstillet på de enkelte kulturområder. 6
3.5. Vurdering af aftalens betydning for Århus Kommune. Det er Magistratens 4. Afdelings opfattelse, at Århus Kommune ud fra en helhedsvurdering bør tiltræde den regionale kulturaftale med Kulturministeren. Den væsentligste begrundelse er, at den dispositionsfrihed med hensyn til anvendelse af de statslige kulturbevillinger, aftalen åbner mulighed for, bør udnyttes. Dispositionsfriheden er ikke, som det fra mange sider blev frygtet ved starten på det regionale kulturforsøg, udtryk for, at Staten fralægger sig ansvaret for kulturlivet uden for hovedstaden. Det er snarere tilfældet, at Staten - gennem de målsætninger for regionernes kulturelle udvikling, der er formuleret i aftalerne - i højere grad end tidligere indgår i en kulturpolitisk dialog med kulturregionerne. Refusionsordninger er udtryk for en automatik baseret på statslige, kulturelle indsatsområder, og generelle bloktilskud er udtryk for den fuldstændige decentralisering, hvor Statens involvering i midlernes anvendelse er ophørt. De regionale kulturaftaler er efter Magistratens 4. Afdelings opfattelse den mellemform, der muliggør et mere aktivt samspil med Staten uden de bindinger, de øremærkede refusioner udgør. Dette vil forhåbentlig blive til gavn for kulturlivet i kraft af den bevågenhed, der kan forventes at blive aftaleregionerne til del. Kulturaftalerne er herudover et logisk element i den kontraktstyring, der ønskes gennemført mere generelt i kommunens opgavevaretagelse. Kulturaftalen vil i givet fald være den overordnede ramme for aftalerne mellem Århus Kommune og de enkelte kulturinstitutioner. Endelig stemmer oplægget til en kulturaftale helt overens med Magistratens 4. Afdelings ønske om en mere konsekvent anvendelse af faglige råd ved fordelingen af midlerne på kulturområdet og i forbindelse med evalueringen af kulturinstitutionerne. Kulturministeriets ønske om at gennemføre en metodeudvikling af de kunstfaglige evalueringer i samarbejde med Århus Kommune er efter Magistratens 4. Afdelings opfattelse udtryk for en anerkendelse af den gennemførte kulturpolitik i Århus Kommune, som lover godt for den fremtidige dialog. 4. Økonomiske konsekvenser Tiltrædelse af den regionale kulturaftale betyder, at statstilskuddene til de kulturinstitutioner, der er omfattet af aftalen udbetales til Århus Kommune som en kulturel rammebevilling og ikke direkte til institutionerne. For Naturhistorisk Museum overtager Kulturministeriet, som det også var tilfældet under det regionale kulturforsøg, Århus Kommunes tilskudsforpligtelse på grund af dette museums særlige forskningsmæssige og landsdækkende opgaver. Århus Kommunes tilskud til Naturhistorisk Museum bortfalder derfor og modregnes i den kulturelle rammebevilling. Kulturministeriets tilskud til museet forhøjes som følge heraf med 1.918.000 kr. Den kulturelle rammebevilling er, jf. aftalens bilag 2, i aftaleperioden fastlagt til følgende i 2000-prisniveau: 2000: 35.661.000 kr. 7
2001: 21.251.000 kr. 2002: 24.251.000 kr. 2003: 25.251.000 kr. Statstilskuddet til Aarhus Symfoniorkester på 17.410.000 kr. er som nævnt kun medtaget i rammebevillingen for år 2000, idet der herefter forudsættes indgået en separat aftale med orkesteret. Rammebevillingen omfatter det stigende driftstilskud til Aarhus Kunstmuseum, mens der i aftaleteksten er taget højde for eventuelle stigninger i tilskuddet til Århus Bymuseum (op til lovens maksimum) og Steno Museet (i tilfælde af statsanerkendelse). Herudover vil Århus Kommune modtage udviklingsmidler i henhold til aftalen - dels 500.000 kr. årligt i aftaleperioden som medfinansiering af det i afsnit 3.4 omtalte metodeudviklingsarbejde, dels 750.000 kr. årligt i aftaleperioden til Århus Festuge. Endelig vil indgåelse af en kulturaftale indebære, at der i kraft af, at statstilskuddene udbetales af kommunen, opnås et provenu for kommunen, navnlig på grund af den kommunale momsudligningsordning. På baggrund af aftaleudkastet kan dette provenu anslås til 1.050.000 kr. i 2000 stigende på grund af de forøgede statstilskud til Aarhus Kunstmuseum i perioden til 1.250.000 kr. i 2001, 1.500.000 kr. i 2002 og 1.550.000 kr. i 2003. I Magistratens 4. Afdelings indstilling om revision af de kulturpolitiske målsætninger og om iværksættelse af en kulturel udviklingsplan for Århus 2000-2003 er det foreslået, at dette provenu anvendes på kulturområdet, dels til en finansiering af et øget tilskud til Det Jyske Kunstakademi, dels til en pulje på 350.000 kr. årligt til udmøntning blandt de institutioner, der rammes hårdest ved regionsforsøgets ophør blandt andet som følge af ændringerne i pris- og lønfremskrivningerne. 5. Konsekvenser i forhold til mål Tiltrædelse af den regionale kulturaftale indebærer samtidig en tiltrædelse af den revision af de kulturpolitiske hoved- og delmålsætninger, som fremgår af Magistratens 4. Afdelings indstilling om revision af de kulturpolitiske målsætninger og om iværksættelse af en kulturel udviklingsplan for Århus 2000-2003. 6. Beslutningspunkter Magistratens 4. Afdeling indstiller på den anførte baggrund at vedlagte udkast til en regional kulturaftale mellem kulturministeren og Kulturregion Århus (bestående af Århus Kommune) for perioden 1. januar 2000 til 31. december 2003 tiltrædes, at det momsprovenu, der fremkommer ved, at statstilskuddene til de kulturelle institutioner udbetales af Århus Kommune, anvendes på kulturområdet i overensstemmelse med forslage- 8
ne i Magistratens 4. Afdelings indstilling om revision af de kulturpolitiske målsætninger og om iværksættelse af en kulturel udviklingsplan for Århus 2000-2003. at Magistratens 4. Afdeling bemyndiges til at foretage mindre betydende justeringer af aftaleteksten på baggrund af blandt andet eventuelle ændringer i lovteksten. Niels Erik Eskildsen / G. Holdt-Olesen Bilagsfortegnelse: Udkast til regional kulturaftale mellem kulturministeren og Kulturregion Århus (bestående af Århus Kommune) for perioden 1. januar 2000 til 31. december 2003. Finansieringsskemaer 9