Analyse af madservice i Mariagerfjord Kommune (december 2011)

Transkript

1 J.nr P Analyse af madservice i Mariagerfjord Kommune (december 2011) Indledning Udvalget for Sundhed og Omsorg har den 10. oktober 2011 godkendt et kommissorium for en analyse af kommunens madservice. Konkret skal det undersøges, hvordan kommunen fremover sikrer sig den daglige produktion og levering af mad til hhv. plejecentrene og borgere i eget hjem, der er visiteret til madservice. Arbejdsgruppen består af: - Thorbjørn Aagaard, fagkonsulent - Bent Heidmann, medlem af Seniorrådet - Hanne Virkmann, leder ældreområdet - Gunhild Larsen, sekretariatsleder - Torben Nielsen, økonomisk konsulent - Martin Skafte, jurist Det har været arbejdsgruppens opgaver at: Overveje og anbefale om den nuværende kontrakt med Mariager Diner Transportable (MDT) skal forlænges Overveje og anbefale om madservice skal i udbud dækkende en tidsperiode efter den nuværende kontrakts udløb samt herunder om der skal laves udbud på begge de nuværende kontraktområder (hhv. plejecentre og hjemmeboende) Overveje og anbefale om maden til beboerne på kommunens plejecentre skal fremstilles i de enkelte boenheder Overveje og anbefale hvordan maden til de hjemmeboende skal tilvejebringes fremover Desuden skal der i alle arbejdsgruppens anbefalinger indgå økonomiske estimater over de økonomiske konsekvenser af de enkelte anbefalinger. Arbejdsgruppen har holdt i alt fire møder. Desuden har fire af gruppens medlemmer (Bent, Hanne, Gunhild og Thorbjørn) været på inspirationsbesøg på Mastruplund i Støvring, som er Rebilds Kommunes centrale produktionskøkken. Slutteligt har tre af medlemmerne (Torben, Gunhild og Thorbjørn) besøgt køkkenet på Myhlenbergparken for at besigtige forholdene. Under dette besøg medvirkede desuden to af kommunens køkkenmedarbejdere, en medarbejder fra kommunens indkøbsafdeling samt to eksterne fagfolk med kendskab til køkkenfaciliteter. Afrapportering Der er nedenfor opstillet forskellige scenarier for hhv. madservice til plejecentrene samt madservice til hjemmeboende (fritvalgsområdet). For beboere på plejecentrene gælder det, at ydelserne ikke er omfattet af fritvalgsordningen. For borgere i eget hjem er ydelsen omfattet af servicelovens bestemmelser om frit valg. 1

2 Arbejdet har vist sig særdeles omfangsrigt, og nedenstående skal ses som nogle overordnede betragtninger vedr. mulige måder at håndtere madservicetilbudet i Mariagerfjord Kommune fremadrettet. Grundlæggende er spørgsmålet, om kommunen selv skal lave maden eller få den udefra. For plejecentrenes vedkommende diskuteres begge muligheder, mens arbejdsgruppen for de hjemmeboendes vedkommende kun har diskuteret private leverandører. De enkelte scenarier er blevet diskuteret og analyseret af arbejdsgruppen, og gruppen er enig i nedenstående overvejelser og konklusioner vedrørende de enkelte scenarier. Med hensyn til de samlede anbefalinger kan Seniorrådets repræsentant ikke tilslutte sig den samlede anbefaling vedrørende plejecentrene, mens Seniorrådets repræsentant godt kan tilslutte sig den samlede anbefaling vedrørende frit valg (hjemmeboende). Seniorrådets repræsentant ønsker særskilt at fremhæve, at uanset hvilken model politikerne i sidste instans vælger, så er det nødvendigt, helt generelt, at en ny madordning sikrer brugerne, både på centre og hjemmeboende, en bedre kvalitet og en større "madoplevelse" end med den nuværende ordning. 1 Desuden kan Seniorrådets repræsentant som nævnt ovenfor ikke tilslutte sig den samlede anbefaling side 6 mht plejecentrene, hvor scenarie 2 nyt udbud for plejecentre" anbefales. Denne anbefaling må betragtes som en de facto videreførelse af det nuværende madtilbud tilsat lidt små justeringer. Der er ved denne anbefaling udelukkende lagt vægt på prisen/økonomien og ikke på at forbedre madtilbudet til vore ældre og ofte svage medborgere. Scenarier madservice: Scenarie Plejecentre Frit valg (hjemmeboende) 1 Forlængelse af nuværende kontrakt*) Forlængelse af nuværende kontrakt*) 2 Udbud (ét samlet distrikt) Private leverandører (ét samlet distrikt) 3 Udbud (distriktsopdelt) Private leverandører (distriktsopdelt) 4 Det enkelte center sørger selv for maden a) egenproduktion i leve-bomiljøerne b) indgår aftaler med ekstern leverandør 5 Kommunalt produktionskøkken - lave køle-vakuum mad (jf. Rebild) 6 Udbud kombineret med forsøg med egenproduktion på to centre. *) Kontrakten udløber og kan forlænges i op til 2 år med 1 år ad gangen. 1 Der henvises i øvrigt til Seniorrådets bemærkninger vedr. madservice pkt. 102 på dagsordenen på Seniorrrådets møde den 20. september

3 I: Analyse scenarier plejecentre Scenarie 1: Forlængelse af nuværende kontrakt. Arbejdsgruppen kan ikke anbefale, at den nuværende kontrakt forlænges. Hvis der blot var tale om småjusteringer, som ikke er en forbedring af vilkårerne for den nuværende leverandør, kan man godt på lovlig vis foretage ændringer under forudsætning af, at der opnås enighed mellem de to aftaleparter. Det er imidlertid vurderingen, at der skal laves for meget om i de gældende kriterier, hvilket umuliggør en forlængelse af kontrakten. Der tænkes konkret bl.a. på følgende mulige ændringer: - Beboere på plejecentrerne skal evt. kunne vælge ml. to pakker en pakke med hoved og biret og en pakke kun med hovedret. - Det er muligt at fravælge døgnkosten, hvilket skal nævnes 2. - Centrenes mulighed for at afbestille mad bør forbedres således, at man f.eks. kan afbestille maden fra leverandøren 12 gange året mod i dag 6 gange. - Kvalitetskravene skal gennemgås herunder skal det overvejes, om man evt. skal gå tilbage til opgørelse i vægt (antal gram) og mål (antal dl)? - Smagspanelet skal indskrives i udbudsmaterialet. - Der skal foretages et serviceeftersyn af brugerundersøgelseskoncept. - De enkelte centre selv stå for tilbehør. Scenarie 2: Udbud (ét samlet distrikt) Kommunen kan vælge at lave en udbudsforretning igen. I scenarie 2 forudsættes det, at kommunen, ligesom i dag, opfattes som ét samlet distrikt. Der er tale om en velafprøvet model, som erfaringsmæssigt virker. Kommunen undgår at etablere et produktionskøkken. Det har hidtil været den billigste løsning 3. Der skal ikke bruges tid på personaleadministration i forhold køkkenpersonale. Der mangler fleksibilitet, fordi aftalen er bundet op på en kontrakt. Det besværliggør en evt. justering af kommunens madservicetilbud i forhold til f.eks. ændringer i kvalitetskrav, ændrede krav til variation i menuplaner, mulighed for at melde maden fra oftere end de nuværende 6 gange årligt m.v.. Det er sværere at styre kvaliteten, fordi produktionen er på eksterne hænder samt nogle kvalitetskrav er formuleret i overordnede vendinger, hvilket betyder, at man må tolke fra gang til gang. 2 Dette skal også tilføjes i kommunens kvalitetsstandard. 3 Kommunen lavede ved udbudsrunden i 2006 et kontrolbud, som viste, at Mariager Diner Transportable (MDT) var den billigste løsning. Ved udbudsrunden i 2009 lavede kommunen ikke et kontrolbud, men det indkomne tilbud fra MDT lå også under kommunens kontrolbud fra

4 Hvis kommunen vælger at lave et udbud igen, anbefaler arbejdsgruppen, at det nuværende udbudsmateriale gennemgås grundigt m.h.p. at foretage de nødvendige og relevante justeringer og ændringer (- se eksempler ovenfor under scenarie 1). Scenarie 3: Udbud (distriktsopdelt) Man kan også overveje at lave et distriktsopdelt udbud. Man kunne dele kommunen op i tre distrikter, som er identiske med de kommende tre distrikter indenfor ældreplejen. Interesserede leverandører kan så give et bud på at være leverandør af mad i enten på et, to eller alle tre distrikter. Udbudet gøres mere overskueligt for mindre virksomheder grundet opdelingen af kommunen i tre områder. Dermed vil der muligvis være flere tilbudsgivere end hidtil. Der bliver potentielt set større konkurrence, fordi flere vil byde ind på udbudet, hvilket sandsynligvis vil afspejle sig både i tilbudsprisen og kvaliteten. Der vil med mindre den samme leverandør byder på og vinder alle distrikter blive en større variation i kommunens madtilbud grundet de forskellige leverandører. Man risikerer, at et distrikt ender med at stå uden leverandør grundet manglede tilbudsgivning. Der kan plæderes for, at priserne i de tre distrikter bliver højere, end hvis kommunen er samlet i ét stort distrikt. Argumentet er, at tilbudet fra leverandørerne bliver prismæssigt bedre, hvis kommunen udgør et samlet distrikt, fordi dette betyder et større kundegrundlag og deraf følgende bedre grundlag for udnyttelse af stordriftsfordele. Dog kan den større konkurrence modvirke en højere pris. En opdeling i distrikter risikerer at betyde forskellige afregningspriser i de forskellige distrikter. Dette betyder dog ikke, at borgerne opkræves forskellige priser (jf. lighedsgrundsætningen). Scenarie 4: Det enkelte center sørger selv for maden. a) Egenproduktion i leve-bo-miljøerne. Her kigges på fordele og ulemper ved at lave maden ude i de enkelte leve-bo-miljøer. Det er med til at skabe en god stemning, at maden bliver lavet ude blandt beboerne. Det giver også ekstra liv i de enkelte leve-bo-miljø. Det er tilbud om en ekstra aktivitet i form af inddragelse af beboerne i madlavningen. Duften af nylavet mad. Større fleksibilitet mht. madtilbudet man bestemmer selv inden for rammerne af kommunens overordnede politik på området samt inden for de udstukne økonomiske rammer. 4

5 Det er en dyr løsning grundet de ekstra lønudgifter til personale. Der skal være personale alle årets 365 dage til at lave maden. Det vil estimeret koste en fremtidig merudgift på 6,7 mio. kr. årligt end den nuværende løsning på plejecentrene. 4 Sårbarhed ved sygdom blandt køkkenpersonalet. Der vil sandsynligvis skulle påregnes omkostninger til nogle af køkkenerne i leve-bomiljøerne til klargøring til produktion af mad i større omfang. b) Det enkelte center indgår aftale med ekstern leverandør. Arbejdsgruppen kan ikke anbefale model 4 b). En aftale med en ekstern leverandør må ikke overstige en tærskelværdi på kr. i kontraktperioden. Dette vil resulterer i korte kontraktperioder, hvis man skal under kr.. Hertil kommer, at man ikke må lave kunstigt korte kontrakter for at omgå tærskelværdien. Det vurderes, at alle plejecentrene vil overstige en sådan tærskelværdi. Det vurderes ligeledes, at det bliver for omstændigt, hvis de enkelte plejecentre skal til at gå i udbud hver især. Scenarie 5: Kommunalt produktionskøkken Inspireret af en studietur til Rebild Kommune, har arbejdsgruppen diskuteret muligheden for at etablere et kommunalt produktionskøkken, som producerer køle-vakuum mad til kommunens plejecentre. Det forudsættes nedenfor, at man renoverer et af de eksisterende produktionskøkkener i kommunen, da det vurderes, at et nybyggeri for dyrt. Stor fleksibilitet man er herre i eget hus og har dermed bedre muligheder for at tilpasse sit madservicetilbud til organisationens krav. Ved at producerer køle-vakuum mad kan man have en fem dags arbejdsuge, da al maden kan produceres og leveres på hverdage. Det gør det til en attraktiv arbejdsplads. Desuden sparer man udbetaling af lørdags og søndagstillæg. Der er tilsyneladende god økonomi i konceptet. 5 Der er store anlægsudgifter forbundet med etablering af produktionskøkkenet. Et estimat udarbejdet af en konsulent fra Electrolux Professional A/S lyder på 4,8 mio. kr. 6 Herudover skal der evt. laves ny ventilation, kloakforholdene efterses og evt. forbedres m.v.. Sluttelig kommer afskrivning og vedligeholdelsesudgifter, som skal indgå i den samlede beregning af omkostningerne. 4 Beregning udført af økonomisk konsulent Torben Nielsen, 11. november I Rebild løber køkkenet rundt på baggrund af betalingen fra de enkelte plejecentre af hoved og biretter. Omkostninger til leveringen af maden er dog ikke medregnet. 6 Der er udarbejdet er et estimat af 1. december 2011 af Electrolux Professional A/S, som kommer med et bud på, at det vil koste mio. kr. at bestykke produktionskøkken til køle-vakuum mad, etablere pakkeafdeling og kølefryserum samt udstyre modtagekøkkener på de 8 plejecentre, så de kan håndtere køle-vakuum mad. Der er i estimatet ikke medregnet udgifter til bygningsmæssige ændringer samt transport af maden. 5

6 Der skal købes varmluftsovne samt ekstra køleskabe til estimeret fire til seks af kommunens otte plejecentre. Desuden skal der sørges for levering af maden til plejecentrene, hvilket indebærer udgifter til madchauffører og bil. Der skal bruges en del tid til at planlægning og implementering af den nye model. Scenarie 6: Udbud kombineret med forsøg med egenproduktion i leve-bo-miljøer på to plejecentre. Der kan vælges en kombi-model, hvor man vælger at lade to plejecentre selv producere maden i leve-bo-miljøerne, og så lave et udbud indeholdende de resterende seks plejecentre. Tilgodeser ønske fra nogle sider om at få madproduktionen tilbage på plejecentrene. Større fleksibilitet - man er herre i eget hus og har dermed bedre muligheder for at tilpasse sit maden til det pågældende centers ønsker og behov. Duften af nylavet mad Nogle af centerets beboere vil kunne inddrages i madlavningen som en aktivitet. Der oparbejdes et reelt sammenligningsgrundlag mellem egenproduktion og udbud. Det vil betyde en merudgift på grund af øgede lønudgifter. Eksempel: Egenproduktion på Myhlenbergparken og Teglgården vil estimeret betyde en fremtidig merudgift på 1,456 mio. kr. årligt i forhold til den nuværende løsning på de to centre 7 Det bliver dyrt hvis konceptet skal udvides til alle centre Det kan give anledning til kritik, at kun to plejecentre får muligheden, mens de resterende seks stilles anderledes. Arbejdsgruppens samlede anbefaling vedr. madservice til plejecentrene: På baggrund af en samlet helhedsvurdering af ovenstående scenarier vil arbejdsgruppen anbefale scenarie 2, hvor kommunen endnu en gang laver en udbudsforretning baseret på kommunen som ét samlet distrikt. Scenarie 1 findes ikke hensigtsmæssig, mens de øvrige scenarier primært er fravalgt af økonomiske hensyn. Med hensyn til kvaliteten af maden skønnes det, at en udbudsforretning i tilfredsstillende grad kan sikre en tilfredsstillende madkvalitet. Det er dog vigtigt, at der i et evt. kommende udbudsmateriale arbejdes grundigt med kvalitetsaspektet. Det skal bemærkes, at begrebet kvalitet er en svær størrelse at arbejde med grundet dets iboende subjektivitet. Der er mange meninger om, hvad god madkvalitet er. Forvaltningens opgave er at sikre, at maden lever op til de officielle anbefalinger 8 samt at kvalitetskravene i et evt. udbudsmateriale forudgående kommer til høring hos fagprofessionelle herunder inddragelse af relevant ernæringsfagligt personale fra sundheds og ældreområdet. 7 Beregning udført af økonomisk konsulent Torben Nielsen, 2. januar Anbefalinger for den danske institutionskost ( og Kosthåndbogen (( 6

7 Det anbefales at bevare kommunen som ét distrikt, da det skønnes at medføre den bedste tilbudspris p.g.a. muligheden for at realisere stordriftsfordele for private leverandører. Desuden undgås problematikken med forskellige priser i de enkelte distrikter. Det bør slutteligt overvejes, om biretten fremover fortsat skal være en del af madservicetilbudet til plejecentrene. I Aalborg Kommune har man valgt den løsning, at den enkelte borger kan vælge biretten fra. Om biretten i forhold til beboerne på plejecentrene fortsat skal være en del at madservicetilbuddet, om den skal kunne fravælges eller om den slet ikke skal være en mulighed, kan arbejdsgruppen ikke tage endegyldig stilling til. II: Analyse scenarier frit valgs området (hjemmeboende) Indledende kommentar: Kommunen har pligt til at skabe grundlag for, at modtagere af madservice, der er hjemmeboende, kan vælge mellem forskellige leverandører af madservice (jf. SEL 91). Kommunen kan vælge at gøre frit valg muligt gennem brug af tre modeller: 1) Godkendelsesmodellen 2) Udbud indenfor godkendelsesmodellen 3) Udbudsmodellen Godkendelsesmodellen indebærer, at alle private kan blive godkendt til at levere madservice, hvis de kan leve kommunens kvalitetskrav. Desuden melder kommunen en pris ud, som tilbydes de private leverandører for at levere madservice. Hvis kommunen på tidspunktet for prisfastsættelsen ikke har en kommunal leverandørvirksomhed, fastsættes priserne som udgangspunkt ud fra de omkostninger, som kommunen har haft til den eller de private leverandørers levering af ydelserne. For udbud indenfor godkendelsesmodellen gælder, at alle private, som i øvrigt kan leve op til kommunens kvalitetskrav, kan byde ind på at blive leverandør af madservice til kommunen. Kommunen vælger efter endt udbud én privat leverandør som hovedleverandør på baggrund af det billigste tilbud. Herved skabes priskonkurrence. Hovedleverandøren skal efter reglerne acceptere at lade sig konkurrenceudsætte, således at andre kvalificerede private leverandører får adgang til at tilbyde mad på samme vilkår som hovedleverandøren. For udbudsmodellen gælder, at kommunen skal indgå kontrakt med mindst to kvalificerede leverandører. Kontrakterne skal indgås med de leverandører, der har afgivet de økonomisk mest fordelagtige tilbud. Der er således tale om priskonkurrence. Slutteligt gælder der generelt for alle tre modeller, at kommunen ikke må stille krav om, hvilken produktionsform leverandøren skal anvende f.eks. varmholdt mad, køle-vakuum eller frostmad. Scenarie 1: Forlængelse af nuværende kontrakt. 7

8 Arbejdsgruppen kan ikke anbefale, at den nuværende kontrakt forlænges. Hvis der blot var tale om småjusteringer, som ikke er en forbedring af vilkårerne for den nuværende leverandør, kan man godt på lovlig vis foretage ændringer under forudsætning af, at der opnås enighed mellem de to aftaleparter. Det er imidlertid vurderingen, at der skal laves for meget om i de gældende kriterier, hvilket umuliggør en forlængelse af kontrakten. Der tænkes konkret bl.a. på følgende mulige ændringer: - Garanti mht. daglige antal leverancer skal kraftigt justeres og det tilladte udsving evt. ændres til + / - 30 % mod i dag +/- 20 %. - Det bør overvejes, om man overhovedet skal give garanti for antal daglige leverancer? - Det skal besluttes, om biretten fremover skal være en del af kommunens madservicetilbud 9 - Serviceeftersyn af brugerundersøgelseskoncept Scenarie 2: Private leverandører (ét samlet distrikt): Der er både fordele og ulemper ved at vælge en privat leverandør uanset om man vælger leverandøren på baggrund af godkendelsesmodellen, udbud indenfor godkendelsesmodellen eller udbudsmodellen. Kommunen undgår at etablere produktionskøkken Det kan være en økonomisk fordelagtig løsning, da antallet af borgere, der benytter kommunens tilbud, er faldende. Derved ville det blive dyrt for kommunen at opretholde et beredskab for relativt få brugere. Der skal ikke bruges tid på personaleadministration i forhold køkkenpersonale Der skal ikke sørges for biler til leveringen af maden. Der mangler fleksibilitet, fordi aftalen er bundet op på en kontrakt. Det besværliggør en evt. justering af kommunens madservicetilbud. Det er sværere at styre kvaliteten, fordi produktionen er på eksterne hænder samt nogle kvalitetskrav er formuleret i overordnede vendinger, hvilket betyder, at man må tolke fra gang til gang. Grundet det relativt lave antal borgere i eget hjem, der benytter kommunens nuværende tilbud, vil et kommende udbud sandsynligvis ikke være så interessant at byde på og tilbudsprisen blive tilsvarende højere. Scenarie 3: Private leverandører (distriktsopdelt). Man kunne dele kommunen op i tre distrikter, som er identiske med de kommende tre distrikter indenfor ældreplejen. Interesserede leverandører kan så give et bud på at være leverandør af mad i enten et, to eller tre distrikter. 9 Tendensen er klar mht biret færre og færre benytter sig af tilbudet, og endelig er det er ikke et krav, at kommunen skal tilbyde biretter. 8

9 Udbudet gøres mere overskueligt for mindre virksomheder grundet opdelingen af kommunen i tre områder. Dermed vil der muligvis være flere tilbudsgivere end hidtil. Der bliver potentielt set større konkurrence, fordi flere måske vil byde ind på udbudet, hvilket sandsynligvis vil afspejle sig både i tilbudsprisen og kvaliteten. Der vil med mindre den samme leverandør byder på og vinder alle distrikter blive en større variation i kommunens madtilbud grundet de forskellige leverandører. Der vil være mulighed for flere leverandører i de enkelte distrikter og dermed evt. større valgfrihed inden for det enkelte distrikt. Man risikerer, at et distrikt ender med at stå uden leverandør grundet manglede tilbudsgivning. Eller man kan komme i en situation, hvor to af distrikter har flere leverandører, mens det sidste kun har én. Derved er der ulige vilkår for borgerne. Der kan plæderes for, at priserne i de tre distrikter bliver højere, end hvis kommunen er samlet i ét stort distrikt. Argumentet er, at tilbudet fra leverandørerne bliver prismæssigt bedre, hvis kommunen udgør et samlet distrikt, fordi dette betyder et større kundegrundlag og deraf følgende bedre grundlag for udnyttelse af stordriftsfordele. Herimod kan dog fremføres det argument, at den større konkurrence modvirker en højere pris. En opdeling i distrikter kan betyde forskellige priser i de forskellige distrikter. Arbejdsgruppens samlede anbefaling vedr. madservice til hjemmeboende: På grund af manglende juridisk afklaring kan arbejdsgruppen ikke på nuværende tidspunkt anbefale hvilken af de tre ovenstående modeller (jf. godkendelsesmodellen, udbud indenfor godkendelsesmodellen eller udbudsmodellen), der skal benyttes. Arbejdsgruppen kan dog anbefale, at man fastholder kommunen som ét samlet distrikt. Det er vurderingen, at dette øger muligheden for at realisere stordriftsfordele for de private leverandører. Desuden undgås problematikken med forskellige priser i forskellige distrikter. Arbejdsgruppen anbefaler ydermere, at biretten fremover ikke skal være en del af kommunens tilbud om madservice. Tendensen er helt klar færre og færre borgere bestiller biret - p.t. er vi nede på et gennemsnit på 25 biretter pr. dag. Derfor bør man tage konsekvensen og afskaffe biretten som en del af madservicetilbudet for hjemmeboende. Det bliver også mere attraktivt for de private leverandører, som undgår en uhensigtsmæssig produktion af få biretter. Endelig skal garantien med hensyn til antal portioner pr. dag fjernes. I stedet skal madservice til de hjemmeboende udbydes som en rammeaftale, da kommunen ikke kender det nøjagtige omfang af opgaven bl.a. som følge af fritvalgsreglerne. 10 Herved undgås fremtidige udbetaling af kompensation p.g.a. for få antal portioner pr. dag. 10 Dette er praksis i Vesthimmerland Kommune (jf. udbudsmateriale februar 2010) og Rebild Kommune (jf. udbud november 2010). 9