NATO s fremtid som forsvarsalliance?

FORSVARSAKADEMIET VUT II/L STK 2002/2003 Kaptajn M. Engholm Kaptajn B. Bladt Hansen Kaptajnløjtnant S. Fage Sørensen April 2003 NATO s fremtid som forsvarsalliance? UKLASSIFICERET

FORSVARSAKADEMIET VUT II/L STK 2002/2003 Kaptajn M. Engholm Kaptajn B. Bladt Hansen Kaptajnløjtnant S. Fage Sørensen April 2003 NATO s fremtid som forsvarsalliance? Vil NATO som følge af Prag topmødet samt den nuværende sikkerhedspolitiske situation fortsat kunne eksistere som forsvarsalliance? Med heraf udledt undertitel: Med udgangspunkt i den opstillede allianceteori gennemføres der på baggrund af NATO s udvikling frem til den nuværende sikkerhedspolitiske situation en teoritest, der skal besvare spørgsmålet, om NATO har en fremtid som forsvarsalliance. UKLASSIFICERET 2

RESUME Efter opløsningen af Sovjetunionen og WAPA spåede mange en snarlig død for NATO, men NATO overlevede og starten af det 21. århundrede har budt på så store udfordringer for forsvarsalliancen NATO, at man skulle tro den var udødelig. Senest bliver krigen mod terror i Afghanistan ført uden om NATO på trods af en erklæret artikel 5 situation. Derudover har krigen mod Irak i foråret 2003 givet anledning til uro internt i NATO. Oven i dette skal NATO optage et antal tidligere østbloklande. Et relevant spørgsmål i en så turbulent tid for NATO må være; hvor meget kan NATO holde til uden at gå i opløsning? På baggrund af en sammensat allianceteori opstiller specialet et antal målepunkter for NATO s muligheder for at fortsætte som forsvarsalliance. Disse målepunkter behandles særskilt og indikerer således hver for sig NATO s muligheder for overlevelse. Man forudså NATO s endeligt som en naturlig følge af Murens fald, idet der så ikke længere fandtes en trussel mod NATO. Imidlertid har NATO formået at manøvrere mellem reelle trusler og vedtagne trusselsopfattelser, hvilket i dag giver sig udtryk i NATO s kamp mod terror. En trussel mod alliancen bidrager i væsentlig grad til at styrke dens sammenhold. Enhver organisation bevarer sin troværdighed såfremt den er i stand til at løse pålagte opgaver på betryggende vis. NATO ses ikke at blive handlingslammet i forbindelse med udvidelsen og NATO landenes enheder forventes også at kunne løse de opgaver der stilles på trods af den europæiske del af NATO s teknologiske efterslæb i forhold til USA. Det interne og ofte personrelaterede samarbejde i NATO har stor betydning for alliancens overlevelse, idet et sådant samarbejde i sig selv kan virke organisationsbevarende. Det forhold, at alliancen skal udvides med 7 lande, og kommandostrukturen samtidig skal reduceres, vil kunne medføre en langsommere integrationsproces. Et andet forhold, der virker bevarende, uafhængigt af ydre trusler og forhold i øvrigt, er den ideologiske solidaritet og identitet NATO medlemslandene imellem. Problemstillingen i forhold til dette er den store forskel mellem de gamle medlemslande (Vesteuropa) og de nye medlemslande (Østeuropa). Øst- og Vesteuropa vurderes ikke i den nærmeste fremtid at få så meget til fælles, at alene dette vil kunne sikre NATO s fortsatte beståen. Teorien om en hegemons betydning for en alliances overlevelse ses bekræftet, idet USA gennem hele NATO s historie har spillet en stærk og dominerende rolle. Specialegruppen vurderer, at USA fortsat ønsker at påtage sig denne rolle, med de fordele og ulemper det medfører for supermagten og dets allierede. Det vil samtidig være svært at forestille sig, at en europæisk stormagt skulle kunne optræde som hegemon i NATO. Som en trussel mod NATO s overlevelse nævner teorien muligheden af indenrigspolitiske hensyn på bekostning af vitale hensyn til alliancen, idet man forestiller sig en domino effekt, såfremt et land sætter sig uden for fællesskabet. Den uenighed der i foråret 2003 fandt sted mellem NATO lande er et eksempel på indenrigspolitisk profilering. NATO vurderes at have lidt skade under denne uenighed og skulle det senere ende med at enkelte lande trækker sig ud af samarbejdet, vil alliancens overlevelse blive truet. De kortsigtede indenrigspolitiske gevinster på bekostning af NATO sammenholdet vil ifølge teorien blive reduceret, idet landenes eliter vil forfølge mere langsigtede mål gennem et fortsat NATO medlemskab. I lyset af den tidligere nævnte uenighed i NATO ses eliternes behov som en væsentlig faktor til bevarelse af NATO som forsvarsalliance. Det er specialegruppens opfattelse, at NATO s fremtid som forsvarsalliance afhænger af, hvilken rolle USA indtager i NATO. Specialegruppen udelukker samtidig, at NATO-udvidelsen med 7 tidligere østbloklande skulle få afgørende betydning for NATO s overlevelse som forsvarsalliance. UKLASSIFICERET 3

INDHOLDSFORTEGNELSE RESUME... 3 KAPITEL 1... 8 PROBLEMFORMULERING... 8 1.1. Indledning... 8 1.2. Emnediskussion.... 10 1.2.1. Tolkning af opgaveteksten.... 10 1.2.2. Opgavens relevans.... 11 1.2.3. Empiri og teori... 12 1.2.4. Metodeovervejelser og afgrænsninger... 13 1.2.5. Opstilling af problemformulering og undertitel... 15 1.2.6. Definitioner... 15 KAPITEL 2... 17 HVAD ER TRUSLEN MOD NATO?... 17 2.1. Indledning... 17 2.2. Metodik... 17 2.3. Teori.... 18 2.4. Empiri.... 18 2.4.1. Det strategiske koncept... 18 2.4.2. Alliancens oprettelse - frem til 1991.... 19 2.4.3. Det strategiske koncept fra 1991.... 20 2.4.4. Det strategiske koncept fra 1999.... 21 2.4.5. Den nuværende sikkerhedsopfattelse... 22 2.5. Teoritest... 24 2.5.1. Analyse af truslen fra oprettelsen frem til 1991.... 24 2.5.2. Analyse af 1991 konceptet... 25 2.5.3. Analyse af 1999 konceptet... 25 2.5.4. Analyse af den nuværende situation... 26 2.6. Delkonklusion.... 27 KAPITEL 3.... 28 BEVARER NATO SIN TROVÆRDIGHED?... 28 3.1. Indledning... 28 3.2. Metodik... 28 3.3. Teori.... 28 3.4. Empiri.... 29 3.4.1. Konsensus.... 29 3.4.2. NATO s evne til afskrækkelse.... 30 3.4.3. Situationen omkring krigen mod Irak... 32 3.4.4. Kapacitetsgabet mellem USA og Europa... 33 3.5. Teoritest... 33 3.5.1. Analyse af konsensus.... 34 3.5.2. Analyse af evnen til afskrækkelse... 35 3.5.3. Analysen af situationen omkring krigen mod Irak... 36 3.5.4. Analyse af kapacitetsgabet.... 37 3.6. Delkonklusion.... 37 KAPITEL 4... 38 INSTITUTIONALISERINGENS BETYDNINGEN FOR NATO... 38 4.1. Indledning... 38 4.2. Metodik... 38 4.3. Teori.... 38 UKLASSIFICERET 4

4.4. Empiri.... 39 4.4.1. Situationen efter 2. verdenskrig.... 39 4.4.2. NATO s første udvidelse.... 40 4.4.3. NATO s anden udvidelse.... 40 4.4.4. NATO s tredje udvidelse.... 41 4.4.5. NATO s fjerde udvidelse.... 43 4.4.6. NATO s femte udvidelse.... 44 4.4.7. NATO s krise i forbindelse med Irak krigen... 44 4.5.Teoritest.... 45 4.5.1. Analyse af NATO s grundlæggelse og evne til forandring... 45 4.5.2. Analyse af NATO s udvidelser.... 47 4.5.3. Analyse af NATO s krise i forbindelse med Irakkrigen.... 48 4.6. Delkonklusion.... 49 KAPITEL 5... 50 VIL NATO OPRETHOLDE IDEOLOGISK SOLIDARITET OG IDENTITET?... 50 5.1. Indledning... 50 5.2. Metodik... 50 5.3. Teori.... 51 5.4. Empiri.... 51 5.4.1. Ideologisk solidaritet og identitet blandt de gamle NATO medlemslande.... 51 5.4.2. Findes ideologisk solidaritet og identitet blandt de nye NATO medlemslande?53 5.5. Teoritest... 55 5.5.1. Analyse af den ideologiske solidaritet og identitet blandt de gamle NATO medlemslande?... 55 5.5.2. Analyse af den ideologiske solidaritet og identitet blandt de nye NATO medlemslande?... 55 5.6. Delkonklusion.... 56 KAPITEL 6... 57 BEVARER NATO EN HEGEMONISK LEDELSE?... 57 6.1. Indledning... 57 6.2. Metodik... 57 6.3. Teori.... 57 6.4. Empiri.... 58 6.4.1. USA s rolle i NATO fra 1949 til den Kolde Krigs afslutning... 58 6.4.2. USA s rolle i NATO efter den Kolde Krig og indtil 11 september 2001.... 59 6.4.3. USA efter 11. SEP 2001.... 60 6.4.4. Europas forhold til USA/NATO før, under og efter den Kolde Krig... 62 6.5. Teoritest... 63 6.5.1. Analyse af USA s rolle i NATO fra 1949 til den Kolde Krigs afslutning.... 63 6.5.2. Analyse af USA s rolle i NATO efter den Kolde Krig og indtil 11. september 01.... 64 6.5.3. Analyse af USA s rolle efter 11. SEP 2001.... 64 6.5.4. Analyse af Europas forhold til USA/NATO før, under og efter den Kolde Krig. 65 6.6. Delkonklusion.... 66 KAPITEL 7... 68 INDENRIGSPOLITISKE BEHOV PÅ BEKOSTNING AF ALLIANCEN... 68 7.1. Indledning... 68 7.2. Metodik... 68 7.3. Teori.... 68 7.4. Empiri.... 69 UKLASSIFICERET 5

7.4.1. Tyskland... 69 7.4.2. Frankrig... 69 7.4.3. USA... 70 7.4.4. De nye NATO-lande... 71 7.5. Teoritest... 72 7.5.1. Analyse af om der opnås indenrigspolitisk stabilitet gennem NATOmedlemskab... 72 7.5.2. Analyse af sandsynlige brud med alliancen.... 73 7.5.3. Analyse af om det er muligt at håndtere flere grader af medlemskab.... 74 7.5.4. Delkonklusion... 75 KAPITEL 8... 76 ELITERS INDFLYDELSE PÅ NATO... 76 8.1. Indledning... 76 8.2. Metodik... 76 8.3. Teori.... 76 8.4. Empiri.... 77 8.4.1. Politiske eliters indflydelse på det interstatslige niveau... 77 8.4.2. Eliters indflydelse på det intrastatslige niveau... 78 8.4.3. Eliters indflydelse på organisationsniveau, her NATO- niveau... 78 8.4.4. De nye NATO-lande... 78 8.5. Teoritest... 79 8.5.1. Analyse af hvilke eliter er aktører, og på hvilket niveau?... 79 8.5.2. Analyse af den politiske elite i USA... 79 8.5.3. Analyse af den politiske elite i Europa.... 80 8.5.4. Analyse af NATO s militære elite.... 81 8.5.5. Analyse af andre elitære aktører... 81 8.6. Delkonklusion.... 81 KAPITEL 9... 83 SAMMENFATTENDE ANALYSE... 83 9.1. Indledning... 83 9.2. Metodik... 83 9.3. Teori.... 83 9.4. Delkonklusioner.... 84 9.5. Konklusion... 85 KAPITEL 10... 87 PERSPEKTIVERING... 87 10.1. Indledning... 87 10.2. Metodik... 87 10.3. MI: Irak-krigen blev langvarig, og medførte omfattende civile og militære tab... 87 10.3.1. Udgangssituation.... 87 10.3.2. Afledte konsekvenser for NATO... 87 10.3.3. Afledte konsekvenser for dansk forsvar.... 88 10.4. MII: Irak-krigen blev kortvarig, uden omfattende civile og militære tab.... 88 10.4.1. Udgangssituation.... 88 10.4.2. Afledte konsekvenser for NATO... 88 10.4.3. Afledte konsekvenser for dansk forsvar.... 88 UKLASSIFICERET 6

Tillæg Bilag 1 Bilag 2 Bilag 3 Bibliografi og kildekritik Specialestruktur Oversigt over korruption i NATO landene. Skitse over sammenhængen mellem den sammenfattende analyse og perspektiveringen. UKLASSIFICERET 7

KAPITEL 1 PROBLEMFORMULERING 1.1. Indledning. NATO står om muligt endnu mere ved en skillevej end efter afslutningen af den Kolde Krig. Alliancen har netop overstået, i hvert fald på papiret, en krise, der af mange er betegnet som NATO s værste nogensinde. En krise der blev løst ved at ændre, at beslutningen om støtte til Tyrkiet skulle træffes i NATO Rådet (NAC) til at beslutningen blev truffet i NATO s Militære Råd (MC). USA har sammen med England, Australien og Danmark m.fl. indledt en offensiv mod Irak, med det formål at vælte den irakiske præsident Saddam Hussein. En handling store NATO lande som Frankrig og Tyskland har modsat sig dels i NATO, dels i FN. Det åbne spørgsmål der så springer frem er, hvilken rolle NATO skal spille i fremtiden. USA ønsker, at NATO skal påtage sig en global rolle. Europa støtter til en vis grad dette, men ønsker samtidigt også strukturer til stadig at kunne imødegå en eventuel fjende 1 mod de europæiske medlemslandes territorium. I tilgift kunne man stille spørgsmålet om NATO med udvidelsen og Prag topmødets resultater stadig vil kunne opretholdes som en forsvarsalliance. Dette speciale vil gennem opstilling af en generel teori for alliancers opløsning/overlevelse baseret på Jack Snyder, Stephen M. Walt og Kenneth Waltz neorealistiske teorier søge at besvare, om NATO med den nuværende sikkerhedspolitiske situation og vedtagelserne på NATO-topmødet i Prag november 2002 forsat vil kunne opretholdes som en forsvarsalliance. Teorien vil blive operationaliseret gennem opstilling af spørgsmål relateret til NATO. Artikel 10 i Atlanttraktaten foreskriver, at alliancen forbliver åben for fremtidig deltagelse af andre Europæiske lande, der måtte være i position til at fremme alliancens principper og bidrage til sikkerheden i det nordatlantiske område 2. Afslutningen af den Kolde Krig fik NATO til at udvide sin sikkerhedsopfattelse. NATO stod ikke længere overfor en massiv trussel i form af Warszawa Pagten (WAPA), og måtte således redefinere sine mål. For NATO blev det nye mål at imødegå en langt bredere vifte af sikkerhedspolitiske udfordringer og ricisi 3. Fra de vestlige lande så man en risiko for at den fred man havde opnået med afslutningen af den Kolde Krig kunne risikere at blive undergravet af ustabilitet i Østeuropa. 1 Jf. Professor Ole Wæver, FAK 21 november 2002. 2 Ikke den fuldstændige ordlyd af artikel 10, som er gengivet bl. a. i NATO Handbook 50th anniversary edition p.398, udgivet af Office of Information and Press, NATO 1100 Brussels, Belgium 1998. 3 Alliancens nye strategiske koncept som blev aftalt på NATO s topmøde i Rom 1991. Gengivet i NATO-nyt, 1991, 6. UKLASSIFICERET 8

Blandt andet i dette lys blev NATO i 1999, i det der kaldes NATO s første udvidelsesrunde, udvidet med Polen, Tjekkiet og Ungarn. Om end denne udvidelse bliver set som en milepæl for NATO, er det dog ikke den første udvidelse siden NATO s oprettelse i april 1949 4. Det der gjorde udvidelsen særegen var, at det var den første udvidelse efter den Kolde Krigs afslutning, og at de lande der blev optaget, alle var tidligere WAPA medlemmer, og dermed tidligere fjender. Udvidelsen blev vedtaget i 1997 på NATO-topmødet i Madrid. Det blev samtidigt også vedtaget at evaluere udvidelsen på NATO s topmøde i april 1999 i Washington. På NATO topmødet i Washington blev Membership Action Plan (MAP) 5 lanceret. MAP så at sige kortlægger den vej ansøgerlandene skal tilbagelægge for at kunne blive effektive medlemmer af NATO 6. MAP tilbyder primært ansøgerlandene en mulighed for at reformere deres væbnede styrker under vejledning af NATO. Det skal bemærkes, at MAP ikke automatisk medfører medlemskab af NATO. På NATO topmødet i Prag 2002 blev følgende lande inviteret med i NATO: Bulgarien, Estland, Letland, Litauen, Rumænien, Slovakiet og Slovenien. Kroatien, Makedonien og Albanien blev ikke inviteret, men er dog fortsat kandidater til optagelse i NATO. Således blev 7 ud af 10 ansøgerlande inviteret. De inviterede lande forventes at træde ind i alliancen i forbindelse med NATO s næste topmøde, som forventes at blive afholdt i 2004. Det er, ligesom med den anden udvidelsesrunde, usikkert om en tredje udvidelsesrunde vil finde sted. Lord Robertsons udtalelse synes dog at indikere, at en sådan kunne finde sted, såfremt kandidatlandene udvikler sig positivt. USA s præsident George W. Bush udtalelse 7 i forbindelse med topmødet synes ligeledes at indikere, at der vil komme flere udvidelsesrunder. Med udvidelserne synes der at være skabt stabilitet i det meste af Østeuropa, og NATO s frygt for underminering af freden efter den Kolde Krigs ophør synes at være succesfuldt håndteret til alles tilfredshed. Prag topmødet var oprindeligt forudset til at være udvidelsens topmøde. Men med blandt andet baggrund i terroranslaget 11. september 2001, mod World Trade Center og Pentagon, blev fokus i efteråret 2002 ændret således, at topmødet også kom til at omhandle kapabiliteter 8, kommandostrukturer og oprettelse af en NATO reaktionsstyrke på 21.000 mand, den såkaldte NATO Responce Force. Det ses således, at NATO i højere grad end 4 NATO blev udvidet første gang i 1952 da Grækenland og Tyrkiet blev optaget. I 1955 blev det daværende Vesttyskland medlem og endelig blev Spanien optaget i 1982. 5 Membership Action Plan blev udsendt af det Nordatlantiske Råds møde i Washington den 23. og 24. april 1999, og er gengivet i NATO Nyt, sommer, 1999. 6 MAP er opdelt i fem kapitler: 1. Politiske og økonomiske emner. 2. Forsvarsmæssige/militære emner. 3. Ressourcemæssige emner. 4. Sikkerhedsmæssige emner. 5. Retslige emner. 7 Bush skulle jf. artiklen Alliancen knager i fugerne Politiken, fredag 22. november 2002 1. sektion side 8, have udtalt Alle europæiske demokratier, der søger om medlemskab og er parat til at dele NATO s ansvar, bør være velkommen i vores alliance. Dette underbygges yderligere af Bush tale til Faculty and Students of Warsaw University, 15 juni 2001, Warszawa, hvor han sagde; Alle Europas nye demokratier, fra Østersøen til Sortehavet og alt hvad der ligger der imellem, skal have den samme mulighed for sikkerhed og frihed og den samme mulighed for at tilslutte sig Europas institutioner som Europas gamle demokratier har. 8 Disse kapabiliteter bliver kendt som Praque Capabilitites Commitments, forkortet PCC UKLASSIFICERET 9

tidligere har valgt at fokusere på global indsættelse til bekæmpelse af terror. Dette har været amerikansk politik siden topmødet i 1999. Situationen efter den 11. september blev medvirkende til at terrortruslen, også for NATO, fik 1. prioritet, ikke mindst grundet et enigt NATO s erklæring om at støtte USA s kamp mod terror 12 SEP 2001 9. Der har i perioden op til topmødet vist sig et voksende kapacitetsgab mellem USA og de europæiske allierede. Kapacitetsgabet blev under Kosovokrisen tydelig, hvor eksempelsvis 80 % af samtlige leverede våben i luftkampagnen blev affyret fra amerikanske fly fordi de europæiske fly ikke havde den fornødne teknologi til at præcisionsbombe under alle vejr og lys forhold. 1.2. Emnediskussion. Titlen med undertekster er givet af Forsvarsakademiet (FAK). Det er hensigten med dette punkt at opstille hoved- og hjælpespørgsmål i relation til det stillede emne jf. specialekataloget. Ligeledes er det hensigten at komme fra opgavetekst til en fyldestgørende problemformulering. Dispositionen for emnediskussionen er følgende: 1.2.1 Tolkning af opgaveteksten, herunder fremsættelse af ændringer til denne. 1.2.2 Definitioner 1.2.3 Opgavens relevans. 1.2.4 Metodeovervejelser og afgrænsninger. 1.2.5 Empiri og teori. 1.2.6 Opstilling af problemformulering. 1.2.1. Tolkning af opgaveteksten. Titlen for specialet som det blev givet jf. Forsvarsakademiets specialekatalog var: NATO s anden udvidelsesrunde med tilhørende undertekst: I efteråret 2002 mødes NATO s stats- og regeringschefer i Prag for at afgøre om de nye lande skal optages i alliancen. Topmødet i Prag er anden fase i organiseringen af den europæiske sikkerhedsorden efter den Kolde Krig. Kulminationen på første fase var udvidelsen af NATO med Polen, Tjekkiet og Ungarn i 1999. Den anden udvidelsesdebat må forstås som en konsekvens af de beslutninger, som Vesten tog i forbindelse med den første udvidelse, og Ruslands reaktion på dem. Resultatet af den anden udvidelsesrunde er således ikke blot optagelsen af et eller flere medlemmer i NATO. Den vil have konsekvenser for organiseringen af den europæiske sikkerhedsorden i almindelighed og forholdet mellem Vesten og Rusland i særdeleshed. Som anført i indledningen så er gennemførelsen af NATO s anden udvidelsesrunde en realitet, idet 7 lande er inviteret med i NATO sandsynligvis fra næste NATO topmøde, der finder sted i 2004. Specialet vil således søge at behandle konsekvenserne af udvidelsen frem for selve udvidelsen. Opgaveteksten fremfører at udvidelsen vil have konsekvenser for den europæiske sikkerhedsorden i almindelighed og forholdet mellem Vesten og Rusland i særdeleshed. Rusland var en central faktor i forbindelse med den første udvidelse som angivet i opgave 9 12 september 2001 erklærede et enigt NAC artikel 5 aktiveret for første gang i alliancens historie. UKLASSIFICERET 10

teksten, og NATO landene erkendte således, at der var behov for en særlig håndtering af Rusland for at få Rusland til at acceptere en anden udvidelsesrunde. Uanset det russiske forsvars dårlige forfatning, udgør Rusland stadig en væsentlig faktor i europæisk sikkerhedspolitik. Der blev således på NATO topmødet i Reykjavik 2002 vedtaget at etablere et NATO á 20 råd, hvor Rusland er den tyvende deltager. Dette ses som en åbning i forholdet mellem NATO og Rusland. Yderligere har amerikansk politik overfor Rusland og viseversa siden anslaget 11. september 2001 fundet er vis form for samklang. Dette er blandt andet udtrykt i lyset af kampen mod terrorisme, hvor USA havde behov for støtte i kampen mod Al Qaida på den ene side, og Rusland havde behov for ikke-indblanding i sin kamp mod tjetjenske oprørere på den anden side. Men det er også i internationale kredse vurderet, at Rusland havde valget mellem tilnærmelse til Vesten og få indflydelse, eller tilnærmelse til Kina, som på sigt vil udvikle sig langt hurtige end Rusland, hvorved Rusland ganske langsomt vil blive under-dog uden samme grad af indflydelse. Den russiske præsident, Putin, har da også ved flere lejligheder udtalt, at det er op til de enkelte lande at afgøre, hvorledes de vil opbygge deres sikkerhed. Det kan således konkluderes, at udvidelsen ikke har haft en overvejende negativ indflydelse på forholdet mellem Vesten og Rusland. Snarere tværtimod. Gruppen behandler derfor ikke dette eller andre forhold yderligere i specialet. Der er flere aktører i feltet for den europæiske sikkerhedsorden i almindelighed. Udover NATO og Rusland er ligeledes Den Europæiske Union (EU) og Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) bidragende til europæisk sikkerhed i almindelighed. Uagtet, at NATO s anden udvidelse formodentlig også vil berøre disse aktører, tolker gruppen underteksten til alene at skulle behandle konsekvenserne for NATO. 1.2.2. Opgavens relevans. Opgavens aktualitet og relevans skal ses i lyset af, at NATO i dag står i en identitetskrise mellem på den ene side, at fastholde Atlantpagten, der i sin nuværende form har sikret fred i 50 år som en forsvarsalliance overfor en kendt modstander eller på den anden side at ændre sit nuværende grundlag efter den nye sikkerhedspolitiske situation i verden. NATO er helt bekendt med denne problemstilling, hvilket topmødet i Prag vidnede om. De nye krav til NATO er affødt af en ændring fra den symmetriske trussel til den asymmetriske trussel. NATO s indsættelsesområde er udvidet fra regionalt til globalt og disse forhold medfører krav om nye kapabiliteter fra gamle og nye NATO lande. På samme måde ses konsensusbegrebet, kommandostrukturen og styrkestrukturen at skulle tilpasses. NATO s udvidelse med 7 svage lande kan svække NATO s mulighed for at honorere ovennævnte krav. Derfor kan der stilles spørgsmålstegn ved NATO s fortsatte eksistens som forsvarsalliance. NATO s krise i forbindelse med optakten til krigen i Irak er med til at aktualisere opgaven. Måske mere end nogen sinde er NATO s fremtid som forsvarsalliance usikker. UKLASSIFICERET 11

1.2.3. Empiri og teori. Indkredsning af empiri. Empirien er internationalt søgt ved kilder i NATO eller tæt på NATO, i aviser, tidsskrifter, radio, tv og på internettet, for herved at søge specialets aktualitet holdt mest muligt ajourført. Nationalt kan empiri søges ved Forsvarskommandoen, samt ved Institut for Internationale Studier (det tidligere Dansk udenrigspolitiske institut (DUPI)). Empirien søges i NATO s virkelighed efter topmødet. Der tages således udgangspunkt i topmødets beslutninger og afledte handlinger i NATO og i de enkelte NATO lande. Teori. Et antal specifikke allianceteoretikkere er at finde blandt neorealisterne, mest fremtrædende findes Walt, Waltz og Snyder. Den neorealistiske tilgangsvinkel findes hensigtmæssigt til den interstatslige analyse. De allianceteorier der er fundet er anvendelige til analyse af alliancer i bred forstand, dvs. fra de klassiske alliancer i 1700 og 1800 tallet opover alliancerne før, mellem og under 1. og 2. verdenskrig. Herefter anvendes teorierne til at belyse efterkrigstidens alliancer i de bipolære system. Særlig S.M. Walt s studier ses ført frem til efter murens fald gående fra det bipolære til det unipolære system, og med en indgangsvinkel til det multipolære system. Walt, der har udviklet sin teori gennem årene, efterhånden som den sikkerhedspolitiske scene har ændret sig, anvender henvisninger til både Waltz og Snyder. Walts allianceteori vurderes anvendelig til specialet, da teorien netop besvarer to væsentlige spørgsmål med bæring på specialets hovedspørgsmål. De to spørgsmål: Hvorfor opløses alliancer? & Hvorfor bevares/overlever alliancer? Til de to spørgsmål angiver teorien en række succeskriterier, der i al væsentlighed kan overføres til underspørgsmål i opgaven her, og teorien binder således opgaven sammen. De 8 underspørgsmål kan netop anvendes til at tage temperaturen på NATO efter topmødet, og kan enkeltvis danne grundlag for en systematisk analyse. Nedenfor ses disse spørgsmål: Hvorfor opløses alliancer? Skiftende trusler Faldende troværdighed Indenrigspolitiske behov contra sikkerhedspolitiske behov Hvorfor overlever alliancer? Hegemonisk ledelse Bevarer troværdighed Manipulation fra eliten Institutionalisering Ideologisk solidaritet, identitet og sikkerhedsfællesskaber UKLASSIFICERET 12

Som det fremgår af figurerne herover, så har Walt opdelt spørgsmålene. Det findes hensigtsmæssigt til denne opgave at analysere NATO på alle underspørgsmål, og derfor samskrive figurerne til en liste, eller rettere måle NATO på samtlige. Ud fra dette kan der formuleres kriterier for NATO s overlevelse som forsvarsalliance. Teorien ses derfor velegnet til at gennemføre en teoritest og hermed besvare specialets hovedspørgsmål. En skematisering af teorien og specialestrukturen findes i bilag 1. Diskurs. Den neorealistiske teori tilhører den positivistiske, den forklarende retning, og har således en rationel tilgang. Teorien koncentrerer sig om statssystemet og behandler ikke internationale institutioner eller institutionalisering. En alliance er netop en international institution, der involverer regler for medlemskab. NATO er i modsætning til mange andre alliancer stærkt institutionaliseret, idet NATO indeholder formelle bureaukratier med komplekse beslutningsprocesser. Walt bruger imidlertid sin teori til at forklare NATO, hvorfor man kan hævde at Walt forbryder sig mod den rene neorealisme. Neorealister er desuden i deres søgen efter generaliseringer i store træk ikke interesseret i historie, men hævder at international politik forbliver konstant. NATO er jo netop etableret som en følge af historien, dels i forhold til de intereuropæiske krige, der endte med at blive til verdenskrige, dels i forhold til de erfaringer der var gjort med Sovjetunionen op til og efter 2. Verdenskrig. Walt bruger dog historien til at redegøre for nogle sammenhænge, men ikke på en kronologisk vis. Walt taler desuden om, at alliancer kan opløses i forbindelse med ændringer i trusselsopfattelsen 10. I involvering af trusselsopfattelsen bevæger Walt sig bort fra den neorealistike skole og hen mod den hermaneutiske, den forstående/subjektive retning, hvor undersøgelsen anvender kvalitative metoder. Konstruktivismen 11 er et eksempel på en hermaneutisk skole. Det kan således konkluderes, at Walts teori ikke er rendyrket neorealistisk i sin udformning, i det Walt også taler om institutionalisme og trusselopfattelse, men ikke desto mindre finder gruppen teorien anvendelig for den forestående test. Walt har udviklet teorien i bogen The Origins of Alliances and Revolution and War, der er baseret på undersøgelser af mellemøstlige alliancer, for derefter igennem artiklen Why Alliances Endure or Collapse at overføre sine teorier på NATO. Det gør efter specialegruppens opfattelse teorien både anvendelig og generel. 1.2.4. Metodeovervejelser og afgrænsninger. 1.2.4.1. Metodik De i det foregående udledte underspørgsmål skal gennem analysen lede frem til at besvare opgavens hovedspørgsmål om NATO s overlevelse som forsvarsalliance. 10 Stephen M. Walt: Why Alliances Endure or Collapse p.158. 11 Konstruktivismen er skabt af Buzan og Wæver. UKLASSIFICERET 13

Underspørgsmålene danner strukturen i opgaven, idet de er udledt af teorien. De enkelte spørgsmål danner kernestrukturen i kapitelinddelingen, idet dog kapitel 1 bruges til indledning. Der er overvejet to forskellige metoder til skrivning af opgaven: Metode 1, hvor redegørelse og analyse holdes adskilt. Fordelen er her, at opgaven ved en stringent redegørelse bredt bringer hele opgavens teori og empiri på plads inden analysen påbegyndes. Der skabes et fuldt overblik over de enkelte underspørgsmåls redegørelse, inden der påbegyndes en analyse. Det ses som en ulempe at opgavens læsevenlighed nedsættes væsentligt, idet læseren må bladre tilbage under læsning af analysen for at bevare sammenhængen til redegørelsen. Metode 2 er en analyse, hvor det enkelte underspørgsmål analyseres i forlængelse af redegørelsen, og til sidst samles i en sammenfattende analyse. Fordelen er, at sammenhængen bevares inden for det enkelte spørgsmål, og derved øger læsevenligheden af opgaven. Det kan være en ulempe, at ikke hele opgavens grundlæggende viden i redegørelsen er på plads. Metode 2 ses for denne opgave mest hensigtsmæssig, da opgavens underspørgsmål godt kan skrives som selvstændige kapitler, og at respektive sammenhænge kan skrives ind som de opstår under skrivningen. For hvert kapitel vil metoden være, at kapitlet indledes med en beskrivelse af formål og metode, en beskrivelse af det teoretiske grundlag, en empirisk behandling af det teoretiske grundlag, en analyse på empirien og en afsluttende sammenfatning og konklusion. Der bør gennemføres en sammenfattende analyse efter sidste kapitel, og inden konklusion og perspektivering. 1.2.4.2. Afgrænsning. Opgaven lægger vægt på at beskrive NATO s vilkår som forsvarsalliance efter topmødet i Prag 21. 22. NOV 2002, men må nødvendigvis tage udgangspunkt i NATO s forandringer fra oprettelsen i 1949 og frem til i dag. Udfaldet af topmødet er som sådan mindre interessant hvad angår lande der inviteres. Derfor vil opgaven ikke beskæftige sig med specifikke problemområder, der relaterer sig til det enkelte NATO-land eller aspirant. Opgaven vil af samme årsag heller ikke bearbejde det enkelte lands specifikke evner til at opfylde de ved topmødet drøftede krav til kapabiliteter. NATO s 21.000 mands reaktionsstyrker vil således heller ikke blive berørt specifikt. Opgaven afgrænses til alene at koncentrere sig om empiri der findes relevant i forhold til de operationaliserede spørgsmål. Med afsæt i den forudsætning, at NATO formentligt bliver udvidet med 7 lande ved NATO topmødet i 2004 afgrænses opgaven til at NATO i sin ny sammensætning består af 26 lande. Kildeindhentning og redaktionel behandling blev afsluttet 20. marts 2003. UKLASSIFICERET 14

1.2.5. Opstilling af problemformulering og undertitel. Sammenfattende ses problemformuleringen således: Vil NATO som følge af Prag topmødet samt den nuværende sikkerhedspolitiske situation fortsat kunne eksistere som forsvarsalliance? Med heraf udledt undertitel: Med udgangspunkt i den opstillede allianceteori gennemføres der på baggrund af NATO s udvikling frem til den nuværende sikkerhedspolitiske situation en teoritest, der skal besvare spørgsmålet om NATO har en fremtid som forsvarsalliance. Således vil specialets titel være: NATO s fremtid som forsvarsalliance? 1.2.6. Definitioner. Specialegruppen ønsker i det følgende at præsentere definitioner på de vigtigste begreber, der forekommer i specialet, for derved at sikre en entydig forståelse for specialegruppens anvendelse af disse begreber. Forsvarsalliance 12 En forsvarsalliance er en formel eller uformel forpligtelse mellem to eller flere stater til militært samarbejde mod en eller flere ydre fjender. Den nævnte forpligtelse kan være betinget af at specifikke kriterier skal være opfyldt, for at alliancen træder i kraft. Om alliancen er uformel eller formel (NATO), er ikke afgørende for om medlemmerne føler forpligtelse til indgriben, det er alene medlemmernes interesser i den pågældende situation. Ligeledes kan forsvarsalliancer tjene både offensive (aksemagterne) såvel som defensive formål (NATO). En forsvarsalliance kan dannes af et antal ligeværdige parter (symmetriske) eller af parter hvis militære styrke varierer stærkt (asymmetriske). Landes forskellige værdigrundlag er ikke nødvendigvis en hindring for et medlemskab i samme alliance. Er formålet stærkt nok, kan de største hindringer overvindes. (Sovjet USA UK under 2. vk) Graden af institutionalisering varierer i forsvarsalliancer. Fra at medlemslande kan handle uafhængigt af hinanden (arabiske forsvarsalliancer som f.eks. Syrien og Egypten under krigene mod Israel) til højt institutionaliserede forsvarsalliancer med detaljerede beslutningsprocesser og et stort støtte bureaukrati, der binder såvel enkeltpersoner som lande sammen, med gensidig påvirkning til følge. (NATO) En forsvarsalliance med høj institutionalisering bidrager samtidig til en fredelig konflikt løsning medlemslandene imellem. (Tyrkiet Grækenland) 12 Begrebet forsvarsalliance, sikkerhedssamarbejde og kollektiv sikkerhedsorganisation defineres med udgangspunkt i Stephen M. Walts tekst Why alliances endure or collapse Survival, IISS quarterly, spring 1997.pp 157-158. UKLASSIFICERET 15

Essensen af en forsvarsalliance er således et militært fællesskab mod en ydre fjende. En forsvarsalliance er derfor hverken et sikkerhedssamarbejde eller en kollektiv sikkerhedsorganisation. Sikkerhedssamarbejde Et samarbejde, hvor lande indgår aftaler om gensidig våbenkontrol, nedrustning og/eller tillidsskabende aktiviter, med det formål at reducere eller fjerne spændinger landene imellem. 13 Kollektiv sikkerhedsorganisation En kollektiv sikkerhedsorganisation forpligter sine medlemmer til ikke at bruge militær magt i forbindelse med konflikter imellem medlemsstaterne. Ved at øge kendskabet til hinanden og udbrede kendskabet til idealer som f.eks. menneskerettigheder, selvbestemmelse og demokrati forbedres forholdende mellem landene og risikoen for konflikt reduceres derved. 14 Hegemonisk ledelse Det at en førende stat har overherredømme over andre stater. I dette speciale tænkes nærmere bestemt på USA s ledende rolle i NATO. Troværdighed Med troværdighed menes, at NATO er i stand til at leve op til det til enhver tid gældende strategiske koncept og at fjenden har samme opfattelse. F.eks. skulle massive-retaliation strategien understøttes af atomvåben og ikke mindst viljen til at bruge dem. Kapacitet/Kapabilitet Med ordet kapacitet menes midlet/evnen til at udføre en given opgave. Kapabilitet dækker over både evnen og viljen til at løse en opgave. Sikkerhedsfællesskab Sikkerhedsfællesskab er brugt i teorien om alliancer, der fortsætter med at bestå efter at årsagen til alliancens oprettelse er forsvundet. Sikkerhedsfællesskabet dannes ved, at en stærk fælles ideologi og identitet danner et sammenhold i alliancen, der gør den i stand til at overleve selv uden et egentligt rationale. 13 Som eksempel kan nævnes Strategic Arms Reduction Talks (START). 14 Som eksempel kan nævnes Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) UKLASSIFICERET 16

KAPITEL 2 HVAD ER TRUSLEN MOD NATO? 2.1. Indledning. Det må konstateres af truslen mod NATO unægtelig har undergået en del forandringer siden NATO s oprettelse i 1949. Det hed sig populært, at NATO s hovedformål i tiden under den Kolde Krig 15 var at holde USA inde, USSR ude og Tyskland nede. Med Berlinmurens fald i 1989, samt det sovjetiske systemskifte og efterfølgende Sovjetunionens sammenbrud, synes den oprindelige trussel at være faldet bort. I erkendelse heraf ændredes alliancens strategiske koncept i henholdsvis 1991 og 1999 for at absorbere de nye sikkerhedspolitiske ændringer i verdenssamfundet. Terroranslaget 11. september 2001 bevirkede, at terrortruslen blev virkeliggjort. Det resulterede i, at terror blev rykket helt frem i diskussionen om NATO s formål. Samtidigt voksede teknologigabet mellem USA og Europa. NATO havde med Defence Capability Initiative(DCI) forsøgt at løfte de kapacitets mangler, der var konstateret i forbindelse med Kosovo-kampagnen, samt var vurderet nødvendige for at imødegå den forventede trussel. Det lykkedes ikke, idet kun få af de aftalte initiativer blev opfyldt. Prag-topmødet, der oprindeligt var rubriceret som udvidelsens topmøde, kom i stedet til at handle om kapabiliteter, de såkaldte Prag Capability Commitments, kommandostrukturen, oprettelse af NATO Response Force og endeligt udvidelsen. Prag-topmødet lancerede således et nyt strategisk koncept for alliancen, der tog afsked med resterne af kold krigs strukturerne og tog fat på at indrette alliancen efter truslerne fra det 21. århundrede og især i forhold til terrortruslen. Irak-krisen viste imidlertid revnedannelser i alliancens fundament, idet Belgien, Frankrig og Tyskland ikke ville godkende udsendelsen af NATO styrker til Tyrkiet til beskyttelse af landet i tilfælde af en krig mod Irak. Formålet med dette kapitel er, gennem en beskrivelse af NATO s sikkerhedsopfattelse at besvare spørgsmålet, om den fremtidige forventede trussel ud fra den opstillede teoris opfattelse vil kunne medvirke til at opretholde NATO som en forsvarsalliance. 2.2. Metodik. Der indledes med en kort beskrivelse af den opstillede teoris forståelse af trusselsfaktoren som værende medvirkende til alliancers forfald. Dernæst beskrives kort den trusselsmotiverede baggrund for alliancen oprettelse. Dette opfølges med en kort beskrivelse af alliancens strategiske koncepter fra 1991 og 1999, samt redegøres for sikkerhedsopfattelsen som klarlagt i forbindelse med Prag topmødet november 2002 og frem til nu. 15 Perioden fra 1949 1989 betegnes æraen for den Kolde Krig, hvor NATO stod overfor Warszawa-pagten, USA overfor Sovjetunionen. NATO s formål at holde USA inde, USSR ude og Tyskland nede er fremsagt af Lord Ismay. Jf. Jo mere vi er sammen: NATO s udvidelse og nye udfordringer af Mikkel Vedby Rasmussen, Militært Tidsskrift, nr. 3 juli 2002 p. 243. UKLASSIFICERET 17

Afslutningsvis gennemføres en test af trusselsspektret i forhold til teorien med henblik på at kunne besvare, om den fremtidige trusselsopfattelse vil kunne være medvirkende til at opretholde NATO som en forsvarsalliance. 2.3. Teori. 16 Alliancer dannes som oftest som modsvar på en ekstern trussel, en trussel der vurderes som en funktion af relativ styrke, geografisk nærhed, offensive kapaciteter og formodede intentioner. Stater såvel som civile firmaer danner oftest alliancer for at balancere mod truslen. Følges denne logik må det også være sådan, at alliancer opløses når der sker afgørende ændringer i trusselsbilledet, som for eksempel, hvis den oprindelige trussel bliver mindre eller helt forsvinder. I sådanne tilfælde vil medlemslandene have mindre behov for ekstern støtte. Alliancer vil også opløses, hvis medlemmerne reviderer deres tro på andre staters intentioner. Dette sker specielt, hvis alliancens medlemmer bliver overbevist om, at modstanderens hensigter er ændret og ikke så farlige som først antaget, eller hvis alliancens medlemmer bliver mere aggressive, hvorved alliancen i sig selv sandsynligvis ikke vil kunne overleve. I begge tilfælde ses, at det er skiftet af størrelsen eller identiteten af hovedtruslen der frembringer et skift i alliancens relationer. Kortfattet kan teorien opstilles i en række operationalisérbare spørgsmål for hvornår alliancer opløses. Det sker hvis: 1. den eksterne trussel bliver mindre eller helt forsvinder, 2. modstanderens hensigter ændres og antager mindre farlig karakter, 3. nogle af alliancens medlemmer bliver for aggressive. Disse teorier har dannet basis for forudsigelser om, at NATO gradvist vil opløses som følge af Warszawa-pagtens (WAPA) opløsning og Sovjetunionens sammenbrud, forudsigelser som indtil nu ikke har vist sig at holde stik. 2.4. Empiri. 2.4.1. Det strategiske koncept. Det strategiske koncept er den overordnede politiske beskrivelse af alliancens formål og opgaver. Det strategiske koncept er således NATO s overordnede policy-papir. Karakteren af papiret er politisk og generelt. Papiret er, bortset fra Washington-traktaten fra 1949, alliancens vigtigste papir 17. 16 Teorien om hvorfor alliancer forgår eller overlever er baseret på Stephen M. Walts artikel Why alliances endure or colapse trykt i Survival spring 1997, samt på basis af Robert O. Keohanes artikel Alliances, Threats and the use of Neorealism International Security, Summer 1988 (Vol. 13, No. 1) 17 Jf. FKO notat vedr. Washington topmødet af 28. april 1999. UKLASSIFICERET 18

Et af konceptens hovedformål er, at overvåge det strategiske miljø og vurdere forudsigelige udfordringer og risici mod sikkerheden. Man kan således sige, at koncepten vurderer det nuværende og fremtidige trusselsbillede, samt fremkommer med generelle politiske retningslinier for, hvorledes NATO skal indrettes for at imødegå de forventede trusler. 2.4.2. Alliancens oprettelse - frem til 1991. Den Nordatlantiske Traktat blev underskrevet i Washington i april 1949. Der var forskellige bevægegrunde for oprettelsen af NATO. Danmarks medlemskab blev til under mottoet Aldrig mere 9. april, hvorimod stormagterne oprettede NATO under mottoet Aldrig mere München 18. På München-topmødet i 1938 lod Frankrig og Storbritannien Tyskland besætte dele af det daværende Tjekkoslovakiet i håb om fred. Læren var således, at eftergivenhed ikke fører til fred. NATO skulle således muliggøre, at ethvert forsøg på at true Vesten skulle afvises om fornødent med magt. Den daværende amerikanske præsident Truman understregede dette, idet han til lejligheden udtalte; Havde traktaten eksisteret i 1914 og i 1939 er jeg af den overbevisning, at den ville have forhindret de aggressioner der førte til de to verdenskrige. Den umiddelbare bevæggrund for alliancens oprettelse var således baseret på, at imødegå enhver trussel mod Vesten, og i særlig grad Vesteuropa. Dette sikredes ved artiklerne 4 og 5 i traktaten 19. Artikel 4 foreskriver, at ethvert land der måtte føle sig truet, det være sig territorielt, politisk eller sikkerhedsmæssigt kan indkalde medlemslandene til konsultation. Artikel 5, den såkaldte musketer ed foreskriver, at væbnet angreb på et eller flere medlemslande skal betragtes, som et angreb på alle. Traktaten indeholder også udvikling af medlemslandene som demokratiske lande m.m. Med traktaten forpligtigede USA sig til forsvaret af Vesteuropa. I de første år af alliancens eksistens fortsatte den strategi og koordinering som var opbygget mellem USA og Storbritannien under 2. Verdenskrig. I 1951 blev denne løsning imidlertid ændret med oprettelsen af integrerede militære kommandoer og institutionaliserede politiske konsultationsprocedurer, ligesom de vi kender i dag. NATO s strategi fulgte frem til 1991 i alt overvejende grad den amerikanske strategi, en strategi som udvikledes i takt med den teknologiske udvikling. Der er løbende foregået debatter om strategiske doktriners udvikling, men fælles for disse var, at de var designet til imødegåelse af den største trussel, WAPA. Under den kolde krig, havde afskrækkelsesbegrebet i forbindelse med kernevåbenstrategien en ganske særlig betydning, idet det strategiske forhold mellem hegemonierne, USA og USSR, i de to alliancer hvilede på princippet om gensidig, sikret ødelæggelse (Mutual Assured Destruction, MAD) 20. Det er også værd at bemærke, at NATO s dødsdom er afsagt gennemsnitligt hver 18. måned i alliancens historie, uden at NATO er opløst 21. 18 Mikkel Vedby Rasmussen: Jo flere, jo bedre pp. 20-21. 19 Jf. The North Atlantic Treaty af 4. april 1949 gengivet i NATO Handbook, 50 th anniversary edition pp. 395-399. 20 Ib Faurby: NATO den uerstattelige garant p. 94. 21 Professor Ole Wæver i f. m. foredrag under titlen Globale ad hoc løsninger Krigsvidenskabeligt Selskab 27 januar 2001. UKLASSIFICERET 19

2.4.3. Det strategiske koncept fra 1991. Som følge af WAPA s og Sovjetunionens opløsning blev der på NATO s topmøde i Rom i 1991 besluttet at revidere forsvarsbegrebet og man vedtog et nyt strategisk koncept, der blandt andet indebar bredere indsættelsesmuligheder, det såkaldte out-of-area koncept. Det nye strategiske koncept medførte en markant ændring af NATO. For det første fordi, det strategiske koncept blev gjort offentligt, hvilket det kun i begrænset grad havde været i den foregående periode. For det andet fordi alle medlemslande, også Frankrig, kunne godkende konceptet. Frankrig havde tidligere stået udenfor med deres eget strategiske koncept. For det tredje fordi de tidligere grundlæggende strategiske principper som Flexible Responce, fremskudt forsvar og den atomare afskrækkelse ikke længere var centrale eller relevante. Den tidligere veldefinerede trussel var blevet afløst af sikkerhedsudfordringer og risici. De tidligere modstandere var blevet til samarbejdspartnere, og massive væbnede konflikter var blevet afløst af krisestyring og konfliktforebyggelse. Det kollektive forsvar forblev imidlertid alliancens primære mål, skiftet var, at vægten i højere grad blev lagt på dialog og samarbejde 22. Konceptet indeholdt følgende målsætninger og sikkerhedsfunktioner: 1. NATO er et grundlæggende fundament for et stabilt sikkerhedsmiljø i Europa. 2. NATO er et transatlantisk sikkerhedsforum. 3. NATO skal afskrække og forsvare sig overfor trusler mod NATO s territorium. 4. NATO skal bevare den strategiske balance i Europa 23. Alliancen skulle fortsat underbygge sit strategiske koncept med en blanding af atom- og konventionelle våben. Den transatlantisk forbindelse blev fremhævet, således europæisk sikkerhed stadig blev kædet sammen med USA. Det blev imidlertid også besluttet, at reducere alliancens stående styrke, og ændre den til at kunne løse opgaver under de nye sikkerhedspolitiske vilkår. Konceptet multinationale reaktionsstyrker blev skabt med henblik på at medvirke til at demonstrere alliancens solidaritet og medvirke til at imødegå en renationalisering af landenes forsvar. Sikkerhedsbegrebet blev udvidet til også at omfatte økonomiske, sociale og politiske vanskeligheder samt etniske og territoriale konflikter i de nære omgivelser. Denne nye strategi blev hurtigt sat på prøve, idet krisen i daværende Jugoslavien medførte, at NATO på opfordring fra FN, indsatte IFOR 24 i 1995 med henblik på at skabe fred i Bosnien. IFOR blev i 1996 erstattet af SFOR 25, der skulle stabilisere den opnåede, men 22 Fremtidens NATO: Integration og integration i Europa af Bertel Heurlin juni 1999 Fokus 99/03. 23 Sten Rynning: Nye Trusler: Er NATO relevant? p. 31. 24 IFOR = Implementation Force. 25 SFOR = Stabilisation Force. UKLASSIFICERET 20

skrøbelige fred. IFOR/SFOR skabte mulighed for samarbejde med ikke-nato lande i NATO ledede operationer 26. 2.4.4. Det strategiske koncept fra 1999. Som følge af den sikkerhedspolitiske udvikling vedtog alliancens stats- og regeringschefer på Madrid-topmødet i 1997, at NATO skulle ajourføre det strategiske koncept. De ønskede, at alliancens strategiske koncept skulle tage fuldstændig hensyn til udviklingen i europæisk sikkerhed, og at den skulle sætte den politiske ramme for udviklingen i NATO s militære kapaciteter med det formål at kunne imødegå det nye årtusindes udfordringer. Der blev gennemført en omfattende analyse af alliancens politiske og militære rolle på baggrund af de omfattende sikkerhedspolitiske ændringer, som var sket siden det sidste strategiske koncept blev vedtaget i 1991. Analysen adresserede en række centrale spørgsmål, så som alliancens grundlæggende sikkerhedsopgaver, et strategisk miljø i konstant forandring, NATO s forøgede forpligtelser til at udføre krisestyring og konfliktforebyggelse, fremme sikkerhed og stabilitet gennem partnerskab og dialog, NATO-udvidelse, udviklingen af Den Europæiske Sikkerheds- og Forsvarsidentitet (ESDI) samt våbenkontrol. Som en del af analysen blev der iværksat en detaljeret gennemgang af alliancens strategiske koncept, en gennemgang der strakte sig over 15 måneder. Det nye strategiske koncept, der blev vedtaget på Washington-topmødet i april 1999 27, gentager eller er i overensstemmelse med det strategiske koncept fra 1991. Der var imidlertid også afgørende nye tilkendegivelser specielt i forhold til alliancens formål og missioner 28. I konceptet er alliancens formål og opgaver beskrevet før det strategiske miljø. Dette er nyt og signalerede klart, at NATO yder et væsentligt bidrag til fred og stabilitet i et større geografisk område gennem de nye opgaver alliancen har påtaget siden Berlin-murens fald. Krisestyring og partnerskab beskrives nu som nye opgaver umiddelbart efter de hidtidige kerneopgaver ( sikkerhed, konsultation, afskrækkelse og forsvar ) og som direkte afledt af disse. Hovedbudskabet i det nye strategiske koncept var, at NATO kan og vil deltage som en meget aktiv og central aktør i tilvejebringelse af sikkerhed og stabilitet i det euroatlantiske område. Der stilles i konceptet ikke krav om, at der skal foreligge mandat fra FN s Sikkerhedsråd før NATO i forbindelse med krisestyringsoperationer kan handle. Et af midlerne er, at NATO skal kunne gennemføre et væbnet indgreb af humanitære hensyn for at styrke de fælles værdier, der holder Europa sammen. Det har sammenhæng med den tidligere beslutning om at gribe ind i kriser og konflikter, som ikke nødvendigvis i sig selv fremtræder, som en territorial eller militær trussel mod et eller flere medlemmer, men som er en alvorlig trussel mod stabiliteten i det euroatlantiske område 29. 26 The New Role of NATO after the Post Cold War: Why NATO still Exists? http://netcity1.webhinet.net/userdata/wutl/eur/nato.htm udskrevet 21-10-02. 27 Krigen i Kosovo indledtes 1 måned før topmødet i Washington, og var med til at understrege den nødvendige tilpasning til de forsat nye sikkerhedspolitiske vilkår. Fremtidens NATO: Integration og integration i Europa af Bertel Heurlin juni 1999 Fokus 99/03. 28 Fremtidens NATO: Integration og integration i Europa af Bertel Heurlin juni 1999 Fokus 99/03. 29 NAC-S kommunike nr. 64 fra 1999, art. 5. UKLASSIFICERET 21

I debatten op til vedtagelsen af det strategiske koncept stod USA overfor europæerne. USA ville fokusere på en række nye trusler, dels militære interventioner, men især våbenspredning, missilforsvar, slyngelstater og terrorisme, altså en globalt orienteret trusselsretning. Som følge af den logik ønskede USA også, at NATO ikke skulle sætte geografiske grænser for sit virke. Europæerne var generelt ikke enige med amerikanerne, idet de så NATO som den militære garant for Europa 30. 1999-konceptet indeholdt følgende målsætninger og sikkerhedsfunktioner: 1. NATO er et grundlæggende fundament for et sikkerhedsmiljø i det euroatlantiske område. 2. NATO er et transatlantisk sikkerhedsforum. 3. NATO skal afskrække og forsvare sig overfor trusler mod NATO s territorium. 4. NATO skal forstærke sikkerheden og stabiliteten i det euroatlantiske område ved: I henhold til artikel 7 i Washington-traktaten effektivt og aktivt at deltage i krisestyringsoperationer. At udbygge partnerskab, samarbejde og dialog med andre lande i området. De amerikanske synspunkter ses repræsenteret i paragraf 20-24 under afsnittet om strategiske Perspektiver. Dermed er det fastslået, at et artikel-5 angreb kan komme fra alle retninger, og at alliancens sikkerhedsinteresser kan berøres, af andet end traditionelle angreb, såsom af terrorisme, sabotage, organiseret kriminalitet samt af afbrydelsen af adgangen til vitale ressourcer 31. 2.4.5. Den nuværende sikkerhedsopfattelse. Den nuværende sikkerhedsopfattelse er i høj grad påvirket af terroranslaget 11. september 2001 mod World Trade Center i New York, og mod Pentagon. Terroranslaget bevirkede, at terrortruslen blev virkeliggjort, og dermed rykket helt frem i diskussionen om NATO s formål. Terroranslaget medførte også, først en artikel 4 konsultation, dernæst en artikel 5 erklæring. Dette betød, at terrorbekæmpelse med et blev et fundamentalt formål for NATO, ellers ville artikel 5 ikke blive erklæret, og samtidigt at den traditionelle europæiske holdning om krisestyring, som vedrører ikke-artikel-5 operationer, blev skubbet i baggrunden 32. Samtidigt betød det også, at den meget kraftige understregning af det Euroatlantiske område i det strategiske koncept fra 1999 blev undermineret, idet terrorismen ikke kender geografiske grænser. Således tilbød NATO også USA hjælp i forbindelse med dennes krig mod Afghanistan, subsidiært mod Al Qaida. 30 Sten Rynning: Nye Trusler: Er NATO relevant? pp. 31-32. 31 NATO, The Alliance s Strategic Concept, Press release NAC-S(99)65, 24 april 1999. 32 Sten Rynning: Nye Trusler: Er NATO relevant? p. 32. UKLASSIFICERET 22