Fra tre kulturniveauer til to, fra 271 kommuner til 98

Fra tre kulturniveauer til to, fra 271 kommuner til 98 Hvilke konsekvenser fik strukturreformen i Danmark i 2007 for kultur og fritid? Af Jens Nielsen. Skrevet til Norsk Kulturforums konference i Kristiansand den 9.- 10. juni 2015 Ved gennemførelsen af strukturreformen ved dens ikrafttrædelse den 1. januar 2007 var de hidtidige 271 kommuner blevet sammenlagt til 98 nye og større kommuner. Efter reformen har kun syv kommuner under 20.000 indbyggere, og den gennemsnitlige størrelse af kommunerne steg fra 19.900 til 55.200 indbyggere. Ikke alle kommuner blev udsat for sammenlægningerne, idet 32 af de gamle kommuner ikke blev fusioneret med andre kommuner, men de fleste af dem har mere end 20.000 indbyggere. Ud over disse strukturelle ændringer gennemførtes også en opgave- og finansieringsreform, hvor kommunerne blev tildelt en række nye opgaver blandt andet inden for borgerrettet forebyggelse og sundhedsfremme. På kulturområdet gennemføres en udstrakt centralisering fra amtsniveau til statsniveau. Opspillet Gennemførelsen af den danske strukturreform har blandt politologer påkaldt sig opmærksomhed ved sin omfattende og atypiske karakter. Udredningsarbejdet startede i 2002, reformen blev vedtaget i 2005 og iværksat 1. januar 2007. Hvad, der har undret forskere og iagttagere er, bl.a. At en grundig udredning af Opgavekommissionen i 1998 viste, at der ikke var vægtige begrundelser for en ændring af den eksisterende struktur. At der ikke var formuleret noget betydeligt problempres fra regeringens side. At det største regeringsparti, Venstre, i januar 2002 forsikrede, at regeringen ikke ville ændre på strukturen At en stor lobbyist, Dansk Industri, fik held til at udøve et afgørende pres og iværksætte en kampagne hen over sommeren 2002. At Venstre så sent som primo august 2002 forsøgte at lægge sagen død At Regeringen den 9. august 2002 nedsatte Strukturkommissionen med henblik på en reform af den danske kommune- og amtsstruktur. At regeringen besatte pladserne i kommissionen uden om oppositionen med egne repræsentanter, kommune- /amtsrepræsentanter og tre uafhængige eksperter. At regeringen ikke valgte et bredt forlig i Folketinget, men vedtog reformen med det smallest mulige flertal, hvilket er imod dansk parlamentarisk tradition At reformen blev så omfattende og ikke fulgte strukturkommissionens modeller eller eksperters kritik. Strukturkommissionsarbejdet er derfor blevet set som et primært symbolsk og ideologisk skridt mere end som et sagligt arbejde. Forskerne har peget på en række interesser, der gennem et effektivt lobbyarbejde til sidste overtrumfede Venstres oprindelige modvilje mod at gå i gang med en reform. Dansk Industri så den tredelte forvaltningsmodel som en skattedrivende konstruktion, og de ønskede en nedsættelse af personskatterne. Derfor ønskede de amterne nedlagt. De så også de mange små kommuner som ineffektive og uegnede til moderne incitamentstyring. De havde et godt samarbejde med Venstres 1

næstformand Rikke Hvilshøj og Berlingske Tidende, der bragte en række artikler i løbet af 2002, præget af Dansk Industris synspunkter. Dansk Folkeparti og Konservative havde længe ønsket amterne nedlagt. Disse partier var svagt repræsenteret på amtsplan. Unge ideologiske medlemmer af Venstre fandt små kommuner uegnede til den højere grad af markedsstyring af den offentlige sektor, som de ønskede. De så gerne en strukturreform. Kommunernes Landsforening var i starten splittet i spørgsmålet, men blev snart en stærk fortaler for en strukturreform, der nedlagde amterne. Nogle folketingspolitikere ønskede sygehusene til staten, da ikke hidtil havde haft ansvaret, men alligevel fik kritik for ventelister, høj kræftdødelighed, overbelægning etc. Venstre ønskede beskæftigelsesindsatsen fjernet fra arbejdsmarkedsparternes indflydelse og så derfor gerne en kommunal model frem for den statslige Arbejdsformidling, der fungerede i et samarbejde med arbejdsmarkedets hovedorganisationer Dansk Arbejdsgiverforening og LO (LandsOrganisationen for lønmodtagere). Dette og mange andre interesser blev samlet i en politisk strøm, der fik momentum og ikke kunne stoppes. Strukturkommissionen, der skulle afgive betænkning om strukturen, blev sammensat uden politikere med fire ministerielle embedsmænd, to repræsentanter for kommunernes hhv. amternes organisationer, repræsentanter for Frederiksberg og Københavns Kommuner samt tre forvaltningseksperter. Dermed sikrede regeringen sig kontrol med udfaldsfeltet af kommissionsarbejdet, idet de selv kan kontrollere embedsmændene og kender holdningerne hos de øvrige, der er udvalgt. De valgte kriterier for analyse af den fremtidige opgaveplacering ses af nedenstående figur 1. Figur 1 De danske kriterier for etablering af en inddelings-, opgave- og finansieringsreform BORGERNES INDFLYDELSE OG DEMOKRATISKE KONTROL BORGERNES STILLING SOM BRUGERE EFFEKTIVITET OG FAGLIG BÆREDYGTIGTHED KOORDINERING OG STYRING Dialogen mellem borgere og politikere Nærhed til borgerne Demokratisk bæredygtighed Klarhed i ansvarsfordelingen Borgerinddragelse Nærhed Borgernes retssikkerhed Valgmuligheder Enkelhed Økonomisk effektivitet Kvalitet i opgaveløsningen Faglige bæredygtighed Klarhed i ansvarsfordelingen Sammenhæng mellem kompetence og økonomisk ansvar Økonomisk bæredygtighed og styrbarhed I forhold til de norske overvejelser om en ændring af opgavefordelingen mellem stat, fylker og kommuner er det interessant at sammenligne de danske kriterier med de kriterier, som det norske ekspertutvalget har lagt til grund. Det fremgår af figur 2. 2

Figur 2 Det norske erkspertudvalgs kriterier for en opgavereform i Norge TJENESTEYTING MYNDIGHETSUTØVELSE SAMFUNNSUTVIKLING DEMOKRATISK ARENA Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Effektiv tjenesteproduksjon Økonomisk soliditet Valgfrihet Statlig rammestyring Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Tilstrekkelig distanse Funksjonelle samfunnsutviklingsområder Tilstrekkelig kapasitet Relevant kompetanse Høy politisk deltakelse Lokal politisk styring Lokal identitet Bred oppgaveportefølje Statlig rammestyring Det er interessant, at kriterierne minder meget om hinanden, men adskiller sig på ét punkt. De norske kriterier indeholder Samfunnsutvikling, hvilket ikke modsvares af noget punkt i den danske mere statiske tænkning. Den danske reform undveg i vidt omfang fordelene ved regioner som vækstdrivere. Kommissionen afgav rapport den 9. januar 2004. Regeringsovervejelser var i gang allerede men den 27. april præsenterede regeringen sit forslag til en ny struktur, sendte forslaget i høring og startede politiske forhandlinger herom. Den 17. juni kunne det konstateres, at forhandlingerne med oppositionen var brudt sammen. Den 24. juni 2004 blev forliget indgået mellem regeringen (bestående af Venstre og Det Konservative Folkeparti) og støttepartiet Dansk Folkeparti. Herefter fulgte lovgivningsarbejdet, der blev færdiggjort i Folketinget inden sommerferien 2005. Resultatet blev, at de 14 amter blev nedlagt og erstattet af 5 regioner, der primært skulle tage sig af sygehusdriften og stærkt reducerede opgaver inden for regional planlægning, miljø og trafik. Regionerne får direkte valg men ingen skatteudskrivning. De finansieres af staten med et vist tilskud fra kommunerne. Kommunerne reduceres fra 271 til 98 efter en frivillig proces, hvor især visse jyske kommuner bliver meget store, mens Hovedstadsregionens kommuner kun i begrænset omfang fusioneres. Kommunerne tilføres en mængde specialiserede opgaver fra amterne herunder Det meste af det specialiserede social og socialpsykiatriske område Sundhedsopgaver, rehabilitering, genoptræning De fleste plan-, natur- og miljøopgaver De fleste amtsveje og ansvaret for den lokale erhvervsindsats Beskæftigelsesindsatsen, som samles i jobcentrene, dog med undtagelse af myndighedsopgaven for de forsikrede ledige. (som dog senere blev overført til kommunerne). Enkelte amtslige kulturopgaver 3

Kommunerne mister til gengæld skatteligningen som samles i staten. Kulturområdet En centraliseret model På kulturområdet fik strukturreformen en anden karakter, end på det generelle område. Allerede i betænkningen, hvor alle ministerområder blev gennemgået, fyldte kulturen 5 af 500 sider, og behandlede overhovedet ikke muligheden for flere opgaver til regionerne. I regeringsudspillet skete langt overvejende en centralisering til staten af det ansvar som amterne alene eller sammen med kommunerne havde haft før. Kulturlivet er mangeartet og kan være svært at overskude. Med nedenstående tabel kan læseren danne sig et overblik over, på hvilken måde kulturopgaverne blev centraliseret hhv. decentraliseret. Tabel 1 Centralisering/decentralisering (bearbejdet efter Nielsen 2004b) Kulturopgave Statsliggørelse Større statsrolle Større kommunerolle Kommunalisering Tendens Centralisering Centralisering Decentralisering Amtsmidler Amtsmidler Amtsmidler overføres til overføres til overføres efter staten, der staten, der en overgangsperiode driver driver opgaven i staten opgaven sammen men til kommunerne alene kommuner Teatre Det Danske Teater Den Jyske Opera RBOT (børneteaterordning) Abonnementsordningen (afskaffes efterfølgende) Ålborg, Århus og Odense teatre Det Storkøbenhavnske Teaterfællesskab (Københavns Teater) 40 egnsteatre og små storbyteatre 1 Peter Schaufuss (siden nedlagt) Uddannelser Det Jyske Kunstakademi Det Fynske Kunstakademi Odsherred Teaterskole Musik Sjællands og Sønderjyllands symfoniorkestre Odense, Aalborg og Aarhus Symfoniorkestre 17 musikalske Decentralisering Statsmidler og evt. amtsmidler overføres til kommunerne Uændret Ingen Ordningen fortsætter uændret 4

Kulturopgave Statsliggørelse Større statsrolle Større kommunerolle Kommunalisering Uændret Tendens Centralisering Centralisering Decentraliserinsering Decentrali- Ingen grundkursus (konservatorieforberedend e) Musikskoler (232 stk.) Rytmiske spillesteder 1 Basisensembler Museer Lokale museer uden statsanerkendelse 120 lokale museer med statsanerkendelse ( 15- museer) 1 18 Museer med ekstraordinært statstilskud ( 16-museer) 1 Zoologiske anlæg Fortidsmindeområdet Stendiger mv. Center for bevaring af kulturarven i Vejle amt og Konserveringstjenesten for Ribe og Ringkøbing amter. Andet Det Tyske Mindretals bibliotek Antal 2 10 7 2 1 4 1. I det omfang, der ikke hidtil havde været givet amtstilskud til de rytmiske spillesteder, var ordningen uændret. Staten ændrede senere holdning og beholdt sin del af tilskuddet. 2. Optællingen drejer sig om ændringer i regelværket. Det kan ikke heraf ses, om der kvantitativt sker en decentralisering eller centralisering. F.eks. tæller 120 15- museer og 18 16- museer værdien 1 hver, fordi de er udtryk for hver deres ændring af en tilskudsregel. Det er vanskeligt at lave egentlig statistik på ændringerne, men det man kan sige er, at de felter, som staten enten helt overtager eller forøger sin tilskudsrolle til, er den brede vifte af kulturinstitutioner - ofte store og som regel med amtslig finansiering eller medfinansiering. Ved udgangen af 2007 kunne det konstateres, at staten havde øget sit bidrag til kulturen med 892,8 mio. kr. fra 9.348,3 mio. kr. i 2006 til 10.241,1 mio. kr. i 2007. Kommunerne havde i sammenligning hermed kun øget sit kulturtilskud med 43,1 mio. kr. fra 8.809,1 mio. kr. i 2006 til 8.852,2 mio. kr. i 2007. (Løbende priser). Dette indikerer klart, at staten havde overtaget amternes tidligere driftstilskud til kultur og ikke overdraget noget af betydning, hvis overhovedet, til kommunerne. Dette er heller ikke senere sket på nær amternes ubundne kulturmidler, som udgjorde ca. 110 mio. kr. Staten overtog ikke roller, hvor kommunestøtten i forvejen var stor. Der var ikke tale om en generel statsliggørelse af kulturopgaverne, hvis kommunen var en væsentlig aktør. (F.eks. Odense, Aalborg og 5

Aarhus Symfoniorkestre, som godt kunne tænkes centraliseret i lighed med landsdelsscener og Sjællands og Sønderjyllands symfoniorkestre. Men i modsætning til landsdelsscenerne og de nævnte sidstnævnte orkestre var det kommunerne, der var den store tilskudsyder og initiativtager.) Til gengæld var der kun to eksempler på ren overflytning til kommunerne, og det er musikskolerne og tilsyn med fortidsminder. Men musikskolerne gøres obligatoriske for kommunerne, hvorfor decentraliseringen kan hævdes at blive modvirket af statslige krav. Og statens beskedne refusionsprocent af lærerudgifter blev fastholdt. Man må sige, at tilliden til, at de nye større kommuner ville kunne løfte flere og større kulturopgaver var fraværende. Der var tale om markant forøgelse af den statslige kontrol over for kommunernes kulturopgaver. Det har mange gange siden været tilkendegivet af forskellige involverede, at dette ikke mindst skyldtes et pres fra kulturlivets ledere, der hellere så en tilknytning til staten fremfor til kommunerne. Hvilke langtidseffekter har strukturreformen haft på kultur og fritid? Den korte historie er, at kultur- og fritid i både sammenlagte og ikke- sammenlagte kommuner alt taget i betragtning har det uændret og ganske godt. Kommunerne lever op til forventningerne om at tage ansvar for kultur og kulturarv, og kommunerne har ikke benyttet sammenlægningerne til at effektivisere kulturen samlet set. På nogle områder har der fundet besparelser sted, men udviklingen ses ikke at være meget forskellig, når man sammenligner de sammenlagte kommuner med de ikke- sammenlagte. Figur 3 Kroner 2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 - Kommunale kulturudgiger pr. indbygger Faste priser (i 2000- kroner) 2000 2003 2006 2009 2012 2014 Biblioteksudgiger 410 409 396 356 315 308 Kulturudgiger 366 391 426 481 470 475 Idræt og frihd 1.078 1.037 1.006 1.043 1.001 975 I alt 1854 1837 1828 1880 1786 1758 Biblioteksudgiger Kulturudgiger Idræt og frihd I alt Kilde: Indenrigsministeriets kommunale nøgletal 6

Den økonomiske udvikling Tilskuddene til kultur og fritid har været forbløffende stabile. Af figur 3 fremgår de gennemsnitlige tal for kulturtilskud pr. indbygger i perioden fra 2000 til 2014 Efter strukturreformen De samlede udgifter i løbende priser for kommunerne efter strukturreformen viser en tilsvarende udvikling, men reduktionen i biblioteksudgifterne ses ikke så tydeligt som på figuren ovenfor, idet de er kombineret med andre kulturtilskud. Til gengæld ses en reduktion i Idræt og Fritid, som gælder 2010 og 2011 og 2013. (Årstal, der ikke fremgik af ovenstående figur.) Se figur 4. Figur 4 4.000 3.500 3.000 Kommunale kulturhlskud Faste priser (i 2007- kroner) I mio. kr. 2.500 2.000 1.500 1.000 500 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 IDRÆT OG FRITID 3.045,3 3.359,5 3.226,3 2.539,6 2.331,8 3.060,4 2.820,0 3.078,6 KULTURARV 430,9 489,8 516,2 538,7 513,3 498,5 544,1 557,2 MEDIER, BIBLIOTEKER OG LITTERATUR - 2.675,5 2.547,7 2.602,6 2.530,4 2.534,1 2.567,3 2.674,8 2.480,2 SCENE OG MUSIK 762,0 781,2 862,6 846,5 850,5 840,1 846,6 861,4 ANDEN KULTUREL AKTIVITET 1.904,8 1.881,2 1.828,4 1.837,0 1.768,2 1.600,6 1.625,9 1.701,3 Kilde: Statistikbanken Hvis vi ser på landets samlede kulturtilskud i perioden efter strukturreformen, hvor staten overtog tilskuddene fra amterne, så er billedet også ganske stabilt. (Figur 5) Hvis man sammentæller angivelserne i figuren fremkommer totalerne. (Totalerne fremgår ikke af figuren). I løbende priser er tilskuddet steget fra 19,24 mia. kr. til 23,13 mia. kr. Det svarer til en nettoforøgelse i faste priser på 4 % Kommunernes tilskud i løbende priser er steget fra 8,82 mia. kr. til 10,03 mia. kr. Det svarer til en nettoreduktion i faste priser på 1,6 %. Det skal ses i lyset af en voldsom økonomisk udfordring under finanskrisen, som betød markante besparelser på mange områder. På den baggrund har kommunerne prioriteret kulturen ret godt. 7

Statens tilskud i løbende priser er steget fra 10,42 mia. kr. til 13,09 mia. kr. Det svarer til en nettoforøgelse i faste priser på 9 %. Heri gemmer sig dog, at beregningsmetoden blev ændret i 2012, så kulturtilskud fra andre ministerier end Kulturministeriet blev medregnet. Uden denne ændring ville forøgelsen snarere have været det halve, hvilket også ville smitte af på de samlede tilskuds udvikling. Figur 5 Samlede offentlige kulturhlskud Faste priser ( i 2007- kroner) i mio. kr. 9.000 8.000 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 IDRÆT OG FRITID 3.896,7 4.210,9 4.071,5 3.356,2 3.119,6 3.786,2 3.645,3 3.873,6 KULTURARV 1.445,1 1.589,6 1.658,8 1.662,9 1.611,7 1.676,7 1.688,8 1.688,4 MEDIER, BIBLIOTEKER OG LITTERATUR - 8.065,8 7.917,6 7.984,9 7.864,5 7.889,2 7.879,6 7.999,6 7.895,9 SCENE OG MUSIK 2.682,6 2.623,6 2.748,2 2.697,1 2.655,0 2.631,7 2.623,6 2.638,3 VISUEL KUNST OG DESIGN 469,2 460,9 465,1 458,3 439,4 459,5 453,0 488,7 ANDEN KULTUREL AKTIVITET 2.677,6 2.621,5 2.613,1 2.604,6 2.481,8 3.109,1 3.447,3 3.418,1 Kilde: Statistikbanken Den oplevede udvikling på kultur- og fritidsområdet Interessen for et godt kulturliv i kommunerne har generelt betragtet været stabil siden strukturreformen. Den forventede effektivisering i de større kommuner har vist sig på biblioteksområdet og idræt og fritid, men den samlede tilskudssum i kommunerne er kun marginalt reduceret, idet andre områder er blevet opprioriteret. De nye sammenlagte kommuner havde fra 2006 en meget omfattende opgave med at kombinere de eksisterende forvaltninger, finde anvendelse for alle (alle var blevet lovet beskæftigelse), sammensætte de mange ledere til nye ledelser (og gradvist påbegynde en vis udfasning af overtallige ledere). De nye kommuner skulle harmonisere serviceniveauer på alle områder, og det gjaldt naturligvis også kultur og fritid. Det var et stort udrednings- og forhandlingsarbejde. Følelsen af at være en større kommune med behov for at finde en samlet identitet var til stede. Mange så hen til kulturen som en middel hertil, idet dog pengene ikke blev flere. Udsagn som Nu er vi store nok til et egnsteater eller Nu er vi store nok til 8

kulturhus/musikhus blev hørt. De tidligere små kommuner, der blev del i en større kommune, kunne hævde, at nu er de kommet med i noget større og vil også have liv i landsbyerne. Der skulle lys på alle matrikler også i de tidligere små kommuner og deres offentlige bygninger. En del steder blev de gamle rådhuse brugt til medborger- og kulturhuse til glæde for kultur og fritid. Specialiserede politiske udvalg - tendens til kobling med andre udvalg senere Det var et meget iøjnefaldende træk, at sammenlægningskommunerne politisk valgte at udskille kultur og fritid fra børn/skoleområdet og oprette Kultur- og Fritidsudvalg (65 kommuner). Nu skulle kultur og fritid op på dagsordenen og ikke vente en hel aften på, at man var blevet færdig med skolesagerne i et børne- og ungeudvalg. Det kan læses som en reel opprioritering af kulturens betydning. Der var enkelte variationer, hvor man valgte at kombinere med sundhed, plan, udvikling, erhverv, turisme og lignende (18 kommuner). Kun i 15 af de 98 kommuner lagde man skoler og kultur/fritid under samme udvalg. De seneste år har tre kommuner fravalgt den specialiserede form og er gået over til en sammenlægning med sundhed, erhverv etc. Flere af informanterne har peget på, at der var en tilbøjelighed til at sætte nye og uprøvede politikere ind i de specialiserede udvalg, hvilket kunne være til ulempe for området ved politiske forhandlinger, herunder budgetforhandlinger, som kræver tæft og erfaring. Kulturelt lederskab kunne være skrøbeligt. Forvaltninger, faglig opkvalificering, arbejdsdeling Det har været muligt for en del kommuner at opkvalificere deres kulturpersonale betydeligt. Det har været muligt at oparbejde en større specialisering, og flere akademikere har fået ansættelse i de nye kommuner. Det styrker både den politiske rådgivning og den organisatoriske kontakt til institutioner og foreninger. Dermed er målet om større faglig bæredygtighed langt hen ad vejen opnået. Nedprioritering/effektivisering af biblioteksvæsenet Kommunerne reducerede samlet set antallet af hovedbiblioteker fra 221 til 97. Og samtidigt skete der ingen stigning i antallet af filialbiblioteker. I sammenlagte kommuner har man set på, om der kunne høstes effektiviseringsbesparelser ved at lukke filialer, som det ikke længere var nødvendigt eller ønskeligt at opretholde ud fra geografi eller økonomi. Bortset fra den markante reduktion af hovedbibliotekerne, som fulgte direkte af strukturreformen, så har reduktion af betjeningssteder været i gang i hvert fald 20 år. Se figur 6 9

Figur 6 Kilde: Danmarks Biblioteksforening Det fremgår af figuren, at der siden 2012 er sket en gradvis forøgelse igen, men i form af servicepunkter, som ikke har egen samling, men primært er et ekspeditionssted for afhentning og aflevering af materialer, som bestilles på nettet hjemmefra. Men samlet set har strukturreformen formentligt ikke haft nogen større indflydelse på reduktionerne i biblioteksvæsenet. Hvilket i øvrigt også understreges af, at mange ikke- sammenlagte kommuner har foretaget tilsvarende reduktioner i filialerne. Af figur 7 ses den seneste udvikling i betjeningssteder t.o.m 2013, og betjeningsstedernes vækst kan bl.a. ses. 10

Figur 7 600 500 539 Bibliotekers betjeningssteder 2009-2013 560 570 544 525 400 369 353 352 353 353 300 200 100 0 97 97 97 97 62 77 87 97 40 33 43 32 33 33 33 2009 2010 2011 2012 2013 Alle betjeningssteder Servicepunkter Hovedbiblioteker Filialer Bogbusser Kilde: Statistikbanken En sammenligning med de norske og svenske tal (statistikbankerne i de to lande) viser ikke en tilsvarende reduktion i tilskud til folkebibliotekerne, som vi har set i Danmark. Tværtimod er tallene i vækst i faste priser. Bibliotekernes ledere oplevede en del steder at rykke ned fra 1. eller 2. ledelsesniveau i kommunen til 3. niveau under en kulturchef i forvaltningen, hvilket kan have reduceret biblioteksledelsens adgang til at give direkte politisk rådgivning. Musikskoler/kulturskoler Det lyder samstemmende fra informanterne, at det faglige niveau i musikskolerne/kulturskolerne har nydt godt at de sammenlægninger, der fulgte i kølvandet på strukturreformen. Mindre højt uddannede lærere er gradvist blevet erstattet af mere kvalificerede lærere. Musikskolerne/kulturskolerne har ofte bevaret en decentral undervisning af de mindre elever ude på nogle af folkeskolerne og kombineret det med bedre lokalefaciliteter for større børn og unge i musikskolen/kulturskolens egne lokaler. Ledelserne af musik- og kulturskolerne er valgt efter de nødvendige forhandlinger mellem de gamle kommuner om placering af lederne. Det har ikke altid være muligt at sætte kvalitetskriteriet højt nok i disse forhandlinger, og de bedste har ikke alle steder fået jobbet, bemærkes det af informanterne. Men også på lederposterne vil opkvalificeringen kunne slå igennem i den kommende tid. Teatre centraliseret, men ikke nødvendigvis fjernere for den lokale kulturpolitik Landsdelsscenerne i Odense, Aalborg og Århus, de to turnerende teatre, Den Jyske Opera og Det Danske Teater og de fem store landsdelsteatre i København (Folketeatret, Betty Nansen Teatret, Aveny Teatret, Østre Gasværk og Nørrebro Teater) blev gjort til statsteatre ved reformen. For ikke mindst de turnerende 11

teatre og de københavnske teatre var dette en klar forenkling i forhold til de indviklede tilskudsforhold teatrene havde før reformen med et antal amter og staten som tilskudsgiver. Det gav en større klarhed i ansvarsfordelingen, men det reducerede den demokratiske nærhed betydeligt for de københavnske teatres vedkommende, idet borgerne nu skulle henvende sig til folketingspolitikere, hvis de ønskede deres lokale landsdelsteater drøftet. (I praksis har det dog næppe givet store problemer). Dette er også blevet bemærket blandt informanterne, men det er også nogle steder lykkedes at skabe et godt partnerskab mellem de kommunale kulturaktiviteter og det statslige landsdelsteater. Det er blandt andet sket gennem en bestyrelseskonstruktion på teatrene, hvor både faglige og politiske repræsentanter for lokalområdet er kommet ind. Egnsteatre og små storbyteatre ser ud til at være forøget i antal efter strukturreformen, selvom ændrede opgørelsesmetoder gør sammenligning fra 2009 og fremefter med perioden før 2009 vanskelig. Museer Fra strukturreformens start er der sket en meget betydelig fusion af museer ud over landet. Det ses i antallet af selvstændige museer, der er gået kraftigt ned (se figur 8) samtidigt med, at tilskuddene er stabile og svagt opadgående, som vi så af figur 4. Figur 8 124 121 117 117 117 117 120 120 130 100 96 93 89 72 69 42 42 41 40 39 39 39 37 42 40 39 38 35 32 31 23 24 9 9 9 9 8 9 8 9 1 1 1 1 2 2 2 2 52 67 11 13 17 4 3 3 4 5 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Kulturhistoriske museer Kunstmuseer Naturhistoriske museer Andre museer Kilde. Statistikbanken Disse fusioner, som både har fundet sted inden for de sammenlagte kommuner, men også på tværs af dem, har givet anledning til en ledelsesmæssig og faglig styrkelse. Arbejdet har flere steder været udført som en del af en kulturaftale med Kulturministeriet, men ikke udelukkende. (Se nedenfor om kulturaftalerne.) Samtidigt har Kulturstyrelsen gennem en årrække gennemført evaluering af museernes faglige standarder som led i deres vurdering om opfyldelse af museumslovens krav og fortsat statstilskud. Endelig har ministeriet på det arkæologiske område krævet en mere solid bemanding og faglighed gennem fusioner eller forpligtende samarbejder mellem de eksisterende arkæologiske museer og konserveringsenheder. Dette har givetvis også skulle imødekomme de mange klager fra bygherrer over omkostningsniveauet ved 12

de arkæologiske undersøgelser og større forundersøgelser. Færre og stærkere udbydere af undersøgelser var et ønske. Men samtidigt styrkes altså faglighed og forskning. Ulemper ved en sådan fusionsproces kan være tab af nærhed mellem f.eks. en museumsforening/venneforening og den lokale museumsleder. Nu sidder denne måske i en helt anden kommune. Foreningslivet har generelt været påvirket af strukturreformen, hvilket vi ser på nedenfor. Landsdelsorkestrene Symfoniorkestrene har vanskelige økonomiske kår i Danmark. Nedlæggelse af Radiounderholdningsorkestret vidner om det økonomiske pres, der er lagt på denne kunstart. Ved strukturreformen blev Sjællands Symfoniorkester og Sønderjyllands Symfoniorkester statsliggjort. Informanter fortæller, at det kan afkoble tilknytningen til en by og en egn, at staten ejer institutionen. Orkestrene har dog iværksat omfattende samarbejdsprogrammer for at undgå ulemperne herved. De tre øvrige orkestre er finansieret både af kommune og stat, og deres situation er i højere grad præget af den lokale kulturpolitiske prioritering. De frivillige og unge Center for forskning i Idræt, Sundhed og Civilsamfund har undersøgt udviklingen i kommunernes foreningsliv i nullerne, herunder forsøgt at identificere virkningerne af strukturreformen. Gennem en analyse af foreningslivet på Fyn, Ærø og Langeland, som består af sammenlægningskommuner (Odense undtaget). og kontrolleret for udviklingen i Odense har de konstateret nogle tendenser. Strukturreformen har påvirket foreningerne på forskellig måde. De er for det første blevet inviteret ind i partnerskaber og samarbejder med både Odense Kommune og øvrige kommuner om sundhed. Det er sket generelt, men det er af beskedent omfang. Det er slet ikke sådan, at fordi kommunerne fik ansvar for sundhed og genoptræning ved strukturreformen, så har alle foreninger givet sig ind under denne dagsorden. Totalt set er der sket en udvikling fra, at 8-9 % af foreningerne har beskæftiget sig med emnet før reformen til at 14-15 % af foreningerne gør det efterfølgende. Nogen betydning har overflytning af ansvar fra amterne til kommunerne på sundhedsområdet dog nok haft for denne udvikling. For det andet har ca. halvdelen af foreningerne følt sig påvirket på deres økonomi af strukturreformen. Totalt set synes 8,6 % af foreningerne, at de har mærket positive virkninger af reformen. 15 % har mærket en negativ eller meget negativ virkning af reformen. Den negative oplevelse deles af 25 % af idrætsforeningerne. For det tredje har foreningerne både i Odense og i de sammenlagte kommuner oplevet en ændring i relationen til kommunen. Foreningerne i de sammenlagte kommuner adskiller sig mærkbart fra foreningerne i Odense på dette felt, som de set i tabel 2 13

Tabel 2 27-28 % af samtlige foreninger i sammenlægningskommuner synes, at forholdet til kommunen er blevet mere formaliseret og, at de har mistet en del af den direkte kontakt med politikerne. Det er 2-3 gange højere ind i Odense. Men stadigvæk synes 71 til 90 % ikke, at forholdet giver anledning til klage. Tendensen bør dog følges, da formalisering og mangel på personlig kontakt ikke er motiverende for frivillige foreningsfolk. Tæt på borgerne I de sammenlagte kommuner ses to modsatrettede tendenser; visse arter af foreninger reduceres stærkt, mens andre sektorers antal af foreninger er i vækst. Til den første gruppe hører foreninger inden for arbejde, politik, miljø etc. som foretager en naturlig tilpasning til det politiske niveau. Der har været en forening i hver kommune, og nu efter sammenlægningen reducerer man antallet, så der igen er én i hver kommune. Lokale foreninger, der tager sig af Kultur- og kunst, fritid og hobby, social hjælp og støtte, lokalsamfund og bolig samt religion er foreningstyper, som betyder meget i den demokratiske proces i det lokale miljø. Den type er alle i vækst i undersøgelsen. Det er forskernes hypotese, at dette kan skyldes den nye afstand mellem politikere og forening, som strukturreformens sammenlagte kommuner har ført med sig. Dette motiverer til at forny samspillet mellem hinanden og med kommunens embedsværk og politikere, så den lokale indflydelsesnorm kan blive genoprettet. De regionale udfordringer Strukturreformen har en blind plet på området for den type kultur- og fritidsopgaver, som har regional gyldighed, og som tiltrækker publikum fra et regionalt område. Hvordan skal det regionale kulturliv håndteres demokratisk i en struktur uden regioner på kulturområdet? 14

Kulturaftalerne Kulturaftalerne er en del af svaret. Kulturministeriet ønskede på baggrund af nedlæggelsen af amterne at oprette regionale kulturaftaler, som indebar, at et antal kommuner, der ønskede kultursamarbejde, indgik en aftale med ministeriet om at fællesfinansiere en række udviklingsinitiativer ud over den daglige kulturdrift. Kulturaftalerne kunne være om udvikling, store institutioner, idrætsanlæg, events, elitetalentuddannelse, iværksætteri, vækst, faglig udvikling, digitale og teknologiske kunstarter, nye indsatser med børn og unge m.m.m. De giver Kulturstyrelsen et godt indblik i det kommunale kulturtækning og det regionale samarbejde, samtidigt med at styrelsen kan påvirke udviklingen gennem godkendelse af projekterne. Der blev indgået aftaler med 14 kulturregioner. Selvom de 7 nye regioner ikke har driftsopgaver på kulturområdet, må de gerne deltage i udviklingsprojekter i disse kulturregionale samarbejder. Det sker i visse af aftalerne. Læsningen af de indgåede kulturaftaler er inspirerende. Der har været anvendt fantasi og innovative tilgange til kulturpolitikken i de medtagne projekter. Graden af involvering af de deltagende kommuner er dog meget forskellig. Nogle har valgt at lægge elementer af de daglige drift af institutioner ind i aftale plus et betydeligt projektbeløb. Andre har en helt rudimentær tilgang til det regionale samarbejde og får i realiteten ikke den regionale kulturfunktionalitet etableret. Man er nok i sig selv. Danmark fungerer regionalt skævt. Dette understreger et aspekt af det kommunale samarbejde, som altid har været en udfordring at få op i gear. Informanterne peger på betydningen af det politiske lederskab i de kommunale samarbejder, og at det er en knap ressource. Det skyldes formentligt flere forhold, som ofte nævnes: Politikere vælges efter valgkamp alene om kommunale problemstillinger. Der ligger ikke også et regionalt mandat i den kommunale valgkamp. Politikere er fritidspolitikere, og deres tid er stærkt begrænset. Politikerne kender ikke deres kolleger fra de andre kommuner særligt godt og har derfor ikke let ved at udgøre en fælles regional kulturledelse Kulturpolitikerne er ikke altid de stærkeste politiske kort Når en politiker kommer hjem fra et regionalt kulturmøde, er det vanskeligt at engagere de øvrige politikere i udvalget, i byrådet eller i eget parti i de konkrete samarbejdsprojekter. Der er eksempler på, at kommunernes embedsmænd sammen med politikerne tilrettelægger en egentlig teambuildingproces med seminarer og studierejser til udlandet i det regionale kultursamarbejde, og at det både øger engagementet, innovationen, ambitionen og intensiteten gennem det politiske lederskab, der opstår. Forvaltningerne har derfor ikke blot en rolle med at samskabe projektforslag med kulturliv og civilsamfund. De skal også fremme et godt politisk samarbejde på tværs af kommunerne. Til inspiration kunne det være en ide at lære af Region Skånes meget velfungerende samarbejde med regionens kommuner om en fælles årlig kulturplan. De regionale opgaver Kultur- og fritid består af en bred vifte af meget specialiserede professionelle funktioner. Biblioteksledelse er f.eks. et særdeles komplekst job med krav om konstant videreudvikling og genopfindelse af 15

biblioteksfunktionen i lyset af nye materialer, digitalisering nye brugervaner, politiske forventninger til output og effekter. Det kræver en høj uddannelse og en konstant og livslang læring. Det samme gælder museumsledelse, som både skal være forskningsmæssig kapabel, formidlingsmæssig nyskabende, entreprenør- og fundraisingmæssigt kompetent, forstå outreach og samskabelse med lokalsamfundet, politikerne, fondene, styrelsen og virksomhederne. Og selvom idrætsforeninger er drevet af frivillige, så vinder professionaliseringen også indpas her, og omstillingsevnen i forhold til brugerforventningerne er helt central. Måske kan man sige, at vi i over for lederne af disse lokale kulturtilbud har en kompetenceforventning, som ikke står tilbage for det specialiserede social- og psykiatriområde. Det er min opfattelse, at kommuner selv med en størrelse på 50.000 eller 75.000 borgere, vil have endog meget vanskeligt med at etablere en forvaltning, der kan fungere som kompetent ledelse for disse eksperter. De politiske krav og forventninger skal være klare, men de må nødvendigvis bygge på en kombination af faglig udfordring og demokratisk legitimitet. Alt andet er spild af ressourcer. Det er min opfattelse, at kommunerne gennem det kommunale forvaltningssystem overlader hele den faglige refleksion til lederne selv. Kommunerne burde i fællesskab etablere fagledelser for kulturaktiviteter som museer, biblioteker, kulturskoler, idrætsklubber, som rekrutterer fagfolk. Man kunne ikke tænke sig en skoleforvaltning uden skoleuddannede medarbejdere. Men på kultur- og fritidsområdet bliver fagligheden ikke taget alvorligt nok. Hvis disse specialiserede kulturtilbud skal drives alene på kommunalt niveau, så bør der arbejdes med regionale fællesskaber om faglighed, udvikling, refleksion og innovation. Der er et stort potentiale for udvikling af samfundsopgaven her, selvom det aldrig nævnes i betænkninger og evalueringer af den offentlige sektor. Hvor skal inspirationen komme fra? En kulturforvaltning er de fleste steder under et intenst arbejdspres. Mange foreninger, mange frivillige, et stort driftsansvar med idrætsanlæg og kulturinstitutioner under konstant slid og opdatering, et stort lovområde med mange separate love, en mangfoldighed af kontraktstyring, støtteformer og puljer. Det kan være svært at få hovedet op. En regional enhed, der følger kulturlivet i kommunerne, indgår samarbejde med dem og iværksætter tværgående udviklingsprojekter og efteruddannelsesprojekter er en mangelvare. Det kunne fortsat have været en opgave for regionerne. Der er behov for regionale forsøg, laboratorier, vidensdeling mellem kommuner, der har placeringen i en region til fælles. Løsning af en sådan opgave mangler stadig at blive fundet tilfredsstillende og langsigtet. Opsamling og konklusion Strukturreformen i Danmark i 2007 blev i høj grad en centraliseringsøvelse, hvor samtlige amtsopgaver gik til staten. Kommunernes opgave blev at få kulturopgaverne til at fungere i de ny sammenlægningskommuner med de udfordringer, det gav. Generelt set er kommunerne lykkedes med at etablere en velfungerende kommunal kultursektor i de nye sammenlagte kommuner og i de ikke- sammenlagte kommuner. Det er også i mange tilfælde lykkedes gennem bestyrelseskonstruktion og partnerskaber at etablere samarbejde mellem de statsliggjorte landsdelsscener, symfoniorkestre og museer. Derfor støder man ikke på beklagelser over denne centralisering af drifts- og finansieringsopgaven, så vidt jeg har kunnet fornemme. De opfylder ikke kriterierne for den nære demokratiske indflydelse og kontrol, hvilket dog indtil videre ikke har givet anledning til problemer. 16

Kommunerne har generelt set valgt at beskære biblioteker og idræt- og fritidsområdet i et vist omfang, men har opprioriteret andre områder, så kulturbudgetter fremstår med stort set samme omfang nu som før strukturreformen. Dele af foreningslivet har oplevet en reduktion i økonomiske ressourcer fra kommunen, ligesom en del af foreningerne har oplevet en formalisering og forlænget afstand i relationen til kommunerne og deres politikere. Den regionale udfordring gælder generelt i kommunalt samarbejde. Det er vanskeligt at skabe politiske lederskab og kulturaftalerne udfolder sig med meget forskellige ambitioner rundt om i landet. Der findes meget vellykkede eksempler, hvor de naturlige barrierer for det tværkommunale samarbejde er blevet bearbejdet, og som burde formidles som best practice til inspiration for andre. I en kommende tids tværkommunale kulturpolitik, der vil stille krav om samskabelse mellem professionelle på kulturområdet og en række andre professionelle på vækst-, uddannelses-, skole- og sundhedsområdet og i vidt omfang med frivillige, vil der opstå behov for konstant videndeling og innovation på området. Når kravene konstant skærpes, må kommunerne overveje, hvordan den specialiserede kompetence skal opstå. Det er min vurdering, at kommunerne enten må afsætte midler til denne form for læring og innovation gennem et fælles kompetencecenter, at de samarbejder med staten om det, eller, at de arbejder sammen med regionerne om det, så et allerede eksisterende regionalt politiske lederskab kan drive det frem. Det bliver kommunernes største udfordring på kulturområdet i de kommende år, som jeg ser det. Om undersøgelsen Strukturreformen fik aldrig formuleret mål for den enkelte områder, så der kunne evalueres meningsfyldt på reformen. En generel politisk ulyst til at gå ind med en dagsorden om ændringer i reformen har medført, at en ægte uafhængig evaluering aldrig er kommet på tale. (Selvom en evaluering faktisk har været foretaget på embedsmandsniveau uden særlig politisk bevågenhed i 2013. Mindre justeringer fulgte i kølvandet.) Kultursektoren blev (som forventet) ikke på noget tidspunkt inddraget som et væsentligt aspekt af strukturreformen i hverken betænkningen, sektorkapitlerne, de politiske forhandlinger endsige i evalueringen. Der har derfor ikke tidligere været forsøgt en systematisk opsamling på erfaringerne fra kultursektoren. Det er der stadig behov for. Nærværende studie har i stedet anvendt tilgængeligt skriftlig materiale af anden art (se litteraturlisten) plus data fra 8 interviews med aktører i kulturlivet. Kulturchefer, organisationsrepræsentanter og konsulenter har været interviewt.) 17

Litteratur Christiansen, Peter Munk og Michael Baggesen Klitgaard (2008) Den utænkelige reform, Strukturreformens tilblivelse 2002-2005. Odense: Syddansk Universitetsforlag Christiansen, Peter Munk og Michael Baggesen Klitgaard (2008) Strukturreformens vej til den politiske beslutningsdagsorden i Administrativ Debat 1/2008 Henrichsen, Carstensen (2013) Kommunalreformer i Danmark Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2013, 90. årgang Ibsen, Bjarne, Malene Thøgersen og Klaus Levinsen (2013) Kontinuitet og forandring i foreningslivet: Analyser af foreningslivets udbredelse, sammensætning og karakteristika i 00 erne Center for forskning i Idræt, Sundhed og Civilsamfund, Institut for Idræt og Biomekanik, Syddansk Universitet. Jensen, Britt Kjøng Bjørn (2005) Struktur & Kultur, - konsekvenserne af strukturreformen på teaterområdet, Københavns Universitet, Institut for Kunst- og Kulturvidenskab Jensen, Cato Hernes (red.) (2013) Kulturstatistikk 2012, Oslo: Statistisk sentralbyrå Klausen, Kurt Klaudi (2014) Strategisk ledelse i det offentlige, fremskrive, forudse, forestille. København: Gyldendal Business Kommunernes Landsforening (2006) Oversigt over kommunernes politiske organisation på kultur- og fritidsområdet nu og før Kommunernes Landsforening (2015) Kunsten at blande (sig). Kultur og Fritid om en del af helheden. Mouritzen, P.E. (2004) Strukturreformen som skraldespand 31. Administrativ Debat 4/2004. Nielsen, Jens (2004 a.) Kulturstrukturreformen, en beordret skilsmisse i Kulturforvalterne Unlimited s nyhedsbrev nr. 15, 2004 Nielsen, Jens (2004 b.) Strukturreformen i Kulturforvalterne Unlimited s nyhedsbrev nr. 16, 2004 Region Skåne (2015) Kultursamverkansmodellen i Skåne Statistiska centralbyrån (2013) Kostnader och investeringar i kommunale folkbibliotek, Stockholm Tynell, Jesper (2014) Mørkelygten, Embedsmænd fortæller om politisk tilskæring af tal, jura og fakta København: Samfundslitteratur Vrangbæk, Karsten (2010) Structural Reform in Denmark, 2007-2009: Central Reform Processes in a Decentralised Environment in Local Government Studies Vol. 36 No. 2, 205-221, April 2010 Økonomi- og Indenrigsministeriet (2013) Evaluering af kommunalreformen 18