Partnerskab i bygge- og anlægssektoren

Transkript

1 SEMESTER SPECIALE OPP OFFENTLIG-PRIVAT PARTNERSKAB Partnerskab i bygge- og anlægssektoren Bygningskonstruktør uddannelsen VIA University College Aarhus N Vejleder: Anne Marie Herforth Michael Birkjær

2 Titelblad RAPPORT TITEL: Offentlig-privat partnerskab - Partnerskab i bygge- og anlægssektoren VEJLEDER: Anne Marie Herforth FORFATTER: Michael Birkjær DATO/UNDERSKRIFT: 01/ STUDIENUMMER: OPLAG: 2 SIDETAL (á 2400 anslag) Generel information: All rights reserved ingen del af denne publikation må gengives uden forudgående tilladelse fra forfatteren. BEMÆRK: Dette speciale er udarbejdet som en del af uddannelsen til bygningskonstruktør alt ansvar vedrørende rådgivning, instruktion eller konklusion fraskrives. [2]

3 Forord Denne rapport er en del af det afsluttende 7. semester på bygningskonstruktør uddannelsen, og er en undersøgelsen af entrepriseformen offentlig privat partnerskab (OPP). Rapporten indeholder illustrationer med tilhørende copyright, og må derfor ikke distribueres uden tilladelse fra rettighedshaveren. Forfatteren vil ikke kunne blive gjort retslig ansvarlig for evt. holdninger og konklusioner. En tak skal lyde til projektlederne på de indtil nu udførte danske OPP projekter, samt en speciel tak til Jens Skinnebach, A. Enggaard A/S, for faglig bistand og viden i forbindelse med rapporten. Abstract This report is part of my final exam as bachelor of architectural technology and construction management. The report deals with the contract form called public-private partnership (PPP), and is based on the question: How can we, as supplier/public part, improve PPP to our preferred contract tool, within modern construction? The main purpose by writing this report is to clarify how we, as suppliers can improve these partnerships and turn them into the preferred collaboration between the government and the private suppliers. To do this, I will primarily be using qualitative empirical data, which comes from the supplier part. The report will be formed as a empirical study, and be based on the theory behind PPP. The report will contain interviews as well as surveys, which will be held against the theory in my analysis section. In the end I will conclude on my achieve knowledge. The conclusion of the report is that the clue to improvements is placed within booth parts. The public part needs to create more attractive political rules in order to improve the partnership. Too complicated rules has been used as foundation for the partnership, which makes it costly for booth parts to participate in. The supplier part needs to involve themselves more into these projects, and participate in the development. The suppliers need to create more interest from the private investors and make them part of their partnership. As community we have to acknowledge PPP as a innovative, optimized and economical alternative, and use the benefits it gives us. [3]

4 Indholdsfortegnelse Titelblad... 2 Forord... 3 Abstract... 3 Indholdsfortegnelse Billedliste Indledning Emnevalg og fagligt mål Problemformulering Afgrænsning Teoretisk grundlag og kilder Metode og empiri Struktur Offentlig- privat partnerskab (OPP) OPP kort fortalt OPP som kontraktform Konstellationen i OPP OPP modeller Økonomi i OPP Risici deling i OPP Innovation gennem OPP Fordele i OPP Barriere i OPP Empirisk indledning Kvalitativt afsnit Leverandørens incitament Det offentlige som barriere Samarbejdet der optimerer Fremtidsaspektet i OPP Delkonklusion Kvantitativt afsnit [4]

5 4.2.1 Erfaringer i tal Delkonklusion Analyse Manglende offentlige kompetencer Økonomien der skal løses Innovation som fokus faktor Optimeringer i højsædet Konklusion Perspektivering Metodekritik Bibliografi Bilag Bilag 1: Interviewguide til Jens Skinnebach Bilag 2: Paradigme for spørgeundersøgelse Billedliste Fig.1: (Erhvervs- og byggestyrelsen, August, 2005, s. 8) Fig.2: (Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, 2012, s. 6) Fig.3: (Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, 2012, s. 11) Fig.4: (TØI 890/2007, 2007, s. 10) Fig.5: (Ernst & Young; Claus Duch; Guri Weihe, 2011, s. 3) Fig.6: (Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, 2012, s. 12) Fig. 7 (Udført spørgeundersøgelse, Aarhus d ) Fig.8 (Udført spørgeundersøgelse, Aarhus d ) Fig.9 (Udført spørgeundersøgelse, Aarhus d ) Fig.10 (Udført spørgeundersøgelse, Aarhus d ) Fig.11 (Udført spørgeundersøgelse, Aarhus d ) Fig.12 (Udført spørgeundersøgelse, Aarhus d ) [5]

6 Fig.13 (Udført spørgeundersøgelse, Aarhus d ) Fig.14 (Udført spørgeundersøgelse, Aarhus d ) Fig.15 (Udført spørgeundersøgelse, Aarhus d ) [6]

7 2. Indledning 2.1 Emnevalg og fagligt mål I min praktikperiode fik jeg indsigt i begrebet offentlig- privat partnerskab (OPP). Denne entrepriseform er nyeste tiltag i byggesektoren, og har på mange vitale områder nogle sunde, værdiskabende og udviklende tiltag. OPP er en sammenføring af liberale erhvervs interesser og offentlige anlægsforretninger, hvor partnerskabet består i evnen til, i fællesskab, at finde den optimale løsning på den lange bane, for begge parter. Jeg håber med denne opgave at kunne afklare spørgsmål omkring hvordan disse frugtbare partnerskaber bedst udvikles, og få indsigt i deres fordele såvel som ulemper. 2.2 Problemformulering I forbindelse med færdiggørelsen af 7.semester på bygningskonstruktøruddannelsen er denne rapport en del af den afsluttende eksamen. Denne opgave udgør 1/3 af de samlede ECTS point semesteret kræver. Rapporten vil omhandle entrepriseformen offentlig- privat partnerskab (OPP), og vil tage udgangspunkt i følgende overordnede problemformulering: - Hvordan kan vi som leverandør/bestiller forbedre offentlig-privat partnerskab (OPP) til det fortrukne entrepriseværktøj indenfor moderne byggeri? Underliggende dette er der valgt følgende problemstillinger: - Hvilke parametre skal vi ændre i OPP i moderne byggeri? - Hvordan har OPP en samfundsmæssig konsekvens og kan disse forbedres? - Hvad skal den offentlige part forbedre? - Hvad skal leverandør parten forbedre? 2.3 Afgrænsning Denne rapport vil afgrænse sig til de aspekter den samfundsmæssig udvikling har nydt godt af eller lidt under, i forbindelse med entrepriseformen OPP på anlæg og bygningsværker. Rapporten vil primært beskæftige sig med parametre, der har relation til samfundsudviklende situationer. Denne vil derfor indeholde konsekvenserne af det stigende ansvarsområde leverandøren får tildelt, og udviklingen heraf. Innovationen der givetvis bliver affødt, af det mere totaløkonomiske billede der kommer i fokus, og som kommer hele samfundet til gode. Rapporten vil ikke analysere på de lovmæssige udviklinger OPP har medført, dog vil den give overblik over de nuværende forhold i det teoretiske afsnit. Økonomi i OPP og konsekvenserne heraf vil løbende blive nævnt, og til dels kommenteret, men ikke være fokus i rapporten. Overordnet vil rapporten give indblik i OPP som partnerskab og trække de vigtigste linjer i entrepriseformen set fra en samfundsmæssige vinkel. 2.4 Teoretisk grundlag og kilder Gennem problemformuleringen er der valgt empiriske viden med hovedvægt på den kvalitative del. Grundet problemstillingen vil tilgangen til besvarelsen overvejende være kvalitativ, men med supplering af [7]

8 kvantitet, hvilket vil blive brugt som underbyggende dokumentation. Kilderne er valgt som uafhængige og med synopsis primært fra leverandørens side. Den anvendte teori bygger primært på vejledninger og basiskontrakter udgivet af de ansvarshavende ministerier, og har derfor grundlag i dansk lovgivning, og udgør derfor den modsatte sides synopsis. Artikler vil også indgå som grundlag. 2.5 Metode og empiri Denne rapport er udformet som en empirisk undersøgelse, hvor den forudgående teori vil blive belyst. Rapporten vil indbefatte primær stimulidata gennem kvalitativt interview med respondent fra erhvervslivet. Denne primære stimulidata opstår gennem personlige interviews med en fagkyndig respondent, og tildeler rapporten en faglig viden fra relevante personer. Interviewet vil blive udført som et struktureret interview for at opnå brugbar information, og samtidig have data, der kan arbejdes fokuseret på i den efterfølgende behandling. Som sammenligningsgrundlag udføres en primær ikke stimuli undersøgelse i form af spørgeskemaer, og sammenligne dette med sekundære ikke stimuli data udført gennem tidligere analyser. Dette vil give rapporten en større reliebilitet, da der optræder data fra begge segmenter. Rapporten er blevet udført som desk research med henblik på grundlæggende basisviden. Disse data vil blive betragtet som sekundært data, og vil blive brugt til at modholde de empiriske input rapporten får tildelt gennem de nævnte field researches. Dette vil resultere i en rapport med elementer af både teoretiske, empiriske og personlige tilgange, og derfor give et bredt analytisk billede af problemstillingen. 2.6 Struktur Rapporten er opbygget efter Rapportguide for bygningskonstruktøruddannelsen, VIA University College, version 3, udarbejdet af Anne-Grethe Olesen. Rapporten vil indeholde indledning, teori, empiri, konklusion og perspektivering. Alle i kronologisk rækkefølge, med underliggende overskrifter. Teori afsnittet indeholder en delvis evidensbaseret gennemgang af OPP som helhed. Det er her vigtig at nævne at det evidensbaserede materiale til tider kan være sparsomt, da OPP stadig er forholdsvis ny som dansk model. I empiriafsnittet vil der trækkes empirisk data ind i opgaven og disse vil analyseres på baggrund af teorien og lave delkonklusioner på sammenligningerne. Konklusionen vil være et overordnet svar på problemstillingen ud fra de evidens- og empiribaserede sammenligninger. Den afsluttende perspektivering vil gøre læseren opmærksom på emnets egentlige relevans, og proportionerne i det. [8]

9 3 Offentlig- privat partnerskab (OPP) Interessen for byggebranchens strukturmæssige opbygning, har med præsentationen af offentlig- private partnerskaber (OPP), taget fart de seneste år. De velkendte entrepriseformer står ikke længere mål med sociale målsætninger såsom energioptimeringer, totaløkonomi og finansiering. I tillæg til dette bevæger vi os i retning af et samfund der politisk mangler løsningsforslag på tiltagende problematikker. Problematikker der bunder i voksende ansvarlighed for miljø, voksende behov på omsorgsområdet, samt et teknologisk industriland der må se sine kronede dage som talte (Djursø & Drejer, 2011). Videnssamfundet har imidlertid givet Danmark en håndsrækning i form af nye modeller for partnerskaber, der ved fælles udbredelse kan blive et nyt værktøj for overlevelse af velfærdsstaten og de liberaliserede erhverv. 3.1 OPP kort fortalt Offentlig- privat partnerskab (OPP) er et partnerskab mellem en privat og en offentlig instans. Dette omfatter opførelsen af et bygningsanlæg med tilhørende drift og vedligehold, samt en samlet finansiering. Dette samlede produkt med tilhørende service, bliver udbudt som ét samlet udbud. Dvs. de deltagende private instanser skal have anlægsomkostninger, drift og vedligeholdsomkostninger, samt finansieringsudgifterne med i det samlede tilbud. Dette resulterer oftest i et nyt selskab som bliver oprettet på baggrund af dette tilbud, det såkaldte OPP selskab. Det efterfølgende udbud foretages efter gældende lov, dvs. tilbudsloven 1 (Økonomi og erhvervsministeriet, 2007), samt udbudsdirektivet 2 (Europa parlamentet, 2004), og kan derfor afholdes i 3 forskellige udbudsformer: Offentlig udbud, begrænset udbud, konkurrencepræget dialog. Den sidstnævnte er tilføjelser i det seneste udgave af udbudsdirektivet, og henvender sig direkte til OPP-modellen. Hvor disse ikke er gældende er tilbudsloven naturligvis gældende. Forud og efterfølgende udbuddet, foregår der en dialog. Denne mindre formelle dialog, er den egentlig samspilsrelation af partnerskabet, hvilket netop afledte den sidst tilkomne udbudsform. Sammenspillet er visualiseret på fig. 1 1 Gældende dansk lovgivning for indhentning af tilbud i bygge- og anlægssektoren. 2 Gældende europæisk lovgivning for offentlige bygge- og anlægskontrakter. [9]

10 Den indgåede kontrakt løber oftest år, hvorved begge parter forpligtiges dels økonomisk og vedligeholdelsesmæssigt. Rent vedligeholdelsesmæssigt vil det private selskab (leverandøren) derfor oftest se på en totaløkonomi, dvs. kvalitet på den lange bane, i byggeriet. Det offentlige vil have en fast udgift i år, og undgår en initialinvestering, der altid medfører en risiko (Christina D. Tvarnø; Lektor ph.d CBS, 2004). En OPP kontrakt bygger på kommunikation, vidensdeling og samarbejde og tilgodeser derfor begge parter i deres interesser. Risici og udbytte deles ligeligt parterne imellem, hvilket kan resulterer i langt mere konstruktive partnerskab. Det er vigtigt at pointere, at dette er den mest udbredte form for OPP. OPP kan differentiere sig på mange af disse beskrevne områder, dvs. løbetid, finansiering, risikodeling osv. Dette er imidlertid styrken ved OPP, at den oftest kan tilpasses parternes ønsker og begrænsninger og ikke kun er en rigrid aftaleramme. Fig OPP som kontraktform England skal ses som det store paradigme når der diskuteres OPP. Store nedslidninger af offentlige bygningsværker resulterede tilbage i 1990 erne i store økonomiske udfordringer for den engelske regering (Jens E. Staalby, bygherrerådgiver, Birch og Krogboe A/S, 2003). Private Finance Initiative (herefter PFI) blev løsningsmodellen for den engelske stat. Denne model indeholdte imidlertid ikke en risiko deling parterne imellem, hvilket kom til senere, og som i dag kendes som den engelske Public-Private Partnership (herefter PPP) (Weihe, 2007). Denne kontraktform danner grundlag for den danske OPP model, som vi kender i dag. Erhvervs og bygningsstyrelsen udformede tilbage i 2005 den første offentlig vejledning til en OPP kontrakt (Erhvervs- og byggestyrelsen, August, 2005). Grundlaget for denne vejledning var en omfattende handlingsplan fra den daværende regering, der ønskede en væsentlig forbedring og anvendelse af OPP (Finansministeriet; Indenrigs- og sundhedsministeriet; Trafikministeriet; Økonomi- og erhvervsministeriet, Januar 2004). Den daværende liberalistiske regering så dette partnerskab som et værktøj til øget [10]

11 effektivisering, fleksibilitet, innovation samt forbedret vækststrategi. Den endelige OPP-pakke kunne derfor udnytte de samfundsmæssige ressourcer langt mere optimalt, og derved forbedre det offentlige system vha. private investorer. Handlingsplanen bestod desuden af pilotprojekter der skulle danne grundlag for en senere erfaringsopsamling der kunne konkluderes ud fra. I slutningen af 2012 havde man udfærdiget en erfaringsopsamling som konkluderede ud fra de daværende 13 færdigmeldte OPP projekter (Konkurrenceog forbrugerstyrelsen, 2012). Denne rapport er meget entydig i sin udmelding. Danske OPP projekter er en succes, set ud fra de opstillede kriterier fra konkurrencestyrelsen. (se fig.2) Fig.2 Denne erfaringsopsamling skal ses i lyset af, at den bagvedliggende undersøgelse vurderes til at være særdeles subjektiv. Respondenterne i denne undersøgelse er de selvsamme personer, som i mere eller mindre grad, personligt har været involveret i den egentlig udførelse (Petersen, April 2013). I tillæg til dette vil nogen mene, at den evidensbaserede del af vurderingen er mangelfuld, da spørgsmål om totaløkonomi, kvalitet m.m., ikke kan eftervises endnu. De skal ligeledes pointeres at respondenterne udelukkende var personer fra den offentlige side, hvilket giver undersøgelsen ringe validitet. I efteråret 2013 var der landsdækkende 20 igangværende OPP projekter (Forbrugerstyrelsen, December 2013). Disse projekter er primært koncentreret omkring statslige ejendomme samt undervisningsområdet, og har primært fokuseret på anlægssummer over 100 mio. (Erhvervs og boligstyrelsen, 2004). Dette har været den udenlandske erfaringsmæssige minimumsværdi for OPP udbud, og man har styret blindt efter dette. Indgangsvinklen til OPP starter som regel med en såkaldt egnethedsprøve, hvor den offentlige instans gennem et udarbejdet skema kan vurdere, om den konkrete sag egner sig til en OPP model. I denne vurdering er der 5 overordnede punkter, der skal vurderes på, og danne baggrund for valget af netop OPP. De overordnede punkter er (Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, 2012): Indebærer projektet både design, anlæg og efterfølgende drift og vedligeholdelse, således at det er muligt at udbyde disse samlet i ét OPP-projekt? Giver sammentænkningen af anlæg, drift og vedligeholdelse mulighed for at skabe totaløkonomi i OPP-projektet? Har projektsummen en størrelse, der giver mulighed for OPP? [11]

12 Er der et marked der vil være interesseret i at løse opgaven som et OPP? Er der politisk vilje hos den offentlige myndighed, der skal gennemfører OPP-projektet, til at gå ind i en OPP-kontrakt, der i et vist omfang fastlåser niveauet for drift og vedligeholdelse over år? Udover dette findes en lang række andre analyser som dels bygger på markedsanalyser, finansieringsanalyser, optimeringsanalyser mm. Alle disse analyser danner tilsammen et solidt og velbegrundet grundlag for valg af OPP som entrepriseform, eller som indiskutabelt afviser OPP som fordelsbegrundet valg. 3.3 Konstellationen i OPP Med udgangspunkt i fig. 1 er det vigtigt at præcisere partnerskabet i en OPP. Der foregår et partnerskab mellem det offentlige, bestilleren, samt en privat instans, den såkaldte leverandør. Denne konstellation er hovedessensen i OPP, men bag den private leverandør står et selskab, der er et partnerskab mellem de involverede entreprenører og finansieringsselskaber. Dette er tidligere nævnt som selve OPP selskabet. Dette partnerskab er fundamentet i et OPP, og kan betegnes som et partnerskab hvor de kompetente firmaer deler deres erfaringer og ideer, hvilket resultere i totaløkonomiske løsninger. I disse selskaber ses naturligvis entreprenøren, som bygger bygningsværket, der ses en drift- og vedligeholdelses entreprenør, der står for den kontraktmæssige drift og vedligeholdelse. Der ses en rådgiver, som i almindelig totalentreprise, en rådgiver der varetager bygningsmæssige beregninger, men også rådgivere der varetager de store juridiske betingelser, der skal være indeholdt kontraktmæssig. Yderligere ses en investorer, der er villig til at finansierer projektet og derved være primus motor i projektet. Den sidst nævnte er imidlertid den manglende faktor i nuværende OPP. Hidtil har markedet været præget af politiske barriere og manglende erfaringsmæssig tøven, og de deltagende entreprenører har personligt måttet stå for finansieringen gennem eget selskab, dvs. bank og realkreditlån. Der har med andre ord ikke været plads til den lille entreprenør, da denne ikke har haft den kapitalmæssige baggrund for deltagelse. Oven i dette har markedet ikke været gunstigt for investeringer grundet afkastet, men efter finanskrisen ligger obligationsrenten så lavt, at der er langt større afkast på en OPP end en obligations investering (Dall, 2012). Vi har altså at gøre med mange individuelle virksomheder i det private OPP selskab, hvilket gerne skulle resultere i øgede konstruktive arbejder på tværs af faggrupperne, og dermed innovation. I praksis, har projekterne dog primært henvendt sig til de selskaber, der internt har indeholdt mulighederne for selv at varetage alle opgaverne (opførelse, drift, finansiering mm.). Dette må betragtes ud fra oversigten omkring de til dags dato vindende entreprenører, som har været placeret i det øverste segment af danske entreprisevirksomheder set på deres størrelse, og har været i stand til netop at varetage alle OPP selskabets opgaver internt i virksomheden (Bygningsstyrelsen, 2014). 3.3 OPP modeller Netop investorer er fundamentet i en OPP, og derfor afgørende for udfaldet af projektet. Grundlæggende er en OPP sammensat af 2 finansieringstyper, en privat og en offentlig, og har efterfølgende 3 exitmodeller. (Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, 2012). I en opgørelse fra begyndelsen af 2013 ses en overvejende tendens til den private finansiering, hvilket også er grundtanken bag OPP (Petersen, April 2013). Dog ses [12]

13 det også at der gennemføres enkelte projekter med offentlig finansiering, hvilke kan have sine fordele og ulemper. Disse finansieringstyper præciseres senere. Understående ses en illustration af standardmodellerne. De to finansieringstyper er medfulgt af 3 exitmodeller (se fig.3). Som tidligere nævnt findes der kun 2 finansieringstyper, så den sidste model differentiere sig på exitmodellen, dvs. ejer situationen efter kontraktudløb. Ved den private finansiering kan den offentlige part ved indskrivning i kontrakten, få forkøbsret til ejendommen efter de kontraktmæssige år. Dvs. hvis den offentlige instans ønsker at købe bygningen er dette en mulighed. Dette er scenarium 1, og den mest udbredte i Danmark. Ved scenarium 2 har den offentlige instans ikke mulighed for at købe, og ligegyldig hvad vil bygningen forblive på private hænder. I en OPP med offentlig finansiering betaler det offentlig en fast pris for anlægget ved ibrugtagning. Partnerskabet beskæftiger sig egentlig på den efterfølgende drift og vedligehold af det opførte anlæg. Incitamentet for denne løsningsmodel kan være en billigere finansiering for det offentliges vedkommende kontra den private finansiering. I tillæg til dette kan der også betales en større sum ved overdragelsen, hvorved drifts og anlægsomkostningerne bliver lavere på sigt. (Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, 2012) Hele strukturen i denne model er imidlertid en smule modstridende med grundtanken i OPP. Innovation, kvalitet og til dels samarbejde kommer ikke i fokus da det offentlige i princippet selv står for opførelsen, og derfor ikke har det forventede fokus på den efterfølgende drift. I en OPP med privat finansiering er det den private leverandør der står for finansieringen. Partnerskabet består i at, sammen og finde den rette løsning til de, i udbudsbrevet, stillede behov. Leverandøren står for finansiering af byggeriet samt den efterfølgende drift, hvorved incitamenterne for kvalitet, totaløkonomi mm. giver mere resonans, set fra OPP ens egentlig ideologi. Det offentlige betaler gennem den kontraktmæssige periode for både anlæg, drift og vedligeholdelses udgifter, hvorved det hele betales som en samlet pakke. Overordnet betyder dette at leverandøren er langt mere dedikeret til rentable løsninger og innovationer i byggeriet, da dette kan betyde fortjeneste på den lange bane. Set fra det offentliges side kan dette resultere i en dyrere finansiering en nødvendig, hvilket vejer tungt kontra den langt større kvalitet, samarbejde og udvikling, et privat ejerskab skaber. Det er vigtigt at pointere at disse er de tre danske standardmodeller, og at der findes mange andre varianter af OPP. Disse andre modeller differentierer sig på både væsentlige som mindre væsentlige områder, hvilket rapporten ikke vil komme ind på. Fig. 3 [13]

14 3.4 Økonomi i OPP Som i alle andre henseender er økonomi altafgørende indenfor et OPP projekt. Endvidere har tilbudsgiveren et langt større ansvar økonomisk, da denne har ansvaret for bygværket i optil 30 år efter opførelsen. Dette giver nogle helt nye aspekter i denne moderne tilbudsgivning. Totaløkonomi, finansiering, CSR 3, innovation og samarbejde bliver vitale omdrejningspunkter i byggeprocessen (Djursø & Drejer, 2011). Aspekter der på bundlinjen har en pris. Totaløkonomien er det helt klarer incitament for entrering af disse partnerskaber, hvilket afspejler sig i valgene fra både leverandør og det offentliges side. Totaløkonomiske vurderinger er sjældent set i den traditionelle totalentreprise. Her forelægger et bygningsmæssigt ansvar på 5 år, iht. ABT93 4, hvilket ofte resultere i knap så gode og langsigtede løsninger fra entreprenørens side (Jens E. Staalby, bygherrerådgiver, Birch og Krogboe A/S, 2003). Dette resulterer i tvister, klagesager og sagsanlæg hvor parterne står overfor hinanden med forskellige interesser. Bygherren med æstetiske og langtidsholdbare løsninger, og entreprenøren med økonomiske og blot holdbare løsninger. Der findes udelukkende teoretiske totaløkonomiske vurderinger i danske OPP projekter. Endnu må man se sig langt om efter evidensbaseret viden, ift. udarbejdede erfaringsrapporter og faktuelle driftsopgørelser. Det offentlige har stor totaløkonomisk fordel ved OPP. Som tidligere nævnt er drift og vedligehold indeholdt i det partnerskab parterne underskriver. Kommunen vil med andre ord ikke have varierende drifts udgifter i denne kontrakt periode, men stadig vil stå med et vedligeholdt og værdifuldt produkt. I stedet en fast udgift, som i budgetmæssig sammenhæng gengiver en tilbagevendende udgift hver eneste måned, og derved er langt mere favorable i kommunalt økonomisk sammenhæng. Dette skal naturligvis ses i lyset af alternativet, som er en variabel udgift, der derfor medfører langt større risici. Netop dette alternativ ses i 1990 ernes England, hvor stramme budgetter afholdt ellers tiltrængte vedligeholdelses udgifter til offentlige institutioner jf. Staalby og Selsø (Jens E. Staalby, bygherrerådgiver, Birch og Krogboe A/S, 2003) (Selsø, 2005). Større forventet velfærd med skrumpende offentlige budgetter, resultere i besparelser på drifts- og vedligeholdelsen ude i kommunerne. Dette skete på baggrund af, at man ikke mærkede disse besparelser direkte på de daglige sociale ydelser, men først årrækker senere i form af manglende velfærd i forfaldne bygninger. I Danmark ses Vildbjerg skole som resultatet af denne offentlige problemstilling. Tilbage i 2005 stod Herning kommune overfor anlægsudgifter til en ny skole i Vildbjerg. Anlægskassen var imidlertid ikke stor nok og man valgte derfor OPP alternativet som løsningsmodel, da kommunen ikke havde mulig finansiering indenfor egne lånerammer (Petersen, April 2013). Kommunen kunne nu ved hjælp af offentlige investorer udbyde en ny skole, hvor de forskellige leverandørkonsortier der bød ind, selv medbragte investorer til projektet. Baggrunden for dette var imidlertid en deponeringspulje regeringen havde afsat i finansloven, som sørgede for delvis deponeringsfritagelse fra kommunens side. Denne deponeringsfritagelse var et forsøg på at fremme OPP en fra det offentliges side, ved at skabe attraktive lånedispensationer og derved give incitament til indgåelse af disse partnerskaber. Deponeringsregler betyder i praksis at den regionale eller kommunale instans skal deponere et beløb svarende til anlægssummen sideløbende med opførelsen. Disse likvider frigives herefter gradvist i den periode som lejekontrakten løber (typisk 25år), dvs. 1/25 hvert år, fra ibrugtagelsesdatoen (Konkurrenceog forbrugerstyrelsen, 2012). På den måde er pengene sikret overfor entreprenøren den følgende periode, 3 Corporate Social Responsibility 4 Almindelige betingelser for totalentreprise, udfærdiget 22 december, 1993 [14]

15 og den offentlige instans kan ikke blot bygge langt over økonomisk formåen. Denne deponeringsregel er dog ikke gældende ved statslige projekter, da disse ses som plausible betalere. Dette vil omtales senere. 3.5 Risici deling i OPP En af de store fordele ved et partnerskab, er fordelingen af de risici, som følger et bygge og anlægsprojekt. I OPP forestår det det offentlige at opstille en række krav til funktioner, den efterfølgende bygningsdrift samt nogle specificerede serviceydelser. Disse krav vil til enhver tid indebære en risici for en eller flere parter, og bør derfor altid nøje overvejes inden kontraktindgåelse. Overordnet kan der opstilles 3 grupperingstyper af risici, der er forbundet med et anlægsprojekt (Petersen, April 2013) - Anlægsrisici: Overholdelse af tidsplan, budget, kvalitet, ekstra omkostninger. - Efterspørgselsrisici: Efterspørgselen ved ibrugtagning af et projekt. Har projektet den efterspørgsel der blev fremlagt i prognoser inden opstart? Efterspørgselen kan have indflydelse på den månedlige leje på et OPP projekt hvis dette er en del af kontrakten. - Tilgængelighedsrisici: Dette er møntet på det egentlig output fra samarbejdet, dvs. primært driftsfasen. Risici i forbindelse med den daglige drift og vedligeholdelse, som til enhver tid vil være til stede. Som udgangspunkt skal disse risici deles ligeligt mellem de to parter, hvilket også stemmer overens med den danske standard model. Her er foreslået en overordnet deling i risici, hvor tilgangen til fordelingen tager udgangspunkt i den part, der bedst og billigst kan varetage disse risici også varetager dem. Det skal dog tilføjes at man stadig som udgangspunkt afholder risici, der er forbundet direkte med ens egne opgavers udførelse. Dvs. for den private part vil dette være risici i forbindelse med den egentlig udførelse, og det offentlige må varetage de risici, der ligger uden for det fysiske projekt. Disse risici kan dog altid forhandles fra projekt til projekt, men overordnet foreslår den danske OPP model dem som følgende (Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, 2012): Risici der håndteres bedst af den offentlige myndighed: Risici der bedst håndteres af den private leverandør: - Adgang til anlægsområdet - Forurening - Arkæologi - Force majeure, der ikke kan forsikres - Renterisici fra tilbud til indgået aftale - Inflationsrisiko - Projektspecifikke lovændringer - Risici tilknyttet design, anlæg og drift - Energiforbrug - Forsinkelser - Vedligeholdelse i henhold til funktionskrav - Force majeure, der kan forsikres - Renterisici fra indgået aftale til kontraktudløb Denne deling skal ses som en stor fordel i moderne projektstruktur, da man tildeler risici til den part der har de bedste varetagelsesevner, hvorved vi fra samfundsmæssigt synspunkt for mest ud af vores penge. Set fra en leverandørens synspunkt, tildeles færre risici end i konventionelt byggeri, dog er løbetiden på de [15]

16 tilbageværende væsentligt forlænget, og der kan derfor diskuteres hvorvidt den private leverandør har vundet fordel. 3.6 Innovation gennem OPP Det egentlige incitament i OPP strukturen kan betegnes som langtidssigtede og udviklende investeringer. Ofte ses OPP som en fokuseret opgave der er sat i udbud, for at løse en bygge og anlægsteknisk udfordring som en offentlig instans står overfor. Partnerskabet har imidlertid en anden hensigt, der er mindst ligeså vigtig som den praktiske løsning, nemlig den bagvedliggende innovation. Social innovation er et begreb der arbejdes med indenfor internationale vækst, og i forbindelse med en OPP tales der om socialt innovative partnerskaber (Anna Emilie Hvas & Steffen Thybo Møller, 2011) Disse partnerskaber bygger primært på velfærdsforbedrende tiltag der opstår sideløbende med indgåede aftaler, hvor det egentlige incitament i første omgang kunne synes at være økonomisk. I et partnerskab findes der to parter, dvs. der oftest også findes to incitamenter for indgåelsen af denne kontrakt. Hos den private part har økonomien en alt overskyggende drivkraft, men ikke desto mindre bunder denne økonomi i udvikling og forskning, da et totaløkonomisk regnskab kræver nye innovative løsninger. Dette gælder for såvel materialerne i byggeriet som de kontraktmæssige omstændigheder der kan udvikles til fordel for større økonomisk udbytte. Overfor dette, har vi en offentlig part, der til dels søger økonomisk stabilitet i en længerevarende periode, men som det overordnede primære incitament har samfundsmæssig udvikling i fokus. Denne udvikling kan indeholde flere underliggende mål, hvilket vil komme til udtryk i de projektspecifikke funktionskrav. Dette kunne eksempelvis være at fremme bæredygtige løsninger, og derved implementere disse i nye moderne OPP projekter (Den kongelige danske kunstakademis for arkitektur, design og konservering, 2013). Her indgår miljømæssige perspektiver/mål som en del af partnerskabet, og der opnås derved samfundsmæssige resultater af samarbejdet. Eksemplet viser det samfundsudviklende ansvar som en offentlig instans kan varetage, og på hvilken måde dette kan eksekveres. Det offentlige har muligheder for at tilgå nye projekter med præciserende krav til det private, om at varetage offentlige ønsker i byggeriet, i netop OPP. Fordelen ved en OPP er dog at der stilles så åbne krav, at det kræver innovation i det private ved at finde holdbare og rentable løsninger, og at det bedste resultat skal skabes i samarbejde med det udenom stående erhvervsliv. Synergien i dette opstår hermed, da entreprenøren bliver tvunget til at søge nye løsninger til byggeriet, og resulterer derfor i innovation helt ude i underleverandør leddet. Med andre ord forplanter disse krav sig ned gennem organisationen og kaster store og samfundsmæssige kompetencer af sig. Kompetencer der eksempelvis kan blive udnyttet på eksport området, og gavne et større fællesskab (Per Thomas Dahl; Brancedirektør, 2014). En anden, blandt mange, parameter hvor innovationen brager frem er i tidsstyringsmekanismen. Med tilblivelsen af OPP har entreprenøren, om muligt, et endnu større incitament for at gennemfører projekter hurtigere end planlagt. Man ser tidsstyringsværktøjer vinde kraftigt frem i byggesektoren, med den overstående tese, at tid er penge. I OPP kan der tjenes penge på hurtigere afleveringer, hvilket bunder i at der betales husleje fra det offentliges side fra den dag byggeriet tages i brug. Det er her incitamentet opstår, da der nu er økonomisk baggrund for at ligge ekstra meget i udviklingen af netop tidsstyring. Som det fremgår på fig.4 er der i den norske OPP (OPS) gennem en regressionsanalyse fundet en tydelig sammenhæng mellem tid og økonomi. [16]

17 Innovationen indenfor tid bliver ubevidst en del af det skabte resultat, da der arbejdes fokuseret med at afkorte byggeperioder. Dette kan og ses som et resultat, der samfundsmæssigt, kan komme mange andre til gode. Fig Fordele i OPP Fordelene ved en OPP er mange, og som udgangspunkt har fordelene en stor synergi effekt. Den vigtige hypotese i dette er, at synergien i fordelene ikke bliver tilgodeset nok i erfaringsanalyserne, og på denne måde mister deres stærke incitament. Hvis vi som tidligere nævnt ser på totaløkonomien i et projekt vejer dette tungt i en OPP. Dette underbygges af respondenter fra analyser, hvor disse direkte spørges ind til drivkræfterne i en OPP (Forbrugerstyrelsen, December 2013). En totaløkonomi tilfører ikke blot en direkte økonomisk indgangsvinkel til et partnerskab, men tilfører også samfundet innovation og kompetencer. Som tidligere beskrevet, udvikles der nye forbedrede materialer, som skaber øget eksport og derved skaber nye danske arbejdspladser (Per Thomas Dahl; Brancedirektør, 2014). Oven i dette får det offentlige direkte mulighed for at forcere faglige fokusområder, ved gennem deres tildelingskriterier i en konkurrencefase, at tildele det ønskede fokus den største vægtning under konkurrencen. Det offentlige vælge ganske enkelt om eksempelvis arkitekturen skal vægte størstedelen i tildelingskriteriet, hvilket vil forcere skabelsen af nye arkitektoniske udtryk. Eller om energioptimering skal være i fokus og derfor vægte størst i tildelingskriteriet. Dette tvinger de bydende til innovative løsninger der findes i samarbejde med underleverandørerne. Synergien går altså fra det offentlige til leverandøren, gennem entreprenøren og ud til underleverandøren, som så igen kan eksportere dette nye udviklede produkt. Den direkte udvikling sker naturligvis ikke direkte mellem entreprenør og underleverandør, men er en mekanisme skabt på baggrund af efterspørgsel. Ser vi på tidsfaktoren betegnes denne gennemgående som en fordels faktor. Med udgangspunkt i forbrugeranalysen fra 2012 (Konkurrence- og forbrugerstyrelsen, 2012) ses der et entydigt svar på overholdelse af tidsplan. Ud af de adspurgte 9 projekter er alle 9 afleveret til tiden, nogle endda tidligere end aftalt. Dette ses visuelt på figur 6, og underbygger teorien i afsnit 3.6. [17]

18 Ift. traditionel totalentreprise ligger der i OPP gode økonomisk fordele i at aflevere til tiden, og endda forcere og aflevere før tiden. Det at aflevere til tiden er naturligvis også gældende i en totalentreprise, men hvor der i denne opereres med dagsboder 5, kan OPP modellen have væsentlig andre kontraktforhold. Her er kontraktforholdene med delt risici hvilket kan resultere i, at man må deltage i det tab som en for sen ibrugtagning resultere i. Samtidig vil rammeaftalen være brudt, hvilket betyder en udeblivende udbetaling til entreprenøren, der kan have store økonomisk konsekvenser. Disse forhold gør at entreprenøren har endnu større incitament i at aflevere til tiden. I de tilfælde hvor byggeriet forceres, kan dette være en økonomisk analyse der viser at de opstillede forceringsomkostninger er mindre end den ekstra månedlige betaling entreprenøren får, og tilmed en besparelse i renteudgifterne, hvorved dette er en ren profit forretning fra entreprenøren side. Det offentlig har yderligere fordele gennem en OPP. I og med en OPP kontrakt løber i en længerevarende periode, typisk år, har man fra kommunens side nogle faste udgifter som vil være uændrede år efter år. Dette er tidligere beskrevet, og kan være en fordel for et politisk byråd eksempelvis. De tilbagevendende årlige budgetforhandlinger udgår, og i stedet får man gennem faste udgifter, vedligeholdt sine bygninger optimalt. Oven i dette skal man tillægge at denne vedligeholdelse foregår som et udliciteret stykke arbejde, og derved ikke kræver nogen former for kommunale ressourcer i kontraktperioden. Kort sagt vil den offentlige instans ikke have bemærkelsesværdige udgifter efter afleveret udbudsmateriale og kontrahering i en OPP. Herefter styres projektet udelukkende af leverandøren, hvorved komplikation, projektmæssige ændringer mm. skal løses af samme. Fig Barriere i OPP OPP er stadig en forholdsvis ny entrepriseform, hvilket medfører problematikker, der udelukkende vil kunne løses på den lange bane gennem udvikling. Enhver medalje har en bagside, hvilket også er tilfældet 5 Iht. ABT93 25 (Almindelige betingelser for totalentreprise) [18]

19 her. I en ny entrepriseform med manglende erfaring, kan overblik være svært og placering af fokus kan synes uoverskueligt. OPP har mange muligheder, men samtidig begrænsninger, og fælles for disse er at fundamentet ligger tidligt i projektet. Der skal med andre ord være meget fokus på mange ting, hvilket kan resultere i mange fejl. Et godt eksempel er undergrundsbanen i London, hvor risiko delingen ikke havde været i fokus. Her endte partnerskabet fra den privates side i konkurs, og det offentlige stod med en kæmpe gæld, der skulle indfries iht. aftalen (TØI 890/2007, 2007). En dyrekøbt erfaring, som viser vigtigheden i de forskellige aftaleforhold, man skal have fokus på. Der bruges fra det offentliges side mange ressourcer på OPP, hvilket beskrives som en klar barriere for netop udbredelsen. I en forbruger analyse fra 2013, ses netop denne tids og ressourcekrævende proces som den næst største barriere for OPP, set fra det offentliges side (Forbrugerstyrelsen, December 2013). Nye ting tager tid, hvilket er en del af innovationen i OPP, men i situationen giver det store administrative udgifter til et udbud. Tingene skal gennemarbejdes af faglige kompetente folk, hvilket er bekosteligt for det offentlige. Overordnet ses den danske lovgivning dog som den største barriere for OPP. Deponeringsreglerne begrænser regionale og kommunale bestillere i at, med fordel, vælge OPP frem for andre entrepriseformer (Forbrugerstyrelsen, December 2013). Deponeringsreglerne binder regionale og kommunale penge i lange perioder efter opførelser, hvilket ikke giver den ønskede disponeringsfrihed som en OPP arbejder hen imod. Oveni dette kommer et hav af skatte- og momsmæssige regler der ikke arbejder for en OPP. Begge dele er utidssvarende rammevilkår der til enhver OPP skaber store problemer for det kontraktmæssige udfald. Oveni dette har man paradokset med at tage beslutningen og binde offentlige midler i store projekter over mange år, hvilket ikke giver den store frihed til omstruktureringer i kommuner og regioner. (Romme-Mølby & Kaare, Februar, 2009). Behov kan i lange kontraktperioder ændre sig, hvilket låser den offentlige sektor fast i gamle kontrakter. Samlet set er manglende erfaringer den alt overskyggende barriere, hvilket er et paradoks, da vi på denne måde ikke kommer videre, uden at gennemfører mere OPP. I Danmark menes der ganske enkelt ikke at være politisk velvilje for disse projekter, hvilket betyder den politiske tilgang til udviklingen er begrænset (Andersen, 2011). Pensionsselskaber, erhvervsorganisationer, fagbevægelser og kommuner står omsider i kø for at deltage i nye OPP projekter som ville kunne bidrage med vækst og nye arbejdspladser. Lovgivningen i Danmark skal tilpasses de muligheder OPP tilfører, og høste udbyttet deraf senere. Dette indså den nuværende regering dog allerede i deres regeringsgrundlag, men stadig er situationen status quo. (Andersen, 2011). En væsentlig barriere i OPP modellen med den private finansiering er, at omkostningerne ganske enkelt er for høje set i forhold til den private finansieringsmulighed (Lund, 2011). Det offentlige har oftest langt mere favorable lånemuligheder end de private investorer, hvilket resulterer i at fokus i de private finansierede projekter ikke ligger på prisen, men overvejende på andre faktorer såsom arkitektur, innovation mm. Dette kan til dels betegnes som en fordel, set fra en samfundsudviklende side, men som en ulempe for den økonomisk ansvarlige offentlige instans. Et dyrt finansieret projekt kan ikke altid forsvares med udelukkende innovative og samfundsmæssige tiltag, på bundlinjen skal økonomien også være fornuftig for at skabe resonans i investeringen. [19]

20 Overstående figur 5 er med udgangspunkt i et projekt på 100 mio.kr. hvilket er tærskelværdien på en OPP, og er beregnet ud fra en kontraktperiode på 30 år. (Ernst & Young; Claus Duch; Guri Weihe, 2011) I forlængelse af dette kan der tilføjes at grundet lempelser, gunstige investeringsmuligheder og interesse i disse investeringer er pensionsselskaberne langt om længe kommet på banen, hvilket kan give fornyet energi til den private investeringsform, i kraft af favorable lånemuligheder. Paraderne er endelig kommet ned (Andersen, 2011). Fig.5 [20]