Kinas indenrigs- og udenrigspolitiske forandring

Transkript

1 Kinas indenrigs- og udenrigspolitiske forandring Indhold 1 Indledning Teori og analysedesign Teoretisk udgangspunkt Analysedesign Økonomiske og politiske reformer i Kina Økonomiske reformer Social differentiering og kompleksitet Den åbne dørs politik Politiske reformer Administrative reformer Liberalisering Implikationer af reformerne for Kinas udenrigspolitiske beslutningstagen Beslutningsprocessen under forandring? Udenrigs- og sikkerhedspolitisk beslutningstagen i Kina Militærets rolle Professionalisering Befolkningens indflydelse Den offentlige opinion Intellektuelle og tænketanke Kinas økonomiske udvikling og udenrigspolitiske interesser Implikationer for Kinas udenrigs- og sikkerhedspolitiske adfærd Kinas udenrigspolitik i reformperioden Fokus på handel og økonomisk vækst: WTO-forhandlingerne Krise i Taiwanstrædet Konklusion Litteraturliste /19

2 1 Indledning Our interaction with the outside world used to be based on one principle: fool the foreigners. But that doesn t work anymore. By fooling the foreigners, we just end up fooling ourselves. Anonym kinesisk embedsmand (Gutmann 2004: 62) Siden Deng Xiaopeng indledte de økonomiske reformer i 1978 har Kina gennemgået en af verdenshistoriens mest imponerende vækstperioder og den økonomiske vækst har medført voldsomme økonomiske, sociale og politiske forandringer. Kina er uden tvivl under forandring, men betyder det at vi kan forvente, at Kina i fremtiden vil indgå som en konstruktiv samarbejdspartner i det internationale system? Eller vil vi i stedet se et stærkere Kina i konflikt med sine omgivelser (Li 2004: 23)? Denne opgave forsøger at besvare dette spørgsmål ved at undersøge om Kinas interne forandringer siden 1978 har haft en effekt på landets udenrigs- og sikkerhedspolitik i denne periode. Opgaven indledes med en kort introduktion til Kinas reformer og den udenrigspolitiske beslutningsproces. Med udgangspunkt i teorier om foreign policy analysis, søger den derpå følgende analyse for det første at identificere sammenhænge mellem Kinas interne forandring og den udenrigs- og sikkerhedspolitiske beslutningsproces, for det andet at undersøge hvilke restriktioner de interne forandringer sætter for udenrigs- og sikkerhedspolitikken. Ud fra denne analyse opstilles en række forventninger til Kinas udenrigspolitiske adfærd og det undersøges i hvilken grad disse forventninger opfyldes med hensyn til Kinas udenrigspolitik i forhold til to cases, dels forhandlingerne med USA om optagelse i WTO, dels politikken overfor Taiwan i Teori og analysedesign 2.1 Teoretisk udgangspunkt Den grundlæggende præmis for denne opgave er at de politiske og økonomiske forhold i en stat har en betydning for statens udenrigspolitik. Imidlertid er de kausale relationer mellem på den ene side de politiske og økonomiske forhold internt i en stat og på den anden side denne stats udenrigspolitiske adfærd ikke umiddelbart tilgængelige for analyse (Rosenau 1967: 2). Jeg forsøger at overkomme dette problem ved at basere opgaven på et teoriapparat der kan hjælpe med at identificere de væsentligste potentielle sammenhænge. Dette hentes fra teorierne, der er opbygget under betegnelsen foreign policy analysis (FPA). Hvor klassiske teorier indenfor International 2/19

3 Politik forsøger at forklare resultatet af staters interaktion, er den afhængige variabel indenfor FPA individuelle staters adfærd (Rose 1998: 145). Desværre er der en udpræget mangel på generel teoribygning indenfor FPA og neo-realismens grand old man, Kenneth Waltz, har sågar påpeget, at skabelsen af udenrigspolitik er så kompleks en proces, at det er håbløst at udvikle en generel forklarende teori indenfor dette område. I stedet må man stille sig tilfreds med case-specifikke analyser (ibid.). Der findes imidlertid forskellige tilgange, der inddrager indenrigspolitiske forhold til forklaring af udenrigspolitisk adfærd. Den første gruppe er dem Rose kalder Neoklassiske realister, som inddrager indenrigspolitiske forhold som en kapacitet på linje med militær og økonomisk magt, som bestemmende for en stats position i det internationale system (Rose 1998). Thomas Christensen inddrager samspillet mellem stat og samfund, i form af statens kapacitet til at mobilisere ressourcer, som en kapacitet der bestemmer statens udenrigspolitiske adfærd i samspil med dens militære og økonomiske kapacitet (Christensen 1996: 20). I modsætning til de realistisk baserede tilgange fokuserer Innenpolitik -tilgange eksklusivt på indenrigspolitiske forklaringer på udenrigspolitisk adfærd. Det gælder blandt andet faktorer som politisk og økonomisk ideologi, kultur, partipolitik og socioøkonomisk struktur (Rose 1998: 148). En analyse baseret på den sidste type, FPA, er nyttig i forhold til nærværende problemstilling fordi FPA fokuserer på den proces, der leder frem til udenrigspolitiske beslutninger (Hill 2003: 10). Den gør det derfor muligt at undersøge, hvilken indflydelse indenrigspolitiske forhold har på den måde udenrigspolitiske beslutninger tages. Udgangspunktet for FPA-teori, er at udenrigspolitikken ikke kan adskilles fra indenrigspolitik. Uden et indenrigspolitisk samfund ingen stat og ingen udenrigspolitik (Hill 2003: 37). Det betyder ikke at det internationale samfunds struktur ikke har en betydning, idet denne fortsat sætter de ydre rammer for staternes udenrigspolitiske muligheder. 2.2 Analysedesign Hvilke teoretiske sammenhænge kan identificeres mellem en stats interne forhold og udenrigspolitiske adfærd? Figur 1 viser de forventede årsagssammenhænge. Figur 1: Teoretiske sammenhænge mellem interne forandringer og udenrigspolitik Baggrundsvariable Mellemkommende variable Afhængig variabel Økonomiske forhold Politiske forhold Beslutningsprocessen Befolkningens indflydelse Udenrigspolitiske interesser Udenrigspolitisk adfærd 3/19

4 I første omgang kan de forklarende variable opdeles i økonomiske og politiske forhold. Økonomiske forhold med indirekte betydning for den udenrigspolitiske adfærd er for det første det generelle økonomiske udviklingsniveau, der har betydning for uddannelsesniveau samt samfundets grad af social differentiering og medfølgende kompleksitet. En anden økonomisk faktor der er vigtig for udenrigspolitikken er graden af åbenhed, der har betydning for afhængighed af handel og udenlandske investeringer. De politiske forhold, der har en potentiel betydning for udenrigspolitikken er for det første det politiske systems struktur, der inkluderer formelle og uformelle politiske institutioner samt magtfordelingen mellem de forskellige dele af staten og mellem den centrale regering og delstater/provinser (Hill 2003: ). For det andet ledernes ideologiske overbevisning og for det tredje graden af liberalisering, dvs. tilstedeværelsen af rettigheder som ytrings- forsamlings- og pressefrihed. Disse interne forhold påvirker udenrigspolitikken på særdeles forskelligartede og komplicerede måder, gennem tre forskellige kanaler. For det første den udenrigspolitiske beslutningsproces, for det andet befolkningens indflydelse og præferencer samt for det tredje statens udenrigspolitiske præferencer. De politiske og økonomiske forhold påvirker desuden hinanden gensidigt på adskillige måder, f.eks. kan ledernes ideologiske overbevisning påvirke økonomiens åbenhed og økonomiske forandringer kan påvirke ledernes præferencer. Den uafhængige variabel, udenrigspolitikken, kan defineres som The sum of official external relations conducted by an independent actor (usually a state) in international relations (Hill 2003: 3). Som det også fremgår ovenfor er det klart, at det internationale samfunds konfiguration og magtforholdene mellem staterne der indgår i det, har en væsentlig indflydelse på staternes udenrigspolitik. Denne indflydelse indgår ikke i denne analyse og formålet er således ikke at finde den endelige forklaring på Kinas sikkerhedspolitiske handlen (som kan forventes at blive påvirket ligeså meget af det internationale system som af interne faktorer), men at undersøge på hvilke måder og på hvilke områder den indenrigspolitiske udvikling kan påvirke udenrigspolitikken. Konklusionen kan således ikke måle betydningen af de indenrigspolitiske faktorer i forhold til de eksterne faktorer, men blot sandsynliggøre at de har haft en indflydelse. 3 Økonomiske og politiske reformer i Kina 3.1 Økonomiske reformer I perioden fra 1949 til 1978 var Kina en planøkonomi opbygget efter sovjetisk forbillede, modificeret af Mao Zedong til kinesiske forhold (White 1993: 22). Den kinesiske økonomi indtil 4/19

5 1978 var langt fra nogen fuldstændig fiasko, men det blev mere og mere tydeligt, at Kina efterhånden sakkede agterud i forhold til sine nærmeste konkurrenter, især Japan, men også de nyindustrialiserede økonomier i Østasien: Hong Kong, Singapore, Sydkorea og Taiwan (White 1993: 31-35). Markedsorienterede økonomiske reformer kombineret med større åbenhed overfor omverdenen skulle effektivisere den kinesiske økonomi og skabe større vækst og blev sat i gang efter Deng Xiaopengs magtovertagelse og opgøret med Maos politiske arv i 1978 (White 1993: 52) Social differentiering og kompleksitet Den økonomiske vækst har haft en række markante konsekvenser for det kinesiske samfund. De vigtigste i denne sammenhæng er den øgede sociale differentiering fremkomsten af en række nye samfundsgrupper med forskellige interesser, samt en generel forøgelse af samfundets og økonomiens kompleksitet. Reformerne på landet har ført til frigørelse af enorme mængder arbejdskraft således, at under halvdelen af Kinas landbefolkning i 1999 var beskæftiget i landbruget, resten fandt beskæftigelse i de nye private virksomheder på landet eller udgør den såkaldte flydende befolkning i byerne, dvs. folk der stadig er registrerede som landbefolkning men i realiteten arbejder i industrien (Chen 2003: 144). Før reformerne var den sociale struktur i byerne relativt enkel, med stort set alle indbyggere ansat i stats- eller kollektivt ejede virksomheder og langt hovedparten i statsejede industrivirksomheder (ibid.). Reformerne har betydet lukning af mange statsejede virksomheder og befolkningen har i stedet fundet ansættelse i nye private virksomheder, i udenlandske virksomheder eller som private entreprenører. Disse succesrige tidligere arbejdere udgør den nye middelklasse, mens andre, især den flydende befolkning og tidligere ansatte i statslige virksomheder der ikke har formået at finde nyt arbejde, udgør en ny underklasse (Chen 2003: 146). Reformerne har således i høj grad skabt en ny ulighed i det kinesiske samfund, og Kinas gini-koefficient steg således mellem 1981 og 1998 fra 28,8 til 40,3 (Chen 2003: 147). Hvor den kinesiske stat tidligere ejede alle samfundets produktionsmidler har reformerne skabt en ny klasse af succesrige entreprenører, der kontrollerer kapital uden for statens kontrol (Chen 2003: 149) Den åbne dørs politik En vigtig del af Deng s strategi for økonomisk vækst drejede sig om at åbne økonomien for udenlandske investeringer. I dag har over 400 af verdens 500 største virksomheder investeret i Kina og Kinas handel med omverdenen er steget eksplosivt. Kinas eksport steg således mellem 1978 og 2002 fra 9,8 mia. til 325,6 mia. USD, mens importen steg med knap det samme (Li 2004: 38). 5/19

6 Samtidig er Kina i dag medlem af alle de vigtigste internationale samarbejdsorganisationer, inklusiv WTO, Verdensbanken og IMF. FDI er den vigtigste kilde til udenlandsk kapital for Kina og det vurderes at udenlandske investeringer står for omkring 25% af Kinas eksportindtægter (ibid.). Udenlandske virksomheder beskæftiger op imod 10% af befolkningen udenfor landbruget og deres investeringer er kritiske for moderniseringen af den kinesiske infrastruktur og energisektor (Li 2004: 38-39). 3.2 Politiske reformer Det er en udbredt opfattelse i vesten at Kina har gennemgået økonomiske reformer uden tilsvarende politiske reformer, men Kinas politiske system har faktisk gennemgået, og gennemgår stadig, en række forandringer (Oksenberg 2001: 24). Mange af disse foregår som en reaktion på de økonomiske forandringer, og i lighed med disse er de inkrementalistiske og tilsyneladende ikke målrettet mod et bestemt endeligt design for det overordnede politiske system (Oksenberg 2001: 28) Administrative reformer Under denne overskrift vil jeg kort introducere to forskellige tendenser indenfor Kinas administrative reformer siden 1978, der alle har potentielle konsekvenser for udenrigspolitikken. Det drejer sig for det første om tiltag til øget konsultation, der har gjort beslutningsprocessen mere åben overfor input fra bl.a. eksperter (Lampton 2001: 12). For det andet foregår der en stadig højere grad af institutionalisering af beslutningsprocessen. I 1992 blev det besluttet at institutionalisere proceduren for lederskifte, således at lederen for CCP maksimalt kan sidde i to perioder, dvs, 10 år (Oksenberg 2001: 30). Denne beslutning blev effektueret da Jiang Zemin planmæssigt trådte tilbage fra positionen som formand for CCP ved den 16. partikongres i 2002 (Zhao 2006: 231). Bevægelsen fra personlig til institutionaliseret magt har fået større og større betydning især efter Hu Jintao s magtovertagelse. Blandt andet blev beslutninger tidligere taget af premierministeren på uformelle møder, der blev holdt på premierministerens foranledning og, hvor deltagerne også blev bestemt af denne. I stedet tages beslutninger i det statslige råd, hvis kompetence og møder og deltagere er fastsat i forfatningen og lovgivningen (Zhao 2006: 232) Liberalisering Liberalisering betyder først og fremmest mindre statslig kontrol med medierne, dvs. øget ytringsog pressefrihed. Det er sandsynligvis på dette område, at udviklingen i demokratisk retning er 6/19

7 tydeligst i Kina i dag. Før reformernes start i 1978 var de statskontrollerede medier kinesernes eneste kilde til informationer. Siden da har kineserne fået adgang til informationer fra et væld af inden- og udenlandske kilder, der gør nyheder, debat og analyser tilgængelig for millioner af mennesker gennem TV, radio, aviser og Internettet (Ogden 2002: 148). Der er stadig stramme rammer for hvad der må bringes og myndighederne censurer ofte relativt ukontroversielle vestlige nyhedskilder som BBC eller CNN, men alligevel er der tale om en væsentlig svækkelse af statens kontrol med informationer (Ogden 2002: 146). Internettets udbredelse i Kina udgør den nyeste udvikling på dette område og har på grund af dets interaktive natur betydet nye muligheder for offentlig debat. På trods af overvågning og censur kan Internettet siges at have gjort protester mod myndighederne langt nemmere. Information om korruption og svigt fra myndighedernes side kan hurtigt spredes udenfor statens kontrol og Internetbrugere kan formulere mål og strategier og organisere protester både on- og offline (Yang 2006: 212). 4 Implikationer af reformerne for Kinas udenrigspolitiske beslutningstagen Ovenstående redegørelse åbner for en række interessante spørgsmål i forbindelse med sammenhængen mellem Kinas interne forandringer og udenrigspolitikken. Er den politiske debat i Kina efterhånden tilstrækkelig fri til, at offentlig opinion har ændret sig fra noget CCP kontrollerede, til en faktor partiet er nødt til at tage højde for i forhold til udenrigspolitikken? Hvilken effekt har åbningen af økonomien haft på Kinas udenrigspolitiske interesser og har den påvirket CCP s kontrol med udenrigspolitikken i nævneværdig grad? Hvilke nye aktører er opstået og i hvilken grad, om nogen, har de fået indflydelse på udenrigspolitikken? Dette er nogen af de spørgsmål den følgende analyse vil forsøge at besvare. 4.1 Beslutningsprocessen under forandring? Udenrigs- og sikkerhedspolitisk beslutningstagen i Kina Før undersøgelsen af reformernes påvirkning af beslutningsprocessen er det nødvendigt med en kort introduktion til Kinas politiske struktur og den udenrigspolitiske beslutningsproces. Det politiske system i Kina er først og fremmest bygget op omkring tre vertikale systemer: Partiet, regeringen og militæret, som koordineres af partiets centrale Politbureau og opererer på fem horisontale niveauer fra Beijing til landsbyerne (Ning 2000: 7). For at sikre partiets kontrol med dette system er det uformelt inddelt i seks hovedsektorer, der hver kontrolleres af et ledende medlem af Politbureauets stående komité, gennem en underkomité eller en Leading Small Group 7/19

8 (LSG). De vigtigste af disse er i denne forbindelser The Central Military Commission (CMC) og The Central Foreign Affairs LSG, der kontrollerer henholdsvis militæret og udenrigspolitikken (Ning 2000: 8). Politbureauets stående komité er systemets mest magtfulde institution og består af en række ledende medlemmer af Politbureauet, der besidder de vigtigste politiske poster. Den reelle magt ligger imidlertid i hænderne på en enkelt person, som ikke nødvendigvis er formand eller generalsekretær for Partiet, men som stort set altid kontrollerer CMC og som traditionelt tager de fleste beslutninger på uformelle møder med en eller to udvalgte medlemmer af Politbureauets stående komité (Ning 2000: 9). Udenrigs- og sikkerhedspolitikken er traditionelt blevet opfattet som de vigtigste områder og magten har derfor været særligt centraliseret på dette område. Særligt vigtige beslutninger drøftes dog i Politbureauet (Ning 2000: 10). Den stående komité tager principielt beslutninger ved konsensus, men den øverste leder har det sidste ord i tilfælde af at der ikke kan opnås konsensus. The Central Foreign Affairs LSG er et vigtigt element i beslutningsprocessen, idet den fungerer som et forum for diskussioner af udenrigspolitiske problemstillinger mellem ledende medlemmer af Politbureauets stående komité og ledende bureaukrater og fremlægger beslutningsforslag for Politbureauet og dets stående komité. Da den ikke har noget fast bureaukrati udfylder udenrigsministeriet denne rolle (Ning 2000: 13). Leading Small Groups på andre politikområder, blandt andet det økonomiske, fungerer på samme måde. Implementeringen af Politbureauets beslutninger varetages af en række hierarkisk opbyggede ministerier ledet af en udpeget minister (Ning 2000: 17). Udover institutionerne på centralt niveau eksisterer der kontorer til varetagelse af udenrigspolitik i alle provinsregeringer og regeringer for større byer åbne for udenlandske investeringer. Der eksisterer desuden også på det provinsielle niveau LSG er, der udfører samme funktion på dette niveau som deres centrale modpart. Den daglige ledelse af udenrigspolitiske kontorer på provinsniveau varetages af provinsregeringerne, mens den overordnede kontrol varetages af det centrale ministerium (Ning 2000: 19) Militærets rolle Kinas Peoples Liberation Army (PLA) kontrolleres af CCP gennem Central Military Commission (CMC), der består af ledende partimedlemmer og hvis formand indtil videre altid har været Kinas overordnede leder (Ning 2000: 9). I 1983 tog Deng Xiaopeng initiativ til oprettelse af en statslig CMC i forlængelse af hans ønske om en gradvis adskillelse af parti og stat. Den nye institution har dog indtil videre udelukkende været en formalitet idet medlemmerne stort set er en præcis spejling af partiets CMC (Cheung 2001: 64). CMC kontrolleres af partiet og opererer uafhængigt af 8/19

9 militæret, men PLA-ledere har indflydelse som medlemmer af CMC (Cheung 2001: 68). CMC har traditionelt spillet en stor rolle i den udenrigs- og sikkerhedspolitiske beslutningsproces, men i takt med at den militære trussel mod Kinas suverænitet er blevet mindre og diplomatisk og økonomisk samarbejde med omverdenen er vokset er denne rolle gradvist blevet mindre og især udenrigsministeriet har udvidet sit ansvarsområde (Cheung 2001: 74). PLA har stadig stor indflydelse indenfor dets eget område, men organisationens evne til at blive hørt i beslutningsprocessen er blevet mindre i takt med at der er indført større grad af institutionalisering og bureaukratisering (Cheung 2001: 89). Den militære ledelse er i dag nødt til at forlade sig på institutionelle kanaler for at blive hørt hos ledelsen, hvor der under de tidligere revolutionære ledere Mao og Deng var utallige personlige kontakter mellem partiet og PLA (Miller & Xiaohong s. 132) Professionalisering Siden starten af 1980 erne er uddannelsesniveauet hos medlemmerne af politbureauet hævet markant. Dette kan dels ses som en effekt af den økonomiske vækst og åbenhed, der har medført bedre uddannelsesmuligheder, men er først og fremmest et resultat af et bevidst skift fra fokus på ideologi i forbindelse med forfremmelser indenfor CCP til fokus på evner i forhold til analyse af tekniske problemstillinger og problemløsning (Miller & Xiaohong 2001: Deng førte desuden en aktiv politik for professionalisering af PLA og fokuserede generelt på øget institutionalisering af lederskabet og inddragelse af tænketanke i en langt mere konsultativ beslutningsproces (Miller & Xiaohong 2001: ). Umiddelbart vil man kunne forvente, at en sådan åbning af beslutningsprocessen for forskellige input vil føre til en udenrigspolitik, der i højere grad er præget af rutine, forudsigelighed og stabilitet end da alle væsentlige beslutninger blev besluttet egenhændigt af Mao. I modsætning til mange af bestræbelserne på at adskille parti og statsapparat har reformerne i retning af professionalisering og institutionalisering ført til reelle ændringer. Der er opstået præcedens omkring faste regler f.eks. for, hvor mange år man må holde formandsposter og en aldersgrænse på 70 år for medlemmer af Politbureauet (Miller & Xiaohong 2001: 133). Ud fra ovenstående forandringer vil vi forvente en udenrigspolitik præget af pragmatisme i stedet for ideologi samt internationalisme i tråd med den åbne økonomiske politik. Man vil imidlertid sandsynligvis også forvente at Kina stadig vil føre en realistisk udenrigspolitik baseret på nationale interesser og også på det militære område vil være internationalt orienteret, dvs. mod modernisering og opbygning af en flådemagt (Miller & Xiaohong 2001: 137). 9/19

10 4.2 Befolkningens indflydelse Jeg vil i det følgende diskutere i hvor høj grad de politiske og økonomiske forandringer i Kina har haft betydning for befolkningens indflydelse på udenrigspolitikken samt hvordan en eventuel større indflydelse påvirker Kinas udenrigspolitik. Jeg diskuterer i første omgang betydningen af den generelle offentlige opinion og den brede befolknings indflydelse og præferencer for derefter at behandle den intellektuelle elite Den offentlige opinion Undersøgelser af den offentlige opinion er et populært emne indenfor FPA analyser, idet det ofte opfattes som en af de afgørende interne begrænsninger af det spillerum lederne har for udenrigspolitiske beslutninger. I et ekstremt statsstyret samfund som det kinesiske er det imidlertid nødvendigt først at vurdere i hvilken grad den offentlige opinion overhovedet har en indflydelse på ledernes beslutninger. Er der i virkeligheden ikke snarere tale om at CCP kontrollerer opinionen gennem et effektivt propaganda- og censurapparat? Hvis det kan lade sig gøre at tale om den kinesiske opinion som en reel magtfaktor i forhold til ledelsens beslutninger er det næste spørgsmål så, hvilken indflydelse den har. Er den kinesiske opinion overvejende nationalistisk eller internationalistisk og, hvilken rolle spiller de kinesiske medier? Disse spørgsmål vil blive forsøgt besvaret i dette afsnit. Der er ingen tvivl om at den offentlige debat har fået en opblomstring gennem reformperioden. CCP s undertrykkelse af studenteroprøret i 1989 satte en midlertidig stopper for enhver liberalisering, men allerede i forbindelse med Deng s rundrejse i det sydlige Kina i 1992 begyndte debatten igen at spire frem og i dag er den sandsynligvis mere fri end nogensinde før i PRC s historie (Ogden 2002: 142). Samtidig Den sidste nye udvikling er, at nye medier, især Internettet, har ført til et boom i antallet af offentlige diskussioner, også vedrørende udenrigspolitikken (Hong 2005: 96). De kinesiske ledere er meget opmærksomme på, hvad der diskuteres på Internettet, samtidig med at man i stigende grad bruger opinions-undersøgelser, hvilket tyder på en interesse for, hvad der rør sig i befolkningen (Fewsmith & Rosen 2001: 155; Hong 2005: 98). Alligevel er det svært at se en generel forbindelse mellem folkestemning og udenrigspolitik. Der kan imidlertid findes eksempler på, at Internettet har spillet en rolle både som redskab til organisering af protester og i forhold til at gøre lederne opmærksomme på stærke følelser blandt. Det gælder for eksempel i forbindelse med bombningen af den kinesiske ambassade i Beograd i 1999, hvor Internettet spillede en rolle i forhold til at mobilisere en antiamerikansk 10/19

11 folkestemning og hvor myndighederne så sig nødsaget til at undgå voldsomme demonstrationer rettet mod regeringen ved at arrangere kontrollerede demonstrationer foran den amerikanske ambassade (Fewsmith & Rosen 2001: 173; Hong 2005: 102). Generelt ser det ud til at der foregår en udvikling mod større og større spillerum for en offentlig debat i Kina. Det næste spørgsmål er så hvilken indflydelse dette vil have på udenrigspolitikken. Kina har en lang tradition for nationalisme og kampen om legitimitet mellem CCP og KMT i 1940 erne var i vid udstrækning en kamp mellem forskellige former for nationalisme. Efter magtovertagelsen fusionerede CCP den traditionelle nationalisme med kommunistisk revolutionær ideologi. I reformperioden har sidstnævnte element imidlertid mistet relevans og man kan derfor argumentere for at CCP i højere grad må forlade sig på nationalisme for at sikre legitimitet hos befolkningen (Garver 1993: 20-29; Zhao 2004: 66). Den kinesiske nationalisme handler primært om national suverænitet, især fokuseret omkring Taiwan, som det bl.a. kommer til udtryk i populariteten af bøgerne China Can Say No og China Can Still Say No, der argumenterer for kinesisk modstand mod vestlig dominans (Zhao 2004: 69; Hao 2005: 147). Ifølge Zhao er den fremherskende form for nationalisme i Kina i dag præget af for det første at være et instrument for CCP til at skabe støtte bag partiets politik, idet nationalisme er den eneste ting der kan forene alle kinesere, reform-modstandere som tilhængere. Dette har blandt andet givet sig udtryk i CCP s fokus på at beskytte Kinas værdighed gennem medlemsskabet af WTO og arbejdet for at skaffe de olympiske lege til Kina (Zhao 2004: 76). Nationalismens effektivitet som et redskab for CCP forstærkes af at den kinesiske nation sættes lig med staten, hvorved kritik af regeringen bliver upatriotisk. For det andet er den kinesiske nationalisme primært reaktiv, eller defensiv, dvs. at den opstår som en reaktion på pres fra udlandet (ibid.). Samtidig er den kinesiske regering imidlertid klar over at befolkningens nationalisme kan komme i uoverensstemmelse med Kinas udenrigspolitiske interesser i forhold til f.eks. Japan og USA, hvis de får lov til at udarte og er derfor meget påpasselig med at holde folkestemningen under kontrol (Zhao 2004: 78) Intellektuelle og tænketanke Reformperioden har set en markant større rolle for intellektuelle og tænketanke i beslutningsprocessen (Zhao 2005: 123). Liberaliseringen har givet de intellektuelle mulighed for at give udtryk for deres holdninger og den kompleksitet den økonomiske udvikling og åbningen af landet har medført har øget behovet for input fra intellektuelle og tænketanke. Samtidig har den økonomiske vækst medført mulighed for professionalisering af tænketankene og de har derfor også mere at byde på i forhold til politiske analyser (Zhao 2005: 134). Samtidig er der også blandt de 11/19

12 intellektuelle en debat mellem nationalister og dem der argumenterer for øget internationalt samarbejde og politiske reformer og det er derfor tvivlsomt om man kan sige noget om i hvilken retning den øgede konsultation vil trække udenrigspolitikken (Hao 2005: 154). 4.3 Kinas økonomiske udvikling og udenrigspolitiske interesser En af de tydeligste sammenhænge mellem Kinas interne reformer og udenrigspolitikken er at begge gennemtrænges af et fokus på økonomisk vækst (Lampton 2001: 33). CCP s valg af en eksportorienteret vækststrategi baseret på udenlandske investeringer antyder, at Kinas udenrigspolitiske interesser i vid udstrækning defineres af, hvad der vurderes bedst at kunne sikre den fortsatte effektivitet af denne strategi. Hvor diskussionen indtil videre har befundet sig indenfor en liberalistisk diskurs er diskussionen om, hvilken indflydelse Kinas økonomiske interdependens med udlandet vil have for landets udenrigspolitik en klassisk diskussion mellem realisme og liberalisme (Li 2004: 23). Realister ser udelukkende Kinas interdependens som et middel til at opnå stormagtsstatus og, hvis Kinas interesser er på spil, og landet har kapaciteten til at hævde dem med magt, vil samhandel ikke være en hindring. Kinas oprustning i forhold til at hævde dets interesser overfor ASEAN-lande i det Sydkinesiske Hav og i forhold til Taiwan ses som beviser på at samhandel ikke vil stå i vejen for kinesisk brug af magt efterhånden som landets militære kapacitet øges (Li 2004: 24-30). Liberalister ser derimod økonomisk interdependens som en faktor, der gør brug af militær magt overfor handelsparterne for omkostningsfuld (Li 2004: 32). Generelt kan man sige, at stigende interdependens ikke betyder, at Kina nødvendigvis vil afholde sig fra at bruge magt, men at de interesser der kan hævdes med militærmagt (f.eks. suverænitet i forhold til Taiwan eller adgangen til naturressourcer i det Sydkinesiske Hav) må vægtes i forhold til de økonomiske interesser der bringes i fare. Rex Li kobler handel til udenrigspolitik gennem en teori udviklet af Dale Copeland, der kombinerer realisme og liberalisme og forsøger at give et grundlag for at vurdere, hvornår et land vil gribe til militær magt (Li 2004: 35). Copeland forklarer krig og fred ud fra en stats forventning til det fremtidige handelsniveau. Hvis en stat forventer fremtidige handelsrestriktioner, vil det sandsynligvis gribe til militær magt for at undgå at miste den økonomiske vækst, der opretholder dets langsigtede sikkerhed. Omvendt kan fred opretholdes så længe alle stormagterne har forventninger om et fortsat højt niveau af handel (Li 2004: 37). I øjeblikket er de kinesiske ledere optimistiske med hensyn til den fremtidige handel, og det er således ifølge denne teori usandsynligt at Kina vil gribe til militær magt med mindre dette ændrer sig (Li 2004: 39). 12/19

13 4.4 Implikationer for Kinas udenrigs- og sikkerhedspolitiske adfærd Ud fra ovenstående diskussion kan vi sammenfatte tre primære forventninger til Kinas udenrigspolitiske adfærd. For det første vil vi forvente en mere rutinepræget, forudsigelig og stabil udenrigspolitik som et resultat af den øgede institutionalisering og bevægelsen væk fra personlig magt samt inddragelsen af NPC og tænketanke i beslutningsprocessen. Disse faktorer betyder også mindre indflydelse til militæret og derfor alt andet lige en forventning om mindre fokus på militære løsninger. For det andet betyder de økonomiske forandringer og reformerne i retning af liberalisering mere fri debat blandt befolkningen og en svækkelse af CCP s kontrol. Kombineret med en høj grad af nationalisme hos befolkningen betyder dette en forventning om at CCP er nødt til at varetage nationalistiske hensyn for at undgå, at folkelige protester bliver for omfattende til at kunne kontrolleres. For det tredje vil CCP s fokus på økonomisk vækst betyde, at udenrigspolitikken tilrettelægges så den fremmer Kinas muligheder for eksport samt det kinesiske markeds fortsatte attraktivitet for udenlandske investeringer. Flere af disse forventninger, især vedrørende hensynet til nationalisme og hensynet til handel, kan nemt vise sig at stå i modsætning til hinanden. Det er stort set umuligt på forhånd at fremsætte velfunderede forventninger til, hvordan den kinesiske regering vil prioritere i sådanne tilfælde og det må derfor vurderes i forhold til den enkelte problemstilling. 5 Kinas udenrigspolitik i reformperioden Jeg vil i dette afsnit undersøge om de ovenstående forventninger opfyldes af Kinas nyere udenrigspolitiske adfærd i to forskellige tilfælde, for det første forhandlingerne mellem Kina og USA, der ledte frem til Kinas optagelse i WTO og for det andet Kinas adfærd i forbindelse med Taiwan-krisen i Fokus på handel og økonomisk vækst: WTO-forhandlingerne Kinas beslutning om at arbejde imod optagelse i det daværende GATT blev truffet i begyndelsen af reformperioden i forlængelse af beslutningen om at søge økonomisk vækst baseret på en åbning af den kinesiske økonomi (Pearson 2001: 340). Forhandlinger med USA blev indledt så tidligt som 1986 og blev først afsluttet med en aftale om kinesiske medlemskab af WTO i Forhandlingerne har således taget 13 år og har båret præg både af Kinas interne forandringer og de løbende op- og nedture i det politiske forhold mellem Kina og USA (Pearson 2001: 337). Processen har været præget både af at mængden af aktører der inddrages i beslutningsprocessen er forøget markant, men også af traditionel centraliseret elitepolitik. Samtidig er der tegn på, at den offentlige 13/19

14 opinion begyndte at spille en rolle i løbet af 1990 erne (Pearson 2001: 364). I 1992 og 1993 besluttede de kinesiske ledere, at det var nødvendigt at oplyse befolkningen om fordelene ved kinesisk GATT-medlemskab og partimedlemmer blev sendt ud på universiteter, radiostationer og tv-stationer for at holde foredrag og der blev udgivet bøger og artikler, der understøttede regeringens politik (ibid.). Kampagnen var succesfuld med hensyn til målsætningen om at skabe opmærksomhed omkring GATT hos befolkningen, men i stedet for den forventede støtte reagerede den offentlige opinion overvejende negativt. Den negativ folkestemning nåede et højdepunkt i 1995 og 1996 efter Kinas forsøg på at opnå medlemskab i GATT, inden oprettelsen af WTO blev afvist af USA (Pearson 2001: 365). Omkring midten af 1990 erne besluttede de kinesiske ledere tilsyneladende at ændre mediestrategien og holde den offentlige diskussion af WTO på et minimum. Befolkningens interesse var imidlertid blevet vækket og de manglende resultater i forhandlingerne blev udgangspunkt for kritik af regeringen ud fra et nationalistisk perspektiv, idet det blev set som et led i USA's bestræbelser på at holde Kina ude (blandt andet i sammenhæng med USA s modstand mod at afholde de olympiske lege i Beijing i 2000) (Pearson 2001: 366). I 1999 efter at premierminister Zhu Rongji s forslag til en aftale blev afvist af USA blev Zhu således i diskussioner på Internettet kritiseret for at have solgt ud på trods af at de officielle medier ikke gav nyheden specielt stor opmærksomhed. Kritikken af USA og de kinesiske lederes eftergivenhed overfor denne blev kun værre da amerikanske bombefly ramte den kinesiske ambassade i Beograd måneden efter (ibid.). Den negative offentlige opinion umuliggjorde sandsynligvis en aftale vedrørende WTO på dette tidspunkt, men trods alt ikke mere end at Jiang Zemin kunne indgå en aftale i november samme år (Pearson 2001: 367). På den ene side har den offentlige opinion altså ikke haft den store indflydelse på processen der ledte frem til Kinas WTO-medlemsskab, på den anden side viser ovenstående, at den er tilstrækkelig vigtig til at de kinesiske ledere finder det nødvendigt at bruge tid på at forsøge at påvirke den og uafhængig nok til at de ikke kan kontrollere den (Lampton 2001: 16). 5.2 Krise i Taiwanstrædet Siden USA besluttede at beskytte Taiwan i forlængelse af Korea-krigens udbrud i 1950, har forholdet mellem PRC og styret på Taiwan været en af de vigtigste årsager til spændinger mellem PRC og USA (Kornberg & Faust 2005 s. 131). I dag er hverken USA eller Kina interesserede i at ændre det nuværende status quo vedrørende Taiwan og derved risikere en krig, men hvis Taiwan bevæger sig i retning af øget selvstændighed er Kina nødt til at reagere (Hao 2005: 140). Hvor alvorligt Kina tager en potentiel ændring i retning af Taiwanesisk selvstændighed blev tydeligt i 14/19

15 1995 og 1996, hvor den Taiwanesiske præsidents besøg i USA førte til en krise mellem USA og Kina (Sutter 2000: 52). Frem til Hu Jintaos magtovertagelse i 2002 havde Jiang Zemin som den øverste leder direkte kontrol med Taiwan-politikken gennem formandsskabet for både CMC og Taiwan Affairs Leading Small Group (TALSG). Alligevel havde Jiang ikke den samme dominans som Mao og Deng før ham og han var nødt til at bygge konsensus ved at konsultere en bred vifte af ledere og embedsmænd (Swaine 2001: 293). I slutningen af 1970 erne ændrede Kina politik fra en konfrontation med Taiwan til en mere fleksibel tilgang fokuseret på forhandling. Udover at være en konsekvens af normaliseringen af forholdet til USA kan dette ses som en følge af igangsættelsen af interne reformer, idet Kinas økonomiske vækst kræver et stabilt og fredelig forhold til naboerne, herunder Taiwan (Swaine 2001: 311). I starten af perioden var Taiwan-politik under den øverste leders kontrol, men efterhånden som den nye strategi udviklede sig, udvikledes beslutningsprocessen sig også i retning af øget grad af systematiseret konsultation og bureaukratisering under TALSG s kontrol (Swaine 2001: 313). Starten af 1990 erne bød på flere forskellige begivenheder, der tilsammen udgjorde en gradvis bevægelse mod større Taiwanesisk selvstændighed. Som svar på denne udvikling udviklede den kinesiske administration en ottepunkts plan der skulle forbedre mulighederne for en fredelig genforening med Taiwan (Swaine 2001: ). I 1995 kulminerede Taiwans bevægelse mod selvstændighed imidlertid da præsident Lee Teng-hui fik tilladelse til at besøge USA og besøget blev behandlet som et officielt besøg af de taiwanesiske myndigheder (Swaine 2001: 319). Dette besøg blev i Kina opfattet som kulminationen på en uacceptabel udvikling, især fordi det blev set som en markant ændring af USA s standpunkt i forhold til Taiwan og Kina, og det var klart for de kinesiske ledere, at man var nødt til at reagere på en måde, der gjorde dette klart for både Taiwan og USA (Swaine 2001: 320). Strategien kom til at bestå af bl.a. øget propaganda imod Lee Teng-hui, militære øvelser i Taiwanstrædet samt tilbagetrækkelse af den kinesiske ambassadør i Washington (ibid.; Zhao 1999: ). Selvom mange detaljer af den beslutningsproces der ledte frem til denne reaktion ikke er kendt, tyder studier på at processen var ledet af Jiang, men med deltagelse af en lang række civile og militære ledere, embedsmænd og eksperter. Man forsøgte at fremkomme med en reaktion, der på den ene side ville gøre det klart at Kina ikke kan acceptere en bevægelse i retning af Taiwanesisk selvstændighed og om nødvendigt vil bruge militær magt for at forhindre det, men på den anden side ikke ville ødelægge muligheden for at finde en fredelig løsning eller bringe Kinas økonomiske relationer med Taiwan og især med USA i fare (Swaine 2001: 323). Da Lee ikke bare tog til USA, men også fremsatte, for kineserne, provokerende udsagn blev vægten lagt på det første 15/19

16 aspekt og de militære øvelser blev optrappet (Swaine 2001: 324). De kinesiske ledere var imidlertid hele tiden opmærksomme på vigtigheden af at bevare det gode forhold til USA og meget tyder på at pres fra USA var en væsentlig årsag til at øvelserne blev afbrudt tidligere end planlagt (Swaine 2001: 325). Ovenstående eksempel illustrerer hvordan Kinas interesser balancerer mellem sikring af landets suverænitet (genforening med Taiwan) og de økonomiske interesser, der er afhængige af stabile og fredelige udenrigspolitiske forhold. Krisen i kan ses som en undtagelse fra den generelt nedgang siden starten af 1980 erne i Kinas konfrontatoriske territorialkrav og militære trusler til fordel for brug af forhandlinger og diplomati, en udvikling der også gælder for Taiwan (Carlson 2004: 276). Studier af beslutningsprocessen viser at militæret udelukkende spillede en rådgivende rolle i forhold til at vedtage en strategi overfor Taiwan og, at beslutningen om at iværksætte de militære øvelser blev taget af de civile ledere som et svar på manglende resultater af diplomatiske midler (Swaine 2001: 321). 6 Konklusion Kina har siden 1978 undergået en række væsentlige forandringer. Den økonomiske vækst har betydet dels en øget social differentiering og større kompleksitet, mens politiske forandringer blandt andet omfatter øget konsultation i beslutningsprocessen, øget institutionalisering samt liberalisering. Disse forandringer har haft en betydning for den udenrigspolitiske beslutningsproces i retning af mindre betydning for militæret, højere uddannelsesniveau samt professionalisering indenfor stat og parti. Liberaliseringerne har betydet en større rolle for befolkningen, hovedsageligt i form af indflydelse til nationalistiske folkestemninger, samt en større rolle til intellektuelle og tænketanke. Den økonomiske vækst og regeringens vækststrategi har betydet en overgang fra fokus på ideologi til fokus på pragmatisk problemløsning, samt ændret Kinas interesser i retning af opretholdelse af stabile og fredelige forhold til udlandet til fremme af handel. Forhandlingerne mellem USA og Kina om Kinas optagelse i WTO illustrerer først og fremmest den voksende indflydelse til den kinesiske befolkning, især i form af nationalistiske hensyn. Casen illustrerer også, at der er en større bredde i beslutningsprocessen end tidligere men, at vigtige beslutninger i sidste ende kræver involvering af den øverste leder. Krisen over Taiwan i viser, at militærets faldende betydning ikke betyder at Kina vil afstå fra at benytte militære midler som en forlængelse af diplomatiet. Mere generelle studier af Kinas udenrigspolitik i perioden viser dog at Taiwan-krisen sandsynligvis udgør en undtagelse på dette område. Casen viser desuden, hvordan 16/19

17 Kina s økonomiske integration med omverdenen gør det nødvendigt at balancere mellem suverænitet og økonomiske hensyn. 7 Litteraturliste Brecker, Michael, 1974, Decisions in Israel s Foreign Policy, London: Oxford University Press Carlson, Allen, 2004, Constructing the Dragon s Scales: China s Approach to Territorial Sovereignty and Border Relations i Zhao, Suisheng (ed.), Chinese Foreign Policy Pragmatism and Strategic Behavior, Armonk: M.E. Sharpe, pp Chen, An, 2003, Rising Class Politics and its impact on China s Path to Democracy, Democratization, 10: 2, pp Cheung, Tai Ming, 2001, The Influence of the Gun: China s Central Military Commission and Its Relationship with the Military, Party and State Decicion-Making Systems i Lampton, David M. (ed.), The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, Stanford: Stanford University Press, pp Christensen, Thomas J., 1996, Useful Adversaries Grand Strategy, Domestic Mobilization, and Sino-American Conflict, , Princeton: Princeton University Press Fewsmith, Joseph & Rosen, Stanley, 2001, The Domestic Context of Chinese Foreign Policy: Does Public Opinion Matter? i Lampton, David M. (ed.), The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, Stanford: Stanford University Press, pp Garver, John W., 1993, Foreign Relations of the People s Republic of China, New Jersey: Prentice Hall Gutmann, Ethan, 2004, Loosing the New China, San Francisco: Encounter Books Hao, Zhidong, 2005, Between War and Peace: The Role of Nationalism in China s U.S. Policy Making with Regard to Taiwan i Hao, Yufan & Su, Lin. (eds.), China s Foreign Policy Making Societal Force and Chinese American Policy, Hampshire: Ashgate Publishing Limited, pp Hill, Christopher, 2003, The Changing Politics of Foreign Policy, New York: Palgrave Macmillian Hong, Junhao, 2005, The Internet and China s Foreign Policy Making: The Impact of Online Public Opinions as a New Societal Force i Hao, Yufan & Su, Lin. (eds.), China s Foreign Policy Making Societal Force and Chinese American Policy, Hampshire: Ashgate Publishing Limited, pp Kornberg, Judith F. & Faust, John R., 2005, China in World Politics, second edition, London: Lynne Rienner Publishers Inc. 17/19

18 Lampton, David M., 2001, China s Foreign and National Security Policy-Making Process: Is It Changing and Does It Matter? i Lampton, David M. (ed.), The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, Stanford: Stanford University Press, pp Li, Rex, 2004, Security Challenge of an Ascendant China i Zhao, Suisheng (ed.), Chinese Foreign Policy Pragmatism and Strategic Behavior, Armonk: M.E. Sharpe, pp Long, Simon, 1990, Political Reform i Segal, Gerald (ed.), Chinese Politics and Foreign Policy Reform, London: Kegan Paul International Ltd., pp Lowi, Theodore J., 1967, Making Democracy Safe for the World: National Politics and Foreign Policy i Rosenau, James N. (ed.), Domestic Sources of Foreign Policy, New York: The Free Press., pp Miller, H. Lyman & Xiaohong, Liu, 2001, The Foreign Policy Outlook of China s Third Generation Elite i Lampton, David M. (ed.), The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, Stanford: Stanford University Press, pp Ning, Lu, 2000, The Dynamics of Foreign-Policy Decisionmaking in China, Second Edition, Oxford: Westview Press Ogden, Suzanne 2002: Inklings of Democracy in China, London: Harvard University Press. Oksenberg, Michel, 2001, China s Political System: Challenges of the Twenty-First Century, The China Journal, 45, pp Pearson, Margaret M., 2001, The Case of China s Accession to GATT/WTO i Lampton, David M. (ed.), The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, Stanford: Stanford University Press, pp Rose, Gideon, 1998, Review Article: Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy, World Politics, 51: 1, pp Rosenau, James N., 1967, Introduction i Rosenau, James N. (ed.), Domestic Sources of Foreign Policy, New York: The Free Press., pp Sutter, Robert G. 2000: Chinese Policy Priorities and Their Implications for the United States, Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield Publishers. Swaine, Michael D., 2001, Chinese Decision-Making Regarding Taiwan, i Lampton, David M. (ed.), The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, Stanford: Stanford University Press, pp White, Gordon, 1993, Riding The Tiger The Politics of Economic Reform in Post-Mao China, London: The Macmillian Press LTD 18/19

19 Yang, Guobin 2006: The Internet and Emerging Civil Society in China i Zhao, Suisheng (ed.), Debating Political Reform in China: Rule of Law vs. Democratization, Armonk: M.E. Sharpe, kap. 11, pp Zhao, Quansheng, 2005, Impact of Intellectuals and Think Tanks on Chinese Foreign Policy i Hao, Yufan & Su, Lin. (eds.), China s Foreign Policy Making Societal Force and Chinese American Policy, Hampshire: Ashgate Publishing Limited, pp Zhao, Suisheng, 1999, Taiwan: From Peaceful Offense to Coercive Strategy i Deng, Yong & Wang, Fei-Ling (eds.), In the Eyes of the Dragon China Views the World, Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield Publishers, pp Zhao, Suisheng, 2004, Chinese Nationalism and Pragmatic Foreign Policy Behavior i Zhao, Suisheng (ed.), Chinese Foreign Policy Pragmatism and Strategic Behavior, Armonk: M.E. Sharpe, pp Zhao, Suisheng, 2006, Debating Political Reform in China: Rule of Law vs. Democratization, Armonk: M.E. Sharpe 19/19