Sanktioner i beskæftigelsesindsatsen strategiske overvejelser

Transkript

1 Sanktioner i beskæftigelsesindsatsen strategiske overvejelser Sanktionsreglerne har været en del af beskæftigelsesindsatsen siden aktiveringspligten indtrådte. Fokus på sanktioner har dog været stigende, blandt andet understøttet af en periode med højkonjunktur i samfundet. Reglerne er således også blevet skærpede igennem de senere års reformer. Senest har regeringen i marts 2018 offentliggjort et udspil, der skal gøre det enklere for kommunerne at sanktionere, når en borger ikke står til rådighed, og skabe et mere konsekvent sanktionssystem. Udspillet indeholder bl.a. konkrete forslag om at; de 74 beregnede dagssatser erstattes af 4 faste satser, rimelige grunde skal tænkes ind ved anvisning af tilbud, fastsættelse af krav om aftale om jobsøgning og frist for at joblogge og forslag om at vejledningsindsatsen forenkles i forhold til omfang og indhold. Udvalget for Erhverv og Beskæftigelse har tidligere drøftet sanktioner i beskæftigelsesindsatsen og har ønsket et strategisk oplæg med en retning for, hvordan vi i Halsnæs kommune arbejder med sanktionsområdet. Nærværende notat er et bud på dette oplæg. 1. Forskning på sanktionsområdet Forskningen om økonomiske sanktioner over for arbejdsløse er begrænset til trods for, at der de seneste år er gennemført flere stramninger på området. Forskningen der er indsamlet har fokus på den beskæftigelsesmæssige effekt af sanktioner og viser, at der generelt ses effekt, når der er tale om arbejdsløse uden udfordringer ud over ledighed. Sanktioner har i høj grad en positiv virkning (Svarer, 2011) overfor jobparate, uddannelsesparate og de åbenlyst uddannelsesparate. Når der ses på de målgrupper, hvor der er komplekse problemstillinger i deres tilværelse, så som aktivitetsparate, ses ikke en entydig effekt i forhold til afgangen til job og uddannelse - derimod virker sanktioner primært ift. at genetablere kontakten, når hjælpen stoppes (Deloitte, 2016). Interessant er det dog, at man i Deloittes analyse fra 2016 kan læse, at kommunerne selv vurderer, at sanktioner har en positiv effekt i forhold til opfyldelse af rådighed og arbejdsmarkedstilknytning, samt at sanktionerne har en præventiv virkning. Der er ifølge Deloitte en tendens til en positiv sammenhæng mellem virkning/brug af sanktioner og øget ledelsesfokus. Det vurderes, at der vil kunne opnås en mere effektiv og ensartet brug af sanktionssystemet ved at mobilisere et øget ledelsesfokus på området. 2. Lovgivningen Formålet med sanktionering er ifølge Lov om aktiv socialpolitik at sikre, at ydelsesmodtageren står til rådighed overfor indsatser mv., der skal bringe vedkommende tættere på arbejde eller uddannelse. Intentionen er dermed, at sanktionen udgør en straffeforanstaltning med et opdragende eller forebyggende sigte, for at sikre givne normer og regler så vidt muligt overholdes. En sanktion 1

2 er dermed en konsekvens af en given handling/valg, hvor autoriteten tager ansvar ved at være konsekvent og sætte en grænse, i håb om at vedkommende fremover vil handle anderledes. Sanktionsreglerne er de samme på tværs af målgrupper, men der er forskelle i målgruppernes rådighedsforpligtigelse og de rimelige grunde, der kan være for ikke at overholde forpligtigelserne. Derudover er der også forskelle på sanktionens økonomiske størrelse, da noget er punktsanktioner og andre er periodesanktioner altså nogle sanktioner er en fast størrelse og andre er variable. I nedenstående oversigt vises de forskellige typer af sanktioner der findes i LAS. Tabel 1: Sanktioner Sanktion Negativ hændelse LAS * Periodesanktion (forseelse, der Udeblivelse fra tilbud mv. 36 løber over tid) Udeblivelse fra samtaler 37 Udeladelser tilmelding til jobnet mv 38 Punktsanktion ( bøde ) Ophører med sit arbejde, afviser tilbud om arbejde 39 mv Midlertidigt ophør Gentagende fravær mv. 40 a Ophør af hjælp Afviser tilbud mv 41 Nedsat hjælp eller tilbagebetaling Uberettiget modtagelse af hjælp samtidig med arbejde eller ophold i udlandet Bemærk: * LAS = Lov om aktiv socialpolitik Når en borger registres med en negativ hændelse, har borgeren mulighed for at komme med en forklaring. Forklaringen skal falde indenfor de 10 rimlige grunde, der står beskrevet i lovgivningen for, at vedkommende undgår sanktion. De 10 rimelige grunde er: 1. Tilbud/ arbejde ikke rimeligt 2. Sygdom eller risiko for helbredet 3. Afstand bopæl/arbejdssted urimelig 4. Graviditet, barsel og adoption 5. Manglende børnepasning 6. Passer handicappet barn/ døende nærtstående 7. Omfattet af fritagelse (LAB 23) 8. Aftjener værnepligt 9. Overenskomstmæssig konflikt 10. Udvikling/ fremstilling af krigsmateriel Figur 1: Sanktionsprocessen 2

3 For de aktivitetsparate, jobafklaring og ressourceforløb skal der udover ovenstående foretages en konkret vurdering af, hvorvidt en sanktion vil fremme rådigheden, inden der kan sanktioneres. Processen frem til en sanktionsgies kan ses af figur Brugen af sanktioner i dag En gennemgang af Halsnæs kommunes gennemsnitlige andel af sanktionerede det seneste år fra 4. kvartal 2016 til 3. kvartal 2017 viser, at Halsnæs kommune ligger lige omkring eller over gennemsnittet for klyngen af sammenlignelige kommuner for flere af målgruppernes vedkommende. Det samme mønster gør sig gældende, når der ses på det gennemsnitlige antal sanktioner pr. borger. Halsnæs ligger over niveauet for klyngegennemsnittet for andel sanktionerede, når det gælder aktivitetsparate og uddannelsesparate uddannelseshjælpsmodtagere samt jobparate integrationsydelsesmodtagere. Halsnæs kommune har det største forbedringspotentiale, når der sammenlignes med niveauet for klyngegennemsnittet for andel sanktionerede, i forhold til målgrupperne: jobparate og aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere samt aktivitetsparate integrationsydelsesmodtagere. Tabel 2: Brugen af sanktioner,, 4. kvartal kvartal 2017* (antal og pct.) Forsikrede ledige Kontanthjælp jobparate Kontanthjælp aktivitetsparate Uddannelseshjælp uddannelsesparate Uddannelseshjælp aktivitetsparate Integrationsydelse jobparate Integrationsydelse aktivitetsparate Antal Andel Halsnæs 44 3,10 Klynge gns ,24 Top ,10 Halsnæs 71 16,10 Klynge gns ,91 Top ,70 Halsnæs 54 4,30 Klynge gns ,11 Top ,70 Halsnæs ,10 Klynge gns ,82 Top ,20 Halsnæs 28 9,80 Klynge gns. 95 8,31 Top ,10 Halsnæs ,30 Klynge gns ,45 Top ,40 Halsnæs 8 9,80 Klynge gns ,15 Top ,50 Kilde: Jobindsats.dk. Bemærk: * Opgørelsen af sanktioner for integrationsydelsesmodtagere er for perioden 3. kvartal 2016 til 2. kvartal Top 3 dækker over den kommune i klyngen, som sanktionerer 3. mest. 3

4 Halsnæs kommune har udarbejdet en manuel optælling af brugen af sanktioner for perioden august 2017 til februar 2018, hvor der ses på antal sanktioner fordelt på typer af sanktioner og målgrupper samt beløbets størrelse (se bilag 1 sidst i notatet). Optællingen er usikker, men giver dog et billede af tendenserne på sanktionsområdet. Opgørelsen viser, at der i perioden blev gennemført 54 sanktioner overfor målgruppen af jobparate kontanthjælpsmodtagere, og at det gennemsnitlige beløb lå på kr Den mest anvendte sanktionstype for denne målgruppe er udeblivelse fra samtale, jf. LAS 37. Der blev i perioden gennemført fem sanktioner overfor aktivitetsparate uddannelseshjælpsmodtagere med et gennemsnitligt beløb på kr Den mest anvendte sanktionstype var her udeblivelse fra tilbud jf. LAS 36. For uddannelsesparate uddannelseshjælpsmodtagere lå antallet af sanktioner på 99 med et gennemsnitligt beløb på kr Den mest anvendte sanktionstype var også her udeblivelse fra tilbud. Der blev i perioden gennemført 49 sanktioner overfor integrationsydelsesmodtagere med et gennemsnitligt beløb på kr Den mest anvendte sanktionstype var for denne målgruppe udeblivelse fra tilbud. Der blev i perioden ikke gennemført sanktioner overfor personer i ressourceforløb og jobafklaringsforløb. Endvidere blev der ikke anvendt skærpet sanktion i perioden jf. LAS 40a. 4. Tilgang til sanktioner At arbejde med sanktionering er komplekst. Som myndighed skal der sanktioneres i henhold til lovgivningen, men samtidig ligger lovgivningen i de fleste tilfælde op til en individuel vurdering, hvilket gør, at det i sidste ende er myndighedens vurdering, der er afgørende for, om der sanktioneres. Myndighedens vurdering hænger ofte sammen med vedkommendes menneskesyn, værdier og etik, hvilket betyder, der i relationsarbejdet med borgerne altid vil være holdninger involveret i den faglige vurdering. Vi ønsker i Halsnæs kommune en fælles tilgang til sanktionsområdet, så vi så vidt muligt kan undgå holdningsdrevet vurderinger. Arbejdet med en fælles tilgang vil tage udgangspunkt i to fokusområder: Ansvar for eget liv et fælles ansvar! En stor del af de målgrupper vi arbejder med i Halsnæs kommune har været i systemet i så mange år, at de på mange måder har mistet troen på, at de er herre i eget hus. Vi tror på, at borgerne skal opleve at genvinde kontrollen over deres eget liv gennem empowerment processer, så de dermed kan blive selvstændige og selvforsørgende samfundsborgere. For at opnå at borgerne tager ansvar for eget liv, ser vi det som et fælles ansvar at opstille rammer med tydelige forventninger og krav overfor borgerne. Gennem sådanne rammer bliver det lettere for borgerne at gennemskue, hvorledes de kan opnå målene i deres job/uddannelsesplaner. Et redskab til at skabe disse tydelige rammer er sanktioner, da sanktionerne skal ses som et 4

5 hjørne i ret og pligt -tankegangen. Hvis man modtager ydelser, har man altid pligt til at stå til rådighed for aktivering og arbejdsmarked. Når man gives nogle rettigheder af fælleskabet, er det også naturligt at være underlagt nogle pligter i fælleskabet. I samme tankegang påpeges det, at alle bør have samme rettigheder og pligter, og det er vores myndighedsansvar at sikre dette. Ressourcesyn Borgeren kan og vil! Siden reformen i 2014 har Halsnæs kommune arbejdet systematiseret med at skabe et ressourceorienteret blik på borgeren, hvilket har gjort at flere borgere er kommet i job og uddannelse. Samtidig har vi kvalificerede vores samtaler med borgerne og den dertilhørende motiverende indsats. Sanktionering skal se ses som ét ud af mange redskaber, der anvendes til at understøtte det ressourceorienterede syn på borgerne og de indsatser, der her sætte i gang i forhold til deres vej mod job og uddannelse. Vi tror som udgangspunkt på borgerens ressourcer, og anskuer sanktionering som et redskab til at motivere og ansvarliggøre borgeren. Nogle borgere har behov for tydelige motivationsfaktorer, som f.eks. penge. Sanktioneringen kan virke motiverende ved f.eks. udeblivelser, da borgeren hermed oplever en konsekvens og en motivation for at deltage i indsatsen. Selvom motivationen i starten kun ligger i forhold til pengene, er erfaringerne, at borgernes motivation gradvist flyttes fra pengene til det sociale samvær og mestring af opgaverne i indsatsen. Man kan således sige, at sanktionen kickstarter udviklingen. Vi anskuer ikke sanktionering som et redskab, der kan stå alene. Hvis sanktionen skal have en effekt, er det vigtigt, at der er fokus på formidlingsdelen; hvorfor gives sanktionen, og hvad forventes der fremadrettet af borgeren? På denne måde integreres den motiverende samtale med sanktionen; vi tror på du kan, og vi forventer det dermed af dig! Når vi stiller krav og forventninger til borgerne, bliver de samtidig gjort betydningsfulde, hvilket er en brugbar motivationsfaktor, der bl.a. peges på i Beskæftigelsesindikator Projektet. De borgere, der gerne vil, men ikke kan, vil typisk være den målgruppe, som man med lovgivningen i ryggen ville vurdere, ikke ville profitere af en sanktion og dermed fremme rådigheden. Det er selvsamme målgruppe, der ikke har ressourcer til at reagere på sanktionen, hvormed sanktionen i disse tilfælde ikke vil virke motiverende og fremme rådigheden. Derfor vil fokus i vores sanktionsstrategi ligeledes omhandle, hvorvidt det er rimeligt, og om det har effekt for målgrupperne. 5. Målsætninger for sanktion Ideelt set havde vi ingen negative hændelser og dermed ingen sanktioner i forbindelse med de borgerforløb, som vi igangsætter i Halsnæs kommune. Men da alle forløb afhænger af borgernes individuelle behov, kompetencer, ressourcer og motivationsfaktorer, vil der også ske negative hændelser og dermed sanktioner. Målet er først og fremmest at overholde lovgivningen samt at anvende sanktionering som et motivationsredskab, hvorfor vi ikke ser det som et mål i sig selv at blive den kommune, der sanktionerer mest vi har ikke et behov for at ligge i top 3. Omvendt ser vi heller ikke os selv som den kommune, der sanktionerer mindst. 5

6 Vi ser dog et potentiale i forhold til at højne vores anvendelse af sanktioner, og vil derfor gerne sætte som mål: Halsnæs Kommune skal ligge på niveau med gennemsnittet af sammenlignelige kommuner ift. andelen af borgere, som sanktioneres. For flere af vores målgrupper ligger vi allerede på niveau eller over gennemsnittet af klynge f.eks.. de forsikrede ledige, de unge på uddannelseshjælp og de jobparate borgere på integrationsydelse, jf. tabel 2. Fokus handler disse målgrupper om at fastholde sanktionsniveauet. En målsætning om at vi i Halsnæs kommune skal ligge på niveau med gennemsnittet i klyngen vil dermed have størst betydning for: - De jobparate kontanthjælpsmodtagere - De aktivitetsparate kontanthjælpsmodtagere - De aktivitetsparate integrationsydelsesmodtagere - Modtagere af ledighedsydelse For de fleste af målgrupperne, kan niveauet af sanktioner løbende hentes på jobindsats.dk. For modtagere af ledighedsydelse og ressourceforløbsydelse er dette dog ikke tilfældet, hvorfor vores brug af sanktioner over for disse grupper, vil skulle opgøres manuelt. 6. Implementering For at opnå vores målsætninger på sanktionsområdet skal vores tilgang til sanktioner ændres det gælder såvel kulturen hos medarbejderne, som det ledelsesmæssige fokus. Jf. figur 1 er der mange faldgrubber i sanktionsprocessen. For at kick-starte en sådan proces og sikre fokus på sanktioner ønsker vi at samle dele af sanktionsprocessen, jf. figur 2. Figur 2: Organisering af sanktionsindsatsen til en start Fraværslister fra tilbud, fravær ved samtaler osv. Registrering af negative hændelser i fagsystem. Sparring i forhold til rimelige grunde. Arbejdsgange. Tovholder Leder Ledelsestilsyn; lovgivning, udeblivelser fra samtaler og faglige vurderinger af rimelige grunde. grunde. 6

7 Hvor sanktionsprocessen i dag ligger hos den enkelte sagsbehandler, vil hvert team som en start udpege en tovholder, der dels har ansvaret for at registrere samtlige negative hændelser i systemerne, dels har ansvaret for at bistå med sparring i forhold til den faglige vurdering af de rimelige grunde, der efterfølgende skal ske. Tovholderen vil blive klædt på til opgaven og tilgangen på en måde, der sikrer, at vi udvikler en fælles kultur på området de skal så og sige være kulturbærer. Det er målet, at tovholderfunktionen kun er en midlertidig ordning, da det ønskelige er, at den enkelte sagsbehandler skal kunne anvende værktøjet på lige fod med andre motivationsværktøjer og dermed kunne bistå hele sanktionsprocessen. Fordelen ved at samle dele af sanktionsprocessen hos én person indledningsvist er, at vi dermed får drøftet hændelserne samt vurderingen af de rimelige grunde kollektivt. Dermed får vi nemmere påvirket sanktionskulturen på området. Vi vil herudover følge udviklingen på sanktionsområdet ved at drøfte måltal, faglighed og kultur på ledermøderne kvartalsvist. 7

8 Bilag 1: Brug af Sanktioner i Halsnæs i dag, fordelt på begrundelse og målgruppe (antal og gns. beløb). August 2017 februar 2018 (7 mdr.). Manual opgørelse. Antal KTH JP UH AP UP UP IY Ressourceydelse* Gns beløtaløtaløtaløtal An- Gns be- An- Gns be- An- Gns be- An- Gns beløb 36 Udeblivelse fra tilbud / 69 Udeblivelse fra samtale herudover ikke mødt (pct.) Ikke tilmeldt som jobsøgende (job-log) Ophør med arbejde Afviser tilbud om arbejde Undlader at meddele sygdom Underlader at søge konkrete job Ophør med uddannelse m udd.pålæg Undladt at overholde aftaler om jobsøgning Undladt at registrere i joblog a Skærpet sanktion 41 Afviser tilbud heraf søgt igen (antal) 3 Tilsidesættelse af oplysningspligt om arbejde mm I alt Kilde: Egen opgørelse. Bemærk: * Opgørelse for hele 2017, hvor der er sanktioneret hhv. én borger på ressourceforløb og to borgere under jobafklaring. Der er i 2017 ikke foretaget sanktioner over for borgere på ledighedsydelse. 8