BRIEF. Specialoperationer kan gøre en forskel i samtænkt konfliktforebyggelse FORSVARSAKADEMIETS FORLAG

Transkript

1 BRIEF Specialoperationer kan gøre en forskel i samtænkt konfliktforebyggelse Af Lars H. Ehrensvärd Jensen, major, Institut for Strategi, Forsvarsakademiet FORSVARSAKADEMIETS FORLAG

2 BRIEF Specialoperationer kan gøre en forskel i samtænkt konfliktforebyggelse Af Lars H. Ehrensvärd Jensen, major, Institut for Strategi, Forsvarsakademiet

3 Forsvarsakademiet Alle rettigheder forbeholdes. Mekanisk, fotografi sk eller anden gengivelse af eller kopiering fra denne bog eller dele heraf er kun tilladt i overensstemmelse med aftaler mellem Forsvaret og Copy-Dan. Enhver anden udnyttelse uden Forsvarsakademiets skriftlige samtykke er forbudt i følge gældende lov om ophavsret. Undtaget herfra er korte uddrag til brug ved anmeldelser. Forsvarsakademiet er Danmarks førende forskningsinstitution inden for militære studier. Vi forsker i et bredt felt af militære kerneområder såsom militære operationer, strategi, sikkerheds- og forsvarspolitik, militær ledelse, tværkulturel forståelse og militærhistorie. Akademiets fælles omdrejningspunkt er anvendt forskning i fremtidens konfl ikter. Forsvarsakademiets forskning og forskningsbaserede uddannelser skal være med til at sikre, at dansk forsvar kan kæmpe og vinde i morgendagens konfl ikter. Men den omfattende viden på akademiet skal ikke alene stilles til rådighed for forsvaret. Gennem publikationer bidrager akademiet også til at informere og nuancere den offentlige debat om danske og internationale forsvars- og sikkerhedspolitiske forhold. God fornøjelse ved læsning af Forsvarsakademiets publikationer! København maj 2013 Forsvarsakademiet Svanemøllens Kaserne Postboks København Ø Tlf.: Fax: Redaktør: Institutchef Ole Kværnø Layout: FAK ISBN: Udkommer kun i elektronisk form Forsvarsakademiets forlag

4 Forsvarsakademiet Specialoperationer kan gøre en forskel i samtænkt konfliktforebyggelse I stabiliseringspapiret, Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser, revitaliserer Danmark visionen om at samtænke statens strategiske instrumenter. Dette brief følger visionen op med en mere konkret operationalisering og formidler viden om, at specialoperationer kan være et attraktivt instrument i samtænkt konfl iktforebyggelse. Stabiliseringspapiret, som udkommer i juni 2013, giver overordnet tre bud på visionen om samtænkningen: Det handler om at få vores militære og civile instrumenter til at spille bedre sammen. Dette sker ved at bringe alle instrumenter i anvendelse og samtænke indsatserne. Militære indsatser, inklusive traditionelle militære operationer og militær kapacitetsopbygning i skrøbelige stater, indgår som elementer i Danmarks samlede bidrag til stabilisering. 1 Stabiliseringspapiret formulerer en klar vision for øget samtænkning, herunder en erkendelse af, at ingen kriser og konfl ikter varigt kan bilægges alene med militære midler. Den bedste måde at håndtere konfl ikter på er simpelthen at undgå, at de opstår. Dette kræver, at midlerne passer sammen, og at man fordomsfrit samtænker alle instrumenter i statens værktøjskasse. Det er en stor opgave, fordi der er en kolossal spændvidde i statens metoder og midler. Man kan groft inddele midlerne i politisk-diplomatiske, informationsmæssige, økonomiske, fi nansielle, efterretningsmæssige, juridiske og militære elementer. Ser man nærmere på f.eks. de diplomatiske midler, omfatter alene dette instrument en mængde instrumenter: forhandlinger, (diplomatisk) repræsentation, opbygning af konsensus, hjemkaldelse af ambassadøren, signalering af vilje og evne til handling og mange andre. 2 Staten har således i hundredvis af forskellige muligheder for at samtænke sine metoder og midler frem mod det strategiske mål: at forhindre, at konfl ikter opstår og udvikler sig til væbnet konfl ikt med deraf følgende ustabilitet, fl ygtningestrømme, som presser asylsystemet, og menneskelige lidelser. Fra vision til konkret handling er der imidlertid et stykke vej, og det kræver en mere konkret operationalisering at realisere visionen. Blot fordi Danmark vælger at prioritere ikke-militære instrumenter (som er de eneste, der kan opbygge varig stabilitet), kan vi ikke forvente, at alle aktører i og omkring skrøbelige eller fejlslagne stater respekterer dette valg. Enhver påvirkning af et system, selv med de mest ikke-militære midler, forrykker systemets balance. Det er jo hele formålet med påvirkningen. Men samtidig med at balancen forrykkes ved vores påvirkning, så skaber vores stabiliseringsindsats faktisk ustabilitet. I hvert fald indtil en ny balance eller stabilitet er etableret. De kræfter, som derved får deres råderum indskrænket af den midlertidige ustabilitet, som vores stabiliseringsindsats skaber, kan meget vel føle sig tvunget til at angribe asymmetrisk. Hvis Danmark angriber deres magtbase med økonomiske midler, og hvis de ikke kan forsvare sig med tilsvarende midler, kan de vælge at angribe asymmetrisk gennem destabilisering, vold eller trusler om 3

5 vold. Denne ustabile fase må vi kunne håndtere i den samtænkte indsats, men med midler, som ikke optrapper konfl ikten. Danmark har således behov for militære midler, som kan fungere dynamisk og fl eksibelt sammen med statens øvrige instrumenter og komplementere disse med militære effekter, længe før der overhovedet er overvejelser om at gribe ind med egentlig militær magt. Mange lande har for længst erkendt, at specialoperationer er velegnede til sådanne opgaver. Briefet har derfor til formål at give et bud på, hvordan en samtænkning konkret kan operationaliseres, og hvordan specialoperationers særlige karakteristika gør dem velegnede til at understøtte de ikke-militære instrumenter. Dansk anvendelse af specialoperationer hæmmes fortsat af en betydelig institutionel modstand og af mange falske myter og fejlopfattelser. Mange mennesker forbinder f.eks. kun specialoperationer med hemmelig og ofte illegitim voldsanvendelse. Briefet skal derfor ses i sammenhæng med de forudgående briefs i Forsvarsakademiets serie om specialoperationer. Serien analyserer specialoperationer som et attraktivt strategisk instrument for en småstat, som har store udenrigspolitiske ambitioner, men begrænsede strategiske kapaciteter. 3 Det skal fremhæves, at briefet ikke beskæftiger sig med specialoperationsstyrker som f.eks. Frømandskorpset eller Jægerkorpset, men med disciplinen specialoperationer. Specialoperationer er ikke isolerede til de førnævnte enheder. Alle forsvarets kapaciteter kan indgå i specialoperationer, så længe de opererer inden for den ukonventionelle tænkemåde, som er unik for specialoperationer. Specialoperationer giver handlefrihed i en samtænkt indsats De samtænkte stabiliseringsindsatser kan ikke afkobles fra Danmarks øvrige strategiske indsatser. Derfor må Danmark fi nde en balance mellem sin handlefrihed og de begrænsede ressourcer, som ikke mindst kendetegner en lille stat. Dette gælder såvel de ikke-militære som de militære ressourcer. Disse to variable, handlefriheden og økonomisering med kræfterne, er afgørende for enhver stats strategiske handlemuligheder. 4 Diplomatiet er umiddelbart det middel, som bedst skaber en optimal balance mellem bevarelsen af statens handlefrihed og de virkemidler, staten har til rådighed. Mellem to tænkte yderpunkter i statens handlemuligheder, massiv indsættelse af konventionel militær magt og anvendelse af diplomatiet, har staten som nævnt en lang række strategiske virkemidler. Først og fremmest er variablen økonomisering med kræfterne altoverskyggende for et lille land. Enhver indsats skal give maksimal effekt, og Danmark må ikke fraskrive sig handlefriheden til at skifte strategisk fokus, hvis det tjener danske interesser bedre. 4

6 Forsvarsakademiet Det centrale element i den samtænkte stabiliseringsindsats er at øge den sociale sammenhængskraft i de skrøbelige stater med alt, hvad det indebærer af økonomisk, forsyningsmæssig, fysisk eller juridisk sikkerhed. Som der i det foregående er argumenteret for, er det givetvis illusorisk at tro, at man kan opnå øget social sammenhængskraft, uden at man bevidst udfylder det magttomrum, som netop karakteriserer skrøbelige og fejlslagne stater. Hvis man udfylder tomrummet med konventionelle styrker, kan man let sætte sin handlefrihed over styr. Afstanden fra hjemlandet til operationsområdet begrænser i høj grad mulighederne. Jo længere væk man skal operere, jo mindre effekt opnår man med de rådige ressourcer, og jo mere reducerer man sin handlefrihed. Specialoperationer har en række egenskaber, som gør dem attraktive i forbindelse med konfl iktforebyggelse langt fra Danmarks grænser. Som følge af specialoperationers operative natur kan de give strategiske effekter med en relativt beskeden indsats, som ikke hæmmer Danmarks øvrige strategiske handlefrihed. 5 Specialoperationers mulige bidrag til operationalisering af visionen Før en summarisk opridsning af specialoperationers mulige bidrag til operationaliseringen af samtænknings visionen må en psykologisk stopklods behandles. Det er klart, at Danmark ikke kan anvende militære kapaciteter af nogen art, heller ikke specialoperationer, uden et givet værtslands viden og accept. Mange mennesker tror, at specialoperationer altid er hemmelige og skal benægtes. Det er ikke korrekt. Specialoperationer kan udføres på tre forskellige måder: hemmeligt, diskret eller åbent. Specialoperationer kræver i princippet kun hemmeligholdelse, hvis den politiske ledelse ønsker det, eller hvis det praktiske militære mål kræver det. Det vil næppe være tilfældet i forbindelse med en samtænkt stabiliseringsindsats. Specialoperationer kan også udføres diskret. Dette vil sige, at man ikke benægter indsatsen, men at man på den anden side heller ikke udbasunerer den. Netop diskret indsættelse kan være ønskværdig i forbindelse med en forebyggende stabiliseringsindsats, hvor værtslandet næppe ønsker sin mangel på kontrol demonstreret af synlige udenlandske styrker. Hele ideen i en samtænkt stabiliseringsindsats er jo at forebygge en konfl ikt i tide. Netop derfor kan en diskret (men ikke nødvendigvis hemmelig) indsættelse, længe før der overhovedet er en konkret og synlig væbnet konfl ikt, være afgørende for succes. Hvis alternativet er kostbart og politisk risikabelt, kan resultatet let være, at man ikke handler i tide. Endelig kan specialoperationer udføres helt åbent. Specialoperationer er velegnede til politisk, psykologisk og militær signalering. De kan signalere, at man fra dansk side er helhjertet: Vi sender det bedste, vi har. Vi kan signalere vilje, samtidig med at vi økonomiserer med kræfterne og forebygger en strategisk fastlåsning. Vi kan 5

7 vise viljen til at bruge militæret ved at indsætte hensigtsmæssige og troværdige virkemidler, som ikke virker optrappende. Som nævnt har staten hundredvis af mulige metoder og midler, som den kan sammensætte alt efter opgaven. Ligeledes byder specialoperationer på et væld af kombinationsmuligheder. Det væsentlige element i samtænkning er, at den politiske ledelse samtænker de militære muligheder allerede i de allertidligste overvejelser. Derfor præsenterer briefet herefter kun et summarisk idekatalog, idet den fuldstændige operationalisering af specialoperationer i forbindelse med samtænkning skal foregå inden for rammen af den konkrete politisk-strategiske overvejelse om mål, metoder og midler. Egenskaber, som gør specialoperationer velegnede i en samtænkt stabiliseringsindsats Specialoperationer er karakteriseret ved en række egenskaber, som gør dem velegnede som strategisk instrument i en samtænkt stabiliseringsindsats. Nogle af disse er: Specialoperationer er samtænkte af natur. Specialoperationer retter sig mod politiske, psykologiske, informationsmæssige eller økonomiske faktorer. 6 I specialoperationer er der intet nyt i at operere snævert sammen med civile organisationer eller under kontrol af disse. Specialoperationer kan let integreres i internationale organisationer på en måde, som giver mening selv med små bidrag. Specialoperationer er organisatorisk fl eksible og task -orienterede af natur og kan let indgå plug and play i multinationale taskforces, f.eks. i en nordisk taskforce. Specialoperationer er relativt billige at iværksætte, forsyne og afslutte. De kræver kun et lille logistisk apparat. En specialoperation behøver ikke omfatte mere end 2-4 rådgivere, men kan skaleres op og ned, hvis det skulle blive nødvendigt. Specialoperationer medfører ikke synlige og attraktive mål for en oprørsbevægelse. Soldaterne er uddannede til at klare sig under meget vanskelige forhold, så man behøver ikke at indsætte en større robust styrke af hensyn til soldaternes sikkerhed en styrke, som i sig selv kan medføre risiko for eskalering af konfl ikten, eller som medfører en uønsket omkostning. Udsigten til denne omkostning kan resultere i, at man fravælger det militære instrument. Specialoperationer giver strategisk agility, altså en evne til hurtigt at tilpasse sig omskiftninger ved at tilpasse den indledende organisation og metodik. 7 Styrkerne er fl eksible og relativt hurtige at fl ytte fra et operationsområde til et andet, hvilket gør det let for Danmark at skifte strategisk fokus i en dynamisk verden. 6

8 Forsvarsakademiet Specialoperationer er velegnede til at operere i irregulære konfl ikter, fordi de af natur selv er irregulære. Specialoperationer er relativt lette at afslutte, når det ønskes. Operationerne besætter ikke terræn og er ikke en synlig og dominerende magtfaktor. De reducerer eller eliminerer derved risikoen for politisk og militær indbinding og fastlåsning. Konkrete opgaver, som kan løses gennem specialoperationer Som beskrevet spænder statens muligheder over hundredvis af kombinationer af metoder og virkemidler. De opgaver, som kan løses gennem specialoperationer, spænder ligeledes over et stort antal kombinationer som følge af den store fl eksibilitet og agility, som denne type operationer er karakteriseret ved. Grundelementet er de tre kerneopgaver informationsindhentning, militær støtte og aktiv indsats. Se brief nr. 1 for en beskrivelse af kerneopgaverne. 8 Aktiv indsats, på engelsk kaldet Offensive Action, er mindre relevant i en forebyggende stabiliseringsindsats, men alene tilstedeværelsen af specialoperationsstyrker giver en iboende mulighed for at overgå til magtanvendelse, hvis f.eks. danske borgere kommer i fare og må evakueres. Her skal blot nævnes nogle få eksempler på mulige opgaver i en samtænkt stabiliseringsindsats: Specialoperationers spidskompetence er at indhente informationer. Uden tilstrækkelige og korrekte informationer kan man ikke forebygge konflikter og styre gennem kriser. Særligt i skrøbelige og fejlslagne stater er informationer om det menneskelige terræn afgørende for hensigtsmæssige planer og handlinger. Qua sit fokus på det menneskelige aspekt er specialoperationer meget egnede til at bidrage til at tegne et helt billede af en kompleks og kompliceret situation, hvor forkerte vurderinger og handlinger kan destabilisere situationen yderligere. Fysiske risici og trusler kan være svære at erkende, forstå og vurdere korrekt i ustabile områder. Meget få civile stabiliseringskapaciteter er uddannede og udrustede til at indsamle og vurdere informationer, som indikerer voldsanvendelse. Det er specialoperationsstyrker derimod. Fejlvurderinger kan medføre for sene eller uhensigtsmæssige reaktioner, herunder overreaktioner på trusler, som faktisk ikke er reelle. Alene tilstedeværelse af et lille antal specialoperatører skaber erfaringsmæssigt tryghed hos de civile medarbejdere. Et af problemerne i skrøbelige eller fejlslagne stater er, at den politiske proces er fejlslagen, og at det derfor er vanskeligt at identifi cere og fi nde frem til de beslutningstagere, som den diplomatiske indsats kan rettes mod. Specialoperationer kan, som under Libyenkonfl ikten, medvirke til at lokalisere de politiske beslutningstagere, bringe dem sammen og skabe sikre rammer for at sætte den politiske proces i gang. 9 Herunder kan specialoperationer skabe forudsætningerne for Danmarks diplomatiske indsats 7

9 under forhold, hvor sikkerhedsrisici ellers ville forhindre det som det skete i Baghdad i Specialoperationer vil søge løsninger, som passer til deres design, hvilket er at undgå at kæmpe, og det gør dem lette at koordinere med ikke-militære midler. Specialoperationer virker bedst gennem indirekte eller katalyserende effekter. 10 Herunder kan specialoperationer medvirke til at opbygge kapaciteter hos værtslandet meget tidligt i et forløb og derved forebygge yderligere destabilisering. Kendetegnet ved skrøbelige og fejlslagne stater er ofte utilstrækkelige magtressourcer i forhold til opgaver og geografi. Her kan opbygning af en egen evne til specialoperationer give værtslandet mulighed for at gribe ind mod strategiske trusler med små midler. (Uden at man derved opbygger en samlet militær kapacitet, som kan virke destabiliserende, f.eks. for nabolande. Specialoperationer kan nemlig ikke bruges til invasioner og besættelse af terræn). Australien skal angiveligt have støttet Zimbabwe, Kenya og Nigeria med specialoperationer i en sådan rolle. 11 Udsendelsen af et lille antal specialoperatører giver et beredskab til eventuelt at evakuere danske borgere fra de skrøbelige eller fejlslagne stater gennem opbygning af en situationsforståelse. I og med at den konfl iktforebyggende indsats netop foregår i skrøbelige eller fejlslagne stater, kan det ikke udelukkes, at der kan opstå behov for at evakuere danske borgere, hvis den forebyggende stabiliseringsindsats ikke lykkes. Specialoperationer giver handlemuligheder og reducerer derfor risikoen for danske borgere og for en strategisk fastlåsning, f.eks. ved gidseltagninger. Se brief nr. 2 om evakuering af danske borgere på stor afstand af Danmark. 12 Specialoperationer har stor strategisk effektivitet i en samtænkt indsats Små diskrete teams (2-10 mand) af specialoperatører kan udvide kendskabet til det menneskelige landskab, herunder give erkendelse og vurdering af fysiske risici i tæt koordination med de ikke-militære aktører. Derved kan de bidrage til at udligne den informationsunderlegenhed, som vi altid vil have, særligt i situationer, som truer med at udvikle sig til væbnede konfl ikter. Disse soldater er uddannede til at indsamle, bearbejde og vurdere informationer om fysiske sikkerhedsrisici, hvilket de ikke-militære aktører ikke er. De kan derved bidrage til at bevare handlefriheden med en meget begrænset militær indsats, for informationer er altafgørende for at kunne handle afbalanceret og styre gennem de kriser, som altid vil opstå. Se brief nr. 3 om specialoperationers rolle i krisestyring. 13 Som nævnt kan Danmark ikke forudsætte, at blot fordi vi ønsker at prioritere de ikke-militære stabiliseringsindsatser, vil alle aktører i eller omkring skrøbelige og fejlslagne stater respektere dette. Vi er nødt til at sikre os mod fysiske og psykologiske anslag mod vores stabiliseringsindsatser. Også her byder specialoperationer på et politisk og økonomisk attraktivt instrument ved at kunne opbygge værtslandets egne kapaciteter gennem opgaven militær støtte. 8

10 Forsvarsakademiet Fremtidens konfl ikter opstår mellem mennesker og om mennesker. Qua deres uddannelse og operative karakter er specialoperationsstyrker velegnede til at støtte den egentlige stabiliseringsindsats at øge den sociale sammenhængskraft ved at løse opgaver, som understøtter hovedopgaven på en måde, som ikke virker optrappende eller fratager os handlefriheden. Da specialoperationer altid er militært underlegne, er det en del af deres natur at kompensere for dette ved fordomsfrit at samtænke. I specialoperationer er mennesket, ikke det militære isenkram, det afgørende element. Specialoperationer har stor strategisk effektivitet i spændet mellem indsættelse af konventionelle styrker og diplomatiet. De er derfor velegnede til at operationalisere visionerne i stabiliseringspapiret med en stor effekt i forhold til omkostningen, hvilket er attraktivt for Danmark, som har meget begrænsede ressourcer. Dette forudsætter imidlertid et paradigmeskifte i forhold til beslutningstagernes hidtidige opfattelse af specialoperationer, herunder en afl ivning af de udbredte myter og vrangforestillinger om operationerne. Forsvarsakademiet har udgivet foreløbig fi re briefs, som behandler disse myter og informerer om, hvad specialoperationer i virkeligheden er. En væsentlig faktor i den forbindelse er at udrede, hvordan man balancerer mellem den hemmeligholdelse, som specialoperationer i nogle tilfælde har behov for, og det politiske behov for åbenhed og gennemsigtighed, hvad angår forsvarets forhold. Det næste i rækken af Forsvarsakademiets briefs om specialoperationer analyserer derfor denne balance mellem hemmeligholdelse og åbenhed. Briefet udkommer i maj Noter 1. Frit citeret fra stabiliseringspapiret. 2. Harry. R. Yarger (2008), Strategy and the National Security Professional, Westport, Connecticut, Praeger Security International, p Lars H. Ehrensvärd Jensen (2012), Specialoperationer myter og fakta, København, Forsvarsakademiets forlag. Myter%20og%20fakta.pdf. 4. Ferdinand Foch (1903), Des Principes de la Guerre. Oversat til engelsk af Hilaire Belloc (1920): The Principles of war, New York, Henry Holt and Company, p og Lars H. Ehrensvärd Jensen (2012), Specialoperationer kan forøge Danmarks strategiske muligheder, København, Forsvarsakademiets forlag. Briefs/Documents/Strategiske%20muligheder.pdf. 6. NATO Allied Joint Doctrine for Special Operations, AJP-3.5., pkt. 0101, pkt. 0203a, PART II TERMS AND DEFINITIONS, se Special Operations. 9

11 7. William Mitchell (2012), Three C2 Models for Military Agility in the 21st Century, København, Royal Danish Defence College Publishing House, p Lars H. Ehrensvärd Jensen (2012), Specialoperationer myter og fakta, København, Forsvarsakademiets forlag. p. 7 f. Myter%20og%20fakta.pdf, p. 8 f. 9. SAS on mission to protect diplomats, SAS tasked to protect/escort diplomat, worldnews/africaandindianocean/libya/ /libya-inside-the-sas-operation-thatwent-wrong.html. 10. NATO SOF Study (2012); NATO SOF HQ, p. 6 f og Lars H. Ehrensvärd Jensen (2012), Specialoperationer - luftkapaciteters centrale rolle, København, Forsvarsakademiets forlag. Documents/Specialoperationer-luftkapaciteter.pdf. 13. Lars H. Ehrensvärd Jensen (2012), Specialoperationer kan forøge Danmarks strategiske muligheder, København, Forsvarsakademiets forlag. Publikationer/Briefs/Documents/Strategiske%20muligheder.pdf. 10