Lille vandmiljø, hvad nu?

Transkript

1 I den nye udredning der lægger op til en kommende vandmiljøplan III peges der på, at en omlægning til økonomiske styringsmidler vil kunne give en betydelig samfundsøkonomisk gevinst. Samtidig peges der på en række betænkeligheder ved en sådan omlægning. I dette indlæg kommenteres udredningens hovedkonklusion og de anførte betænkeligheder. Endvidere diskuteres udformningen af supplerende lokale styringsmidler. Forskningsleder Lars Gårn Hansen (AKF, Amternes og Kommunernes Forskningsinstitut) Seniorforsker Berit Hasler (DMU, Danmarks Miljøundersøgelser) Seniorforsker Jørgen D. Jensen (FØI, Fødevareøkonomisk Institut) Indledning Slutevalueringen af Vandmiljøplan II (DMU, 2003) slår fast, at den mere end 15 år gamle målsætning om halvering af landbrugets kvælstoftab, nu stort set er opfyldt. Denne målsætning har været omdrejningspunktet for Vandmiljøplan I og II samt Handlingsplanen for et bæredygtigt landbrug og man må derfor spørge: Hvad nu? Hvad bør den kommende vandmiljøplan III (VMPIII) så handle om? Flere temaer er allerede slået an, f.eks.: Niveauet for de fremtidige målsætninger, der blandt andet skal leve op til Vandrammedirektivets krav. De grønne organisationer har fremsat ønsker om, at målsætningen for landbrugets kvælstoftab skærpes. Fra flere sider peges der på, at der er behov for strammere regulering af landbrugets fosfortab. Bl.a. regeringen peger på behovet for at gøre noget ved lugtgener fra gylletanke mv. Debatten om målsætningerne for VMPIII er den centrale og egentligt politiske debat, idet målsætninger afspejler den politiske afvejning mellem omkostninger og miljøgevinster. Den kommende VMPIII fastlægger imidlertid også, hvilke styringsmidler der skal bruges til at nå målene, og valget af styringsmidler kan reelt have lige så stor samfundsøkonomisk betydning som valget af målsætninger. Det faglige grundlag for VMP- III fra en række arbejdsgrupper blev offentliggjort i december sidste år (Miljøministeriet og Fødevareministeriet, 2003), 1 og i dette udredningsarbejde lægges der således også op til en debat om, hvilke styringsmidler der skal bruges i den fremtidige 19

2 vandmiljøregulering. Der peges på, at en omlægning til økonomiske styringsmidler vil kunne give en betydelig samfundsøkonomisk gevinst. Samtidig peges der på en række betænkeligheder ved en sådan omlægning, ligesom der peges på behovet for at supplere generelle styringsmidler med lokale styringsinstrumenter. Vi finder det vigtigt at fastholde et omkostningseffektivt valg af styringsmidler som tema i forbindelse med en kommende VMPIII, og det er en diskussion af VMPIII-udredningens behandling heraf, der er sigtet med denne artikel. I næste afsnit diskuteres VMPIII-udredningens hovedresultat: at afgifter er væsentligt mere omkostningseffektive end den nuværende generelle regelstyring, og de betænkeligheder ved en sådan omlægning, der anføres. I det efterfølgende afsnit diskuteres udformningen af supplerende lokale styringsmidler, mens vores hovedkonklusioner trækkes frem i det sidste afsnit. Den omkostningseffektive pantafgift. Er der grund til betænkeligheder? En pantafgift på kvælstof (i VMPIII kaldet en balanceafgift på sektorniveau) er udformet, så alt kvælstof, der indføres til landbruget, pålægges en afgift i leverandørleddet (dvs. der pålægges en afgift på kvælstof i foder og kunstgødning opkrævet hos foderstoffirmaer og gødningsleverandører). Samtidig gives der refusion i forhold til kvælstofindhold i alle de produkter, som landbruget producerer opgjort i aftagerleddet (dvs. der gives refusion i forhold til kvælstofindholdet i fx kød og mælk opgjort hos slagterier og mejerier). Således pålægges kvælstofinput til landbruget en afgift, samtidig med at der gives refusion for kvælstofoutput i produkterne. Derved vil den enkelte landmand kun betale afgift i forhold til den mængde kvælstof, han taber fra bedriften. Ideen er at udnytte de kontrollerbare vareinput- og vareoutputstrømme i forhold til landbruget for derved at simulere en afgift på kvælstoftabet til naturen. 2 Ideen ved omlægningen er, at man afskaffer de nuværende regler, der er rettet mod den gældende nationale kvælstofmålsætning, dvs.: kvælstofnormer krav om gødningsregnskaber harmonikrav krav til opbevaringskapacitet krav om efterafgrøder mv. og i stedet indføres en pantafgift, hvis sats fastlægges, så målsætningen for den nationale kvælstofudledning opnås. 3 Afgiften giver landmanden incitamenter til at foretage den samme type adfærdstilpasninger, som påbydes i de nuværende regler. Omkostningsfordelen opstår, fordi den enkelte landmand selv kan dosere de forskellige typer af tilpasninger under hensyn til omkostningsforholdene på hans egen bedrift, og tillige gives incitamenter til at udnytte de nedbringelsesmuligheder, som ikke dækkes af de nuværende regler. I VMPIII-udredningen slås det som nævnt fast, at en pantafgift på kvælstof er væsentlig mere omkostningseffektiv end de nuværende generelle styringsmidler. Dette er i overensstemmelse med de hidtidige forskningsresultater på området (se fx en opsummering heraf i Hansen, 2003), og bl.a. Institut for Miljøvurdering konkluderer det samme i sin udredning (IMV, 2003). I forbindelse med VMPIIIarbejdet er det samlede besparelsespotentiale anslået til ca. 3 kr./kg reduceret kvælstofudvaskning. Ved sammenligning med Hansens analyser på ældre data og kalibrering med disse resultater, der er beregnet med en mere detaljeret metode, konkluderes, at besparelsespotentialet formentlig er et underkantsskøn. Et groft skøn på ½-1 mia. kroner i årlig besparelse er ikke urealistisk. Pointen er, at der bag den tekniske og lidt kedelige overskrift»valg af styringsmidler«gemmer sig samfundsøkonomiske konsekvenser, der kan sammenlignes med det, der er på spil i forbindelse med valget af nye målsætninger i VMPIII. Et paradigmeskift til omkostningseffektive styringsmidler kan således give samfundsøkonomisk råderum til både miljøforbedringer og til at lette byrderne for et betrængt landbrugserhverv. Fordelene med afgifter gælder således ikke kun i forbindelse med en eventuel stramning af målsætningen om reduktion af kvælstoftabet for landbruget, men også for opfyldelsen af de nuværende mål. VMPIII-udredningen peger imidlertid også på tre hovedproblemer ved en omlægning fra generel regelstyring til afgifter: 1. Der vil blive behov for en ny regionalt baseret lokal regulering for at sikre recipientkvalitet på specifikke lokaliteter. 2. Sikkerhed for opnåelse af kvælstofudledningsmålsætningen er højt prioriteret, og økonomiske styringsmidler giver (antydes det flere steder i 20

3 udredningen) mindre sikkerhed end de nuværende regler. 3. Der kan være problemer med at få pantafgiften godkendt i EU. ad 1) supplerende lokal regulering Det kan være miljømæssigt velbegrundet at foretage en mere intensiv regulering af landbrugsdriften i afstrømningsoplande til særligt sårbare vandløb, søer, fjorde og kystområder. Ligeledes kan der være grund til at pålægge skrappere restriktioner omkring sårbare drikkevandsmagasiner og naturområder end den regulering, der pålægges landbruget generelt. Der er således næppe tvivl om, at det kan være fornuftigt at styrke og tilpasse den lokale regulering som supplement til den generelle regulering. Det er imidlertid ikke rigtigt, at behovet herfor er større ved afgifter end ved anden generel regulering. Hverken generelle afgifter eller generelle regler kan sikre opfyldelse af specifikke målsætninger for sårbare lokalområder, da reguleringen jo netop er generel og derfor ikke målrettet mod de specifikke lokale behov. Det kan ikke udelukkes, at en omlægning til afgifter vil medføre en vis geografisk omfordeling af den samlede kvælstofudledning og dermed en vis geografisk forskydning af behovet for supplerende lokal regulering. For nogle lokaliteter, hvor der i dag er grund til at supplere den generelle regulering med lokale tiltag, kan en omlægning til afgifter betyde, at dette behov formindskes. Omvendt kan der være andre lokaliteter, hvor behovet for supplerende regulering øges ved en omlægning. Men at der samlet set skulle opstå et større behov for supplerende lokal regulering ved en omlægning virker usandsynligt, og det kan man heller ikke finde argumenter for i VMPIII-udredningens faglige grundlag. Formodentlig skal denne indvending ses som en påpegning af et overgangsproblem. I forbindelse med en omlægning skal de regionale myndigheder være særligt påpasselige med at vurdere, om behovet for supplerende lokale tiltag ændres. Man kan derfor ikke udelukke, at en omlægning til afgifter vil give anledning til et forbigående merforbrug af ressourcer i de lokale miljøforvaltninger. Imidlertid udgør dette næppe noget væsentligt problem. Det største forbigående merforbrug af ressourcer finder givetvis sted i statsadministrationen i forbindelse med etablering af afgiftssystemet, og disse engangsudgifter er under alle omstændigheder små sammenlignet med det årlige besparelsespotentiale ved en omlægning. ad 2) målsikkerhed ved økonomiske styringsmidler Den sædvanlige måde at sammenligne styringsmidler med hensyn til målopfyldelse går på målsætningens robusthed over for uforudsete ændringer i priser mv. Det er velkendt, at hvis stor sikkerhed for opnåelse af målsætningen er vigtig, kan dette opnås gennem et omsætteligt kvotesystem. Dette kvotesystem kan udformes svarende til pantafgiften, og i forhold til de nuværende regler vil systemet give en betydelig større sikkerhed for, at kvælstofmålet overholdes i hvert enkelt år. Det er derfor ikke rigtigt, at sikkerheden for opnåelse af målsætningen for kvælstofudledning nødvendigvis er mindre ved økonomiske styringsmidler end ved de nuværende regler. Hvis målsikkerhed er vigtig, kan den økonomiske styring indrettes derefter. Imidlertid er målsikkerhed ikke gratis større målsikkerhed giver større usikkerhed om reduktionsomkostningerne. I forhold til den generelle regulering af kvælstoftabet til vandmiljøet synes det ikke fagligt velbegrundet at prioritere målsikkerhed over omkostningssikkerhed. Det er på den ene side velkendt, at der i år med meget og uheldigt fordelt nedbør sker en større udvaskning af kvælstof fra rodzonen end normalt. Hvis landbruget pga. en fast årlig tabskvote for kvælstof ikke kan kompensere herfor ved ekstra gødskning, vil det kunne påføre erhvervet store omkostninger. Samtidig er den miljømæssige gevinst herved næppe stor da udvaskningen alligevel varierer betydeligt fra år til år, og miljøeffekterne opstår med stor, tidsforsinkelse. Afgørende for den generelle miljøtilstand i farvande og grundvand er primært den gennemsnitlige udledning over en årrække i mindre grad udsvingene heri fra år til år. Når man i VMPIII-udredningen synes at pege på, at sikkerheden for opnåelse af kvælstofudledningsmålsætningen er mindre ved økonomiske styringsmidler end ved de nuværende regler, må der derfor være tale om påpegning af overgangsproblemer. Antageligt peges der på, at den afgiftssats, der indføres ved omlægningen, og som skal føre til samme nationale udledningsmål som de nuværende generelle regler, bliver beregnet på en model og dermed er behæftet med usikkerhed. Det kan vise sig, at man et par år efter omlægningen opdager, at udledningsniveauet er større end forventet, og at af- 21

4 giften derfor bør hæves, eller at udledningsniveauet er lavere end forventet, og at afgiftssatsen derfor bør reduceres. Når man tager i betragtning, at det har taget mere end 15 år at skyde sig ind på det rigtige reguleringsniveau med de nuværende regler, kan man godt forstå en vis betænkelighed ved at omlægge til afgifter. Imidlertid er det med de modelværktøjer, vi har til rådighed i dag, væsentligt lettere at skønne over virkningerne af en afgift, end det er at skønne over virkningerne af en ny regel eller norm. Dette skyldes, at modellerne er estimeret ud fra, hvordan landbruget reagerer på markedsprisændringer, og en afgift er set fra landmandens synspunkt ikke andet end en prisændring. Der er derfor god grund til at tro, at det udgangsskøn, der kan beregnes for den nødvendige afgiftssats, næppe vil være helt forkert, samt at den justering heraf, der givetvis bliver nødvendig, kan ske væsentligt hurtigere. Da omlægningen til afgifter vil kunne give betydelige omkostningsbesparelser i landbruget, kan der være fornuft i som det foreslås i VMPIII-udredningen at lægge sig fast på en afgiftssats i overkanten af den beregnede for at være sikker på miljøeffekten. Det påpegede problem er et overgangsproblem, som naturligvis skal håndteres fornuftigt men heller ikke overvurderes. ad 3) EU-regler Om der er problemer med at få accepteret en pantafgift i EU må bero på juridiske vurderinger og konkrete forhandlinger, som ligger uden for vores fagområde. Vi kan dog pege på, at hvis problemerne i forhold til EU primært skyldes refusionselementet i pantafgiften, så tyder flere forskningsresultater på (se igen opsummeringen i Hansen, 2003), at tabet i omkostningseffektivitet, ved at udelade refusionselementet, er begrænset. Omkostningsgevinsten ved at omlægge den nuværende generelle regulering til en ren inputafgift på kvælstof i landbrugets foder, kunstgødning mv. er således næsten lige så stor som gevinsten ved at omlægge til en pantafgift. Supplerende lokal regulering Som nævnt ovenfor er der næppe tvivl om behovet for at kunne differentiere reguleringen af landbrugets kvælstoftab mellem forskellige lokalområder. VMPIII-udredningen peger på, at dette kan sikres gennem regulering på to niveauer: dels gennem generel national regulering, dels ved lokal regulering, der supplerer de generelle regler i særligt miljøfølsomme områder. Udredningen konkluderer, at afgifter og omsættelige kvoter ikke er relevante som lokale styringsinstrumenter pga. de betydelige administrative omkostninger, der vil være forbundet med en differentiering. I stedet peges på en bred vifte af andre tiltag, herunder fx: tekniske krav til udformning af stalde, gylleopbevarings- og udbringningsteknologi, separering mv. særligt stramme gødningsnormer og harmonikrav, krav til dyrkning af efterafgrøder, arealudtagning til skovrejsning, vådområder, ekstensivt græs og evt. brak, strammere praksis ved godkendelse af udvidelser af husdyrproduktionen mv. Udredningens palet af styringsmidler er således ganske omfattende, og vi må derfor nøjes med nogle overordnede betragtninger og udvalgte eksempler. Udredningen opregner en dækkende bruttoliste over teoretisk mulige lokale styringsmidler, men: 1. der er grundlæggende kontrolproblemer forbundet med lokalt differentieret regulering, hvorved mulighederne i praksis reduceres, 2. omvendt er der muligheder for at øge omkostningseffektiviteten af de kontrollerbare lokale styringsmidler, fx ved at tillade omsættelighed. ad 1) kontrolproblemer De kontrolproblemer ved lokale afgifter og kvoter, som er nævnt i VMPIII-udredningen, vil imidlertid også gøre anvendelsen af flere af de foreslåede styringsmidler problematisk i praksis, fx differentierede gødningsnormer og differentierede krav til husdyrgødningsudnyttelse. Ved første øjekast virker det oplagt at udnytte det nuværende system med kvælstofregnskaber og kvælstofnormer, der opstilles og fastlægges for hver enkelt bedrift, til at differentiere reguleringen efter lokale forhold. I dag pålægges alle landmænd en gødningskvote, der er reduceret med 10% i forhold til det økonomisk optimale, men man kunne forestille sig, at kvoten i særligt sårbare områder blev reduceret med mere end 10%. Et nærmere eftersyn illustrerer dog, at dette vil være endog meget vanskeligt at kontrollere. Dermed bliver det også usik- 22

5 kert, om den tilsigtede differentiering af reguleringsintensiteten opnås i praksis. Forklaringen er, at driftsøkonomisk er det optimalt for en landmand at tilføre gødning indtil det punkt, hvor merudbyttet ved et ekstra kilo kvælstof netop svarer til den pris, han betaler for gødning altså øges gødskningen indtil det niveau, hvor landmanden ikke tjener noget ved at påføre yderligere et kilo kvælstof. Hvis en landmand på grund af en gødningskvote tvinges til at reducere sin gødskning under dette niveau, betyder det, at han ville kunne tjene ved at øge gødskningen ud over kvoten. Jo længere under det økonomisk optimale niveau, der gødskes, des mere vil landmanden kunne tjene ved at øge gødskningen med et kilo kvælstof. Med dagens priser er det ikke urealistisk, at en kvote, der reducerer med 10% i forhold til det økonomisk optimale, betyder, at en landmand kan tjene 2 kr. ved at øge gødskningen med et kilo kvælstof, mens en kvote, der reducerer med 30%, betyder, at en landmand kan tjene 6 kr. ved at øge gødskningen med et kilo kvælstof. Forestiller man sig et system med differentierede gødningskvoter indført, hvor den generelle regulering er som i dag, vil landmand Hansen, hvis jord ikke ligger i et særligt sårbart område, fortsat blive pålagt at reducere sin gødskning med 10%, hvorved han tjener 2 kr. på det sidst påførte kilo kvælstof. Hans nabo, landmand Jensen, hvis jord ligger inden for et særligt sårbart område, bliver i stedet pålagt at reducere sin gødskning med fx 30%, hvorved han kan tjene 6 kr. ved at påføre endnu et kilo kvælstof. Det kan altså betale sig for de to naboer at handle, så Hansen bruger mindre kvælstof, mens Jensen bruger mere, fordi Hansens tab på 2 kr. rigeligt dækkes af Jensens fortjeneste på 6 kr. Selv om begge landmænd formelt overholder deres kvoter, er mulighederne for og tilskyndelsen til (ulovlig)»grænsehandel«mellem normalt regulerede områder og områder med skrappere normer åbenlyse og i praksis vanskelige for ikke at sige umulige at kontrollere. I praksis må man forvente, at den differentiering af reguleringen, der sigtes mod ved at differentiere gødningsnormerne i betydelig grad, bliver udjævnet gennem»grænsehandel«. Problemet med differentierede kvælstofnormer er, at kvælstofstrømme mellem landmænd er særdeles vanskelige at kontrollere. I stedet må regler og frivillige aftaler for særligt sårbare områder udformes i forhold til kontrollerbare forhold som f.eks. udtagning af omdriftsjord til skov, vådområder og brak, reduktion af antal dyreenheder på bedriften, areal med efterafgrøder o.l. Disse forhold er det muligt at kontrollere inden for et afgrænset lokalområde. ad 2) omsættelighed Der er i VMPIII-udredningen lagt op til, at man for hvert enkelt særligt miljøfølsomme område skræddersyr en palet af styringsmidler. Det foreslås at mulighederne for f.eks. udtagning til skovrejsning og vådområder, braklægning, krav til dyrkning af efterafgrøder mv. udnyttes i den udstrækning, det giver samfundsøkonomisk mening, samt at man igangsætter de tiltag først, som reducerer mest i forhold til omkostningerne. Kun i den udstrækning, der er behov for yderligere at reducere belastningen, bringes mere firkantede (og mere kontroltunge) krav i spil. Et væsentligt fokus mangler imidlertid: nemlig muligheden for at gøre sådanne krav billigere for landbruget uden at reducere miljøvirkningerne ved at tillade omsættelighed inden for de givne særligt følsomme områder. Man kan f.eks.: 1. ud fra en miljømæssig vurdering fastlægge en samlet kvote for det tilladte antal dyreenheder, det krævede braklagte areal, areal med efterafgrøder mv. for det afgrænsede afstrømnings- eller grundvandsområde, der vurderes at kræve ekstra beskyttelse, 2. fordele kvoterne til landmændene i området efter en fordelingsnøgle, der vurderes at være retfærdig, 3. tillade handel med kvoter mellem landmænd inden for det afgrænsede afstrømningsområde eller grundvandsområde. Dette giver de berørte landmænd en vis fleksibilitet, uden at det går ud over den samlede kvælstofbelastning inden for det afgrænsede særligt sårbare område. De grundlæggende kontrolproblemer betyder imidlertid, at den lokale regulering må baseres på stationære og observerbare målepunkter (antal dyreenheder, dyrket areal o.l.). Selv om der er mulighed for at reducere omkostningerne herved gennem omsættelighed, er der tale om»grove«styringsmidler, hvor omkostningerne i landbruget og til den nødvendige kontrolindsats vil være større pr. kilo kvælstof end for den generelle afgiftsregulering. 23

6 Konklusion Et omkostningseffektivt reguleringssystem for kvælstof kan bestå af en generel regulering i form af en pantafgift suppleret med målrettede, lokale styringsmidler i særligt sårbare lokalområder, som kan være omsættelige inden for det sårbare område. VMPIII-udredningen slår fast, at en omlægning af den generelle regulering til en pantafgift vil give væsentlige omkostningsbesparelser. På baggrund af udredningens konklusioner og resultater fra tidligere studier skønner vi, at den årlige besparelse nok ligger mellem ½-1 mia.kr. Selv om skønnet er usikkert, er der næppe tvivl om, at besparelsespotentialet er betydeligt. I VMPIII-udredningen er der påpeget overgangsproblemer i forbindelse med finjustering af afgiftssatsen og den supplerende lokale regulering. Engangsudgifterne forbundet hermed er imidlertid små sammenlignet med det årlige besparelsespotentiale ved en omlægning. Det væsentligste udestående spørgsmål synes at være, om EU vil godkende omlægningen. Styringsmidler til lokal regulering må baseres på stationære og let observerbare målepunkter. Grundlæggende kontrolproblemer gør, at fx differentierede kvælstofnormer næppe vil fungere i praksis. Selv om omkostningerne ved de relevante styringsmidler kan nedbringes ved omsættelighed, vil udgifterne i landbruget og ved den nødvendige kontrolindsats være større pr. kilo kvælstof end for den generelle afgiftsregulering. Da den supplerende lokale regulering er relativt dyrere samfundsøkonomisk, bør det generelle reguleringsniveau være så højt, at omfanget af lokalområder, der kræver ekstra beskyttelse, begrænses. Noter 1. Udredningerne, der danner det faglige grundlag for VMP- III, findes samlet på siden 2. Ikke alle påvirkelige kvælstofinput er dog lige lette at kontrollere. Således udgør kvælstoffikserende afgrøder et særligt kontrolproblem. 3. Der kan dog fortsat være behov for fx forbud mod udbringning på frossen jord og tekniske krav til gylletanke mv., der skal sikre mod stærkt skadelige direkte afløb til vandløb. Endvidere kan flere af de nuværende regler anvendes i lokalt tilpasset form som supplement i særligt kvælstoffølsomme lokalområder. Endelig kan der være EU-bindinger i forhold til visse regler. Litteratur Hansen, L.G.(2003): Omkostningseffektiv reduktion af landbrugets kvælstoftab lidt mere om metoder og konklusioner. Samfundsøkonomen 2003:3 (April). Institut for Miljøvurdering (2003): Studie af omkostningerne ved regulering af næringsstofforureningen af vandmiljøet, IMV-baggrundsnotatet: DMU(2003): Vandmiljøplan II slutevaluering: Miljøministeriet og Fødevareministeriet (2003): Forberedelse af VMPIII, del V»Syntese af arbejdsgruppernes rapporter«: 24