Med disse initiativer viser den opdaterede status per december 2009, at den danske Kyotoforpligtelse

Transkript

1 NOTAT 15. december 2009 Side 1 Status for den danske Kyoto-forpligtelse Energistyrelsen opdaterer jævnligt status for opfyldelse af den danske Kyoto-forpligtelse for perioden Status opdateres, når der tilvejebringes ny information, eksempelvis i form af ny statistik, nye fremskrivninger eller ændrede forudsætninger i forhold til besluttede virkemidler. Siden den seneste status fra april 2009 er foretaget en opdatering af fremskrivningen af de danske drivhusgasemissioner, bl.a. for at kunne kvantificere betydningen af en lavere økonomisk vækstforventning. Fremskrivningen tager desuden udgangspunkt i den endelige energistatistik for 2008 og indregner den forventede effekt af initiativerne i Grøn Vækst. Derudover er der lavet nye vurderinger af den forventede effekt fra indenlandske optag af kulstof i jorde og skov (sinks) og af status for indkøb af kreditter, ligesom den forventede udledning af andre drivhusgasser end energirelateret CO 2 er blevet opdateret. Endelig er den anslåede effekt af nyligt besluttede tiltag blevet indregnet. På baggrund af de seneste oplysninger viser opgørelsen for opfyldelse af den danske Kyotoforpligtelse, at reduktionsmålet opfyldes med fremskrivningens forudsætninger, efter indregning af effekten af de nyeste tiltag samt den politisk besluttede men endnu ikke implementerede kvælstofregulering fra Siden den seneste mankoopgørelse i april 2009, som viste en manko på 1,0 mio. ton CO 2 - ækvivalent årligt er der iht. fremskrivningen sket en nedjustering af de forventede ikkekvoteomfattede emissioner på 0,5 mio. ton CO 2 -ækvivalent årligt som følge af lavere økonomisk vækst samt politiske initiativer i form af Grøn Vækst. Omvendt er der sket en nedjustering på 0,5 mio. ton CO 2 -ækvivalent årligt af den forventede effekt fra indenlandske optag af kulstof i jorde og skov (sinks). Nye klima- og energitiltag ventes imidlertid at eliminere den danske manko: Den forventede danske andel af udledningerne under det europæiske kvotesystem er således blevet nedjusteret med 0,55 mio. ton CO 2 -ækvivalent årligt som følge af beslutningen om ikke at sælge de statslige kvoter, der måtte blive tilovers som følge af virksomhedslukninger og mindre efterspørgsel efter kvoter reserveret til ny produktion end ventet. Derudover ventes den nye skrotningsordning for oliefyr at reducere udledningen med 0,05 mio. ton årligt i , ligesom det forventede bidrag fra klimakreditter med frigivelsen af reserverede midler er øget med 0,4 mio. ton CO 2 -ækvivalent årligt. Med disse initiativer viser den opdaterede status per december 2009, at den danske Kyotoforpligtelse forventes opfyldt. Status for den danske Kyoto-forpligtelse er forbundet med en betydelig usikkerhed bl.a. i forhold til varigheden af den økonomiske krise, og i forhold til opgørelse af effekten af kulstofoptag i skov og jorde (sinks) og endelig levering af kontraherede kreditter. Dertil kommer de yderligere virkemidler, der måtte blive implementeret i den resterende del af perioden.

2 Beskrivelse af udfordringen Kyoto-aftalen indebærer, at Danmarks samlede regnskab for klimagasudledninger ikke må overstige 54,8 mio. ton CO 2 -ækvivalent i gennemsnit for perioden Målet er defineret som de indenlandske emissioner fratrukket effekten af indenlandske sinks (nettooptag) og internationale klimakreditter. De indenlandske emissioner er delvist omfattet af EU s kvote-handelssystem, der sikrer, at de overordnede europæiske målsætninger opfyldes så omkostningseffektivt som muligt. Der er ikke særskilte mål for, hvor stor en del af emissionerne der må ske inden for hhv. uden for kvotesystemet. I forbindelse med den Nationale CO 2 -kvoteallokeringsplan i 2007 (NAP2) blev der over for EU-Kommissionen redegjort for regeringens plan for at nå Kyotomålet for i form af kvotereguleringen i , anvendelsen af sinks og kreditter og nye initiativer uden for de kvotedækkede områder. Status for den danske Kyoto-forpligtelse jf. de seneste fremskrivninger I tabel 1 fremgår det seneste estimat over gennemsnitlige, årlige klimagasudledninger sammenholdt med de forventninger, der blev lagt til grund for allokeringsplanen i For begge fremgår de forventede indenlandske emissioner henholdsvis indenfor og udenfor kvotesystemet fratrukket effekten af sinks og kreditter, samt effekten af nye initiativer. Tabel 1 Kyotoregnskab med besluttede tiltag NAPII (2007) December 09 Mio. ton CO 2 -ækv. årligt Kyotomål ved tabt basisårssag 54,8 54,8 Kreditter til dækning af tabt basisårssag -1,0-1,0 Udledninger fra kvotesektoren 24,5 24,0 Forventede udledninger i ikke-kvoteomfattede sektorer 36,8 1 37,3 1 Sinks -2,3-1,7 Kreditter -3,2-3,7 Ikke implementeret tiltag - -0,1 2 Resterende manko ved besluttede tiltag 0 0 1) Indeholder effekten af de i NAPII-besluttede tiltag. 2) Kvælstofregulering jf. Aftale om Grøn Vækst Opgørelsen viser, at reduktionsmålet opfyldes med fremskrivningens forudsætninger, efter indregning af effekten af de nye tiltag samt den besluttede men ikke implementerede kvælstofregulering fra De forventede udledninger er siden NAPII-fremskrivningen reduceret som følge af de besluttede initiativer, men i omvendt retning trækker en højere vurdering af det fossile indhold i dansk affaldsforbrænding, samt vedtaget ændret indfasning af biobrændstof, der skyldes tekniske årsager. Hertil kommer, at effekten fra optag i jorde og skov (sinks) er nedjusteret, jf. tabel 1. Nedenfor gennemgås de enkelte hovedområder i opgørelsen og efterfølgende vises ændringerne siden allokeringsplanen og usikkerhederne gennemgås. Side 2

3 Basisårsagen Basisårssagen er opstået, idet Danmark i 1990, som er referenceåret for Kyotoforpligtelsen, havde en særlig lav udledning af drivhusgasser på grund af en høj import af elektricitet fra det nordiske marked. Dette betyder, at reduktionen på 21 pct. skal ske fra et lavt udgangspunkt for udledningerne. Danmark accepterede en rådsbeslutning i 2002, der fastholdt Danmarks reduktionskrav på 21 pct. Til gengæld gav EU tilsagn om, at der senere tages hensyn til Danmarks basisårsproblem. Siden er der i EU opstået et teknisk overskud på omkring 19 mio. ton CO 2 -ækvivalent for perioden i forhold til EU s samlede reduktionsforpligtelse. På baggrund af dette fremlagde Kommissionen i 2006 et forslag om overførsel af i alt 5 mio. ton CO 2 -ækvivalent til Danmark, hvilket vil reducere den danske manko med 1 mio. ton årligt. Basisårssagen forhandles stadig i EU og er gentagne gange blevet udsat. I opgørelsen er det forudsat at en eventuel tabt basisårssag dækkes ved indkøb af kreditter. Kvoteomfattede emissioner Inden for det kvotedækkede område indebar allokeringsplanen en reduktion på 5,2 mio. ton CO 2 per år i perioden i form af en tilsvarende stramning af kvotetildelingen i forhold til det forventede behov. Det betyder, at EU ved fuld udlodning af de statslige kvoter har godkendt en fastsat emission på 24,5 mio. ton CO 2 -ækvivalent for de danske kvotevirksomheder. Et væsentligt bidrag til at dække en eventuel manko kan komme fra uforbrugte ETS kvoter, reserveret i NAPII til danske virksomheder, men som der ikke på nuværende tidspunkt er efterspørgsel efter. Til brug for reduktion af mankoen er det besluttet, at staten kan benytte kvoterne til målopfyldelse i stedet for at sælge dem. Det indebærer, at den tilsvarende mængde drivhusgasser ikke udledes fra kvoteomfattede virksomheder, hvilket giver en direkte og målbar klimaeffekt internt i EU. Det indebærer samtidig, at den kvoteomfattede sektor samlet set også bidrager med en højere reduktion end forudsat i NAPII. De uforbrugte kvoter kommer fra følgende kilder: Kvoter fra puljen til eksisterende virksomheder, der blev til overs ved starten af perioden, fordi det viste sig, at der ikke tildeles så mange som oprindeligt forudsat i NAPII. Kvoter, som frigøres i løbet af perioden som følge af lukninger af kvoteomfattede virksomheder eller ophør af reel produktion. Overskydende kvoter fra puljen til nye virksomheder. Oprindeligt var denne pulje på kvoter. Puljen reduceres efterhånden som der allokeres kvoter til nye virksomheder og udvidelser. Det vides først ultimo 2012, hvor mange kvoter, der reelt vil være til rådighed fra denne pulje. Der er betydelig usikkerhed forbundet med en vurdering af, hvor mange kvoter staten vil have til sin rådighed for perioden Et realistisk skøn på 0,55 mio. ton kvoter årligt i perioden svarer til et forløb med yderligere virksomhedslukninger og en udvikling i nye kvoteomfattede virksomheder og/eller kvoteomfattede produktionsudvidelser, svarende til forløbet fra 2008 til nu. Den endelige mængde uforbrugte kvoter kan verificeres hen mod slutningen af Ikke-kvoteomfattede emissioner En opdatering af fremskrivningen af den forventede udledning af ikke-kvoteomfattede emissioner i Danmark i perioden er netop færdiggjort. Side 3

4 Det seneste basisforløb er fra april Siden da har en række forudsætninger ændret sig, som får betydning for de ikke-kvoteomfattede emissioner i perioden Dette drejer sig hovedsageligt om følgende: Der foreligger energistatistik for 2008, og fremskrivningen af de energirelaterede emissioner i dette første år i Kyotoforpligtelsesperioden erstattes derfor af faktiske tal. Statistikken for 2008 forbedrer samtidig grundlaget for at vurdere fordelingen af udledninger på henholdsvis kvote- og ikke-kvoteomfattede virksomheder. Fremskrivningen tager højde for et partielt opdateret vækstskøn fra september 2009, med nedjusterede forventninger til væksten. Der tages højde for den seneste prisudvikling for fossile brændsler, således at priserne, der anvendes i starten af perioden (de første 5 år) er en smule lavere end i aprilfremskrivningen. Der medtages de foreløbige trends i udviklingen i trafikarbejdet for 2009 i en justeret fremskrivning af trafikarbejdet. Revurdering af de øvrige drivhusgasser, herunder fra landbruget. Indarbejdelse af Aftalen om Grøn vækst. I Energistatistik 2008 indgår en foreløbig opgørelse af de ikke-kvoteomfattede emissioner på 37,8 mio. ton CO 2 -ækvivalent. Emissionerne forventes dog at falde i de kommende år som følge af allerede besluttede tiltag og nedgangen i den økonomiske aktivitet. På baggrund af den opdaterede fremskrivning er de ikke-kvoteomfattede emissioner opgjort til gennemsnitligt 37,3 mio. ton CO 2 -ækvivalent per år for perioden Vurderingen af de ikke-kvoteomfattede emissioner er dermed faldet med 0,4 mio. ton per år siden den seneste Kyoto-status i april. Dertil kommer en effekt på knap 0,1 mio. ton per år for perioden ved implementering af kvælstofreguleringen i 2012 samt en effekt på 0,05 mio. ton per år for perioden fra skrotningsordningen for oliefyr. Siden fremskrivningen der lå til grund for NAPII er der sket en niveauforskydning i emissionerne som følge af en revurdering af det fossile indhold i affald. Dertil kommer ny information bl.a. i form af en række nye statistikår, en forsinket indfasning af biobrændstoffer til transport og en revurdering af effekten af energispareindsatsen. Side 4

5 Effekten af sinks En del af den danske Kyotoforpligtelse dækkes i henhold til NAPII af kulstofoptag i skove og jorde (art og 3.4). I NAPII blev estimeret et forventet bidrag fra sinks, og der blev igangsat et omfattende dokumentationsarbejde. Et væsentligt element i arbejdet er at fastlægge arealanvendelsen i 1990 samt estimere og dokumentere årlige ændringer i kulstofbalancen siden Der foreligger endnu ikke endelige resultater fra dokumentationen og nedenstående resultater, baseres på beregninger gennemført på baggrund af de hidtil anvendte opgørelser kombineret med foreløbige data fra dokumentationsarbejdet. De første resultater har imidlertid resulteret i en række ændringer i det forventede bidrag, jf. tabel 2. Tabel 2 Forventet kulstofoptag i henholdsvis NAPII og november09-skøn Netto kulstofoptag (mio. ton per år) NAPII-skøn (2007) Skøn december 2009 Kulstofoptag i skov plantet efter 1990 (art. 3.3) 0,26 0,13 Kulstofoptag i skov plantet før 1990 (art. 3.4) 0,18-0,18 Kulstofoptag i jorde m.m. (art. 3.4) 1,8 1,7 Total 2,3 1,65 Ad. art kulstofoptag i skov plantet efter 1990 og som følge af skovdrift Effekten at kulstofoptag i skov plantet efter 1990 inkluderet i NAPII er baseret på en forventning om en fortsættelse af den årlige skovrejsning i perioden Der har imidlertid været en reduceret skovrejsning siden NAPII-vurderingen i 2007, hvilket i kombination med skovrydning i en række områder betyder, at det samlede kulstofoptag i skov plantet efter 1990 vurderes at skulle reduceres til 0,13 mio. t/år. Ad. art kulstofoptag i eksisterende skov og optag i jorde Artikel 3.4 omfatter kulstofoptag i eksisterende skov og optag i jorde som følge af ændret arealforvaltning. Der er loft for, hvor stort et optag eller emission der må indregnes for eksisterende skov. Danmarks loft er ±0,18 mio. ton CO 2 -ækvivalent årligt. I allokeringsplanen er medtaget en effekt op til loftet. Den pågående analyse har dog vist, at skovarealet i 1990 (sammenligningsåret) var underestimeret og at træsammensætningen i perioden har en alder, der gør, at der vil ske en nettoemission fra den eksisterende skov (fra før 1990), idet denne vil blive fældet som følge af almen skovdrift i perioden. Bidraget er derfor ændret fra et nettooptag på 0,18 til en nettoemission på 0,18 mio. ton årligt. Under artikel 3,4 indgår også kulstofoptag i jorde og kalk/hegn/vådområder, og der blev i forbindelse med NAPII indregnet et bidrag på -1,82 mio. ton/år. Effekten beregnes efter et nettonetto princip, hvor reduktionen af drivhusgasser beregnes som nettokulstoflagringen i perioden , fratrukket nettokulstoflagringen i referenceåret Der var i 1990 en nettoudledning af kulstof. På trods af en nettoudledning i perioden kan der derfor godt opnås en reduktion i udledningen i Kyotoregnskabet. Dette skyldes, at det er forskellen til udledningen i år 1990, der er gældende. I perioden har nettooptaget svinget mellem 0,6 og 2,1 mio. t/år med et gennemsnitligt nettooptag på omkring 1,5 mio. t/år. Bidraget til reduktionsforpligtelsen afhænger primært af det årlige høstudbytte, temperaturen og af anvendelsen af jorden. Efter at have vurderet de foreliggende data har DMU skønnet effekten af sinks i jorde og kalk/hegn/vådområder til 1,7 mio. t/år i Dog fortsat med betydelig usikkerhed. Side 5

6 Effekten af kreditter En del af den danske Kyotoforpligtelse dækkes i henhold til NAPII ved erhvervelse af JI/CDM-kreditter i udlandet. I NAPII blev der desuden afsat 450 mio. kr., til dækning af risiko/en evt. tabt basisårssag. Heraf er 225 mio. kr. frigivet juni 2009 og påbegyndt brugt på erhvervelse af kreditter, som dels går til dækning af evt. tabt basisårssag, dels indgår i mankodækningen pga. en forhøjet kreditleveringsrisiko. Derudover er det foreslået at frigive den resterende reserve på 225 mio. kr. til køb af kreditter samt en vis mængde post 2012-kreditter. Samlet set forventes der hermed at kunne leveres 3,7 mio. CO 2 -kreditter årligt til dækning af en del af den danske Kyoto-forpligtelse inden for de afsatte midler. Vurderingen er baseret på et særligt udviklet risikoværktøj. Risikoen vurderes ud fra 12 parametre, blandt andet landets risiko som helhed og erfaringer fra samme typer projekter. Projekterne følges tæt, og den seneste viden om projektet indgår i risikovurderingen. I tilfælde af tabt basisårssag antages denne manko at blive lukket ved erhvervelse af JI/CDM kreditter. Besluttede, men ikke implementerede tiltag Effekten af en kommende kvælstofregulering der indgår i Aftalen om Grøn Vækst er ikke medtaget i den direkte fremskrivning, da reguleringsformen ikke er fastlagt, men er fratrukket i tabellen ovenfor, hvormed mankoens størrelse angiver behovet for, at der besluttes nye tiltag. Effekten af kvælstofreguleringen forventes at blive ca. 0,4 mio. ton i 2012, svarende til knap 0,1 mio. ton pr. år for perioden I FL2010 er der afsat en pulje på 400 mio. kr. til skrotning af oliefyr, som erstattes af moderne klimavenlige energisystemer. Tilskud fra skrotningspuljen kan opnås til varmepumper, solvarmeanlæg eller tilslutning til fjernvarme. Dermed sikrer skrotningspuljen, at brændselsforbruget til opvarmning af de boliger der modtager tilskud reduceres, når oliefyret skrottes. Effekten af skrotningspuljen forventes at blive ca. 0,05 mio. ton pr. år som gennemsnit for perioden Usikkerheder i mankoopgørelsen Mankoopgørelsen ovenfor skal ses i lyset af en betydelig samlet usikkerhed, som vedrører såvel generelle, økonomiske og tekniske forhold ved fremskrivning som faglige og politiske forhold samt effekterne af kreditindkøb. Dertil kommer en særlig usikkerhed vedr. effekten af sinks som afhænger af de klimatiske forhold de kommende år. Tabel 3 beskriver en række af de forhold, som kan rykke ved mankoen. Det samlede billede er, at der frem mod udgangen af 2012 fortsat vil være betydelig usikkerhed omkring Kyotomankoen, og dermed et behov for løbende overvågning i form af opdaterede mankoopgørelser. Tabel 3 Usikkerhed i mankoopgørelsen Vigtigste faktorer med Mulig ændring i fht. vurdering oktober 09 betydning for manko Ændrede forudsætninger for fremskrivning: Fossilt indhold i affald En usikkerhed på den fossile andel i affald svarende til +-0,3 Mulig påvirkning af mankoen i fht. vurdering de- Endelig afklaring cember 09 Øger/reducerer mankoen 2011 Side 6

7 Brændselspriser Økonomisk vækst Spildevandsemissioner Forskydning mellem kvote og ikkekvoteregulerede virksomheder Transportenergiforbruget Effekt af indregnede tiltag mio. ton afdækkes ved målinger. Sandsynlighed for lavere/højere priser end i basisforløbet Uklar retning. Højere vækst øger alt andet lige manko og omvendt ny vurdering med mulighed for lavere emissionstal Begrænset datagrundlag gør fremskrivning usikker Trækkes bl.a. af vækst En ændring i trafikarbejdet på 1 pct. i forhold til basisfremskrivningen ændrer mankoen med ca. 0,1 mio. tons. Øger/reducerer mankoen Frem mod udgangen af perioden Øger/reducerer mankoen Frem mød udgangen af perioden kan begrænse mankoen 2010 Øger/reducerer mankoen Frem mod 2012 Øger/reducerer mankoen Biogas, skrotningsordning, m.v. Kvælstofregulering Sinks Landbrug JI/CDM kreditter Allerede kontraherede kreditter Kvoteomfattede emissioner Kvoteefterspørgsel fra virksomheder Effekter baseret på skøn for udbygningstakt, fx biogasudbygning, er forbundet med en vis usikkerhed. Reguleringsform ikke fastsat. Endelig udformning kan reducere/forsinke effekten Påvirkes bl.a. af klimatiske forhold i de kommende år. Optaget i landbrugsjorde påvirkes i høj grad af klimaet og høstudbytte. I varme år bliver nettooptaget mindre, mens år med højt udbytte øget optaget. Risiko for levering af færre eller flere kreditter end forudsat (dog risiko-håndteringsværktøj) Tiloversblivende kvoter afhænger af virksomhedslukninger og tilgang af nye kvoteomfattede virksomheder og/eller kvoteomfattede produktionsudvidelser Øger/reducerer mankoen Frem mod 2012 Øger mankoen Usikkerheden mindskes med forløbet af perioden Det indregnede bidrag er et centralt skøn, med betydelig risiko i begge retninger. Seneste 10 års bidrag indikerer at usikkerheden er i nedadgående retning Øger/reducerer mankoen Gradvist voksende sikkerhed frem til udgangen af Øger/reducerer mankoen Gradvist voksende sikkerhed frem til udgangen af Side 7