Pesticidpolitikken. prioriteringer og virkemidler

Transkript

1 prioriteringer og virkemidler I denne artikel diskuteres grundlaget for en økonomisk rationel pesticidpolitik. Artiklen er inspireret af Bichel-udvalgets arbejde, hvis formål var at rette op på den manglende viden om omkostninger og gevinster ved forskellige pesticidpolitiske strategier. Artiklen indeholder en diskussion af prioritering mellem målsætninger, både med hensyn til at prioritere miljø i forhold til andre samfundsøkonomiske mål, at prioritere forskellige miljømålsætninger i forhold til hinanden og at prioritere indsatsen i bestræbelserne for at opnå eksplicitte miljømål på pesticidområdet. I relation til valg af virkemidler diskuteres forskellen mellem at fastsætte miljømål, der direkte vedrører de miljømæssige skader, og indirekte mål, der er rettet mod input eller produktionsmetoder. Forsker, ph.d., cand.scient.oecon Tove Christensen, Statens Jordbrugsog Fiskeriøkonomiske Institut Seniorforsker, ph.d., cand.agro, HD Jesper S. Schou, Danmarks Miljøundersøgelser Miljøøkonomisk prioritering En optimalt tilrettelagt miljøpolitik på landbrugsområdet omfatter både målfastsættelse og valg af reguleringsmetode og bør i princippet indeholde en afvejning mellem miljøhensyn og landbrugets bidrag til den samfundsøkonomiske velstand. Det er ofte meget dyrt at fjerne den sidste enhed forurening, hvorfor det sjældent er optimalt at vælge ekstreme prioriteringer, såsom at stile mod ingen påvirkning af miljø og sundhed (eksempelvis et fuldstændigt forbud mod pesticidanvendelse). Omvendt er den første reduktion i forureningen som regel forholdsvis billig, hvilket taler for offentlig indgriben frem for ensidig maksimering af det privatøkonomiske udbytte uden hensyntagen til de miljøog sundhedsmæssige virkninger. Landbrugets pesticidforbrug indgår i et komplekst samspil mellem ønskede effekter på produktionen og uønskede effekter på miljø- og sundhed såsom ændringer i flora og fauna, pesticidnedsivning til grundvandet samt pesticidrester i fødevarer. Fastsættelse af en samfundsøkonomisk optimal miljøpolitik kræver derfor opgørelse af både de økonomiske omkostninger og miljømæssige gevinster i 39

2 forbindelse med et givet indgreb. Det er imidlertid meget vanskeligt at måle disse størrelser i en fælles enhed (eksempelvis kroner), hvorfor indsatsen typisk i praksis omfatter en række politisk fastsatte delmål. En delmålsætning kan eksempelvis sigte mod at få mest miljø og sundhed indenfor et givet budget eller at sikre en given miljø- og sundhedsstandard til færrest mulige omkostninger. Hermed har man dog ikke undgået værdisætning af forskellige sektorers miljø- og sundhedsbelastning, idet valg og prioritering af delmål er udtryk for en implicit værdisætning. En skjult eller uigennemsigtig prioritering kan give udslag i, at der sættes forskellig værdi på at forbedre den menneskelige sundhed eller miljøtilstand ved forskellige initiativer, idet der ikke foretages sammenlignende analyser af, hvor indsatsen giver den størst mulige effekt. Der opstår herved en risiko for at miljøbeskyttelsen bliver inoptimal. Eksempelvis er landbrugets pesticidanvendelse en nøglefaktor, når det gælder forekomsten af pesticider i grundvandet. Derimod kunne det være relevant at overveje, om regulering af pesticidanvendelsen er den vigtigste faktor, når målet er at fremme naturværdier og fødevaresundheden. Foruden prioritering mellem indsatsen i forskellige sektorer sker der en, som regel også implicit, prioritering mellem forskellige miljømål. Hvis en stor indsats rettes partielt mod et bestemt miljøproblem, kan det således aflede opmærksomheden og ressourcerne fra et andet og måske mere alvorligt miljøproblem, ligesom løsningen af et miljøproblem kan være i direkte modstrid med løsningen af et andet. Et eksempel på sidstnævnte er kravet om vintergrønne marker, som er fastsat i Vandmiljøplanen. Vintergrønne marker i form af vintersæd skulle føre til en reduceret kvælstofudvaskning, men da vintersæd typisk kræver en større pesticidindsats end vårsæd, kommer dette krav i Vandmiljøplanen til at modvirke målsætningen om reduktion af pesticidforbruget. Som et kompromis korrigeres behandlingshyppigheden for den forøgelse af vintergrønne marker, der er sket siden Pesticidhandlingsplanens ikrafttrædelse. I praksis viser dette en prioritering mellem målene i pesticid- og kvælstofpolitikken, der må fortolkes som en svækkelse af Pesticidhandlingsplanens oprindelige målsætning; korrektionen har dog været nedtonet af Miljøstyrelsen de senere år og kan meget vel tænkes at bortfalde med den kommende revision af Pesticidhandlingsplanen. Operationelt eller miljørettet reguleringsgrundlag I den danske Pesticidhandlingsplan fra 1987 er det overordnede mål at reducere de negative påvirkninger fra pesticidanvendelsen på den menneskelige sundhed og miljøet. Vanskelighederne ved at fastsætte et entydigt mål fremgår af følgende formulering i Pesticidhandlingsplanen:»Da det er overordentligt vanskeligt at fastlægge et miljømæssigt forsvarligt mål for bekæmpelsesmiddelforbruget, er det... nødvendigt at reducere anvendelsen af bekæmpelsesmidler mest muligt«(miljøministeriet, 1986). I problemstillinger med stor usikkerhed om miljøskadernes omfang og varighed kan det være rationelt at lægge ud med en ekstrem miljøpolitik, der enten strammes eller slækkes efterhånden som fremtidig viden giver grundlag herfor. 1 I 1987 var der stor usikkerhed om pesticidproblemets omfang og karakter, og den politiske»panikbeslutning«, der udmøntedes i Pesticidhandlingsplanen, kan have været en rationel beslutning og en naturlig konsekvens af den tilgængelige information på pågældende tidspunkt. Afledt af diskussionen om realisering af målsætningerne, kan det være nyttigt at skelne mellem direkte og indirekte regulering. Ved direkte regulering baseres indgrebene direkte på omfanget af den miljø- eller sundhedsskade, som ønskes begrænset. Eksempelvis ville det ideelle reguleringsgrundlag være et belastningsindeks, der vægter alle typer miljø- og sundhedsskader ved pesticidanvendelsen. I praksis er det dog umuligt at opstille et sådant indeks. Det står klart, at pesticidproblemets mange aspekter gør det nødvendigt at anvende et indirekte reguleringsgrundlag, hvor reguleringsindsatsen baseres indirekte på miljø- og sundhedsmæssige skaderne gennem regulering af forbrugs- eller produktionsaktiviteterne. Her bør det tilstræbes, at samspillet mellem målsætning og reguleringsgrundlag er så tæt som muligt. Et af midlerne til opnåelse af pesticidmålsætningen er som bekendt at reducere pesticidforbruget med 50 procent, hvor forbruget opgøres både som mængden af aktivt stof og behandlingshyppigheden. Den manglende formulering af omfanget af de ønskede gevinster har dog svækket mulighederne for at evaluere resultaterne af Pesticidhandlingsplanen på de primære målvariable, og reduktion i pesticidforbruget er hurtigt blevet ophøjet til at være et selvstændigt mål. Pesticidhandlingsplanens evalueringskriterie er således blevet 40

3 udviklingen i pesticidforbruget i stedet for effekterne på miljø og sundhed. Anvendes pesticidforbruget som reguleringsgrundlag, da er målsætningen om at reducere effekten på flora og fauna knyttet tættere til pesticidforbruget opgjort som behandlingshyppighed end til pesticidforbruget opgjort som mængden af aktivt stof; det omvendte er tilfældet, hvis målsætningen er at reducere grundvandsforureningen. Det er dog muligt at vælge reguleringsgrundlag, der er tættere knyttet til miljøeffekterne end størrelsen af pesticidforbruget. Hvis målsætningen eksempelvis er at reducere de negative effekter på flora og fauna fra landbrugets pesticidanvendelse, da vil størrelsen af det sprøjtede areal eller udbredelsen af sprøjtefri randzoner i tilknytning til grønne korridorer i landskabet udgøre bedre reguleringsgrundlag end en generel reduktion af pesticidanvendelsen, hvor det samlede sprøjtede areal er uændret (Hald, et al. (1994) og Gren (1994)). Endvidere vil en omlægning af forbruget mod midler, der er mindre giftige overfor udsatte arter, have en mere gavnlig virkning på flora og fauna, sammenlignet med en diffus reduktion i pesticidanvendelsen. Tilsvarende, hvis målsætningen er at reducere grundvandsforureningen, bør det inddrages i reguleringsgrundlaget, at de enkelte midler er forbundet med forskellig risiko for udvaskning til grundvand, og at risikoen varierer lokalt (Miljøstyrelsen (1997)). Lignende ideer findes i Falconer (1998), der foreslår følgende reguleringsgrundlag: Midlerne rangordnes i forhold til nogle udvalgte miljømæssige egenskaber, hvorved en egentlig sammenvejning kan undgås. Denne rangordning er mere operationel end det ideelle belastningsindeks og samtidig mere miljørettet end pesticidforbruget. Landbrugets miljøproblemer er ofte bestemt af lokaliseringen af produktionsaktiviteterne, hvilket derfor bør være afspejlet i valg af reguleringsgrundlag og målsætning i form af geografisk målretning (se Schou (1995)). Der er dog også vigtigt at inddrage de tilknyttede administrationsomkostninger samt mulighederne for håndhævelse og kontrol ved valg af reguleringsordning. Disse aspekter kan medføre, at et indirekte reguleringsgrundlag kan være at foretrække fremfor en miljømæssigt meget præcis regulering, såfremt sidstnævnte eksempelvis kræver omfattende indrapportering fra den enkelte landmand af vanskeligt kontrollerbare oplysninger. Endelig er det væsentligt for reguleringens succes, at den giver landmanden en intuitiv forståelse af sammenhængen mellem hans driftsvalg og de miljømæssige effekter, hvilket yderligere taler for en eksplicit stillingtagen til sammenhængene mellem de ønskede mål og pesticidanvendelsen. Valg af virkemidler Reguleringsinstrumenter inddeles ofte i regler og afgifter, hvor reglerne sigter mod at lægge begrænsninger på, hvad landmanden må gøre, mens afgifter (eller subsidier) virker ved økonomisk at favorisere (eller de-favorisere) en given adfærd. Hertil kommer regulering med kvoter, hvor der lægges mængdemæssige begrænsninger på landmandens forurening eller produktionsaktiviteter. Kvoteregulering har karakter af regelstyring, hvis der sættes en fast kvote for hver landmand, mens kvoter kan sidestilles med afgifter, såfremt de gøres omsættelige. Miljøøkonomer advokerer ofte for anvendelse af afgifter eller omsættelige kvoter, fordi disse instrumenter giver mulighed for fleksibilitet i produktionstilpasningen og derved sikrer omkostningsminimering for sektoren som helhed. Når der er usikkerhed forbundet med miljøeffekternes størrelse og reduktionsomkostninger, kan der være forskel på om omsættelige kvoter eller afgifter giver det bedste resultat (Weitzman (1974)). Ved omsættelige kvoter kendes målet, idet dette er identisk med det udstedte antal kvoter, mens omkostninger forbundet med at nå målet først kendes, når ligevægtskvoteprisen er fundet. Ved afgifter kendes prisen (afgiften annonceres), mens effekten af indgrebet afhænger af landmandens adfærd, hvorfor der er usikkerhed om effekten på miljømålet. Rangordningen af pesticider (som foreslået af Falconer (1998)) giver mulighed for at indplacere de enkelte midler i afgiftskategorier baseret på midlernes miljømæssige egenskaber. En afgift, der differentieres, vil foranledige at anvendelsen af de mest miljøskadelige midler reduceres mest dvs. forbrugsændringen får den størst mulige positive miljøeffekt givet den eksisterende viden. Systemet er indført i Norge i 1999, hvor midlerne er inddelt i fire risikoklasser (Schou & Streibig (1999)). Det skal bemærkes, at en rangordning naturligvis kun er en approksimation for de reelle emissioner eller effekter, hvorfor det er væsentligt at analysere de mulige gevinster i form af øget omkostningsefficiens, sammenholdt med den eksisterende regulering. 41

4 Omsættelige kvoter er et virkemiddel med attraktive egenskaber, når målet er at kontrollere og styre det samlede forbrug af pesticider. Ved indførsel af omsættelige kvoter vil der opstå en kvotepris i tillæg til pesticidprisen. Denne kvotepris vil i lighed med afgifter medføre, at omsættelige kvoter giver en forøgelse af omkostningerne ved at bruge pesticider. En kvoteordning på nationalt niveau kan baseres på eksempelvis mængden af aktivt stof, antal standarddoser (behandlingshyppighed), sprøjtet areal, antal økotoksikologiske doser (se Secher & Gyldenkærne (1996)). Det er afgørende for ordningens omkostningseffektivitet, at kvoterne gøres omsættelige samt at de kan overføres fra år til år med henblik på at udligne effekterne af forskelle i skadetryk mellem regioner og afgrøder såvel som mellem år. I forbindelse med udredningsarbejdet til Pesticidhandlingsplan II er der gennemført modelberegninger som viser, at tilpasningsomkostningerne i landbruget er begrænsede ved en generel reduktion af forbruget af bekæmpelsesmidler svarende til en behandlingshyppighed mellem 2,0 og 1,5 (Hasler et al. (1999)). Desuden peger undersøgelsen på, at den træge sammenhæng mellem pesticidpris og forbrug medfører, at der skabes et betydeligt afgiftsprovenu, ligesom der er usikkerhed om, hvilket afgiftsniveau, der netop sikrer den ønskede reduktion. Begge disse forhold taler for, at et omsætteligt kvotesystem vil være effektiv sammenlignet med traditionelle afgifter (Hasler op cit.). Konkret foreslås en kvote indført ved udstedelse af sprøjtetilladelser. Herved bliver det muligt at kontrollere overholdelse af systemet, idet den solgte mængde pesticid i grossist ledet skal svare til det indleverede antal sprøjtetilladelser. Konklusion Den eksisterende indsats over for landbrugets pesticidanvendelse har medført en række positive ændringer, bl.a. gennem forbud mod de mest belastende midler. Det er dog tydeligt, at pesticidpolitikken mangler klare operationelle målsætninger for reduktionen af pesticidernes uønskede effekter, f.eks. i form af forøgelse af naturen på landbrugsarealerne og forbedring af menneskelig sundhed. Det er derfor ikke muligt at foretage en egentlig evaluering af gevinsterne af den iværksatte politik eller synliggøre de bagvedliggende prioriteringer. En optimalt tilrettelagt miljøpolitik bør være dynamisk og ændres, når der kommer ny viden. Det er miljøpolitikkens opgave at tilvejebringe øget viden og kommunikation om miljøproblemer samt at reducere miljøproblemet ved at indføre reguleringer, der på passende vis ændrer de involverede parters adfærd. Det er derfor vigtigt at fremtidens Pesticidhandlingsplaner drager nytte af den viden, der er tilvejebragt blandt andet gennem Bicheludvalgets arbejde. Den nuværende målsætning om 50 procent reduktion af behandlingshyppigheden kan nås omkostningseffektivt ved indførelse af omsættelige kvoter på sprøjtetilladelser. På længere sigt vil det dog være hensigtsmæssigt, om handlingsplanen indeholder en tilbagevenden til den oprindelige målsætning om at reducere de miljø- og sundhedsmæssige effekter af landbrugets pesticidforbrug i form af en eksplicit stillingtagen til, hvad der forstås hermed. Hvis det således er målet at reducere forbruget af de mest skadelige midler, vil differentierede afgifter i stil med det afgiftssystem, der er indført i Norge, være en omkostningseffektiv regulering. Note 1 Se omtalen af forsigtighedsprincippet i dette nummer. Se også Schou & Christensen (1999) for en uddybende diskussion af de forskellige faser i miljøpolitikken, samt Christensen (1999) for en diskussion af samspillet mellem irreversibilitet og usikkerhed. Litteratur Christensen, T. (1999). Optimal Pollution Policy under Uncertainty and Irreversibility. SØM publikation nr. 30. AKF Forlaget. Hald, A.B., Pontoppidan, H., Reddersen, J. & Elbæk-Pedersen, H. (1994). Sprøjtefri randzoner i sædskiftemarker. Bekæmpelsesmiddelforskning fra Miljøstyrelsen, nr. 6. Hasler, B., Schou, J.S., Hansen, L.G. & Ørum, J.E. (1999). Virkemidler til opnåelse af en reduktion af pesticidanvendelsen på behandlede jordbrugsarealer. Faglig udredning til Miljøstyrelsens Bekæmpelsesmiddelkontor, september Falconer, K. (1998). Classification of Pesticides According to Environmental Impacts. Final report to RSPB, Center for Rural Economy, Department of Agricultural Economics and Food Marketing, University of Newcastle-Upon-Tyne. 42

5 Gren, I.M. (1994). Regulating the Farmers use of Pesticides in Sweden. Opschoor, H. & Turner, K. (eds): Economic Incentives and Environmental Policies. Kluwer Academic Press. Miljøministeriet (1986). Miljøministerens handlingsplan for nedsættelse af forbruget af bekæmpelsesmidler. Miljøministeriet, december Miljøstyrelsen (1997). Drikkevandsudvalgets betænkning, Miljøstyrelsen, december Schou, J.S. (1995). Bør miljøpolitikken regionaliseres? Samfundsøkonomen, nr. 3/1995: Schou, J.S. & Christensen, T. (1998). Pesticidregulering i landbruget. Landbrugets økonomi Efteråret Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Institut. Schou, J.S. & Christensen, T. (1999). Viden, information og miljøpolitik en kommentar bl.a. afledt af Pesticidudvalgets rapport. Nationaløkonomisk Tidsskrift, bd. 137/nr. 3/1999. Schou, J.S. & Streibig, J.C. (1999). Pesticide Taxes in Scandinavia. Pesticide Outlook. In press. Secher, B & Gyldenkærne, S. (1996). Regulating Pesticide Use and Environmental Impacts. Aa. Walter-Jørgensen & S. Pilegaard (eds.): Integrated Environmental and Economic Analysis in Agriculture. Rapport nr. 89, Statens Jordbrugs- og Fiskeriøkonomiske Institut. Weitzman, M.L. (1974). Prices vs. Quantities. The Review of Economic Studies, 41: Introduktion til makroøkonomisk teori Af Jesper Jespersen Hvorfor er arbejdsløsheden 5 pct. i Danmark og 10 pct. i Tyskland? Få svaret i denne grundbog i makroøkonomi. Indholdet er afpasset til kravene i nationaløkonomi på første år ved de samfundsorienterede uddannelser på højere læreanstalter. Fremstillingen understøttes i vidt omfang af diagrammer, der er lette at gå til. Brug af matematik er begrænset til et minimum. Bogen er en lærebog og nyttig for enhver, der ønsker en introduktion til samfundsøkonomi. Bogen giver en systematisk præsentation af de centrale teorier til forståelsen af arbejdsløshed, inflation, budgetunderskud og miljøpåvirkning og hvorledes disse væsentlige samfundsøkonomiske forhold gensidigt påvirker hinanden både nationalt og internationalt. Sidste del omfatter en historisk gennemgang af udviklingen inden for makroøkonomisk tænkning fra Adam Smith via John Maynard Keynes til Milton Friedman. 1. udgave sider, hæftet, Bogladepris kr. 235,00 Jurist- og Økonomforbundets Forlag Gothersgade 133 Postboks København K Telefon Fax fl@djoef.dk 43