Analyse af ordningen vedr. tilskud til personlig assistance til handicappede i erhverv
Indhold 1 Indledning... 1 1.1 Baggrund... 1 1.2 Rapportens indhold... 1 2 Sammenfatning... 2 2.1 Økonomidelen... 2 2.2 Administrationsdelen... 3 3 Forbrugsudvikling -... 4 3.1 Tilskud til personlig assistance til handicappede i erhverv ( 17.49.12.10)... 4 3.1.1 Benchmarking af de 14 AF-regioner... 7 3.2 Tilskud til personlig assistance under efter- og videreuddannelse samt isbryderordning for nyudannede handicappede( 17.49.12.20)... 13 4 Vurdering af det nuværende styringsgrundlag... 14 4.1 Registreringsrammer og systemanvendelse... 14 4.2 Budgetterings- og prognosticeringsgrundlag... 15 4.3 Opfølgning og regnskabsaflæggelse... 15 5 Anbefalinger til det fremtidige styringsgrundlag... 17 5.1 Styringsgrundlag... 18 5.2 Registreringsramme... 18 5.2.1 Økonomisystem (Navision Stat)... 18 5.2.2 Fagsystem... 19 5.3 Systemanvendelse... 21 5.4 Opfølgning og regnskabsaflæggelse... 22 5.4.1 Indrapportering... 23 5.4.2 Budgettering og prognosticering... 23 6 Den nuværende kommunikations- og formidlingsindsats... 24 6.1 Nuværende informationskilder og aktører... 25 6.2 Opgørelse af den potentielle målgruppe /målgruppen for ordningen... 26 6.3 Kendskab til ordningen... 29 6.3.1 Handicaporganisationerne og DSI s amtsafdelinger... 29 6.3.2 Økonomistyrelsens vurdering af kendskabet til ordningen... 30 6.4 Forslag til fremtidig informationsindsats... 30 7 Administration af ordningen... 32 7.1 Den nuværende opgavevaretagelse... 33 7.2 Nuværende administrative retningslinjer mv.... 33 7.3 Kortlægning af et typisk sagsforløb... 34 7.4 Forslag til den fremtidig administration... 35 7.4.1 Rådgivningsfasen... 36 7.4.2 Ansøgningsfasen... 37 7.4.3 Sagsbehandling... 37 7.4.4 Udbetaling og refusion... 37 7.4.5 Opfølgning... 38 7.4.6 Organisering og tilrettelæggelse... 38 8 Bilagsoversigt... 38
1 1 Indledning Hermed følger Økonomistyrelsens afrapportering i forbindelse med analyse af ordningen vedr. tilskud til personlig assistance til handicappede i erhverv. Analysen er efter aftale med opdragsgiver afgrænset til alene at omfatte ordningen om tilskud til personlig assistance til handicappede i erhverv ( 17.49.12.10). Endvidere indgår ordningerne om personlig assistance under efter- og videreuddannelse samt isbryderordning for nyuddannede handicappede i opfølgningssammenhæng ( 17.49.12.20). Analysen er således ikke dækkende for handicapkonsulenternes samlede opgaveportefølje, hvor der eksempelvis ses bort fra hjælpemiddelområdet. 1.1 Baggrund Forbruget i de lovbundne udgifter til personlig assistance til handicappede i erhverv ( 17.49.12.10) har været stigende gennem de seneste tre år. Med henblik på at forklare den historiske udvikling og forbedre det fremtidige budgetteringsgrundlag har Arbejdsmarkedsstyrelsen i 1. kvartal 2004 gennemført en analyse af området med inddragelse af AF-regionerne, der forestår administrationen i forhold til brugerne. Det har vist sig vanskeligt at konkludere noget entydige om årsagerne til udviklingen med udgangspunkt i den gennemførte analyse - bl.a. som følge af store regionale forskelle. På den baggrund har Arbejdsmarkedsstyrelsen bedt Økonomistyrelsen om en bredere og mere detaljeret analyse af området. Økonomistyrelsens analyse har dels fokuseret på de økonomiske aspekter - herunder den historisk forbrugsudvikling og værktøjer til budgettering - og dels ordningens administration, herunder formidlingsindsatsen. Formålet med den økonomiske del af analysen er at forbedre det fremtidige økonomiske styringsgrundlag gennem udarbejdelse af fælles standarder og begrebsdefinitioner samt ved udformning af fælles værktøjer til opfølgning og budgettering. Formålet med den administrative del af analysen er: at afdække hvorvidt ordningen er kendt i den potentielle målgruppe og at vurdere den nuværende kommunikations og formidlingsindsats. Yderligere vil Økonomistyrelsen fremsætte forslag til fremtidige forbedringer. at vurdere om ordningen administreres hensigtsmæssigt og ensartet på tværs af regionerne og endvidere at fremsætte forslag til eventuelle forbedringer. 1.2 Rapportens indhold I kapitel 2 sammenfattes analysens hovedkonklusioner. I kapitel 3 analyseres forbrugsudviklingen i perioden til og der foretages tillige en sammenligning af de 14 AF-regioner. I kapitel 4 foretages en vurdering af det nuværende styringsgrundlag og i kapitel 5 fremsættes forslag til det fremtidige styringsgrundlag.
2 I kapitel 6 foretages en vurdering af den nuværende kommunikations og formidlingsindsats og der fremsættes forslag til forbedringer. I kapitel 7 foretages en vurdering af ordningens nuværende administration, og der peges endvidere på tiltag, der kan fremme en ensartet og effektiv administration. 2 Sammenfatning 2.1 Økonomidelen Analysen af forbrugsudviklingen i perioden til viser, at de stigende udgifter i perioden kan tilskrives et stigende antal tilskudsmodtager og et stigende antal støttetimer pr. modtager. Udviklingen i timelønnen til hhv. tegnsprogsassistance og almindelig assistance og øget brug af tegnsprogsassistance frem for almindelig assistance har derimod ikke haft nævneværdig betydning for udgiftsudviklingen. Analysen af det nuværende styringsgrundlag viser helt overordnet, at rammerne og graden af systemunderstøttelse er vidt forskellig på tværs af de 14 AF-regioner. Dette gælder både økonomi- og aktivitetsregistreringerne. Det er Økonomistyrelsens vurdering, at den forskelligartede registreringspraksis, den forskelligartede systemunderstøttelse og den forskelligartede begrebsopfattelse er problematisk. Konsolidering og sammenligning af data for de 14 AF-regioner er endvidere vanskelig som følge af manglen på fælles minimumsstandarder for de aktivitetsmæssige registreringer og fraværet af en konteringsinstruks. Budgettering og prognosticering vedr. det fremtidige forbrug er og har historisk set været en vanskelig opgave for såvel Arbejdsmarkedsstyrelsen som regionerne. Budgetterings- og prognosticeringsopgaven i regionerne varetages meget forskelligartet, og de enkelte regioners evne til at forudsige det fremtidige forbrug varierer også betragteligt. Det er Økonomistyrelsen vurdering, at den nuværende indrapportering er for ressourcekrævende og vanskelig for visse regioner som følge af den manglende systemunderstøttelse. Endvidere er det vurderingen, at de data, der indrapporteres til Arbejdsmarkedsstyrelsen, er af svingende kvalitet. Yderligere viser Økonomistyrelsens analyse, at der i visse regioner er difference mellem økonomioplysningerne i indrapporteringsskemaerne og de regnskabsmæssige registreringer. Den primære årsag til disse afvigelser er, at visse udgifter ikke periodiseres korrekt i regnskabet. Forkert periodisering mellem regnskabsårene bør som udgangspunkt ikke forekomme. Såfremt det ikke er muligt for Arbejdsmarkedsstyrelsen at løse periodiseringsproblemet, er det Økonomistyrelsens anbefaling, at der forud for årsafslutningen foretages en regnskabsmæssige hensættelser svarende til summen af de udestående beløb. Herved bliver årsregnskabet mere retvisende. Økonomistyrelsen vil anbefale, at Arbejdsmarkedsstyrelsen fremover sikrer et fælles styringsgrundlag for det samlede område, der er berørt i denne rapport. Grundlaget herfor er for det første en fælles registreringsramme, som bør understøttes af en konte-
3 ringsvejledning og for det andet en fælles systemunderstøttelse, som sikrer en enkel konsolidering af de decentralt registrerede data. 2.2 Administrationsdelen Økonomistyrelsen har med udgangspunkt i SFI s analyse Handicap og beskæftigelse et forhindringsløb? estimeret den potentielle målgruppe for ordningen om personlig assistance til handicappede i erhverv. Det skønnes, at den potentielle målgruppe for ordningen udgør ca. 38.000 personer. Fælles for disse 38.000 ledige eller beskæftigede personer er for det første, at de har problemer med mobilitet, sanser eller kommunikation, og for det andet har de nedsat arbejdsevne. For det tredje, har disse personer behov for hjælpemidler, foranstaltninger eller støtte i forbindelse med erhvervsarbejde. Det skal bemærkes, at den faktiske målgruppe formentlig er væsentligt lavere, i og med at det ikke har været muligt at korrigere den beregnede målgruppe for støttebehov, der ikke er omfattet af ordningen for personlig assistance - fx behov for særlige fysiske hjælpemidler. Med henblik på at forbedre informationsindsatsen over for denne målgruppe vurderer Økonomistyrelsen, at indsatsen og informationen bør stiles mod de parter, der er i daglig berøring med den potentielle målgruppe. Det vil sige, at det er vigtigt at udbrede kendskabet til ordningen blandt arbejdsmarkedets parter på såvel arbejdsgiver som arbejdstager side. Derudover er kommunerne (især syge-dagpengesagsbehandlerne), a- kasser og fagforeninger vigtige målgrupper. Endelig er praktiserende læger og sygehusene en relevant målgruppe, men samtidig en gruppe handicapkonsulenterne i dag ikke har nogen nævneværdig kontakt til. Økonomistyrelsens analyse af ordningens nuværende administration viser store regionale forskelle i såvel arbejdstilrettelæggelse som systemmæssige understøttelse. Denne variation og forskellighed i administrationen afspejler efter Økonomistyrelsens vurdering, at der ikke foreligger fælles standarder og vejledninger for, hvorledes ordningen skal administreres. Det er Økonomistyrelsens anbefaling, at der udarbejdes en fælles sagsbehandlingshåndbog, der indeholder en nærmere beskrivelse af alle de væsentligste aspekter og problemstillinger, herunder konterings- og budgetteringsinstruks. Det anbefales endvidere, at der udformes fælles ansøgningsskema, fælles bevillingsbrev, fælles refusionsskema og fælles afslagsskrivelse, som skal anvendes i alle regioner. I forhold til de nuværende kontrolprocedurer af lønsedler m.v. kan Arbejdsmarkedsstyrelsen overveje, hvorvidt ressourceindsatsen til kontrol af lønsedler m.v. står i rimeligt forhold til de fejl, der konstateres. Et alternativ til den ressourcekrævende kontrol ville være tro og love erklæringer kombineret med stikprøvekontrol, der som oftest har en præventiv effekt. De forhold der kan indgå i disse overvejelser er dels kontrollens formål (sammenhæng til andre tilsynsopgaver (fx løntilskudsområdet), krav fra Rigsrevisionen mv.) og dels opfølgningens organisering (herunder om der er andre end handicapkonsulenterne, der vil kunne varetage opgaven i den enkelte AF-region).
4 Det er Økonomistyrelsens vurdering, at alle de anbefalede tiltag gennemføres i samarbejde mellem Arbejdsmarkedsstyrelsen, AF-regionerne og handicapkonsulenterne. Derved sikres på den ene side den beslutningsmæssig kompetence og lovgivningsmæssige indsigt og på den anden side de konkrete erfaringer og faglig indsigt. Det vil være naturligt, at de centrale projekter blev forankret i Arbejdsmarkedsstyrelsen, men med en aktiv involvering af handicapkonsulenterne. Opgave- og ansvarsfordeling på området både mellem Arbejdsmarkedsstyrelsen og regionerne og internt i de respektive regioner - anbefales beskrevet i den foreslåede sagsbehandlingshåndbog. Hermed lettes indkøringen af nye medarbejdere. 3 Forbrugsudvikling - Forbruget i de lovbundne udgifter til personlig assistance til handicappede i erhverv ( 17.49.12.10) har været stigende gennem de seneste tre år. Med henblik på at forklare denne udvikling har Økonomistyrelsen i samarbejde med arbejdsgruppen udformet en dataindsamlingsskabelon, som efterfølgende er udfyldt af de 14 AF-regioner (se bilag 1-14). I forlængelse af dataindsamlingen er datagrundlaget blevet valideret og godkendt af arbejdsgruppen. I indeværende kapitel foretages en kvantitativ analyse af det tilvejebragte datagrundlag. Sammenfattende kan det konkluderes, at de stigende udgifter i perioden - skyldes et stigende antal tilskudsmodtager og et stigende antal støttetimer pr. modtager. Udviklingen i timelønnen til hhv. tegnsprogsassistance og almindelig assistance og øget brug af tegnsprogsassistance frem for almindelig assistance har ingen/minimal betydning for udgiftsudviklingen. 3.1 Tilskud til personlig assistance til handicappede i erhverv ( 17.49.12.10) Udgifterne til personlig assistance til handicappede i erhverv ( 17.49.12.10) har været kraftigt stigende i perioden -, som det fremgår af tabel 3.1. Tabel 3.1. Samlede udgifter fordelt på hovedudgiftsarter (mio. kr. årets priser) 1 Mio. kr. (årets priser) Almindelig assistance (kr.) 75,6 93,6 116,3 Tegnsprogassistance (kr.) 13,2 19,2 22,8 Rejseudgifter m.v. til assistenter (kr.), jf. BEK. nr. 545-20 0,3 0,4 0,5 Samlede udgifter 17.49.12.10 (mio. kr. - årets priser) 89,1 113,2 139,6 Note: Det skal bemærkes, at AF-Roskilde ikke har kunnet opdele udgifterne i henhold til ovenstående, hvorfor alle AF-Roskilde's udgifter figurer under almindelig assistance. På baggrund af oplysningerne i tabel 3.1 er der foretaget en analyse af, om der har været forskydninger mellem de tre hovedudgiftsarter i perioden. Analysen viser, at det ikke har været tilfældet de tre gruppers procentvise andel af de samlede udgifter er stort set konstant i perioden. 1 Det skal bemærkes, at tallene for det samlede forbrug ikke kan genfindes i statsregnskabet, idet der er differencer mellem det regnskabsførte (Navision) og det fra AF-regionerne indberettede. Der henvises til afsnit 4.3 for yderligere behandling af denne problemstilling.
5 De stigende udgifter til personlig assistance kan overordnet forklares med en markant stigning i antallet af tilskudsmodtagere (38 % fra til - se tabel 3.2.) og en stigning i det gennemsnitlige timeforbrug pr. tilskudsmodtager (11% fra til - se tabel 3.3). Økonomistyrelsen har ligeledes foretaget en analyse af, hvor stor en andel af stigningen i de samlede udgifter, der kan forklares af hhv. (1) udviklingen i antallet af tilskudsmodtagere og (2) udviklingen i det gennemsnitlige timeforbrug pr. tilskudsmodtager. Analysen viser, at stigningen i antallet af tilskudsmodtagere forklarer 4/5 af den samlede udgiftsstigning, mens stigningen i det gennemsnitlige timeforbrug forklarer 1/5 2. Tabel 3.2. Samlede antal modtagere af personlig assistance Antal modtagere af personlig assistance (antal personer) Synshandicappede 231 251 314 Fysisk handicappede 1.115 1.340 1.614 Hørehandicappede 523 610 669 Andet handicap 153 187 189 Samlede antal modtagere ( 17.49.12.10) 2.022 2.388 2.786 Fordelt på stillingskategori: Lønmodtagere 1.089 1.281 1.506 Selvstændige 711 787 860 Skåne-/fleksjob 200 304 389 Støttet arbejde i øvrigt 21 16 31 Note: Det skal bemærkes, at der i forekommer en difference på 1, når det samlede antal modtagere pr. handicapart sammenlignes med det samlede antal modtagere pr. stillingskategori. Differencen skyldes, at AF-Roskilde ikke har kunnet afstemme de to totaler. På baggrund af oplysningerne i tabel 3.2 er der ligeledes foretaget en analyse af, om der har været forskydninger mellem de fire handicaparter i perioden. Analysen viser, at det ikke har været tilfældet de fire gruppers procentvise andel af det samlede antal tilskudsmodtagere er stort set konstant i perioden. Endvidere er forskydningen mellem de fire stillingskategorier undersøgt. Analysen viser en minimal forskydning mellem skåne-/fleksjob og selvstændige de selvstændiges procentvise andel af det samlede antal tilskudsmodtagere er faldet med 4%, mens skåne-/fleksjob gruppen er vokset med 4% i perioden. Tabel 3.3. Samlet timeforbrug til personlig assistance Time forbrug til personlig assistance Almindelig assistance (timer) 683.807 873.929 1.044.008 Tegnsprogsassistance (timer) 26.593 34.354 38.550 Samlede antal timer til personlig assistance pr. år 710.400 908.283 1.082.558 Gennemsnitligt antal timer pr. modtager pr. år 351 380 389 Stigningen i det gennemsnitlige antal støtte timer pr. modtager (11% fra til ) er umiddelbart svært at forklare. Lovgrundlaget er blevet ændret i perioden, men ikke på 2 Analysen af bidraget til stigningen i de samlede udgifter fra hhv. faktor (1) og (2) er foretaget ved hjælp af en indeksering med faste vægte. Det vil sige, at bidraget til stigningen fra faktor (1) er beregnet ved at fastholde -niveauet for gennemsnitligt timeforbrug, hvorefter effekten af ændringen i antal modtagere er beregnet (fra til ). Bidraget fra faktor (2) er beregnet ved at fastholde -niveauet for antal modtagere, hvorefter effekten ændringen i det gennemsnitligt timeforbrug er beregnet (fra til ). Efterfølgende er de to faktorers bidrag til stigningen summeret og de respektive andele beregnet.
6 en måde, der burde påvirke støttetildelingen til den enkelte modtager. Der kan peges på fire mulige forklaringer på udviklingen: 1) at handicapkonsulenterne, modtagerne og virksomhederne er blevet bedre til at udnytte mulighederne i ordningen 2) at modtagernes gennemsnitlige støttebehov er vokset i perioden 3) at handicapkonsulenterne tolker regelsættet mindre restriktivt 4) at ændringslov 1254 af 20. december 2000 (med ikrafttrædelse 1. januar ), der åbner mulighed for -i særlige tilfælde- at bevillige personlig assistance på fuld tid, først har fået virkning efter en længere indfasningsperiode. Med udgangspunkt i datagrundlaget er det ikke muligt at vurdere, hvilke af disse forklaringer der vejer tungest. På baggrund af Økonomistyrelsens kvalitative undersøgelser vurderes det, at en bedre udnyttelse af mulighederne i ordningen er den væsentligste forklaring på udviklingen. Med henblik på at afdække, hvorvidt stigningen i de samlede udgifter kan tilskrives stigning i udgifterne til den enkelte tilskudsmodtager, er den gennemsnitlige udgift pr. modtager beregnet i tabel 3.4. Tabel 3.4 Gennemsnitlige udgifter pr. modtager Gennemsnitlig udgift pr. modtager (kr. - årets priser) kr 44.085 kr 47.398 kr 50.101 Gennemsnitlig udgift pr. modtager (kr. - 2004 priser) kr 48.076 kr 49.749 kr 51.303 Note:Omregningen til 2004 priser er foretaget på baggrund lønudviklingsindekset, jf. www.oav.dk/sw3038.asp Som det fremgår af tabel 3.4. har der været en mindre stigning i den gennemsnitlige udgifter pr. modtager (7% fra til (2004-priser)). Årsagen til denne stigning er stigningen i det gennemsnitlige antal timer pr. modtager, jf. tabel 3.3. Det er ligeledes undersøgt, hvorvidt stigningen i de gennemsnitlige udgifter pr. tilskudsmodtager kan tilskrives stigende timepriser til assistenter - hhv. almindelige assistenter og tegnsprogsassistenter. Tabel 3.5. viser, at det samlet set ikke er tilfældet. Tabel 3.5 Gennemsnitlige udgifter pr. time assistance Gennemsnitlig udgift pr. time assistance (kr. - årets priser) kr 125 kr 125 kr 129 Gennemsnitlig timeløn - Almindelig assistance (kr. - kr. årets priser) kr 111 kr 107 kr 111 Gennemsnitlig timeløn - Tegnsprogsassistance (kr. - årets priser) kr 495 kr 557 kr 591 Gennemsnitlig udgift pr. time assistance (kr. - 2004 priser) kr 137 kr 131 kr 132 Gennemsnitlig timeløn - Almindelig assistance (kr. - 2004 priser) kr 121 kr 112 kr 114 Gennemsnitlig timeløn - Tegnsprogsassistance (kr. - 2004 priser) kr 540 kr 585 kr 605 Note:Omregningen til 2004 priser er foretaget på baggrund lønudviklingsindekset, jf. www.oav.dk/sw3038.asp Når man ser på den gennemsnitlige udgift pr. time assistance er den faldet med 4% i perioden til (2004-priser). Ser man isoleret på udviklingen i timelønnen 3 for tegnsprogsassistance er der dog tale om en stigning (12% fra til (2004- priser)), men denne stigning influerer ikke på det samlede billede. Den faldende timeløn 3 Det skal bemærkes, at der er tale om en beregnet timeløn (både for assistenter og tegnsprogsassistenter), der vil være forskellig fra den overenskomstmæssige timeløn, idet tallet indeholder flere forskellige faggrupper.
7 til almindelig assistance (5% fra til (2004-priser)) virker umiddelbart mærkværdig. Der kan peges på to forhold, som kan forklare denne udvikling. For det første kan faldet være et udtryk for, at AF-regionerne i højere grad anvender assistenter, der aflønnes med den relativt lave studenter timesats (BEK 545 22, stk. 1) frem for assistenter der aflønnes med den ordinære sats for det pågældende arbejde (BEK 545 22, stk. 2) datagrundlaget giver ikke mulig for at af- eller bekræfte en sådan tendens. For det andet kan udviklingen være et udtryk for, at AF-regionerne er blevet mere restriktive over for virksomhederne i forhold til hvilke typer at assistentrelaterede udgifter, der refunderes (SP-bidrag, pension, anciennitetsstigninger etc.). Datagrundlaget giver ikke mulighed for at af- eller bekræfte dette. 3.1.1 Benchmarking af de 14 AF-regioner I det følgende foretages en sammenligning af nøgletallene i de 14 AF-regioner. Regionerne er vidt forskellige med hensyn til aktivitetsomfang, som det fremgår af figur 3.6. Når man ser på udviklingen i aktivitetsomfanget i perioden til kan det konstateres, at omfanget har været stigende i hele perioden for 11 af de 14 AF-regioner.
8 Figur 3.6 Antal modtagere pr. AF-region 4 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 I et forsøg på at afdække, hvorvidt praksis for tildeling af støtte er ensartet på tværs af de 14-regioner er det gennemsnitlige antal timer pr. støttemodtager pr. region beregnet i figur 3.7. 4 Regionskoderne 1-14 referer til følgende regioner: (1)Storkøbenhavn, (2)Frederiksborg, (3)Roskilde, (4)Vestsjælland, (5)Storstrøm, (6)Bornholm, (7)Fyn, (8)Sønderjylland, (9)Ribe, (10)Vejle, (11)Ringkøbing, (12)Århus, (13)Viborg og (14)Nordjylland
9 Figur 3.7 Gennemsnitlig antal timer pr. modtager pr. år 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 0 100 200 300 400 500 600 700 800 Ud fra figur 3.7 er det værd at bemærke følgende: o Det høje gennemsnitlige antal timer pr. modtager i region 5 (AF-storstrøm) o Det lave gennemsnitlige antal timer pr. modtager i region 10 (AF-vejle) Som det fremgår figur 3.7 er der betydelige variationen mellem de 14 regioner. Sammenholdt med Økonomistyrelsens erfaringer fra interviewene med handicapkonsulenterne indikerer dette, at handicapkonsulenterne vurderer modtagernes støttebehov forskelligt på tværs af regionerne. Med henblik på at afdække, hvorvidt udgiftsniveauet varierer på tværs af de 14 regioner er de gennemsnitlige udgifter pr. time assistance beregnet i figur 3.8
10 Figur 3.8 Gennemsnitlig udgifter pr. time assistance (kr. 2004-priser) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 Ud fra figur 3.8 er det værd at bemærke den høje gennemsnitlige udgift pr. time i region 1 (AF-Storkøbenhavn) og 10 (AF-Vejle). Årsagen hertil er en udbredt anvendelse af tegnsprogsassistance, der er væsentlig dyrer end almindelig assistance. Økonomistyrelsen har ligeledes benchmarket den gennemsnitlige timeløn for hhv. tegnsprogsassistance og almindelig assistance i figur 3.9 og 3.10.
11 Tabel 3.9 Gennemsnitlig timeløn tegnsprogsassistance (2004-priser) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 0 100 200 300 400 500 600 700 Ud fra figur 3.9 er det værd at bemærke følgende: o Den lave gennemsnitlige timeløn til tegnsprogsassistance i region 5 (AF- Storstrøm) o Stigningen i den gennemsnitlige timeløn til tegnsprogsassistance i perioden til i region 1 (AF-Storkøbenhavn) og region 4 (AF-Vestsjælland)
12 Tabel 3.10 Gennemsnitlig timeløn almindelig assistance (2004-priser) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 Ud fra figur 3.10 er det værd at bemærke den store spredning på tværs af regionerne. På baggrund af de gennemførte interview er det Økonomistyrelsens vurdering, at variationen hovedsagligt skyldes forskellig tolkning af, hvilke udgifter (SP-bidrag, pension, anciennitetsstigninger etc.) der kan/bør refunderes, jf. Bekendtgørelse 545 af 19. juni.
13 3.2 Tilskud til personlig assistance under efter- og videreuddannelse samt isbryderordning for nyudannede handicappede( 17.49.12.20) Udgifterne til løntilskud i forbindelse med isbryderordning for nyudannede handicappede har været stigende i perioden til, mens udgifterne til personlig assistance under efter- og videreuddannelse har været fluktuerende i perioden, jf. tabel 3.11. Tabel 3.11. Samlede udgifter fordelt på hovedudgiftsarter (mio. kr. årets priser) Mio. kr. (årets priser) Udgifter til løntilskud ifm. isbryderordningen (kr.) 0,7 0,9 1,4 Udgifter til assistance ifm. efter- og videreuddannelse (kr.) 1,3 1,8 1,4 Samlede udgifter 17.49.12.20 (mio. kr. - årets priser) 2,0 2,8 2,8 Note: Det skal bemærkes, at AF-Sønderjylland ikke har kunnet tilvejebringe oplysninger vedr. og. Som det fremgår af tabel 3.12 har antallet af støttemodtagere til isbryderordningen været stort set konstant i perioden, mens antallet af personer, der modtog assistance i forbindelse med efter- og videreuddannelse er steget med 15% fra til for derefter at stagnere i. Tabel 3.12 Samlede antal modtagere og gennemsnitlige udgifter pr. type Isbrydere 23 26 25 Efter- og videreuddannelse 35 40 40 Gennemsnitlig udgift pr. isbryder (kr. - årets priser) kr 31.177 kr 36.364 kr 56.336 Gennemsnitlig udgift pr. efter- og videreuddannelses modtager (kr. - årets priser) kr 36.275 kr 46.162 kr 34.536 Gennemsnitlig udgift pr. isbryder (kr. - 2004 priser) kr 34.000 kr 38.168 kr 57.688 Gennemsnitlig udgift pr. efter- og videreuddannelses modtager (kr. - 2004 priser) kr 39.559 kr 48.452 kr 35.365 Note: Det skal bemærkes, at AF-Sønderjylland ikke har kunnet tilvejebringe oplysninger vedr. og. De gennemsnitlige udgifter pr. isbryder er tilsyneladende steget med 70% i perioden til, jf. tabel 3.12. Tallene skal dog tages med et stort forbehold, idet der er relativt få observationer i datasættet. Som følge heraf er der ej heller foretaget benchmarking af regionerne i forhold til isbryderordningen og ordningen om personlig assistance under efter- og videreuddannelse.
14 4 Vurdering af det nuværende styringsgrundlag Ideelt set bør styringsgrundlaget på området understøtte følgende målgrupper og hensyn: o Arbejdsmarkedsstyrelsen, således at styrelsen kan varetage tilsynsforpligtelsen tilfredsstillende dvs. følge forbrugs- og aktivitetsudviklingen samt vurdere og sammenligne regionernes opgavevaretagelse o Handicapkonsulenterne, således at de har mulighed for at kontrollere refusionsanmodningerne fra virksomhederne og i øvrigt følge udviklingen i udgifter og aktiviteter på området. o De lokale regnskabsafdelinger, således at de i forbindelse med årsafslutningen kan foretage korrekte regnskabsmæssige hensættelser. Det nuværende styringsgrundlag understøtter i overvejende grad disse hensyn. Det er Økonomistyrelsens vurdering, at datagrundlaget er tilstede, men at det er registreret og systemunderstøttet vidt forskelligt på tværs af de 14-AF-regioner. Indeværende kapitel indeholder Økonomistyrelsens vurdering af det nuværende styringsgrundlag. 4.1 Registreringsrammer og systemanvendelse De nuværende registreringsrammer - både for så vidt angår økonomi- og aktivitetsregistreringer - er vidt forskellige på tværs af de 14 AF-regioner. Ligeledes er graden af systemunderstøttelse forskelligartet enkelte regioner anvender fagsystemer(databaser), der muliggør automatiske udtræk, mens andre regioner i overvejende grad registrerer papirbaseret med meget manuel databehandling til følge. Som anført i foranalysen foretages de regnskabsmæssige registreringer efter en fælles kontoplanen, der udelukkende muliggør inddelinger efter regioner og formål. Formålene blev tidligere anvendt til at opdele regnskabsdata efter erhverv, dvs. om den handicappede var ansat i landbrug eller var selvstændig mv. jævnfør Økonomistyrelsens oplysninger anvendes formålsregistreringerne ikke den dag i dag. Typen af handicap registreres ikke regnskabsmæssigt og styring herefter er derfor ikke mulig. De aktivitetsmæssige registreringer (registrering af: stamoplysninger om modtager og virksomhed, bevillingstildeling i timer, handicapart, timepris etc.) foretages decentralt i de 14 AF regioner. Økonomistyrelsens interview med handicapkonsulenterne og gennemgang af de nuværende registreringssystemer viser, at detaljeringsniveauet og begrebsanvendelsen er forskellig på tværs af regionerne. Eksempelvis er der forskelligartet opfattelser af, hvordan antallet af modtagere opgøres nogle regioner tæller antallet af unikke CPR-numre, mens andre tæller antallet af bevillinger. Endvidere kan det på baggrund af den gennemførte dataindsamling konstateres, at visse regioner ikke er i stand til at opfylde kravet om at kunne adskille udgifter til hhv. tegnsprogsassistance og almindelig assistance. Det er Økonomistyrelsens vurdering, at den forskelligartede registreringspraksis, den forskelligartede systemunderstøttelse og den forskelligartede begrebsopfattelse er problematisk. Manglen på fælles minimumsstandarder for de aktivitetsmæssige registreringer og fraværet af en konteringsinstruks bevirker at konsolidering og sammenligning af
15 data for de 14 AF-regioner vanskeliggøres. Disse mangler bevirker for det første, at datakvaliteten lader noget tilbage at ønske og for det andet, at det er særdeles ressourcekrævende og vanskeligt for hovedparten af regionerne at afrapportere til Arbejdsmarkedsstyrelsen. 4.2 Budgetterings- og prognosticeringsgrundlag Budgettering og prognosticering vedr. det fremtidige forbrug er og har historisk set været en vanskelig opgave for såvel Arbejdsmarkedsstyrelsen som regionerne. Årsagen hertil er for det første, at ordningens karakter vanskeliggør udarbejdelse af præcise skøn for fremtiden og for det andet fraværet af fælles registreringsrammer og værktøjer til opgaven. For det tredje vanskeliggør den regnskabsmæssige periodisering af udgifterne budgetterings- og prognosticeringsopgaven (mere herom i afsnit 4.3). Basalt set handler budgetterings- og prognosticeringsopgaven om at vurdere de fremtidige ændringer, herunder: 1) Tilgang til ordningen (nye tilskudsmodtagere) 2) Afgang fra ordningen (dødsfald, pension, ophør etc.) 3) Ændring i støttebehov hos modtagerne, særligt ændringer i timetildelingen Budgetterings- og prognosticeringsopgaven varetages primært i regionerne, som en naturlig konsekvens af, at regionerne ligger inde med viden om bevillingstildelingerne for de kommende kvartaler. Arbejdsmarkedsstyrelsen konsoliderer budget- og prognoseskøn til brug for rammeredegørelser, Finanslov m.v. ved indhentning af bidrag fra regionerne. Budgetterings- og prognosticeringsopgaven i regionerne varetages meget forskelligartet, både for så vidt angår metode, systemunderstøttelse og intern arbejdsdeling. Eksempelvis har enkelte regioner valgt at placere opgaven i økonomikontoret, mens handicapkonsulenten egenhændigt varetager opgaven i andre regioner. De enkelte regioners evne til at forudsige det fremtidige forbrug varierer også betragteligt. Det er Økonomistyrelsens vurdering, at de regioner, hvor handicapkonsulenten selv har udarbejdet eller medvirket ved udarbejdelsen af registreringssystemet gør det bedst. Ligeledes er det vurderingen, at de regioner, der hovedsagligt anvender oplysninger om det regnskabsmæssige forbrug til udarbejdelse af prognoser for det fremtidige forbrug gør det dårligst. Det kan ligeledes konstateres, at regionernes systemunderstøttelse af budgetterings- og prognosticeringsopgaven varierer betragteligt. Enkelte regioner anvender databaser, der muliggør automatiske fremskrivning, mens andre regioner i overvejende grad løser opgaven ved hjælp af papirbaserede bevillingsskrivelser og lommeregner. 4.3 Opfølgning og regnskabsaflæggelse I forbindelse med årsafslutningen udsender Arbejdsmarkedsstyrelsen indberetningsskemaer til AF-regionerne. Skemaerne er udarbejdet med henblik på at sikre ensartede indberetninger fra AF regionerne. Indberetningsskemaerne udfyldes af handicapkonsulenterne og i visse tilfælde med inddragelse af økonomi/regnskabsmedarbejder. Enkelte
16 regioner anvender regneark til udfyldelse af skemaet, mens andre regioner i overvejende grad løser opgaven ved hjælp af papirbaserede bevillingsskrivelser og lommeregner. Det er Økonomistyrelsen vurdering, at den nuværende indrapportering er for ressourcekrævende og vanskelig for visse regioner, som følge af manglende systemunderstøttelse og manglende fælles registreringsrammer. Endvidere er det vurderingen, at de data, der indrapporteres til Arbejdsmarkedsstyrelsen, er af svingende kvalitet. Eksempelvis viser Økonomistyrelsens analyse differencer -for visse regioner- mellem de aktivitetsoplysninger, der indgår i Årsredegørelse og de oplysninger som er indrapporteret for i forbindelse med indeværende undersøgelse. Yderligere viser Økonomistyrelsens analyse, at der i visse regioner er difference mellem økonomioplysningerne i indrapporteringsskemaerne og de regnskabsmæssige registreringer. Den primære årsag hertil er periodisering (forklaring følger nedenfor), men dele af differencerne kan også forklares med at der ikke foretages løbende afstemning mellem fagsystemerne og Navision i visse regioner. Økonomistyrelsen vurderer, at sidstnævnte skyldes manglende koordinering og kommunikation mellem økonomikontoret og handicapkonsulenten i den enkelte region. Økonomistyrelsens foranalyse har vist, at der er uoverensstemmelser mellem de økonomiske opgørelser i årsredegørelserne og de faktiske bogførte regnskabstal. Årsagen til disse afvigelser er, at visse udgifter ikke periodiseres korrekt i regnskabet. Nogle virksomheder indsender refusionsanmodninger længe efter at de har afholdt udgiften til den personlige assistent. I uheldige tilfælde har dette betydning for periodiseringen mellem to regnskabsår. Hovedproblemet er, hvorvidt AF-regionerne må afvise at udbetale refusion til virksomheder, der ikke indsender refusionsanmodningen inden for den aftalte tidsfrist. Der er tale om et betydeligt dilemma. På den ene side skal der udvises størst mulig fleksibilitet overfor virksomhederne, således at de ikke belastes unødigt. På den anden side bevirker denne fleksibilitet at budgettering og prognosticering vanskeliggøres betydeligt. Forkert periodisering mellem regnskabsårene bør som udgangspunkt ikke forekomme. Såfremt det ikke viser sig muligt at løse periodiseringsproblemet bør der forud for årsafslutningen, foretages regnskabsmæssige hensættelser svarende til summen af de udestående beløb. Herved bliver årsregnskabet mere retvisende. Det skitserede periodiseringsproblem gør sig også gældende mellem årets kvartaler. Dette bevirker bl.a., at udgifterne i 4. kvartal er væsentligt højere end i de resterende kvartaler. Udgifternes karakter tilsiger, at forbruget tilnærmelsesvis burde være ens i årets kvartaler. Årsagen hertil er, at virksomhederne ikke indsender refusionsanmodningerne løbende (ved udgangen af hvert kvartal), men i stedet indsender flere refusionsanmodninger i 4. kvartal.
17 5 Anbefalinger til det fremtidige styringsgrundlag Økonomistyrelsen vil anbefale, at Arbejdsmarkedsstyrelsen sikrer et fælles styringsgrundlag for det samlede område, der er berørt i denne rapport. Grundlaget for et fælles styringsgrundlag er: Fælles registreringsramme, som bør understøttes af en konteringsvejledning Fælles systemunderstøttelse, som sikrer en enkel konsolidering af de decentralt registrerede data. Styringsgrundlaget vil blive dannet ud fra de aktivitetsmæssige og økonomiske data, der registreres i forbindelse med sagsbehandlingen og den efterfølgende udbetaling af refusioner. Registreringerne og opfølgningen skal ske på en ensartet måde på tværs af regionerne, således at Arbejdsmarkedsstyrelsen på enkel vis kan konsolidere data for det samlede område. Hermed vil både Arbejdsmarkedsstyrelsen, AF-regionerne og den enkelte handicapkonsulent kunne følge op på flere forskellige niveauer. I denne sammenhæng skal det nævnes, at ingen af de interviewede handicapkonsulenter har givet udtryk for særlige lokale registreringsbehov. Det fremtidige fælles styringsgrundlag vil sikre et ensartet udgangspunkt for: Indrapporteringer om aktiviteterne på området Budgettering af kommende perioders forbrug Indrapporteringerne fra AF-regionerne til Arbejdsmarkedsstyrelsen vil fremover kunne baseres på standardrapporter. Muligheden for simpelt at genere de nødvendige data i en standardrapport vil medføre en væsentlig ressourcemæssig besparelse i forhold til i dag, særligt i de regioner hvor opfølgningsarbejdet primært består i gennemgang af papirsagerne. Økonomistyrelsen opstiller i afsnit 5.4 et forslag til en indrapporteringsskabelon, som er udarbejdet ud fra det foreslåede styringsgrundlag. På samme vis har Økonomistyrelsen også angivet et forslag til en budgetteringsskabelon, se afsnit 5.4 nedenfor. Det er Økonomistyrelsen vurdering, at grundlaget for budgetteringen skal være de bevilligede beløb og ikke de faktisk forbrugte beløb, som i dag anvendes i en del af regionerne. På linie med oven for vurderes det, at anvendelsen af en budgetteringsskabelon vil medføre en mindre ressourceindsats i forbindelse med selve budgetteringen og samtidig vil det ensartede grundlag øge præcisionen i budgetprognoserne sammenlignet med i dag. Det er Økonomistyrelsen vurdering, at registreringsrammerne, der vil blive gennemgået i afsnit 5.2, angiver det tilstrækkelige detaljeringsniveau til at administrere området på fornuftig vis. Dette gælder al styring lige fra den enkelte handicapkonsulents behov for oplysninger om den enkelte sag til Arbejdsmarkedsstyrelsens behov et overordnet billede af, hvem der anvender ordningen, hvor mange penge vil der blive udbetalt fremover mv. Registreringsrammen opfylder således både det interne styringsbehov og kravene til ekstern rapportering.
18 5.1 Styringsgrundlag Projektet har afdækket en række informationsbehov i regionerne og i Arbejdsmarkedsstyrelsen, som -hvis de understøttes- vil medføre et forbedret styringsgrundlag i fremtiden. I det følgende vil Økonomistyrelsen gennemgå en mulig opbygning af registreringsrammen og mulig systemanvendelse til understøttelse af administrationen af tilskud til personlig assistance til handicappede i erhverv og isbryderordningen rettet mod nyuddannede og handicappede personer. Det skal bemærkes, at der som udgangspunkt er tale om en simpel systemløsning, der kan indpasses i eksisterende database eller regnearkssystemer. Gennemgang afsluttes med en kort opsummering af de fremtidige muligheder for opfølgning og budgettering på området. 5.2 Registreringsramme 5.2.1 Økonomisystem (Navision Stat) Økonomistyrelsen vil anbefale, at registreringsrammen i forhold til de regnskabsmæssige behov bygges op omkring Arbejdsmarkedsstyrelsens ønsker til en fremtidig Navisionkontoplan for området. På baggrund af de drøftelser Arbejdsmarkedsstyrelsen og Økonomistyrelsen har haft, kan kontoplanen skitseres på følgende måde, jf. tabel 5.1 nedenfor. Tabel 5.1: Forslag til kontoplansstruktur Delregnskab Ordning Formålskode Handicapart 511 Handicappede i erhverv 6111 Synshandicap 6112 Hørehandicap 512 Efter- og videreuddannelse Isbryder 6113 Bevægelseshandicap 6114 Andet handicap 6131 Synshandicap 6132 Hørehandicap 6133 Bevægelseshandicap 6134 Andet handicap 6141 Synshandicap 6142 Hørehandicap 6143 Bevægelseshandicap 6144 Andet handicap Denne opbygning af kontoplanen svarer ikke til den nuværende. Til gengæld er den opbygget ud fra bekendtgørelsens tre forskellige ordninger og fire forskellige handicaparter, som således fremover vil blive afspejlet i kontoplanen. Ordningerne er i dag samlet på 2 delregnskaber, hvor delregnskab 511 indeholder personlig assistance til handicappede i erhverv, mens delregnskab 512 indeholder både personlig assistance under efter- og videreuddannelse og isbryderordningen. For hver af de tre ordninger vil de enkelte modtagere af assistance og/eller løntilskud fremover blive fordelt på et formål, der angiver hvilken type af handicap, der ligger til grund for bevillingen af assistance/løntilskud. Hermed skal der oprettes 12 formålskoder for at kunne fordele udgifterne på de to delregnskaber.