Tværgående borgerforløb Ansøgning om frikommuneforsøg [Navne på ansøgende Kommuner] April 2016
Indholdsfortegnelse 1. Beskrivelse af frikommuneforsøget om Tværgående borgerforløb...1 1.1 Centrale og fælles udfordringer...1 1.2 De lovgivningsmæssige barrierer for at håndtere udfordringerne på nye og effektive måder...1 2. Løsninger...2 3. Mål for indsatsen...2 4. Bilag 1...4
1. Beskrivelse af frikommuneforsøget om Tværgående borgerforløb 1.1 Centrale og fælles udfordringer Undersøgelser af praksis i danske kommuner viser, at borgere med komplekse behov driver en meget stor del af de samlede kommunale velfærdsudgifter. Tommelfingerreglen er, at 1% af kommunens borgere tegner sig for 30% af de samlede omkostninger, 3% tegner sig for 50% af omkostningerne og 5% står for cirka to tredjedele af omkostningerne. En meget stor del af disse borgere trækker på mange indsatser og ydelser og på indsatser og ydelser på tværs af centre eller forvaltninger. For Helsingør Kommune betyder det for eksempel, at der overslagsmæssigt er 600 af kommunens borgere, der driver omkostninger i størrelsesordenen 900 millioner kroner, og 3.000 borgere, der tegner sig for omkostninger på cirka 2 milliarder kroner. Udgangspunktet for kommunens arbejde har typisk ikke været det tværgående (borgerperspektiv), men i stedet, hvad borgeren har brug for eller krav på fra den enkelte faglige silo. Det betyder, at de borgere, der trækker på ydelser fra mange dele af kommunen, ofte vil opleve, at der ikke er sammenhæng i det, der foregår på tværs af kommunens organisation. Det kan som minimum være et irritationsmoment for den enkelte borger, der oplever manglende koordination, men i praksis vil det desuden ofte betyde, at de tilbud, der gives, er overlappende og i visse tilfælde måske endda modsatrettede. 1.2 De lovgivningsmæssige barrierer for at håndtere udfordringerne på nye og effektive måder Det foreslåede frikommuneforsøg vil udvikle nye, mere effektive måder at håndtere de borgere, der trækker mest på de kommunale budgetter ved at sætte fokus på at nedbryde silotænkningen, således at indsatsen bliver mindre fragmenteret og i højere grad tager udgangspunkt i den enkelte borgers samlede behov. Indsatserne vil koncentreres om de borgere, der er dyrest og har de mest sammensatte behov (og derfor i udgangspunktet modtager ydelser fra mange dele af den kommunale organisation). Målsætningen er at udvikle nye, integrerede indsatser og ydelser til disse segmenter af borgere og tilpasse organiseringen af leverancen (herunder faglig organisering, styring og budgetter), således at kvalitet og effektivitet højnes). Det ønskes derfor, at der åbnes for mulighed for at gentænke indsatser og ydelser samt organisering af disse indsatser og ydelser. Lovgivningsmæssigt kan der dog forventes at være visse barrierer ift. at udvikle nye, tværgående indsatser. Dels kan dele af den fagjuridiske lovgivning udgøre en barriere. For eksempel ift. bestemmelserne i Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats (LAB) og Lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen mv., der tydeligt definerer, at beskæftigelsesindsatsen skal varetages af et jobcenter, der er særskilt fra øvrige forvaltningsområder i kommunen. I LAB er der desuden meget detaljerede procesbeskrivelser for indsatsen, som kan udgøre en barriere for at kunne give borgeren en mere helhedsorienteret indsats, fordi lovgivningen udpeger helt bestemte indsatser og metoder ift. beskæftigelsesindsatsen krav der i værste tilfælde kan modvirke indsatser fra øvrige dele af kommunen eller sundhedssystemet. Der er i forsøget brug for at have friere rammer for tilrettelæggelsen af den kommunale indsats overfor borgere med komplekse problemer end særligt beskæftigelseslovgivningen foreskriver. Jo mere fri kommunerne bliver af centralt fastsatte lovgivningskrav, der ofte tager afsæt i den konkrete ydelse, og ikke i borgeren 1
som et helt menneske, des mere nytænkende kan kommunerne i netværket designe de nye ydelser. 1 Kommunerne ønsker konkret at få fritagelse fra følgende nedenstående lovgivningsparagrafer (Jf. Bilag 1). Lovgivning Lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen Paragrafer 5, 6, 9, 10 Lov om en aktiv beskæftigelsesindsats 22 Kapitel 7 samt kapitel 9-13 og kapitel 17 Lov om en aktiv socialpolitik Kapitel 4, 6a samt 74 Sygedagpengeloven Kapitel 6 Det skal understreges, at der ikke ønskes fritagelse for lovgivningen for alle borgere i kommunen, men kun for udvalgte grupper af borgere i kommuner, der er identificeret som særligt komplekse (antallet af ydelser, der trækkes på). Den resterende del af borgerne i kommunen vil stadig serviceres inden for de eksisterende rammer. 2. Løsninger Kommunerne i dette forsøg ønsker at samle et netværk med temaet Tværgående borgerforløb. Formålet med netværket skal være at udvikle mere helhedsorienterede indsatser på tværs af forvaltningerne målrettet de svageste borgere i samfundet dvs. de få procent af borgerne i en kommune, der i dag tegner sig for op til 50 % af de kommunale omkostninger. Gevinsten ved dette vil være en mere effektiv indsats, der sætter borgerens samlede behov i centrum fremfor den enkelte ydelse. Herigennem kan der opnås både besparelsesgevinster for kommunen og kvalitetsgevinster for den enkelte borger, som følge af en mere effektfuld indsats. En frikommunestatus ift. den i afsnit 1.2 omtalte lovgivning vil kunne understøtte og fremme nyskabelsen og resultaterne af processen. 3. Mål for indsatsen For at sikre løbende opfølgning på forsøgenes resultater samt sikre mulighed for at vurdere effekten af frikommuneforsøget foretages der i forbindelse med opstart en baselinemåling, hvor nedenstående elementer indgår. Der opstilles således en række ambitiøse mål for netværket, der både vurderer det omfang, hvormed frikommunestatussen er blevet benyttet, og vurderer de økonomiske og kvalitetsmæssige effekter ved forsøgene. 1 På socialområdet vil hovedparten af de tilbudte indsatser defineres i forhold til indhold og omfang med afsæt i en konkret udredning eller undersøgelse, og således tilrettelægges med afsæt i en socialfaglig vurdering, hvilket giver en anden mulighed for fleksibilitet i forhold til at tænke i nye indsatser end det er tilfældet på beskæftigelsesområdet. Der er ligeledes færre organisatoriske bindinger i forhold til indsatserne på socialområdet end på beskæftigelsesområdet. Endelig gives der via Servicelovens 184 mulighed for at søge Social- og Indenrigsministeriet om lov til at afvige fra bestemmelser i lovgivningen. 2
Baselinemål: 1. Måling af oplevet livskvalitet for borgerne i de udvalgte segmenter 2. Supplerende måling af objektive kriterier relateret til de grupper af borgere, der arbejdes med (eksempelvis evnen til at bringe borgere i arbejde, ned i ydelser eller ud af misbrug, forløbstid (for succesfuld forløb), antal selvskabte kontaktpunkter, antal sagsbehandlere i forløbet m.m.). 3. Kvalitative interviews med borgere vedrørende deres oplevelse af kommunens indsats 4. Medarbejderes vurdering af kvaliteten i forløbene 5. Måling af omkostninger til målgrupperne 6. Intern måling, hvor der måles på koordineringsgraden i dag 7. Antallet af hhv. monofaglige og tværfaglige indsatser 8. Kvalitativ vurdering af styringen i kommunen og omfanget af styring på tværs af forvaltninger / områder 9. Kvalitativ vurdering af optimeringen af budgetter og udgifter foregår det i fællesskab på tværs af forvaltninger og områder? Opfølgningsmålene svarer til baselinemålene plus: 10. Antallet af nye løsninger, hvor frikommunestatussen er blevet anvendt, med fokus på, præcis hvilke dele af lovgivningen, der er blevet omgået, med henblik på at netværket kan danne et præcist udgangspunkt for eventuelle fremtidige justeringer af lovgivningen. 3
4. Bilag 1 Nedenfor gives over de konkrete lovkapitler- og paragrafer, der kan udgøre en begrænsning for at designe nye indsatser for de borgergrupper, der trækker mest på de kommunale budgetter. Kommunerne i frikommuneforsøgende ønsker mulighed for at tænke nye organiseringsformer, der sikrer et helhedssyn på tværs af beskæftigelses-, social-, og sundhedsområderne. Der ønskes ikke en fritagelse for restriktionerne for borgere generelt i kommunerne men kun for de borgere, der identificeres som særligt komplekse og ydelseskrævende, og hvor der derfor giver mening at tænke på tværs af lovgivninger. Ydelse/Indsats Lovgivningskrav Lovgivningskapitel /- paragraf Generelt Generelt Aktive tilbud Den kommunale beskæftigelsesindsats skal udføres som en særskilt del af kommunens forvaltning: Jobcentret. Kun jobcenteret træffer afgørelser efter beskæftigelseslovgivning en Det er kun jobcentret, der kan afgive tilbud efter LAB Styringsloven (lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen) 2, 5 og 9. Styringsloven (lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen) 6,. LAB 22 Mentor Som ovenfor LAB kap. 9 Vejledning og opkvalificering Virksomhedspraktik Som ovenfor LAB kap. 10 Som ovenfor LAB kap. 11 Løntilskud Som ovenfor LAB kap. 12 Fleksjob Som ovenfor LAB kap. 13 Ressourceforløb og ressourceforløbsydelse Det er kun jobcentret, der kan afgive tilbud efter LAB. Desuden krav om forpligtigelse til oprettelse af rehabiliteringsteams og om tilknytning til koordinerende sagsbehandler (kan være fra en anden enhed end LAB kap. 12a Styringsloven 9, 6, stk. 4 og 10 4
Jobcenter dog kan kun Jobcenteret træffe afgørelser). Jobafklaring Det er kun jobcentret, der kan afgive tilbud efter LAB. LAB kap. 12b Individuel opfølgning/jobforløb Som ovenfor LAB kap. 7 5