Hjemmehjælpens historie. Idéer, holdninger, handlinger

Transkript

1 Hjemmehjælpens historie Idéer, holdninger, handlinger

2 I taknemlighed og med megen ros tilegnet Maria, Karen, Margit, Dorte, Luisa, Elisabeth, Christine, Janni, Laila, Trine, Birgit, Jane, Ditte, Helle, Linda, Hanne, Mia, Tina og dem, hvis navne jeg ikke kender hjemmehjælpere ved Aalborg Kommunes Ældre- og Handicapforvaltning, Lokalområde Nørresundby. I gjorde min faders sidste tid tålelig.

3 Hjemmehjælpens historie Idéer, holdninger, handlinger Jørn Henrik Petersen Syddansk Universitetsforlag 2008

4 Forfatteren og Syddansk Universitetsforlag 2008 Trykt af Narayana Press, Gylling Omslag: Charlotte Mouret Forsideillustration: Scanpix ISBN Hjemmehjælpens historie, Idéer, holdninger, handlinger er udgivet med støtte fra Velfærdsministeriet, ÆldreForum og Servicestyrelsen. Mekanisk, fotografisk, elektronisk eller anden mangfoldiggørelse af denne bog er kun tilladt med forlagets tilladelse eller ifølge overenskomst med Copy-Dan. Syddansk Universitetsforlag Campusvej Odense M

5 Indholdsfortegnelse Velfærd for ældre holdning og handling... 9 Indledning Værdier og velfærdsstat Hvad taler vi om? Værdier og normer Opløsningstider? Genopbygningstider? Udfordringen Kapitel 1. Idéers og værdiers rolle Indledning Idéen om idéer... 27»Framing« Politisk paradigme og diskurs Paradigmet Ændringer Paradigmet igen... 34»Normalpolitik«... 34»Stiafhængighed« Når paradigmet trues Natur- vs. samfundsvidenskab... 37»Diskursbegrebet« Campbells overvejelse om idéer som begreb Kapitel 2. Hjemmehjælpens rødder husmoderafløsningen, Politisk-økonomisk kontekst Betænkningen fra udvalget om husmoderafløsningen Kritikken af den eksisterende tilstand Udvalgets overvejelser om en ny ordning Loven om husmoderafløsning Folketingets drøftelser Implementeringen Lovrevisionen

6 Idéer, holdninger og handling Kapitel 3. Hjemmehjælpen ser dagens lys, Politisk-økonomisk kontekst Indstillingen fra Det socialpolitiske Udvalg Ændringer i folkeforsikringsloven Folketingets drøftelser Uddannelsesspørgsmålet Lov om omsorg for invalide- og folkepensionister Revisionen af omsorgsloven og lov om husmoderafløsning Udsættelse af lovrevisionen Betænkningen om uddannelse til omsorg Betænkningen om omsorg for ældre og for pensionister Idéer, holdninger og handling Kapitel 4. Under bistandsloven 1, Politisk-økonomisk kontekst Socialreformkommissionen Bistandsloven Cirkulæret om praktisk bistand i hjemmet Beskæftigelsesfremme i ældreomsorgen forespørgslen om ældrepolitikken Socialindkomstloven Ældrekommissionens tre rapporter redegørelsen om ældrepolitikken »Opbremsningsvejledningen« Ændrede betalingsregler? Ændrede finansieringsregler Idéer, holdninger og handling Kapitel 5. Under bistandsloven 2, Politisk-økonomisk kontekst Redegørelsen om ældrepolitikken Lov om boliger for ældre og personer med handicap Gratis varig hjemmehjælp Den socialpolitiske redegørelse Socialindkomsten afskaffes

7 Hen til kommoden og tilbaws igen Moderniseringsredegørelserne Forespørgsel om plejehjemspladser og ældreboliger Personlig og praktisk hjælp? Aktiveringsaftalen Redegørelsen om friere valg af offentlig service Ældreråd og meget mere Forebyggende hjemmebesøg Idéer, holdninger og handling Kapitel 6. Serviceloven, Politisk-økonomisk kontekst Lov om social service Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område Forespørgsel om samfundets ældreforsorg Kvalitetsstandarder Forespørgsel om de ældres situation Spændingen mellem centralisering og decentralisering Fleksibel hjemmehjælp Idéer, holdninger og handling Kapitel 7. Frit valgs idéerne Politisk-økonomisk kontekst Regeringens moderniseringsprogram Frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp Kolde fødder og varme hænder Socialdemokratiets beslutningsforslag /05 1. samling Revision af frit valgs reglerne Stregkoder, minut- og stopurstyranni Forebyggende hjemmebesøg Ny servicelov Endnu et par forslag til folketingsbeslutning og en forespørgsel Idéer, holdninger og handling Kapitel 8. Kvalitetsreformen Politisk-økonomisk kontekst

8 Indledning Frit valg, brugerindflydelse og personligt ansvar Sammenhængende service med respekt for borgerne Klare mål og ansvar for resultater Nytænkning og konkurrence Ledelse, medarbejderinddragelse og motivation Aftalerne mellem regeringen, kommunerne, regionerne og de faglige organisationer Debatpjecen Om kvalitet i ældreplejen Brydsomme opgaver Idéer, holdninger og handling De»lange«linjer Slutnoter

9 Velfærd for ældre holdning og handling Velfærd for ældre holdning og handling er et større, sammenhængende projekt, der er gennemført ved Center for Velfærdsstatsforskning, Syddansk Universitet for ÆldreForum, Velfærdsministeriet og Servicestyrelsen. Projektet skal styrke og kvalificere debatten om de ældres placering og rolle i velfærdssamfundet, bidrage med en viden, der kan give et godt grundlag for fremtidige beslutninger om politiske initiativer med henblik på de ældre og afdække forventninger, fordomme og holdninger i den offentlige debat, når det drejer sig om de ældre og om livet som ældre. Projektet er indtil nu blevet afrapporteret i Charlotte Wien, Ældrebilledet i medierne gennem 50 år. En undersøgelse af ældrestereotyper i dagbladene fra 1953 til 2003, Syddansk Universitetsforlag, 2005; Marie Konge Nielsen, Et godt liv som gammel, Syddansk Universitetsforlag, 2006; Christian Elmelund-Præstekær og Charlotte Wien, Mediestormens magt. Om mediestorme på ældreområdet og deres indflydelse på ældrepolitikken, Syddansk Universitetsforlag, I Ældrebilledet i medierne gennem 50 år kortlagde Charlotte Wien det billede, medierne i et 50-årigt perspektiv har tegnet af samfundets ældre, hvordan billedet har varieret, og hvad disse ændringer skyldes. Hun analyserede fem dagblades dækning af»de ældre«for at undersøge, om ældre, som mange herunder mange ældre mener, beskrives som»svage«, om dette billede er blevet mere udtalt, og hun ræsonnerede over, om det er muligt at påvirke mediernes billeder af de ældre som samfundsgruppe. Analysen belyste samspillet mellem mediebilledet og samfundsudviklingen. Et andet spørgsmål handler om de forestillinger og ønsker, danskerne har til»det gode liv«som gammel. Det spørgsmål tog Marie Konge Nielsen livtag med i Et godt liv som gammel. Hun beskrev ønsker og forestillinger om livet som gammel hos 33 danskere i alderen mellem 19 og 99 år og inddrog desuden 9

10 interviews med lands- og kommunalpolitikere samt fremtrædende aldringsforskere om»det gode liv som gammel«. Undersøgelsen viste, at»det gode liv som gammel«forbindes med ønsker om aktivitet, uafhængighed, frihed, værdighed, respekt og tætte familiebånd. En anden hovedpointe var, at ældretilværelsen ikke blev opfattet løsrevet fra den øvrige del af livet, og at de fleste så langt som muligt ønskede at fortsætte det hidtidige liv. Derfor er det at bevare livsgnisten og den fysiske formåen vigtig for det gode liv som gammel. Marie Konge Nielsen fremhævede, at faste aldersgrænser medvirker til at dele livet op i kunstige faser og forstærker den holdning og forventning, at livet nødvendigvis ændrer sig, når man bliver gammel, og at høj alder i sig selv er et problem. I Mediestormens magt undersøgte Christian Elmelund-Præstekær og Charlotte Wien, hvordan de ældre og ældrepolitikken optrådte i mediestorme og medieorkaner. Formålet var dels at se på brugen af klicheer og stereotyper i beskrivelsen af de ældre og dels at afdække det mulige samspil mellem en stærk mediefokusering og politiske handlinger. Samtidig med nærværende bog om Hjemmehjælpens historie, Idéer, holdninger, handlinger offentliggøres Lis Holm Petersens analyse Fællesskab og ansvar, En kvalitativ undersøgelse af danskernes opfattelse af ansvar og pligt i forhold til alderdomsforsørgelse og Didde Cramer Jensen, Asbjørn Sonne Nørgaard og Maud Rosendahls undersøgelse Plejehjemstilsyn politik på pressens præmisser. Selv om den enkelte publikation har et bestemt kernetema, berører de alle en lang række fælles spørgsmål: Hvad er idealerne og visionerne bag»ældrepolitikken«? Hvem er de ældre? Hvad er deres behov? Hvad er deres ønsker? Bygger politiske initiativer på overordnede og principielle overvejelser? Er det interessegrupper eller medier, der fremprovokerer initiativer? Opfatter borgerne sig i stigende grad som forbrugere, der stiller krav? Hvad former menneskers forventninger til livet som ældre? Har medier, politikere og»samfund«et særligt menneskesyn, når talen er om ældre? Hvad er forholdet mellem det offentliges, den enkeltes, familiens og de nære netværks ansvar? Hvordan ser de yngre på de ældre? 10

11 Hvad er de yngres forventninger til deres egen alderdom? Samtidig med offentliggørelsen af Hjemmehjælpens historie, Idéer, holdninger, handlinger; Fællesskab og ansvar, En kvalitativ undersøgelse af danskernes opfattelse af ansvar og pligt i forhold til alderdomsforsørgelse og Plejehjemstilsyn politik på pressens præmisser? offentliggøres også projektets sidste og samlende publikation Velfærd for ældre holdning og handling, der fortæller historien om det aldrende samfund, dets problemer og de mulige løsninger. Jørn Henrik Petersen, Center for Velfærdsstatsforskning, Syddansk Universitet Januar

12 12

13 Indledning Denne bog handler om det ældrepolitiske idé- og værdiunivers med hjemmehjælpen som eksempel. Den handler om bevægelsen fra idé(er) over holdninger og værdier til handling. Hjemmehjælpens historie fremstilles derfor ved en afdækning af de idéer og værdier, der til forskellige tider har gjort sig gældende. Kapitel 1 udvikler den»teoretiske tilgang«bag behandlingen af hjemmehjælpens historie. Jeg indskrænker mig derfor her til at skrive om værdier som udtryk for det, der på et givet tidspunkt i et givet samfund opfattes som ønskeligt eller ikke ønskeligt. Værdierne er m.a.o. pejlinger på, hvor samfundet bør bevæge sig hen, eller de begrunder, hvorfor samfundet bør forblive, som det er. De er normative»fyrtårne«, mens idéer i deres kognitive form er»teorier«om eller»forklaringer«på virkeligheden. Idéer udvikles ikke i et tomrum, men i sammenhæng med et historisk bestemt forståelsesunivers. Det er i idéernes verden, vi finder de begrundelser, som værdier må knyttes til, hvis de skal have meningsfylde. At forstå en værdi forudsætter derfor, at den ses i forhold til andre værdier og i forhold til de idéer, som giver den/dem meningsfylde. Sammenhængene fremgår af figur 1. På et givet tidspunkt er der et sæt af kognitive idéer, der udfoldes indenfor et bestemt forståelsesunivers. Sammen definerer de et idéunivers. Nogle af dem forbliver på dette intellektuelle forståelsesniveau, mens andre bliver tillagt normativ karakter. Parallelt til idéernes univers kan man derfor tale om et værdiunivers. 13

14 Figur 1. Idéer, værdier, institutioner og normer idé begrundelse værdi Forståelsesunivers idé begrundelse Analyseret værdi institution idé begrundelse værdi»teorier«/»forklaringer«på/om verden sikrer værdiens meningsfylde normative»fyrtårne«normer, incitamenter, sanktioner idéunivers værdiunivers adfærd De værdier, der ligger bag hjemmehjælpen/ældreplejen, skal derfor ses i sammenhæng med et større net af idéer og værdier, deres»normativitet«skal vurderes i samspil med dette større net, og det skal undersøges, om de udtrykker kontinuitet eller brud i forhold til det hidtidige værdiunivers. Indtræder der fx brud i opfattelsen af ansvarets og pligternes fordeling over tid? Hvad er der fx på spil, når man fra at tale om»at yde omsorg«begynder at tale om»at levere service«? Hvad betyder værdien/værdierne for de politiske beslutninger, der udmøntes i en institution eller i institutionelle ændringer? Og hvad er følgelig samspillet mellem en ændret værdistruktur, fremherskende normer og adfærd? Hvad forstår man ved»et godt liv som gammel«, og hvordan spejles det i det ældrebillede, politikere, medier og befolkning på et givet tidspunkt tegner? Hvad er det offentliges forpligtelser over for borgerne og borgernes forpligtelser over for det offentlige? Hvad er familiens og civilsamfundets rolle i de gamles tilværelse? Hvordan skal hjemmehjælpen udføres, og hvem skal udføre den? Hjemmehjælpens historiske udvikling vil blive set i sammenhæng med velfærdsstatens og samfundets udviklingsforløb og ændringer i det mere generelle værdiunivers, som ligger bag det»overordnede forløb«. Analysen er derfor mere generel end en analyse, der alene fokuserer på hjemmehjælpen. 14

15 Historien om hjemmehjælpen tog sin begyndelse i 1940erne, og den føres op til i dag. Derfor har bogens sidste kapitler fokus på det»moderniseringsprogram«, som om end foregrebet tidligere så dagens lys i 2001/02, og på den»kvalitetsreform«, der i skitseform blev præsenteret forud for folketingsvalget i Hovedbegrebet i moderniseringsprogrammet er det frie valg, som dels udspiller sig inden for en ydre ramme af overordnede hensyn, og som dels gennemføres med en række forventede virkninger for øje. Uden at foruddiskontere bogens indhold kan man pege på en række (udvalgte) centrale egenskaber ved programmet: Markedet som»forbillede«, (for)brugeren/borgeren som aktør, prioritering af myndighedsfunktionen, fokus på individets frie valg og hjemmehjælpens egenskab af serviceydelse.»kvalitetsreformen«har samme kerne, men er i højere grad indplaceret i en styringssammenhæng. Dette nutidige udgangspunkt rejser en række historiske spørgsmål: Hvilken rolle har markedet og andre aktører uden for den offentlige sektor tidligere haft i forhold til hjemmehjælpen? Hvad skyldes det, at»det offentlige«ikke længere ses som (den eneste) løsning? Hvornår og hvorfor blev det»at tage sig af de ældre«i hjemmet overhovedet en offentlig opgave? Hvad ligger der bag, når fokus flyttes fra»den svage ældre med omsorgsbehov«til et»borgerbegreb«og videre til et»bruger- eller forbrugerbegreb«? Hvad ligger der bag overgangen fra tanker udmøntet i en»omsorgslov«til tanker, der udmøntes i en»servicelov«? Bogens formål er at beskrive hjemmehjælpens historiske udvikling, men det sker for at forstå nutiden. Brud og kontinuitet bliver kernebegreber i forsøget på at forstå nutiden (bedre) og måske endog muliggøre en»anet fremtid«. Bogen kan læses selvstændigt, men det vil give et større udbytte, hvis den læses parallelt med den samlede og samlende fremstilling af hele projektet Velfærd for ældre holdning og handling. 1 Kapitel 1 drøfter den teoretiske tilgang, der styrer fortællingen. I kapitel 2 beskrives hjemmehjælpens rødder Kapitel 3 handler om den periode fra 1956 til 1972, da hjemmehjælpen som hjemmehjælp så dagens lys. Socialreformkommissionens arbejde førte bl.a. til bistandsloven, der blev den nye ramme om bistanden i hjemmet. Tankerne afdækkes i kapitel 4, som dækker perioden 1974 til Det var også i disse år, Ældrekommissionen tegnede konturerne af en fremtidig ældrepolitik, som i første omgang blev udmøntet i en fornyet bistandslov og ikke mindst i gennemførelsen af loven om boliger til ældre og handicappede. Det er temaet for kapitel 5, som omfatter perioden 15

16 Kapitel 6 har fokus på serviceloven, mens»moderniseringsprogrammet«og indførelsen af»frit valg«behandles i kapitel 7. Endelig fremstiller kapitel 8 elementer af den kvalitetsreform, der aktuelt er under drøftelse; men inden vi tager fat på historien, vil vi kaste et blik på en række principielle spørgsmål, der sammen med kapitel 1 belyser, hvorfor idéer og værdier spiller en så stor rolle i fremstillingen. Værdier og velfærdsstat 2 Hvad har værdier og velfærdsstat med hinanden at gøre? Følger man debatten om velfærdsstaten, handler den først og fremmest om økonomiske balancer, om skatterne fremadrettet kan finansiere udgifterne, om hvordan man bedst får flere folk i arbejde, og om den ene eller anden teknik er den bedste løsning. Det er også spørgsmål, der med tyngde træder frem i diskussionen af»kvalitetsreformen«. På overfladen handler den om, hvordan ydelsernes kvalitet kan øges, men i dybden er temaet tilbageholdenhed med de offentlige udgifter og statens styring af kommunerne. Både debattens deltagere og de, der bare følger den fra sidelinjen, glemmer eller fortrænger, at det i bund og grund drejer sig om værdier. Velfærdsstaten er ikke en teknisk løsning på et teknisk problem. Velfærdsstaten er vores samfund. Derfor er den både bærer af og bæres oppe af værdier: Solidaritet, lighed, ligestilling, retfærdighed, tillid, frihed, fællesskab vil ofte være dem, man tænker på, når der tales velfærdsstat. Meget tyder på, at vi står i en værdimæssig brydningstid. For det første påvirkes værdier af samfundsudviklingen på godt og ondt og hele tiden. En række»gamle«og hæderkronede værdier kommer under pres. For det andet har de senere års danske politiske debat været præget af den såkaldte»værdikamp«. Efter i nytårstalen 2002 at have kagstrøget eksperter og smagsdommere blæste statsminister Anders Fogh Rasmussen i Weekendavisen den 17. januar 2003 i gjalderhornet og kaldte til holdnings-, værdi- og kulturkamp.»det er kulturkampen, der afgør Danmarks fremtid. Ikke den økonomiske politik. Ikke teknokratiske ændringer af lovgivningssystemer. Det afgørende er, hvem der får held til at sætte dagsordenen i værdidebatten. Værdidebatten er langt den vigtigste, og den er sat i gang. Og den vil gradvis, men målbevidst ændre det danske samfund. tilgangen er den, at vi starter med at forberede reformerne gennem en debat om værdier og de fremtidige udfordringer, og når så tiden er moden, er der forhåbentlig også skabt et grundlag for at ændre systemerne«, sagde han. 16

17 Tanken blev i februar 2004 båret videre i regeringsdokumentet:»noget for noget«. Det handler, blev det sagt i forordet,»om at gøre op med konsekvensløsheden uden at dræbe ildsjælene og uden at sætte egoisme i system. Vi ønsker ikke et kynisk samfund, hvor man kun giver, hvis man får noget igen. Men vi lever i et samfund, hvor det i mange situationer er ligegyldigt, om man bare lige skraber sig igennem, eller om man virkelig sætter sig op og skaber noget stort og banebrydende. Derfor skal vi påskønne dem, der gør en forskel«. Retorisk var værdier sat på den politiske dagsorden. Socialdemokraterne lagde sig med deres nye principprogram»hånden på hjertet«fra 2004 i slipstrømmen.»politik handler om værdier. Værdier som afgør, hvad vi finder rigtigt og forkert, hvad vi vil ændre, og hvad vi vil bevare i den verden, vi lever i. Politik handler om værdier. Det er en kamp mellem grundlæggende værdier, om hvordan vi forstår mennesket og dets behov«. Ikke mindre end 33 gange finder man i principprogrammet begrebet»værdier«. Den første sætning i citatet optræder som præambel i»samling om fornyelse«fra april Retorisk var værdier sat på den politiske dagsorden. Men på en eller anden pudseløjerlig måde er værdikampen og debatten om det allermest danske velfærdsstaten stort set holdt fri af hinanden. Interessen for værdier har fx ikke ført til en seriøs diskussion om den danske velfærdsstats værdigrundlag spørgsmålet om hvad velfærdsstaten i det hele taget skal gøre godt for. Da socialminister Eva Kjer Hansen i september 2005 rejste en diskussion om (u)ligheden som værdi, fortonede en ellers principiel debat sig hurtigt og blev erstattet af en vurdering af socialministerens person og placering i regeringen. I forlængelse af velfærdsforliget fra juni 2006 er kursen efter mange politikeres mening udstukket for de næste mange år med mindre nogen kommer på tværs med en slæde. Det giver tid og rum for en diskussion af selve fundamentet. Det er så meget mere påkrævet, fordi flere og flere har levet deres hele liv i velfærdsstaten og derfor vænnet sig til dens indretning i en grad, så der slet ikke reflekteres over, om det er det»rigtige«eller»ønskelige«samfund. Hvad taler vi om? Værdier er sært uhåndgribelige. Mens de enkelte velfærdsordningers finansiering, personkreds, tildelingskriterier og ydelsesbestemmelse optræder eksplicit i lovteksterne, er de underliggende værdier sjældent om overhovedet omtalt. Og ser man på velfærdsstatens værdigrundlag som et samlet hele, bliver det endnu mere besværligt og abstrakt. På den anden side er værdier yderst håndgribelige: Det er dem, vi falder tilbage på, når vi skal afgøre om noget er rigtigt 17

18 eller forkert. Er det retfærdigt, at hjemmehjælp skal være»gratis«for alle? Øger skattestoppet uligheden, og er det godt eller skidt hvad vej analysen nu måtte pege? Strider det mod ligheden, hvis serviceniveauet i Blåvandshuk er forskelligt fra Ballerups? Kan kontrolforanstaltninger og krav om dokumentation bryde tilliden? Velfærdsstaten er en samlebetegnelse for lovgivning, pligter, rettigheder, uudtalte normer og sociale institutioner. Alt i et tæt samspil, hvor normer skaber institutioner, og institutioner skaber normer. Det er mildest talt kompliceret. Velfærdsstaten har en lang historie og er skabt lag på lag gennem mere end hundrede år. Den har rødder langt tilbage i historien, og dens værdigrundlag har altid været omstridt og foranderligt. Omstridt fx da lovgiverne omkring 1900 diskuterede, om det var staten (kollektivet), der skulle tage ansvar, eller om det var den enkelte selv. Omstridt da borgerlige politikere i 1950erne så folkepensionen som en trussel mod friheden, eller da socialministeren i 2005 meldte ud, at bekæmpelse af fattigdom står over lighed. Værdier og normer Et nærmere kig på historien viser, at nogle værdier har deres tid for så at»ryge ud«, mens andre aflejrer sig i velfærdsstatens dybdestruktur, selvom det tankesæt og de aktører, som oprindelig bar dem, for længst er forsvundet eller forandret. Et eksempel på det første kan være den eksklusion fra samfundet (med tab af borgerlige rettigheder m.v.), som fulgte med fattighjælpen helt indtil Her var der tale om et skarpt moralsk og værdimæssigt skel mellem værdigt og uværdigt trængende de»uværdige«blev ikke betragtet som fuldt værdige og lige borgere. Formelt luget ud i 1961, javel; men har vi reelt opgivet skellet sådan fuldt og helt? Eller lever det i en måske mere subtil form? Omvendt er der en række grundværdier, som kan føres meget langt tilbage i mange tilfælde til en tid forud for velfærdsstaten: Næstekærlighed, solidaritet, retfærdighed og tillid. De har været med os fra»gamle dage«, og de har overlevet store og dramatiske samfundsforandringer. Næstekærligheden har sit udspring i det kristent-religiøse, men er vandret med ind i det sekulariserede samfund måske netop fordi ansvarligheden for»den anden«er en tanke, der er tilgængelig også uden et religiøst fundament. Solidaritet og retfærdighed har rødder både i det traditionelle og det industrielle samfund, men er fulgt med os ind i vores nuværende postindustrielle samfund. Men selvfølgelig er der sket meget undervejs. Værdier har selv en historie og kan ikke diskuteres uafhængigt af deres sociale sammenhæng. 18

19 Hvorfor er diskussionen så vigtig? Hvorfor er værdierne så væsentlige? Svaret er enkelt. Det er mere end noget andet værdierne, som (på godt og ondt) holder vores samfund sammen. De er velfærdssamfundets lim eller kit. Værdierne knytter sig til sociale institutioner og regler. De henviser til fælles forestillinger om, hvad der er rigtigt og forkert, godt og ondt. Hvad er»det gode samfund«? Hvad er»det gode liv som gammel«?, ja, hvad er overhovedet det»gode liv«? Fælles værdier kan i sagens natur kun realiseres som en fælles opgave. Lighed, retfærdighed, solidaritet osv. giver ingen mening for Robinson på den øde ø. De er knyttet til et socialt fællesskab. De er normative, fordi de foreskriver en norm, dvs. en regel for vores gøren og laden. Den, der bryder normerne, vil blive kritiseret og bebrejdet eller vil måske endda blive udsat for egentlige sanktioner. Samfundsmæssige værdier er relativt abstrakte, generelle principper for, hvad medlemmerne af en gruppe eller alle borgere i et samfund anser for godt eller ønskeligt. De er kriterier for, hvordan en given individuel opførsel vurderes. De giver den enkelte et udgangspunkt for at bedømme en situation som ønskværdig eller ikke ønskværdig. De giver måske også den enkelte et afsæt for hans eller hendes handlinger: Hvad kan man gøre»med god samvittighed«, og hvad kan man ikke gøre? De definerer forskellen mellem det acceptable og det uacceptable. De abstrakte og generelle værdier bestemmer de sociale normer, mens normerne afspejler mere konkrete og specifikke regler for den adfærd, der i en given situation»sømmer sig«. Normer er skrevne og uskrevne regler for sømmelig og sædelig handlemåde (det er gode ord, selv om de klinger lidt gammeldags), Værdierne er de forestillinger, der mere ubestemt og ikke umiddelbart synligt ligger bagved og begrunder normerne. Både værdier og normer afspejler, at menneskelig adfærd er normativ. Normer og værdier hævder netop noget om, hvad der bør, og hvad der ikke bør, være tilfældet. Derfor er de livsnerven i samfundets kultur som fælles udtryk for alt det socialt nedarvede og tillærte, som vi overtager gennem vores opdragelse og opvækst i samfundet. Det nærmest indpodes i os. 19

20 Velfærdsstatens»ordensreglement«er et væv af spilleregler, der foreskriver, hvad man bør, og hvad man ikke bør. Og et ordensreglement er nødvendigt. Vi kan på den ene side ikke håndtere virkeligheden uden at være forankret i tillærte normer, mens vi på den anden side ikke kan komme til rette med vores forhold til virkeligheden, med mindre vi skuer den gennem værdiernes og normernes briller. Når vi stiller en diagnose på samfundets tilstand, når vi vurderer en given situation, sker det med afsæt i et billede af, hvordan tilstanden eller situationen bør være. Værdierne og normerne er det kompas, vi manøvrerer efter. De sociale værdier udmøntes i institutioner. Nationen hviler i patriotismen, kirken i troen, det kapitalistiske system i den private ejendomsret og arbejdet, demokratiet i friheden, ældreplejen og sundhedssektoren i barmhjertigheden. Hvad er det for værdier, og hvad er det for et værdihierarki, der ligger bag velfærdsstaten og bag hjemmehjælpen? Den megen diskussion om værdier, som præger begyndelsen af det 21. århundrede, antyder måske en usikkerhed om, hvor vi er på vej hen, og hvilken vej vi ønsker at bevæge os. En usikkerhed om hvorvidt det, vi kender, er ved at gå i opløsning, eller om de værdier, vi har drukket ind med modermælken, vil leve videre i en forandret og måske endda styrket udgave: Opløsning eller genopbygning? Opløsningstider? Tiden går og går tilbage: af de gamle gyldne dage redded fædrene en rest, af nutidens slemme plage fødes eftertidens pest. Horats, Carm. III, 6. Historien om»opløsningen«rækker tilbage til tiden før velfærdsstaten og har fulgt med hele vejen. Der var en gang, da samfundet var indlejret i de fælles værdier, som bestemte sæd og skik. Samfundet var kittet tæt sammen, fordi den enkelte følte sig forpligtet på et fælles mønster af normer, som bestemte, hvordan man behandlede de andre. Et liv i tradition og intimitet, men også med ringe spillerum for individuel udfoldelse. De tidlige og de traditionelle samfund omfattede en relativ lille kreds med stærk afgrænsning over for andre, som kun 20

21 gav den enkelte en begrænset mulighed for udvikling af hans eller hendes særegenheder under eget ansvar. Med den begyndende industrialisering og bevægelsen mod det moderne samfund blev den enkelte tildelt en bestemt rolle, og samfundsfunktionerne blev organiseret efter rationelle overvejelser. Velfærdsstatens historie udspiller sig værdimæssigt netop i dette spændingsfelt mellem rationaliteten og det forpligtende fællesskab. På den ene side effektiviserede velfærdsstaten værdier som tryghed, fællesskab, nationen etc. På den anden side satte velfærdsstaten mennesket frit i en grad, så det ikke længere behøvede at føle sig bundet af de traditionelle værdier og blev befriet fra den sociale kontrol, som de traditionelle fællesskaber praktiserede. Og nu står vi måske ved en ny samfundsmæssig korsvej? I det såkaldte postmoderne samfund der er endog dem, der taler om det postsekulariserede samfund fører ny teknologi, bureaukratisering, resultatovervågning og lignende til nye relationer præget af pragmatisme, hensigtsmæssighed, rationelle og upersonlige kalkulationer. Teknikker, metoder, instrumenter, værktøjer, evalueringer osv. erstatter det personlige engagement, loyaliteten og forpligtelsen. Økonomisk effektivitet og kalkulerbarhed fordrer, at den enkeltes opførsel fremmes gennem aflønningsformer og ikke ved moralske og normative appeller. Den økonomiske effektivitet som overordnet mål demoraliserer arbejdet og den sociale orden i bred betydning. Arbejdet bliver upersonligt alene bestemt af rollen og antager karakter af en komponent i en rationel økonomisk kalkule. Det rationaliserede arbejde og de nye teknikker bestemmer arbejdets udførelse. Automatisering, elektronisk kontrol, computerteknologi og overvågning mindsker behovet for de dyder, som en gang knyttede sig til arbejdet. Den enkelte medarbejders moralske kvalitet bliver af mindre og mindre betydning, og da den ikke er økonomisk nødvendig, mindskes den tid, der anvendes på opgaven. Derfor nedtones kultiveringen af den moralske følelse, og ideologien bag børnenes opvækst ændrer karakter. Når opdragelsen eller socialisationen ændres, ændres samfundet. I stedet for kommunikation af»rigtige«holdninger og dyder flyttes vægten over på professionalisme, tekniske færdigheder og kompetencer. Egenskaber, der ikke er strengt nødvendige for rollens udøvelse, nedtones. Selvrealisering og normløshed er tidens mantra. 21

22 Set gennem disse briller bliver velfærdsstaten mere eller mindre reduceret til et værktøj for den enkeltes realisering af sig selv (frem for fællesskabet). Det handler ikke bare om et værdigrundlag, som eroderes, men også om, at velfærdsstatens historiske rolle som værdibærer erstattes af fortvivlede forsøg på at fastholde det, man har nået uden et fælles værdigrundlag. Dette perspektiv indskriver sig i den del af den sociologiske tradition, der med bekymring ser modernitetens konsekvenser for de eksisterende fællesskaber: Opløsningstiden båret af nostalgisk længsel efter verden af i går, den guldalder, der måske måske ikke har eksisteret. Genopbygningstider? Da bålet var brændt ned var fuglen Fønix ikke død men meget gammelt skidt var brændt af den rysted sine vinger fri for slagger og den fløj fra asken op mod himlen høj Flyv fugl Fønix flyv Fra asken op mod himmelen Lars Lilholt Band Både økonomen Assar Lindbeck og sociologen Zygmunt Bauman har kaldt velfærdsstaten for en civilisationens triumf. Heri ligger også, at det moderne sociale system ingenlunde har opgivet det moralske perspektiv. Tværtimod har vi politisk almengjort en række principper i lovens form moralen er blevet politiseret gennem politiske vedtagelser. Det betyder samtidig, at der lægges vægt på individernes nye muligheder for udfoldelse, selvstændighed og frihed. Denne udvikling af velfærdsstaten kan i princippet hænge sammen med, at mennesker i voksende grad har set»omsorgen for den anden«som et i økonomens forstand kollektivt gode. I så fald vil bevidstheden om, at der tages hånd om næsten, være en velfærdsgevinst for alle. Det spejler måske samtidig vores oplevelse af, at vi hver især har en tilbøjelighed til at optræde som»gratister«, og hvis denne menneskelige egenskab er udbredt, kan den kun holdes nede, hvis den forankres i en for alle gældende lovgivning, som i så fald antager moralsk karakter. Som Odysseus bandt sig til masten for at tøjle den fristelse, Sirenerne udsatte ham for, lægger vi bånd på vor fristelse til at negligere næsten ved at forankre 22

23 omsorgspligten i lovenes skikkelse. Hvis vi selv erkender fraværet af en spontan kulturel og moralsk enighed med deraf følgende handlinger, er det vores forudforståelse af, hvad der er ret og rigtigt, vi lader udfolde gennem lovgivning i erkendelse af, at viljen er redebon, men kødet skrøbeligt. Naturligvis udspringer sygesikringen, arbejdsløshedsforsikringen, arbejdsskadeforsikringen, pensions- og servicelovgivningen, hjemmehjælpen etc. ikke i egentligste forstand af moralske hensyn, men de spejler alligevel en anerkendt nødvendighed af, at man ved lovgivning kan tilvejebringe noget, der kunne have hvilet på en individuel moralsk disposition. Derfor kan man opfatte velfærdsstaten som en rationalisering af omsorgen for»den anden«: En institutionaliseret moralitet. I det perspektiv fremtræder forholdet mennesker imellem i en moderne velfærdsstatstænkning, som vi fx møder den hos sociologen T.H. Marshall, som et forhold mellem staten og borgerne udtrykt i rettigheder og pligter. Marshalls klassiske idé om treklangen af civile, politiske og sociale rettigheder bygger på en anerkendelse af grænserne for den statslige finansielle formåen og en respekt for markedssystemets imperativer incitamenterne eller tilskyndelserne. Begge forudsætter, at borgerne forstår at dæmpe deres krav om sociale rettigheder, og at de tager deres medborgerlige forpligtelser på sig. Staten indfrier de legitime rettigheder, mens borgerne modificerer deres krav til staten og bidrager til fællesskabet gennem deres skattebetaling. Fortalere for en såkaldt refleksiv modernitetstilgang, fx sociologen Anthony Giddens, lægger vægt på, at livsverdenen løbende ændres og tilpasses de sociale systemer og strukturer, uden at den af den grund koloniseres, ligesom han fremhæver, at menneskelige fællesskaber ikke elimineres, men ændrer karakter. For Giddens er den enkeltes uafhængighed og selvstændighed ikke ensbetydende med egoisme, men snarere en forudsætning for gensidighed og samhørighed byggende på aktiv tillid, hvor to eller flere indgår i en gensidig relation for dens egen skyld, og hvor relationen fastholdes, så længe parterne anser den for acceptabel og personligt givende. Uden et værdifællesskab er det imidlertid en forholdsvis svag relation. Der er altså rum for og grund til såvel dommedagsprofetier og længsel mod det svundne som til optimisme og tro på fremtiden. Og i denne lettere karikerede modstilling findes en række mellem- og tredjepositioner. Men fælles for analy- 23

24 serne er, at de giver god anledning til en diskussion om, hvad der sker, og hvad vi vil med velfærdsstaten og dens værdier. Udfordringen Velfærdskommissionen, som blev nedsat i 2003 og afgav sine anbefalinger i januar 2006, delte i sin første rapport de udfordringer, velfærdsstaten stod over for i fire grupper: demografiske ændringer, øget globalisering, øget efterspørgsel efter fritid og tilbud fra det offentlige, ændrede normer og øget individualisering. Om det sidste skrev man et kapitel, og så glemte politikere, medier, offentlighed og for så vidt også kommissionen selv alt om det. Debatten blev reduceret til et akademisk flueknepperi om beregningsforudsætninger og størrelsen af det finanspolitiske holdbarhedsproblem. Hvad nu, hvis velfærdsstatens grundproblem snarere er et kultur- eller værdiproblem, end det er et finansieringsproblem? Hvad nu, hvis vi spurgte om egenskaberne ved det samfund, vi gerne vil leve i i stedet for at være så optaget af efterlønnens fnidder og skattestoppets fnadder? En debat, der alene handler om efterløn, skattestop, dagpenge- og SU-ændringer, er en fattig debat. Visionen bag den»klassiske velfærdsstat«byggede på individuelle rettigheder inden for en universel ramme og hvilede på en kollektiv finansiering gennem skattebetalingen, mens de største ydelser gik til dem, der havde de mindste indkomster eller de største problemer. Mellem det, den enkelte bidrog med, og det, den enkelte fik, var der ingen sammenhæng. Ydelse og nydelse var afkoblet. Spidsvinklet var den danske velfærdsstats egenart bestemt som»noget for ingenting«. Visionen var et samfund, hvor de bredeste skuldre skulle bære de største byrder, hvor ingen unødigt skulle ligge andre til last, hvor man gjorde sin pligt og krævede sin ret, hvor der var en forventning til den enkelte om at opføre sig sådan, at»systemet«kunne overleve, hvis alle andre opførte sig på samme måde, hvor de heldige støttede de uheldige, hvor de stærke tog hånd om de svage, hvor den enkelte så sig som en del af en helhed, hvor samfundets sammenhængskraft ikke bare var en politisk floskel, hvor samfundets spilleregler var forankret i den fælles kultur. Hvordan kan man leve i et samfund forankret i stat og marked og samtidigt fastholde, at marked og stat ikke frigør den enkelte fra ansvaret for at bære forpligtelser i forhold til de andre, hvis skæbne er forviklet med min og min med deres? Når båndene i de tætte relationer tæres, løsnes også båndene i de 24

25 større rum, og spørgsmålet om, hvad der er ret og rimeligt, fortrænges af spørgsmålet om, hvad der er fordelagtigt for mig. Hvordan lever vi sammen, og hvorfor lever vi sådan sammen? Og hvad betyder i den sammenhæng velfærdsstatens institutioner? Politisk har vi sådan da indrettet samfundet, som om vi havde sympati for hinanden vel vidende, at det så langt fra er tilfældet, men alligevel i en erkendelse af, at når sindelaget mangler, må gerningerne fremtvinges. Det er vel, når al krudtrøg har lagt sig, kernen i velfærdsstatens værdigrundlag. Just det grundlag kan være truet, og der kan være mening i at tale om en spænding mellem moralens minimumskrav og fristelsen til at vige af fra dydens smalle vej. Spændingen er ikke mindst i et velfærdssamfund, der omfatter os alle, organiseres af»det offentlige«, finansieres ved beskatning og bygger på individuelle rettigheder, der er afkoblet fra den enkeltes bidrag til festmiddagen. Uden samspil med og ansvar for det andet menneske, havner vi let i et samfund af ansvarsforflygtigelse i det nære.»de andre«bliver upersonlige og anonyme, og de, vi ikke kan identificere os med, marginaliseres: Vi og de dem og os! Den enkelte glemmer medmennesket og ser sig placeret i et spil med eller mod»systemet«:»jeg har betalt min skat og derfor har jeg ret til«.»det må»det offentlige«tage sig af«.»min nabo fik, så skal jeg også have«. Så er den rationelle konklusion for den enkelte at gøre, som han eller hun tror, de andre gør. Reglerne er jo ens for alle, og hvis alle udnytter systemet sådan cirka lige meget, er der jo ingen, der bliver snydt undtagen de dumme eller naive, men de bliver altid snydt. Et samfund, hvor borgeren reduceres til offer for kræfter uden for sig selv, hvor vi kræver retten til lokalisering af skylden uden for os selv, retten til at kræve offentlige løsninger på private problemer, retten til at se os selv som manipulerede størrelser, retten til at se os selv ikke som handlende, men som behandlede, eller som dem, der handles med, retten til at brokke os, retten til dobbeltmoral. Kernen i velfærdsstaten er den rolleombytning, der lader os forstå, at det i dag er dig, der har et problem, mens det i morgen er mig, at vi alle sådan da er i samme båd, at vi lever i et risikofællesskab. Men så bliver det et problem, hvis det er de samme, som dag ind og dag ud hænger fast i overførselsindkomstsystemet; hvis der er dem, som set med andres briller ikke»bidrager«tilstrækkeligt; hvis der er dem, som skiller sig ud eller bliver udskilt på grund af etnisk baggrund eller religiøs dæmonisering. Så har vi spændingen mellem dem og os. 25

26 Så er velfærdssamfundet på vej til at krakelere, mens flere og flere anbringes i velfærdsstatens kælder. Er det, fordi værdierne bag den klassiske velfærdsstat er ved at være ormædte, at vi gennem de sidste 25 år har set en bevægelse i velfærdsstaten mod en individualisering i en fællesskabsramme: arbejdsmarkedspensionerne, den i øjeblikket suspenderede særlige pensionsordning, den udvidede anvendelse af privat sygeforsikring, de individuelle indbetalinger til efterlønsordningen, begyndende udvikling af supplerende dagpengeordninger for de lidt bedre aflagte, den øgede vægt på»frit valg«, de stærkere krav om aktivering osv. spejler alle en bevægelse væk fra den klassiske velfærdsvision. Fra kollektivet eller fællesskabet mod individet. Et bevidst valg? En utilsigtet glidebane? En tidsånd vi knapt har forstået? Er den megen tale om værdier et dække over værdiernes forfald, eller er den et forsøg på at genfinde et værdigrundlag, som måske er gået tabt? Eller er den blot og bart udtryk for et retorisk slør over den stille revolution, som uden nævneværdig politisk diskussion har præget de seneste 25 års velfærdsudvikling? Eller markerer den en begyndende besindelse på den klassiske vision? Svaret svæver i vinden. Er vi på vej mod en grundlæggende klarhed over, at et samfundsprojekt ikke kan udspringe af beregninger og teknokrati, men fordrer værdier, der er indlejret i kulturen som en del af den fælles arv? Vil velfærdsstaten, som vi har kendt den, og som mange anpriser, vise sig at være en parentes i historien af et hundrede års varighed, eller vil den værdimæssigt rejse sig som en fugl Fønix af asken? Velfærdsstaten som teknokratisk (malke)maskine eller velfærdsstaten som vores samfund? 26

27 Kapitel 1. Idéer og værdiers rolle Indledning At skrive hjemmehjælpens historie er ikke bare at fortælle, hvad der har hændt sig fra dens spæde start til i dag. Det kræver et perspektiv. Mit perspektiv er idéernes rolle i udviklingsforløbet. Det fordrer en nærmere begrundelse. Den finder læseren i dette kapitel. Det kan for den, som kun interesserer sig for, hvad der faktisk skete, måske være en smule tung kost. Men man kan meget vel springe dette kapitel over og gå direkte løs på historien, som den har udspillet sig. Den historie begynder i kapitel 2. Idéen om idéer Historisk-institutionel analyse bygger på antagelser om, at politik spiller en rolle, at institutioner spiller en rolle, at historien spiller en rolle, og at idéerne spiller en rolle. 3 Ved institutioner forstås formelle og uformelle regler og procedurer. De definerer en bestemt adfærd som ønskelig og indebærer i mange tilfælde sanktioner, hvis der sker brud på den ønskede opførsel. En institution er således ikke nødvendigvis en»bygning«som en børnehave eller et plejehjem. Det kan også være et»regelsæt«. Færdselsreglerne er en institution, og hjemmehjælpen er en institution. Institutionerne er knyttet til historien, fordi de er skabt i den politiske proces i form af love og reguleringer, der er med til at bestemme en praksis, og fordi de 27

28 påvirker befolkningens forståelse af virkeligheden, som senere kan være med til at ændre de politiske forudsætninger. Institutioner indlejres derfor i kulturen som et forbindelsesled mellem tidligere erfaringer og de aktuelle beslutninger (handlinger). Det kan skabe såkaldt»stiafhængighed«. Det betyder, at en én gang valgt udformning af en institution med stor sandsynlighed vil blive fastholdt. På den anden side udvikler en institution sig ikke per automatik. Social læring og/eller ændringer i de ydre vilkår kan skabe kritiske øjeblikke, hvor der stilles spørgsmålstegn ved de eksisterende institutioner og deres indretning, og hvor man må beslutte sig for at fortsætte ad den bane, man i udgangspunktet var slået ind på, eller for en ændring til en anden»sti«. Det eksisterende paradigme den givne forståelse af en bestemt institution udfordres løbende af erfaringer, der høstes, eller af strukturelle ændringer. Det kan give anledning til tvivl om institutionens hensigtsmæssighed, så man eventuelt vælger at slå ind på en ny vej ved en ændring af institutionen. Hvis den sociale læring eller ændringer i de sociale strukturer for alvor udfordrer den kendte institution, er scenen sat for institutionelle ændringer. Det er i sådanne situationer, idéer kan spille en rolle, fordi de kan ændre aktørernes synspunkter. Politiske handlinger, der fører til ændringer, hviler på idéer, som bestemmer forståelsen af den foreliggende situation. På den anden side udelukker det ikke, at strukturelle forhold, interesser og materielle vilkår kan spille en rolle. Både interesser, materielle vilkår, strukturelle forhold og idéer kan spille ind. Der vil typisk være tale om et samspil, så idéer øver indflydelse i en politisk proces, som samtidig er påvirket af interesser og magtressourcer. Med understregningen af»kritiske øjeblikkes«betydning er vægten lagt på situationer, hvor en ændrings tidsmæssige placering tydeligt kan bestemmes, fordi der sker et brud med fortiden. Det udelukker ikke, at ændringer også kan ske gradvist, næsten umærkeligt, og at idéuniverset kan undergå et stille sporskifte. Tænkningen ændres gradvis med»tidsåndens«bevægelser.»nye idéers«gennemslagskraft afhænger af, om social læring har rejst tvivl om den eksisterende institutions hensigtsmæssighed, om hæderkronede idéer eller værdier er blevet udfordret, og af, om de»nye idéer«udmøntes af»autoritative stemmer«med indflydelse på de politiske aktører med mindre det da drejer sig om inkrementelle ændringer, der kun langsomt slår igennem, fordi det er 28

29 summen af mange små påvirkninger, som slutteligt sætter sig igennem som en reel ændring. Omvendt sker det ikke af sig selv men også som led i en social læringsproces. Tænk i sammenhængen på indledningens omtale af statsminister Fogh Rasmussens tanker bag værdikampen og på antydningen af, at der over de sidste år har fundet en stille reformation af velfærdsstaten sted. Sandsynligheden for, at»nye idéer«vinder indpas som ændringsdynamo i den politiske beslutningsproces, afhænger således af, om de udkastes af en ekspertise, som beslutningstagerne tillægger autoritet. Jo»tættere«denne ekspertise er på dem, der træffer beslutningerne, jo større er sandsynligheden for, at»idéen eller idékomplekset«slår igennem. Typisk vil der blive lyttet meget til en ekspertise samlet i et udvalg eller en kommission, politikerne selv har nedsat, og i mange tilfælde vil også den administrative struktur, som politikerne er afhængige af, selv repræsentere, hvad politikerne opfatter som en ekspertise. I andre tilfælde sætter ændringerne sig igennem uden iøjnefaldende brud men som led i en langsomt fremadskridende proces, der dog kun kan udvikle sig, hvis den ikke møder afgørende modstand eller hindringer på sin vej. Et»idé kompleks«henleder opmærksomheden på bestemte sider af»genstandsområdet«her hjemmehjælpen og dens indretning. Noget fremhæves. Andet træder i baggrunden. Samtidig er»komplekset«to-hovedet. Det peger på den ene side på»løsninger«, der skal eliminere eller reducere de»uhensigtsmæssige«sider af den eksisterende praksis, som den sociale læring har påpeget. På den anden side indeholder det argumenter, som skal legitimere en ændring. Det er hhv. det rationelle og det symbolske indhold i»idé komplekset«. Der er, som vist i figur 2, en sammenhæng mellem idé- og handlingsfeltet på den ene side og de sociale strukturer eller rammebetingelserne på den anden. Hvis fx den forventede demografiske udvikling med et stærkt stigende antal ældre fremkalder bekymring blandt beslutningstagerne, koncentreres opmærksomheden om den økonomiske dimension. Det betyder, at økonomers bidrag i den givne situation tillægges større autoritet end andre. Spørgsmålet om idéers rolle, når en politik ændres eller fastholdes, er i samfundsvidenskaberne blevet rejst med voksende styrke ikke mindst i den del af videnskaberne, der beskæftiger sig med velfærdsstaternes oprindelse, udvikling og ændringer. Mange skrev i slutningen af 80erne om velfærdsstaternes»krise«. Det fandt mange udtryk, men der var en fælles opfattelse af, at velfærdsstaten stod over for et legitimitetsproblem. 29

30 Figur 2 Rammebetingelser: politiske retlige økonomiske socialstrukturelle socialkulturelle Idé- og handlingsfelter: hovedproblemer regerings-, oppositions- og partisynspunkter international kontekst markante aktørers synspunkter imitation organisationer og korporativ indflydelse partiernes rolle Rigsdagens/Folketingets rolle Politik som mellemkommende variabel Politisk proces Politik som betinget faktor Politik som betingende faktor Etablering og/eller ændring af institution Tilbagekoblingsmekanismer Det nye»syn«på velfærdsstaterne og deres situation havde fremkaldt et kritisk øjeblik, der kaldte på overvejelser af den fremtidige udviklingsvej på reformer og innovationer. Dette så meget mere fordi situationen fordrede en anden politik end den traditionelt kendte. Mens de foregående år havde været velfærdsstaternes vækstperiode, var opgaven i slutfirserne, mente mange, snarere den at dæmpe de ekspansive tendenser. Det betød, at traditionelle»forklaringsmodeller«som fx magt-ressourceteori, institutionelle faktorer, middelklassens fremvækst og aktørteori blev suppleret med en påstand om, at idéer spillede en rolle. Fra idé over holdning til handling. Eller måske var der slet ikke noget kritisk øjeblik. Måske var der kun tale om en begyndende, langsom ændring. Det vender vi tilbage til senere i fremstillingen,»framing«hvad er så sammenhængen mellem idé og handling? En idé kan evt. som led i en sammenhængende teori (kognitivt) fremme forståelsen af et givet fænomen, uden at det nødvendigvis giver sig udslag i handling. Handling forudsætter en sammenknytning med det normative niveau. 30

31 Mens kognitive idéer siger noget om, hvordan verden er, tilfører de normative idéer eller værdierne, som de ofte kaldes en positiv eller negativ værdi, så de siger noget om, hvad der i en given situation bør gøres. Ofte knyttes de to analyseniveauer forståelse og handling deskription og normativitet sammen ved begrebet»framing«. Det henviser til de processer, som skal give enkeltindivider en bestemt opfattelse af den betydning, der knytter sig til ord eller sætninger. Beslutningstagerne søger derfor retorisk at udforme en»ramme«eller en pakke, som skal fremme eller hæmme bestemte forståelser af omverdenen. Netop den»ramme«eller»indpakning«, der omgiver præsentationen, spiller en rolle for den forståelse eller accept, som bliver idéen til del.»framingens«formål er at fremkalde en bestemt forståelse af verden, der sammen med fremherskende men ofte konkurrerende sociale værdier, såsom frihed, solidaritet, nationalisme, tillid, lighed, fællesskab, uafhængighed, individualisme osv., kan fremkalde og legitimere handling. Forskellige»rammer«fremkalder forskellige forståelsesuniverser, som igen fører til forskellige handlinger. Begrebet et paradigme, som er kommet til at spille en stor rolle i den politiske videnskab, er en form for»framing«, der dækker en større eller mindre gruppes fælles opfattelse, og som knytter»verdensforståelsen«til normerne forståelsen til handlingen eller handlingerne. Politiske paradigmer og politiske diskurser er derfor af betydning, hvis man skal forstå idéernes rolle som baggrund for handling. 4 Politisk paradigme og diskurs I indledningen til en antologi 5 om politiske idéers gennemslagskraft noterer politologen Peter A. Hall, at stater ofte vil være forudindtaget for en politik, som har frembragt gunstige erfaringer. Også for politiske partier og interessegrupper gælder det, at deres ønsker ofte udspringer af deres forståelse af den eksisterende politiske arv; men det er selvfølgelig kun et enkelt aspekt, når det drejer sig om accepten af nye idéer. Halls overvejelser om, hvad der accepteres og slår igennem, er skematisk illustreret i figur 3. Forudsætningen for accept er for det første, at den nye teori eller idé har økonomisk gennemslagskraft. Den skal forbedre eller i det mindste ikke forringe den økonomiske situation, og den skal respektere de begrænsninger, der følger af det internationale økonomiske samspil landene imellem. Idéen skal for det andet have administrativ gennemslagskraft. Den skal m.a.o. accep- 31

32 teres blandt dem, der skal omsætte den til virkelighed, og den skal holde sig inden for den administrative kapacitet, systemet råder over. Endelig skal den for det tredje have politisk gennemslagskraft. Teorien eller idéen må appellere til en bredere politisk arena, der er accepteret af de toneangivende politikere. Figur 3. Faktorer, der påvirker accepten af nye idéer Ny teori eller idé Relation til eksisterende teori/idé Den nationale økonomis tilstand Dominerende politiske aktørers mål Mulige koalitionspartneres interesser Administrationens magt Internationale restriktioner Interesseorganisationer o.l. Strukturel gennemførelseskapacitet Økonomisk gennemslagskraft Politisk gennemslagskraft Teorien/idéens accept Administrativ gennemslagskraft Paradigmet Politisk beslutningstagen udspiller sig, siger Hall, inden for et fremherskende sæt af politiske idéer. Det indeholder fælles opfattelser af samfundets og økonomiens egenskaber, idéer om»det offentliges«rolle, fælles politiske idealer og den kollektive erindring om forudgående politiske erfaringer. Sammen bestemmer disse forhold nationens dominerende politiske overvejelse, ræson eller diskurs. Det er netop»paradigmet«, dvs. de indbyrdes forbundne forestillinger, der sammen bestemmer det mønster, som de samfundsmæssige ræsonnementer udspiller sig indenfor. De udstyrer den politiske arena med både et beskrivelsesog et vurderings- eller værdisprog. Sammenhængskraften i det dominerende politiske forståelsesmønster er vigtig, når sandsynligheden for nye politiske idéers gennemslagskraft skal vurderes. Når det drejer sig om ændringer, er social læring og idéernes rolle i den politiske proces vigtige. Hall 6 har udviklet et begrebsapparat til belysning af social 32

33 læring som grundlag for ændringer i politikkens mål og teknik i kølvandet på indhøstede erfaringer og ny information. Han lader politisk beslutningstagen omfatte tre centrale variable: De overordnede mål, der ligger til grund for politikken (paradigmet). Ændringer i disse mål fremkaldt af social læring betegnes en reform eller et paradigmeskift; Den/de teknik(ker) eller instrument(er), der anvendes til at realisere disse mål (systemet). Ændring af den anvendte teknik eller de benyttede instrumenter igen som resultat af social læring udtrykker en systemændring eller en innovation; 7 Den/de anvendte teknik(ker)s eller instrument(er)s specifikke (numeriske) udformning (programmet/parametrene). Ændringer i de størrelser, der karakteriserer i dette tilfælde en bestemt lovs udformning, kaldes en program- eller parameterændring. Ændringer Analyse af ændringsprocesser bygger på, at det er forskellige sociale aktører, der frembringer og understøtter givne institutioner; men samtidig former institutionerne»nye«sociale aktører, som udvikler andre sociale normer, justerer adfærd og indarbejder nye standarder for, hvad aktører og befolkning anser som legitimt. Institutioner skaber både værdibestemte (normative) og forståelsesmæssige (kognitive) billeder. De bestemmer, hvad der anses for normalt, hvad der forventes, hvad der kan regnes med, hvad der skaber mening, og de påvirker de rettigheder og pligter, som gør sig gældende. Institutionerne har derfor en helt grundlæggende rolle i socialiseringsprocesserne, som overfører normer, sæd og skik fra generation til generation og tjener som eksempel for og erindring om, hvordan mennesker bør opføre sig i forhold til hinanden, og hvad de kan forvente af hinanden. Institutionerne er derfor på en og samme tid menneskeskabte og menneskeskabende, fordi værdier, normer og regler internaliseres, så de bliver en del af det enkelte menneskes»rygmarvsbagage«. Mennesker kender, forventer og forudsætter institutionernes eksistens som noget, de kan regne med. Dermed indlejrer 33

34 institutionerne (vel)erhvervede rettigheder, som sikrer deres egen eksistens, fordi kun de færreste forestiller sig og end mindre ønsker at gennemføre omkostningstunge processer med institutionelle ændringer som formål. 8 Institutioner er således regelsæt (og sanktioner), der bestemmer den sociale vekselvirkning, og hvis eksistens og brug er kendt og anerkendt i det givne samfund. 9 De spejler et sæt af kulturelt betingede praksisser, og de er indlejret i organisationer, hvis eksistens ikke nødvendigvis reflekterer en formel målmiddel effektivitet, men som snarere må ses som resultat af processer knyttet mere generelt til samfundets overførelse af kulturelle praksisser. 10 Paradigmet igen Vender vi tilbage til Halls overvejelser om forholdet mellem social læring og ændringsprocesser, er udgangspunktet, at politisk beslutningstagen udspiller sig inden for en ramme, der bestemmes af idéer, normer og standarder for, hvad der er legitimt osv., og som af de involverede opfattes som forståelig og rimelig. Denne forståelsesramme kalder han et politisk paradigme et overordnet mønster for det acceptable. Paradigmet er det prisme, der lader beslutningstagerne fokusere på politikken og deres egen rolle i et ganske bestemt perspektiv den fortolkningsramme (»frame«) af idéer og standarder, der ikke kun fastlægger politikkens mål og instrumenter, men også de problemer instrumenterne skal adressere. Det accepterede mønster bestemmer, hvordan man ser på den givne institution, fx en bestemt udformning af en lovgivning.»normalpolitik«under henvisning til fysikeren Thomas S. Kuhns videnskabsteoretiske paradigmeteori 11 ser Hall parallelt til Kuhns»normalvidenskab«systemændringer/innovationer og program/parameterændringer som udtryk for»normalpolitik«, dvs. justeringer af politikken uden udfordring af paradigmet. Reformer markerer derimod et paradigmeskift, som grundlæggende ændrer den politiske diskurs. Program- eller parametervariationer spejler små ændringer i en rutinebaseret beslutningstagen, mens systemændringer eller innovationer har en mere strategisk dimension uden at bryde det gældende mønster. 34

35 Kuhn mener, at der på et givet tidspunkt er et dominerende mønster en forståelsesramme, der ligger til grund for videnskabens grundlæggende, fælles accepterede opfattelse af omverdenen. Det kunne fx være det verdensbillede, Copernicus havde frembragt. Nye observationer kan da fremkalde nye tanker, men så længe de befinder sig inden for den grundlæggende forståelsesramme, repræsenterer de normalvidenskab, netop fordi de forbliver inden for den accepterede forståelsesrammes mønster. Nye observationer, der ikke kan placeres og forstås inden for den givne ramme det»unormale«, bliver da en udfordring til forståelsesrammen og måske bliver deres konsekvenser i første omgang afvist. Opstår der imidlertid flere og flere observationer, der falder uden for den accepterede ramme, kan resultatet blive, at der udvikles en helt ny forståelse, som det fx skete med Newtons verdensopfattelse. Teknisk taler man da om et paradigmeskift, dvs. en ændret overordnet forståelse af virkeligheden. Hall opfatter politik på samme måde. Der er en dominerende forståelsesramme. Ny indsigt gennem social læring kan måske indpasses i rammen. Så er der tale om»normalpolitik«, men der kan opstå så megen turbulens, at mønstret ikke kan fastholdes. I så fald opstår der nye»forslag«til, hvordan man skal begribe virkeligheden og forholde sig til den. Så udfordres det overordnede sæt af mål paradigmet.»stiafhængighed«forståelsesmæssigt vil aktører, der handler i en kompleks og uigennemsigtig social sammenhæng filtrere information, så den passer med de eksisterende forestillinger, man mentalt har tilegnet sig. Bekræftende information vil virke som forstærkende faktor, mens forstyrrende information vil blive bortfiltreret eller tilpasset den i forvejen eksisterende virkelighedsopfattelse. Det betyder, at der skal meget til, hvis man skal vige af fra den én gang valgte vej, og jo længere tid, man har bevæget sig langs den valgte vej, jo mere skal der til. I et givet beslutningsøjeblik, hvor uforudsigelige forhold betinger en bestemt beslutning, vælges en vej, som derefter reproduceres eller tilpasses ved små ændringer, selv om de oprindelige forhold, der fremkaldte beslutningen, måtte have udspillet deres rolle. Man taler om»stiafhængighed«. Det retter opmærksomheden mod historien, fordi kernen i den sociale virkelighed bedst forstås som led i en proces, der har udspillet sig og fortsat udspiller sig i tiden. Det er ikke fortiden i sig selv, der er i fokus, men de processer som udmøntes og udfoldes over tid. Derved bliver analysen på samme tid historisk og institutionel, fordi de politiske implikationer er indlejret i institutioner i form 35

36 af formelle regler, politiske strukturer eller normer. Det er, hvad Theda Skocpol 12 har i tanken, når hun understreger, at man ud over en given politiks samtidige bestemmelsesgrunde sociale interesser eller politiske alliancer må inddrage de mønstre, der udspiller sig over tid. Det samtidige og det historiske perspektiv går hånd i hånd. Når paradigmet trues. I den sociale læring høstes positive og negative erfaringer om, hvordan en given institution fungerer. De negative erfaringer optræder parallelt til Kuhns teori som en politisk eller institutionsmæssig»fejl«, der falder uden for det normale. I første omgang søges»fejlen«indplaceret i den givne forståelsesramme, som eventuelt tilpasses. Det udmønter sig i program- eller parametervariationer og måske i strategiske systemændringer eller innovationer. Skal den forståelsesmæssige sammenhæng kunne fastholdes, må ny information kunne indplaceres i de eksisterende forestillinger. På en og samme tid vil det, man ser, blive inddraget i det eksisterende mønster, blive ignoreret, fordi det ikke kan indpasses, eller blive forvredet, så det kan tillempes til den dominerende tolkning og tydning af omverdenen. Jo flere observationer, som ikke passer ind i mønstret, jo flere negative erfaringer, der samles op, jo mere vil den gældende forståelsesramme være truet. Også magt- og autoritetsfordelingen kan ændres. Begge forhold kan betyde, at der dukker konkurrerende forestillingsmønstre op, som spejler andre virkelighedsforståelser. Der kan ikke på»tekniske«kriterier vælges mellem forståelsesrammer, og resultatet af»forståelsesmønstrenes kamp«vil derfor blive bestemt i et samspil mellem konkurrerende gruppers argumenter, gruppernes relative styrkepositioner og ydre forhold. Den politiske beslutningsproces i snævrere forstand er m.a.o. knyttet til samfundet gennem strømmen af idéer mellem de to sfærer. Der er en vedvarende konkurrence på idéernes markedsplads. Politikere, embedsmænd, talsmænd for sociale interesser og eksperter handler typisk inden for et politisk tankesæt, der på et givet tidspunkt er dominerende i et givet samfund. Dette dominerende forståelsesmønster tillægger bestemte sociale interesser større legitimitet end andre, afgrænser de accepterede grænser for og indholdet af den statslige aktivitet, forbinder den aktuelle politiske udvikling med en specifik tolkning af den forudgående historie og definerer i bred almindelighed den sammenhæng, der er 36

37 af betydning for både beslutningstagernes og offentlighedens forståelse af bestemte fænomener. Natur- vs. samfundsvidenskab Hall trækker måske vel hårdt på analogien til det naturvidenskabelige paradigme og normalvidenskaben. Det er kun sjældent, at man i en samfundsmæssig sammenhæng kan tale om et alt dominerende paradigme. Der vil snarere være tale om konkurrerende eller overlappende forståelsesrammer, som præger forskellige undergrupper på det politiske spektrum, og selv i situationer, hvor man måske kan identificere en overliggende forståelsesramme, kan der være forskellige udlægninger med forskellige politiske konsekvenser. Der er også en anden forskel. I naturvidenskaben vil anomalierne typisk opstå som følge af nye observationer i eksperimenter, der direkte sigter på en afprøvning af paradigmet. I den politiske verden vil tolkninger af succes eller fiasko være en tolkning af det, som i princippet er en fælles erfaring. Anomalier fremtræder derfor ikke med samme tydelighed, og de kan fremtræde forskelligt for aktører, der hælder til forskelligartede tolkninger af det overordnede paradigme. Reaktionen vil derfor mange gange være, at en række elementer i den bestående politik videreføres uændret, mens der sker justeringer i andre.»diskursbegrebet«i det foregående er der flere gange anvendt ordet eller begrebet diskurs som udtryk for den sprogbrug, de symboler og de metaforer, som finder udtryk i den samfundsmæssige kommunikation. Jeg bruger begrebet mere løst, end tilfældet er i den egentlige diskursteori, der som oftest selv om den hævdes at blive brugt konkret antager karakter af en sælsom begrebseksercits, der ligger mit gemyt fjernt. Med diskurs mener jeg derfor ikke andet og mere, end det politiske aktører siger til hinanden og kommunikerer ud til offentligheden for at begrunde og legitimere den politik, de ønsker at gennemføre. En diskurs er således en sammenhængende argumentationskæde i en tale, en samtale, en drøftelse eller en debat. Diskursen lægger sig som en social ramme om det, der kan siges om et bestemt forhold. Mellem forskellige grupperinger fx politiske partier kan der være forskelle på de anvendte diskurser, som i så fald konkurrerer om at vinde accept. Striden mellem diskurserne er en»kamp«om de ord, begreber, problemkredse og formuleringer, der bestemmer, hvad der opfattes som virkelighed. 37

38 Diskursbegrebet er således tæt knyttet til tanken om»framing«, og diskursen kobler de kognitive til de normative idéer (værdierne). Koblingen er knyttet til det, der formodes»at virke«og»at blive accepteret«, hvilket også er en forskel fra en naturvidenskabelig diskurs, som rationelt kobler et paradigme til en bestemt teoretisk ramme. Det betyder også, at selv om en given diskurs på et givet tidspunkt er dominerende, kan den eksistere side om side med konkurrerende mindretalsdiskurser, der håber på at appellere så meget til offentligheden, at de senere kan vinde dominans. Såvel paradigmetanken som diskursforestillingen lægger vægt på idéerne i deres egen ret og ikke som en spejling af en række bagved liggende interesser. På den anden side er det også klart, at selv om processerne er diskursdrevne, indgår også aktørernes og aktørgruppernes manøvrering i forhold til hinanden med afsæt i deres respektive magtressourcer, når det drejer sig om at påvirke begivenhedernes gang. Campbells overvejelse om idéer som begreb Man kan med Campbell 13 anlægge to sondringer. Den første handler om, hvorvidt idéerne»tages for givet«, om de optræder i»dybdestrukturen«som en fælles accepteret baggrund for de politiske beslutninger, eller om de»løbende diskuteres«i den politiske debat.»baggrundsidéerne«er dem, man er opmærksom på, men som alligevel i en eller forstand»bare«tages for givet, og som man ikke i hvert fald ikke umiddelbart stiller spørgsmålstegn ved, mens»forgrundsidéerne«permanent udfordres af andre idéer i de politiske drøftelser. Den anden skelnen går på, om idéerne er kognitive eller normative. Med kognitive egenskaber udtrykker de beskrivelser eller fremtræder som elementer i en sammenhængende teoridannelse, mens de på det normative niveau har karakter af værdier eller holdninger. Krydser man de to dimensioner, opstår der en firefeltstabel, som indeholder idéer som paradigmer, som»offentlig mening«, som programmer eller som rammer (»frames«), jf. tabel 1. 38

39 Tabel 1. Idétyper og deres effekter på politisk beslutningstagen»forgrundsidéer«i den politiske debat»baggrundsidéer«i den politiske debat Programmer Paradigmer Idéer som forskrifter, der Idéer som begrænser de kognitivt Det kognitive niveau hjælper beslutningstagerne foreliggende handlemulig- til klare og specificerede heder, politikerne står over for politiske handlinger»frames«den offentlige mening Idéer som symboler og Idéer, der definerer den offentlige Det normative niveau begreber, der hjælper beslutningstagerne til at legitimere mening, som begrænser de normativt foreliggende handle- deres beslutninger i muligheder, politikerne står forhold til offentligheden over for Programmatiske idéer udtrykker aktørernes konkrete løsninger på konkrete problemer. Det kan være professionelle eller tekniske idéer, der specificerer årsags-virkningssammenhænge, og som indeholder en handlingsanvisning, men det kan også være politikernes egne forestillinger, der bringes i spil i konkrete beslutningssituationer. Paradigmer udgør brede, kognitive begrænsninger på de mulige løsninger. Som beskrevet kan et givet paradigme blive udfordret af et andet, hvis der indtræder anomalier. Paradigmer spejler et underliggende sæt af antagelser om, hvordan verden er skruet sammen og skal forstås. Et dominerende paradigme er med til at bestemme mulighedsområdet for den politiske diskurs. Programmatiske idéer, som stemmer overens med et dominerende paradigme har en lettere gang på jorden end dem, der anfægter paradigmet. Idéer, der definerer den offentlige mening, virker som en begrænsning på de løsningsmuligheder, der ud fra en normativ synsvinkel er politisk acceptable, fordi de nyder legitimitet. Der er tale om en bredspektret palet af holdninger og normative forudsætninger om, hvad der er ønskeligt eller ikke ønskeligt. Det er således ikke den offentlige mening, som den hyppigt omtales, der tænkes på: Den folkegunst, som er idel dunst, fordi den er så omskiftelig. Det er ikke den kvantitative offentlighed, som tilsammen frembringer et statistisk fænomen, der kaldes den offentlige mening, jeg har i tanken endsige den kvantificerede»mavefornemmelse«. Det handler om de idéer, som er indlejret i dybdestrukturen, og som vanskeliggør politiske ændringer, fordi de lægger en begrænsning på politikernes handlemuligheder. Der behøver ikke være logisk overensstemmelse mellem de synspunkter, der gør sig gældende på et område, og dem, som anlægges på et andet. 39

40 Idéer kan endelig være råstoffet i en»framing«, der fx kan overføre symboler eller begreber fra et område til et andet eller kombinere idéer på en måde, så der dannes en ramme omkring en beslutning, der lader den fremstå som legitim for offentligheden. Der vil derfor ofte i»framing«blive gjort brug af elementer, som også optræder i den offentlige mening. Beslutningstagerne tilegner sig de værdier, der er indlejret i den offentlige mening for at manipulere den med egne formål for øje. De er derfor ikke blot begrænset af den offentlige mening, men kan gennem»framing«påvirke den og mobilisere den til egen fordel. Idéer peger på specifikke løsninger på foreliggende problemer, begrænser de kognitive og normative spillerum, beslutningstagerne står over for, og er kernen i de symboler og begreber, der muliggør frembringelse af»frames«, som kan tjene til legitimering af politiske forslag eller synspunkter. Derfor har bestemte programmatiske idéer lettere ved at trænge igennem, hvis de giver klare og simple løsninger på givne problemer, kan indpasses i det dominerende paradigme, er i overensstemmelse med den offentlige mening og er sat i en ramme, der er samfundsmæssig acceptabel. 40

41 Kapitel 2. Hjemmehjælpens rødder Husmoderafløsningen Politisk-økonomisk kontekst I kølvandet på krigens ophør stod landene over for et omfattende politisk og økonomisk genopbygningsproblem. I 1947 var økonomien igen bragt på fode. Politisk var der måske nok ønsker om reformer, uden at de dog var særligt præcist formuleret. For de»gamle partier«var målet at genetablere den politiske kontinuitet. Første skridt var dannelsen af»befrielsesregeringen«i maj Partierne arbejdede alle med en modernisering af deres programmer. Ikke mindst Socialdemokratiets og de Konservatives formuleringer pegede på en økonomisk vækstpolitik indenfor en moderne finanspolitiks rammer ledsaget af ønsker om en udbygning af»den sociale sektor«med en vis understregning af tanken om en forebyggende socialpolitik. Fremtidens Danmark Socialdemokratiets efterkrigsprogram havde i sit familiepolitiske afsnit et krav om etablering af husmoderafløsning som en fast institution. Begge partier var påvirket af den engelske Beveridge-plan. Venstre var måske en smule mere fodslæbende og understregede, at der skulle udvises sparsommelighed, når det drejede sig om offentlige udgifter. Det radikale Venstre ønskede at undgå»konflikter mellem klasserne«og heri lå en tidlig tanke om en universel socialpolitik, der omfattede alle borgere. Der var betydelige nuancer i synet på statens engagement i det økonomiske liv. 41

42 Valgkampen i 1945 fokuserede på retsopgøret, de økonomiske restriktioner og det Sydslesvigske spørgsmål, men et spadestik dybere spejlede den også uenighed om statens rolle. Venstre, der tegnede den mest rendyrkede»borgerlige«profil, blev det største borgerlige parti, mens Danmarks kommunistiske Parti vandt stærkt frem på Socialdemokratiets bekostning. Resultatet blev en Venstremindretalsregering, som parlamentarisk nød støtte fra de Konservative og Det radikale Venstre. Valget spejlede i høj grad retableringen af politisk kontinuitet. Regeringens hovedønske var at sikre ligevægt på de offentlige finanser og at afvikle valuta- og importrestriktionerne for at reducere den statslige indflydelse på ressourcefordelingen. Figur 4 viser, at bruttofaktorindkomsten i 1946 var på niveau med 1939, og at vækstmønstret over perioden var ret svingende. Samtiden så 50erne som en periode med rimelig økonomisk fremgang og relativ pæn beskæftigelse, hvilket da også i sammenligning med 30ernes krise var en balanceret vurdering, men i et internationalt perspektiv og i sammenligning med 60erne var der nu ikke så meget at råbe hurra for. På den anden side må man dog se udviklingen i 1950erne som forløberen for de mere hektiske 60ere og som det tiår, hvor grundlaget for 60ernes stærke udvikling af den sociale lovgivning blev lagt. Figur 4. Bruttofaktorindkomsten i faste priser og de årlige vækstrater mio.kr pct Den økonomiske politik var ved krigens slutning præget af mange direkte indgreb i produktion og fordeling. Den mest påtrængende opgave var at genopbyg- 42

43 ge produktionsapparatet. Det var vanskeligt, fordi Danmark manglede fremmed valuta til finansiering af importen. Selvom der var ønsker om afvikling af restriktionerne, var presset ikke så stort som efter 1. verdenskrig. Tværtimod var der større forståelse for en mere planorienteret politik baseret på statens aktive medvirken. Ved valget i 1947 vandt Socialdemokratiet en del af sine mandater tilbage fra kommunisterne, og partiet stod sammen med Venstre som valgets vindere. Da Det radikale Venstre ikke støttede Venstres Sydslesvig-politik, blev resultatet dannelse af en socialdemokratisk mindretalsregering under ledelse af Hans Hedtoft. Socialminister blev Johan Strøm. Grundforskellen mellem regeringens principielle linje og de borgerlige partiers synspunkter lå i synet på den statslige politik, som Socialdemokratiet så som supplerende til markedets funktion, mens de borgerlige partier ville lade den spille en mere underordnet rolle. De parlamentariske forhold betingede, at Socialdemokratiet kun i begrænset omfang kunne følge partiets principielle ønsker. Med forbedringen af betalingsbalancen kunne regeringen begynde afvikling af en række forbrugsrestriktioner, og i befolkningen var der stærkere ønsker om en tilbagevenden til en markedsøkonomi med et friere forbrugsvalg. Der blev udskrevet valg til Folketinget i september Det handlede bl.a. om restriktionspolitikken. Valgresultatet gjorde ikke den parlamentariske situation lettere. Overfor Socialdemokratiets 59 mandater stod 59 repræsentanter for Venstre og de Konservative. Den socialdemokratiske mindretalsregering fortsatte, men faldt hurtigt på en diskussion om smørrationeringen. Venstre og de Konservative dannede en ny regering under Erik Eriksens ledelse med Poul Sørensen som arbejds- og socialminister. Den kom til at sidde til 1953, da den ændrede grundlov var bragt i hus vel i virkeligheden forklaringen på at en så forholdsvis svag regering kunne sidde så længe som 3 år. Socialdemokratiet var»splittet«i en fløj, der betonede omfordelingspolitikken som det centrale, mens en anden gruppe så økonomisk vækst som vejen til at udviske ulighederne. Den sidstnævnte position blev ofte benævnt velfærdspolitikken, og det var den, som gradvis vandt frem. Efter grundlovsafstemningen og bekræftelsesvalget i september 1953 dannede Socialdemokratiet en mindretalsregering, som skulle blive den første i en periode på 15 år med socialdemokratisk regeringsdeltagelse. Johan Strøm blev igen socialminister. De to mindretalsregeringen fra 1953 til 1957 var en slags»over- 43

44 gangsregeringer«forud for dem, der skulle komme til at stå i spidsen for den velfærdsstatslige ekspansionperiode. Før 1957 var der kun i begrænset udstrækning plads til»sociale reformer«dog med vedtagelsen af folkepensionen og dens mindstebeløb i 1956 som undtagelse. Man balancerede mellem hensyn til valutasituationen og beskæftigelsesforholdene. Væksten i Danmark var mindre end i de øvrige vesteuropæiske lande og må ikke mindst svingende som den var delvis ses som et resultat af en»stop-go«politik betinget af den valutariske udvikling. Betænkningen fra udvalget om husmoderafløsning I 1946 nedsatte arbejds- og socialminister Søren Larsen (V) et udvalg om husmoderafløsning. 14 Ministeriet havde i januar 1942 godkendt, at de institutioner for husmoderafløsning, som Danske Kvinders Nationalråd havde oprettet i 1941, blev tilskudsberettigede efter loven om iværksættelse af offentlige arbejder og beskæftigelse af arbejdsløse. 15 Hertil kom, at husassistentkommissionen 16, som var nedsat i 1943, havde anbefalet, at husmoderafløsningen, der hidtil havde været en beskæftigelsesforanstaltning, blev en permanent del af den sociale forsorg. Forud var der i 1920 i København etableret et»husmoderhjælpens korps«, og året efter påbegyndtes på initiativ af Dansk Røde Kors»hjemmehjælpen«i Hammel med omliggende kommuner. Disse private initiativer fulgtes i 1931 op ved dannelse af»hjemmenes sygehjælp«i København og i 1940 af Mødrehjælpens husmoderafløsningsordning i København. I 1941 kom så initiativet fra Danske Kvinders Nationalråd. Også andre organisationer tog opgaven op, så der i slutningen af 1946 var i alt 79 husmoderafløsningsordninger. Der var også muligheder for husmoderafløsningslignende ordninger i medfør af forsorgs- og sygeforsikringslovene uden at de dog havde fundet nævneværdig udbredelse. Husassistentkommissionen mente, at selv om det ikke i almindelighed var det offentliges pligt at sikre mindrebemidlede familier hushjælp, kunne det i særlige tilfælde være en social opgave at dække behovet for huslig medhjælp. Kommissionen pegede især på hjem med mange børn, hjem med børn under moderens sygdom og hjælp til enlige erhvervsarbejdende kvinder med børn i tilfælde af børns sygdom. Det var således børnene i de mindrebemidlede hjem, der stod i centrum. Kommissionen pegede dog også på svagelige gamle, som med nogen 44

45 hjælp ville kunne klare sig under selvstændige forhold. 17 Man så især behovet i byerne, fordi man ikke på landet i samme grad var bundet af børnene, ligesom det (endnu) var almindeligt, at naboer eller slægtninge trådte til. Husassistentkommissionen fremhævede, at de eksisterende ordninger var af ekstraordinær karakter, fordi deres egentlige formål var at nedbringe arbejdsløsheden blandt kvinderne; men de burde vinde indpas i den almindelige sociale lovgivning. Husmoderafløsningsudvalget fandt det i god overensstemmelse med traditionen naturligt, at slægt, venner og naboer i sygdomstilfælde gav en håndsrækning. Det var en opgave for civilsamfundet, men»samfundsudviklingen«havde lagt begrænsninger på denne mulighed. Kvindernes øgede deltagelse i arbejdslivet, deres indsats i eget hjem og manglen på kvindelig, huslig arbejdskraft havde gjort, at familierne i særlige nødsituationer ikke kunne få dækket behovet for huslig hjælp uden en organiseret husmoderafløsning. En begyndende forskydning af ansvarets placering i civilsamfundet i retning af det offentlige, som ikke kun var begrundet i ændret erhvervsdeltagelse. Netop fordi husmoderafløsning kunne overflødiggøre mere indgribende og dyrere hjælpeformer (hospitaler, børns anbringelse udenfor hjemmet osv.) og generelt have et forebyggende sigte, måtte en samfundsøkonomisk betragtning være af allerstørste betydning. Hertil kom, at husmoderafløsning i nogen grad kunne ses som en ydelse, der kunne erstatte dele af hjemmesygeplejens indsats. Med mangel på uddannede sygeplejersker var det vigtigt at frigøre specialiserede ressourcer fra anvendelser, hvor de ikke var strengt nødvendige. Det nye perspektiv forebyggelsen af vanskeligheder blev således understøttet af et økonomisk argument og et argument, der byggede på en mangelsituation. Idéen om udvikling af en husmoderafløsningsordning udsprang således af en begyndende knopskydning af ukoordinerede initiativer, strukturændringer i arbejdsmarkedet, samfundsøkonomiske hensyn og manglen på sygeplejersker. Kritikken af den eksisterende tilstand Husmoderafløsningens udbredelse var ret begrænset, fordi den endnu ikke var»indarbejdet i befolkningen«, fordi de færreste forstod det samfundsøkonomisk fordelagtige, og fordi beskæftigelsesloven kun åbnede for henvisning af»langvarigt arbejdsløse«kvinder. 45

46 Af sidstnævnte grund havde man ikke kunnet stille krav om forudgående uddannelse, og ordningerne kunne ikke, når de hvilede på løntilskud efter beskæftigelsesloven, tilbyde fast ansættelse. Kun en mindre gruppe var dækket af ordningerne, fordi der blev benyttet en lav indtægtsgrænse. Derfor måtte tiden være inde til at lade den øjeblikkelige nødstilstand i hjemmet (et»behovskriterium«) være afgørende ikke en indtægtsgrænse, mente udvalget. Flere havde fundet det problematisk, at ydelsen (for dem, der lå under indtægtsgrænsen) blev stillet gratis til rådighed uden et kontrolgebyr, der kunne modvirke, at man søgte at fastholde den tildelte husmoderafløsning længere tid end strengt nødvendigt (misbrugsfrygt). Endelig var der kritik af de forholdsvis restriktive vilkår, som var indeholdt i forsorgslovens bestemmelser om betaling af huslig hjælp. 18 Kritikken af den eksisterende tilstand kaldte på nye initiativer i form af udvikling af programmatiske idéer, der ikke afveg for stærkt fra accepterede paradigmer og den offentlige mening. Udvalgets overvejelser om en ny ordning Udvalget overvejede, hvem der skulle bære ansvaret for en ordning, hvad der skulle tages hånd om, og hvordan ansvaret skulle udmøntes. Det var, mente udvalget,»mindre rimeligt«, at en så»forholdsvis betydningsfuld«funktion var overladt til privat initiativ. Og det var»urimeligt«, at finansieringen af en»efter sin natur«blivende ordning udsprang af en beskæftigelsesforanstaltning for arbejdsløse. Der skulle være faste rammer og stabil finansiering. Da der ikke fandtes egnede statslige organer, overvejede udvalget at henlægge ordningen til arbejdsanvisningskontorerne, 19 til administrationen af hjemmesygeplejen 20 eller til sygekasserne. 21 Der var imidlertid (forskellige)»mangler«knyttet til disse muligheder. Udvalget samlede sig derfor om en ansvarsplacering i kommunerne. En placering af ansvaret i tilknytning til det sociale udvalg kunne imidlertid skabe et billede af en trangsbestemt ydelse med mulig»stigmatisering«i køl- 46

47 vandet. I den offentlige mening stod socialudvalgene stadig som en slags repræsentant for forne tiders fattighjælp. Derfor anbefalede udvalget etablering af et særligt husmoderafløsningsudvalg nedsat af kommunalbestyrelsen med»det størst mulige antal kvinder«og med mindst en kvinde med»kendskab til husligt arbejde«som medlem. Det var op til udvalget at afgøre, om kommunen selv skulle drive husmoderafløsningen eller overlade den praktiske gennemførelse til andre. Udvalget kunne i så fald indskrænke sin aktivitet til at»bevare føling med arbejdet«og en vis kontrol. Bevillings- og normeringsspørgsmål skulle naturligvis forelægges udvalget. Det er et tidligt eksempel på den senere betoning af skellet mellem myndigheds- og leverandørfunktionen. Man havde måske en vis sympati for en obligatorisk ordning, fordi erfaringerne med frivillige kommunale opgaver ikke var de bedste. På grund af forventet personalemangel ville man imidlertid gøre ordningen frivillig, men den skulle revideres efter 5 år bl.a. med henblik på at ændre den til en pligtig ordning. Der skulle oprettes et Centralorgan for Husmoderafløsning, der kunne følge udviklingen og organisere oplysningsvirksomheden, ligesom det skulle overvåge uddannelsesaktiviteterne. Udvalget ville udvide adgangen til husmoderafløsning (personkredsen). Uden at være udtømmende pegede betænkningen på a) hjælp til hjem med et eller flere børn under 15 år, hvor husmoderen var syg i hjemmet eller indlagt på hospital, fødeklinik eller fødehjem, b) barselstilfælde, hvor fødslen foregik i hjemmet, c) enlige, erhvervsarbejdende kvinder, hvis børn var syge i hjemmet, d) syge, enlige personer, e) ægtepar, hvor husmoderen var syg, og manden ikke kunne passe hjemmet. Til ældre ægtepar kunne der ydes hjælp, hvis manden var syg og hustruen ude af stand til at passe hjemmet. Her finder man forløberne til den senere hjemmehjælp. Formålet var alene at yde hjælp i akutte situationer. Kroniske sygdomstilfælde måtte håndteres på anden måde, fx ved anbringelse på alderdomshjem. Selvsagt forelå der i disse tilfælde et vanskeligt skøn,»især når der er tale om sygdom blandt ældre mennesker, idet disse ofte, foruden den akutte sygdom, har forskellige mere eller mindre kroniske svagheder«. Det spejlede, at udvalget i sin tænkning så alderdommen som en forfaldsproces. Det kommunale udvalg eller den organisation, der på udvalgets vegne administrerede ordningen, måtte ved en»afvejning af intensiteten af de forskellige hjems behov afgøre, hvilke hjem der skulle have hjælp, om hjælpen skulle ydes 47

48 som heldagshjælp eller kun med nogle timer daglig, samt i hvor lang en periode hjælpen skulle ydes«. Både tildeling og varighed beroede på en lægeudtalelse ved begyndelsen, mens afslutningen også var afhængig af husmoderafløserens vurdering. Det påhvilede også udvalget at sikre et tilsyn med husmoderafløsernes virke i hjemmene. De hidtidige ordninger havde været forbeholdt mindrebemidlede; 22 men udvalget mente, at hjælpen burde være åben for alle hjem uanset indtægt (universel personkreds). Dog skulle mindrebemidlede have en fortrinsret, fx hvis der var mangel på personale. De»bedre stillede skulle dog yde«en»vis mindre betaling«, idet»pågældende hjem (herved) føler tilfredsstillelsen ved selv at bidrage til den hjælp, der ydes dem«. Den gamle tanke om»hjælp til selvhjælp«23 levede i bedste velgående. Betaling ville også lægge bånd på ansøgning om hjælp, hvor det ikke var strengt nødvendigt, og modvirke, at hjælpens varighed blev udstrakt ud over det nødvendige. Det var husmoderafløserens opgave at træde i husmoderens sted i en midlertidig nødsituation i et privat hjem. Da hjemmet på grund af husmoderens sygdom ofte ville være kommet i»forfald«, måtte der kræves arbejdslyst, praktisk håndelag, erfaring og omtanke, og husmoderafløseren måtte»med forståelse og takt søge at vejlede og styrke husmoderen, så hun kan få mod til at påtage sig den daglige husførelse efter overstået sygdom og rekreation«. Opgaverne omfattede pasning af hjemmet, 24 pasning af børnene 25 og omsorg for patienten. 26 Disse opgaver stillede krav til husmoderafløserens kvalifikationer både i faglig og personlig henseende, og det forudsatte en forudgående, særligt tilrettelagt undervisning. Derfor lagde udvalget vægt på at anvende årige kvinder som husmoderafløsere, fordi de havde erhvervet en vis erfaring og modenhed, som de unge kvinder manglede ligesom det ville være betænkeligt at drage de unge bort fra det almindelige huslige erhverv og over til den specielle husmoderafløsning. Ræsonnementerne antyder en vis tvetydighed om formålet med ordningen. Var det de potentielle husmoderafløseres problemer, eller var det familiernes vanskeligheder, der stod i centrum? 48»Man opnår derved, at husmoderafløserne påbegynder deres arbejde i en ikke helt ung alder og samtidig, at der åbnes mulighed for dygtige husassistenter og husmødre til efter en forholdsvis

49 kortvarig supplerende uddannelse at opnå en fastlønnet pensionsberettiget stilling indenfor deres fag, et forhold, som efter udvalgets opfattelse kun vil styrke tilgangen af unge kvinder til det almindelige huslige erhverv og fastholde dem i faget«. Udvalget anbefalede forholdsvis korte uddannelsesforløb, nemlig et 4-måneders kursus for kvinder, der havde været beskæftiget ved selvstændigt husligt arbejde, og et 1-måneds kursus for kvinder, der herudover havde gennemgået et 5- måneders fagkursus på husholdningsskole. 27 For at fremme tilgangen, muliggøre uddannelse og give ordningen en fast karakter var det, mente udvalget, vigtigt, at der kunne tilbydes fast og pensionsberettiget ansættelse. At blive husmoderafløser ville da være en avancementsstilling, der ville styrke tilgangen til husassistentfaget og fastholde de unge kvinder i dette fag. Hertil kom beskæftigelseshensynet. Det var svært for de årige kvinder at finde beskæftigelse. Derfor var det vigtigt,»at skaffe sådanne kvinder, der ofte i en årrække i eget hjem har været vant til husligt arbejde, men som ikke kan eller vil tage arbejde som husassistent, fastlønnede og selvstændige stillinger, der sikrer dem fuld forsørgelse. Kvinder vil dog ofte være interesseret i deltidsarbejde«. Igen sporer man tvetydigheden eller måske snarere dobbeltheden i formålet. På den ene side et hensyn til de hjem, der var bragt i en akut vanskelig situation, og på den anden side et hensyn til beskæftigelsen for de ikke ganske unge kvinder. 28 Finansielt betød frigørelsen fra finansiering via beskæftigelsesloven, at der skulle tages stilling til en permanent finansieringsordning. Da udgifterne til en række af de dyrere bistandsformer, der kunne»spares«, hidtil havde været afholdt af kommunerne, burde de, mente udvalget, medvirke i finansieringen. På den anden side var det»naturligt«, at også staten medvirkede på samme måde som ved sundhedsplejerske- og mødrehjælpsordningen. 29 Loven om husmoderafløsning Udvalgets betænkning blev afgivet få dage efter, at Jens Sønderup (V) havde afløst Søren P. Larsen (V) som arbejds- og socialminister i Knud Kristensenregeringen, men der skulle hengå endnu to år 30, før regeringen Hedtoft ved socialminister Johan Strøm (S) fremsatte forslag til lov om husmoderafløsning. 31 Efter forslaget var kommunerne berettiget til, dvs. en frivillighedsordning, at yde husmoderafløsning til private hjem. Loven skulle revideres efter 5 49

50 år. Det kunne da overvejes at gøre ordningen obligatorisk. Under Folketingets forhandlinger blev de 5 år ændret til Husmoderafløsning kunne ydes,»når der midlertidigt skønnes at være behov herfor på grund af sygdom, overanstrengelse, barnefødsel eller tilsvarende forhold i hjemmet«. Det blev under forhandlingerne ændret, så der blev krævet læge- eller jordemoderrekvisition som dokumentation for et midlertidigt behov på grund af sygdom og rekonvalescens, herunder indtil 14 dage efter normal fødsel. Skønnet blev m.a.o.»objektiviseret«eller måske snarere henlagt som sundhedsfagligt skøn 33 bl.a. for at reducere frygten for misbrug. Efter høring af de kommunale organisationer havde lovforslaget i modsætning til betænkningens tankegang henlagt ansvaret for ordningens organisation til det sociale udvalg. Det blev i loven ændret, så det var op til kommunalbestyrelsen at afgøre, om man ville placere opgaven i det sociale udvalg eller i et særligt udvalg under kommunalbestyrelsen. I begge tilfælde kunne opgaven overlades til en privat eller offentlig organisation. Mens det efter lovforslaget var socialudvalget, der førte tilsyn med sådanne organisationer, blev denne opgave i loven henlagt til kommunalbestyrelsen selv. På samme måde blev socialudvalget erstattet med kommunalbestyrelsen, når det drejede sig om spørgsmålet om, hvorvidt der i det enkelte tilfælde ville kunne ydes husmoderafløsning, samt størrelsen af betalingen. Folketinget havde ved sine ændringer balanceret mellem to hensyn. På den ene side argumentet om, at de sociale udvalg ikke stod højt i den folkelige vurdering (den folkelige mening), og på den anden side argumentet om, at man i videst mulig udstrækning burde respektere det lokale, kommunale selvstyre (selvstyreparadigmet). Efter drøftelser i folketingsudvalget om udformning af en acceptabel betalingsskala indeholdt loven samme formulering som forslaget, nemlig at husmoderafløsning var gratis for ubemidlede, mens der for andre skulle opkræves en efter de økonomiske forhold afpasset betaling. Bestemmelserne om uddannelse var i forslaget bygget på særlige»statskurser«eller kurser godkendt af socialministeren. I loven alene taltes alene om særlige til denne uddannelse oprettede eller godkendte kurser en indrømmelse til dem der ikke brød sig meget om»stat og bemyndigelseslovgivning«. Også formuleringerne om ansættelses- og arbejdsvilkår var»blødgjort«i loven sammenlignet med forslaget. Antallet af ansatte»konsulenter«blev ved loven reduceret til en og kun en. 50

51 Finansieringen blev ændret, så statstilskuddet blev øget fra 40 til 50 pct., mens opholdskommunen skulle bære 30 pct. De resterende 20 pct. blev refunderet af den fælleskommunale udligningsfond. Folketingets drøftelser Socialministeren fulgte i sin indbringelsestale i det store og hele argumentationen fra Udvalget vedrørende husmoderafløsere med de afvigelser, der fulgte af regeringens ønske om at imødekomme de kommunale organisationer, som foretrak ansvaret placeret i socialudvalgene. Ministeren var nok så vag i sine udtalelser om uddannelse. Han betonede, at de kvinder thi om mænd kunne der i datidens forestillingsverden ikke være tale der ansattes, foruden den rette personlige indstilling måtte være i besiddelse af fagkundskab først og fremmest på det huslige felt, opnået gennem arbejde af mere selvstændig karakter i private hjem, institutioner eller lignende. Herudover burde man nok kræve, at de pågældende gennemgik et kortere kursus på f.eks. 3-4 måneder på husholdningsskole eller et særligt oprettet kursus. Det kan dårligt læses som andet end en nedtoning af kravene til uddannelse og faglighed. Han understregede, at hjælpen fremtidigt kunne ydes til alle med behov. Kredsen, som kunne oppebære husmoderafløsning vederlagsfrit, blev udvidet. For de øvrige skulle der udarbejdes en betalingsskala. Under lovforslagets 1. behandling 34 pendulerede ordførerne, der på daværende tidspunkt meget sigende alene var kvinder, mellem betydningen for»hjemmene«og for»de kvinder, der går ind i det krævende arbejde«. Viola Nørlev (S) så lovforslaget som en»hjælpende hånd til det enkelte hjem«. Erna Sørensen (KF) fandt det»fortræffeligt«at indføre denne lovgivning, fordi det for en husmoder var så vanskeligt at overkomme alt. Petra Petersen (K) beskrev lovgivningen som»hårdt tiltrængt«. Når en husmoder ikke kunne udfylde sine opgaver, sagde Elin Appel (V), vaklede hjemmets fundament. Derfor var det vigtigt, at samfundet tog opgaven op. Kun Kirsten Gloerfelt-Tarp (RV) anførte principielle argumenter for loven. Det er ikke så mærkeligt, fordi hun både i egenskab af folketingsmedlem og formand for Danske Kvinders Samfundstjeneste havde været medlem af Udvalget angående husmoderafløsere. 51

52 I nutidssamfundet var det, påpegede hun, vanskeligt at få hushjælp og vanskeligt at få hjælp af nabokonen eller tanten, som man fik det i gamle dage. Ikke fordi nabokoner og tanter ikke stadigt var hjælpsomme, men fordi de i andre aktiviteter havde hænderne fulde, så de ikke var ved hånden: Civilsamfundets vanskelighed. Idéen om husmoderafløsning var vokset ud af besættelsestidens beskæftigelsesproblemer, der gjorde det muligt for de ledige kvinder at engagere sig i den trang til hjælp, der prægede mange hjem, når husmoderen ramtes af sygdom, hjemmet var i opløsning, og husmoderen var ved at bryde sammen måske på vej på hospitalet, mens børnene sendtes på optagelseshjem. Selvom Danske Kvinders Nationalråd havde set med skepsis på anvendelse af langvarigt arbejdsløse til et så godt forehavende, var skepsis overvundet af den bagtanke, at én gang begyndt på denne opgave, kunne den ikke opgives. Lovgivningsmagten måtte, hvad den nu var i færd med, medvirke til at skabe nye former for støtte til hjem i akutte vanskeligheder. Nok måtte man i begyndelsen sende kvinder ud,»som man ikke tilstrækkeligt kunne sige god for, og som måske ikke var tilstrækkeligt egnede, måske heller ikke tilstrækkeligt pålidelige«, men nu måtte der findes fastere rammer. Ordningen dens vanskeligheder til trods havde da også, som Viola Nørlev bemærkede, demonstreret den efterspørgsel, der»trænger til at blive dækket«. Hensynet til»hjemmene«gik hånd i hånd med hensynet til de kvinder, der kunne finde en plads som husmoderafløsere. Her havde, understregede Viola Nørlev, lovgivningen en chance for at hæve det huslige arbejde op i et plan, hvor det rettelig hørte hjemme.»hjemmenes kvinder, de der udfører det vigtige og nødvendige arbejde, har krav på en hædersplads i samfundet«, havde Stauning sagt i Her havde megen god og kvalificeret arbejdskraft mulighed for at blive bedre udnyttet, end den blev. Dygtige hjemmearbejdende husmødre var dårligt stillede, hvis de mistede deres forsørgere, men de ville her vinde en chance for at kunne gå ind i et arbejde, de havde grundigt kendskab til, for derved at blive selvforsørgende. Erna Sørensen pegede på, at der med forslaget åbnedes mulighed for et nyt kvindeligt erhverv for en hel række kvinder, som ikke kunne få eller kun kunne få en utilfredsstillende beskæftigelse. Med den nye ordning ville mange dygtige kvinder, som havde forståelse for og glæde af husligt arbejde, kunne skaffe sig en stilling. Ordningen burde derfor lægges i sådanne rammer, at den virkede lønmæssigt tiltrækkende, og at der skabtes anerkendelse af det arbejde, som blev udført. 52

53 Kirsten Gloerfelt-Tarp så hen til, at man nu kunne få fat i virkeligt egnede husmoderafløsere, der valgte denne opgave, fordi de havde den rette indstilling til arbejdet. Man havde jo netop tænkt at få fat i egnede kvinder i en lidt ældre alder, som i stor udstrækning, måske slet ikke havde haft erhvervsarbejde før: enker, fraskilte, men også husassistenter. Selv om»hjemmene«blev betonet, var beskæftigelseshensynet ganske tungtvejende. Udvidelsen af ordningen fra familier under indkomstgrænsen til alle blev hilst med tilfredshed. Mange i gruppen over indkomstgrænsen var ikke så betryggede, at de selv kunne ansætte og betale fremmed hjælp, og overhovedet var det vanskeligt at få midlertidig, kvalificeret hjælp. Det kunne afhjælpes gennem den universelle ordning med betalingsskala, fremhævede Viola Nørlev. Også den konservative ordfører glædede sig over, at hjælpen kunne ydes til andre end de egentligt ubemidlede. De Radikale havde tidligt efter besættelsesårene en udpræget sympati for universelle ordninger måske ikke mindst præget af deres tætte kontakt til professor Frederik Zeuthen. Ikke overraskende fremhævede derfor Kirsten Gloerfelt Tarp, at også middelstandshjem, som ikke normalt fik hjælp, kunne havne i ulykkelige situationer, som nu kunne afhjælpes, men hun delte i overensstemmelse med indstillingen i Udvalget angående husmoderafløsere om end kun delvis Elin Appels bekymringer om betalingselementet. Selv om hun distancerede sig fra Venstres ordfører, pegede hun dog på, at man i betydelig udstrækning burde lade hjemmene betale, graduere betalingen og»gå temmelig langt ned«. Universalitet med en vis egenbetaling! Elin Appel lagde megen vægt på, at det ikke skulle være en social foranstaltning,»hvor man borer et hul i statskassen uden garanti for, hvor meget der løber gennem det hul«. Hun henviste til, hvordan»menneskenes børn nu engang er«. De ville bruge ordningen for ofte og for længe, og derfor måtte der kontrol og kontrolgebyrer til. Loven måtte ikke lede til misbrug, så»folk, som ikke selv har råd til at betale deres pige, får hushjælp på denne måde«. Det spejlede Venstres modvilje mod ukontrollabel udgiftsvækst. Pudsigt nok havde hun større tiltro til ordningens forvaltere, idet hun stærkt kritiserede brugen af konsulenter og den offentlige kontrol med private organisationer. Det spejlede, sagde hun, en mistillid til almindelige mennesker, der 53

54 bestandigt skulle kontrolleres og vejledes af centraladministrationen, men man burde»turde tro på almindelige menneskers dømmekraft, deres initiativ og evne til selv at ordne deres sager«. I øvrigt var hun tilhænger af, at loven i højere grad præciserede under hvilke omstændigheder, husmoderafløsning kunne stilles til rådighed. Venstres syn var præget af en vis modvilje mod udvidelsen af modtagerkredsen, af frygt for misbrug, af modvilje mod øgede offentlige udgifter og af en vis skepsis over for det brud med traditionelle familiemønstre, som forslaget spejlede. Venstre var stadig et landboparti og så familien den landlige gårdmandsfamilie som produktionsenhed, mens de øvrige partier især Socialdemokratiet og de Radikale erkendte familiens ændrede funktion på modernitetens vilkår. I overensstemmelse med sit medansvar for udvalgsarbejdet vendte Kirsten Gloerfelt-Tarp sig imod at placere ansvaret hos de sociale udvalg, bl.a. fordi ordningen ikke måtte ses som en social foranstaltning, der gav mindelser om en gammel tids fattigforsørgelse. Den kommunistiske ordfører, Petra Petersen, ville overlade skønnet til læger og jordemødre, primært lade ordningen sigte på de mindstbemidlede, knytte indkomstgrænsen til sygekassegrænsen og henlægge administrationen til sygekasserne og ikke til de sociale udvalg. Som den eneste ordfører tog hun indirekte de gamles problem op, idet hun erklærede sig enig i, at det var umuligt at yde gamle mennesker, der ikke kunne klare sig selv, husmoderafløsning på ubestemt tid uden at hun tog stilling til, hvad der så skulle gøres. Varig hjemmehjælp var endnu ikke en mulighed. Folketingets 2. behandling 36 var præget af de ændringer i forhold til forslaget, der var nået enighed om i folketingsudvalget, men også påvirket af en række nye synspunkter. Viola Nørlev (S) fremhævede, at selv om udvalget havde undladt at sætte en fast grænse, var der enighed om, at hjælpen ikke i almindelighed burde strække sig over mere end ca. 14 dage, at der var fuld enighed om, at husmoderafløsningen den generelle dækning (universaliteten) til trods først og fremmest skulle komme»de små hjem«til gode, at husmoderafløsning var et arbejde for den modne og på det huslige arbejde erfarne kvinde, og at staten burde refundere 50 pct. af udgifterne. 54

55 Elin Appel (V) tog fat på en tidlig, principiel diskussion af bevægelsen mod, hvad vi senere kom til at kalde en velfærdsstat, idet hun pegede på den principielle uenighed om»sociallovgivningens veje«. Udviklingen gik, sagde hun, i den retning, at de, der betalte mindst, fik mest, hvilket i stigende grad fremtrådte som en urimelighed. Flertallet læs: dem, der ville vejen mod velfærdsstaten udstrakte de sociale goder til flere og flere og skød trangsmomentet mere og mere i baggrunden. Rigsdagen havde svært ved at sige nej, men det var nødvendigt at skabe nye og faste økonomiske rammer for dem, der skulle nyde disse goder. Derfor havde Venstre ønsket at begrænse antallet af dem, der skulle have husmoderafløsning vederlagsfrit, at gennemføre mere indgribende kontrol med kontrolgebyrer og at lægge en øvre grænse på statstilskuddet, så ansvar og udgifter hvilede på samme myndighed. Det var disse principsynspunkter, der gjorde, at Venstre undlod at stemme for loven. Erna Sørensen (KF) så loven som et bidrag til at holde sammen på hjemmene, at fastholde børnene i hjemmet, at undgå hospitalsindlæggelser, at holde familien samlet som sædvanlig i hjemmet for at fastholde familien som samfundets grundpille. Kirsten Gloerfelt-Tarp (RV) lagde vægt på, at den foreliggende lov var forskellig fra sociallovgivningen, fordi der ikke var sat en indtægtsgrænse for adgangen til at oppebære støtte. På den anden side udelukkede det ikke, at der burde ydes en betaling efter evne og gerne på en sådan måde, at middelklassen skulle have noget større økonomisk støtte end oprindeligt tænkt. Det viser Det radikale Venstres ønsker om at modvirke skel mellem klasserne gennem universalitet. Beskæftigelseshensynet blev endnu en gang luftet af Petra Petersen (K), som understregede, at uddannelsen ikke måtte blive så langvarig, at en enlig kvinde, hvad enten hun var skilt, ugift moder eller enke, ikke havde råd til at deltage. I så tilfælde ville man ikke hjælpe de kvinder, man gerne ville have i arbejde. Til en række af de indvendinger, der havde været rejst, svarede socialministeren, at der var indsat en revisionsbestemmelse, så man over de næste to år kunne høste en række erfaringer, som kunne lægges til grund for det næste skridt. Det er en meget hyppigt anvendt argumentation i dansk sociallovgivning. Når Folketinget er usikker på og delvis uenig om, hvad der skal ske, henviser man til revisionsmuligheden og dermed til muligheden for en afklaring gennem social læring. 55

56 Ved 3. behandling 37 blev loven vedtaget enstemmigt, idet Venstres medlemmer hverken stemte for eller imod. Behandlingen i Landstinget 38 fremkaldte ikke nye principielle synspunkter. Også her blev loven enstemmigt vedtaget, idet Venstre undlod at stemme. Implementeringen I cirkulæret til Københavns magistrat, amtmændene og kommunalbestyrelserne 39 blev det understreget, at socialministeriet fandt det vigtigt, at kommunerne sluttede op om loven og medvirkede til løsning af et spørgsmål, der var så vigtigt for mange hjem. Hvis kommunerne ønskede at udnytte mulighederne for at overlade opgaven til en offentlig eller privat institution, kunne de med fordel benytte de institutioner, der hidtil havde udført et udmærket arbejde: arbejdsanvisningskontorerne, mødrehjælpsinstitutionerne, sygekasserne, Danske kvinders samfundstjeneste, Landsforeningen til arbejdsløshedens bekæmpelse og husmoderforeningerne, men også andre institutioner kunne komme i betragtning. Cirkulæret understregede, at det alene handlede om midlertidig hjælp, der i første række var tænkt rettet mod hjem med børn, hvor husmoderen var syg eller havde født; men den kunne også ydes til hjem uden børn, hvis den, der til daglig varetog husholdningen var syg, og de øvrige familiemedlemmer, fordi de var gamle og svage eller ikke kunne forsømme deres arbejde, var ude af stand til at sørge for den syge og den nødvendige husgerning. Forudsætningen var, at ingen af familiemedlemmerne var i stand til at varetage det arbejde, hvortil man søgte husmoderafløsning. Det var udtryk for et subsidiaritetsprincip, der forankrede ansvaret i familien, og kun, hvis familien ikke kunne løse opgaven, trådte det offentlige til. Det var en opgave for ledelsen af ordningen at skønne over, om hjælpen var påkrævet, og hvis der ikke var tilstrækkelig kapacitet, måtte de mest påtrængende behov dækkes først ligesom mindrebemidlede havde fortrinsret for bedrestillede. Det var vigtigt at udvikle samspillet mellem hjemmesygeplejen og husmoderafløsningen, der på en og samme tid var substituerende og komplementære ydelser. 56

57 Ved nye ordninger var det en forudsætning, at der kun blev beskæftiget husmoderafløsere, der havde deltaget i det særligt tilrettelagte kursus. De, der allerede var virksomme i faget, kunne fortsætte deres virke uden uddannelse. I et supplerende cirkulære 40 blev de nærmere regler om læge- eller jordemoderrekvisition, husmoderafløsernes ansættelses- og arbejdsvilkår, deres uddannelse, betalingsordningen 41 og beretning om virksomheden præciseret. Cirkulæret var ledsaget af en nærmere instruks for husmoderafløserne og en instruks for hjemmene den tids»kvalitetsstandarder«. Lovrevisionen 1949-loven skulle revideres efter 2 år. Arbejds- og socialminister Poul Sørensen (KF) indbragte derfor (lidt forsinket) et revisionsforslag den 19. marts Ministeren var tilfreds med udviklingen, idet 417 kommuner herunder de fleste købstæder havde indført en husmoderafløsningsopgave, og der var beskæftiget ca husmoderafløsere. Ikke mindst fra landkommunerne var der kritik af uddannelseskravet: Behovet for husmoderafløsere var ikke voldsomt stort, og i de fleste tilfælde kunne man finde en»egnet kvinde«. Også de større kommuner besværede sig over uddannelseskravet og pegede i øvrigt på, at behovet var stærkt svingende over året, hvilket kunne gøre det vanskeligt at ansætte arbejdskraft på fuld tid, og det måtte være en forudsætning for dem, der havde investeret tid og kræfter i en uddannelse. Lovforslaget foreslog derfor ophævelse af uddannelseskravet, idet det blev overladt til kommunerne selv at afgøre, om de ønskede, at deres husmoderafløsere havde gennemgået en særlig uddannelse. Dog blev reglerne om statstilskud til kursus for husmoderafløsere fastholdt som led i udformningen af refusionsbestemmelserne. Også hvad angik løn- og ansættelsesvilkårene, ville forslaget overlade større indflydelse til kommunerne selv. Dog skulle der via cirkulærer fastsættes visse øvre rammer for at gøre denne kommunale frihed konsistent med en statsrefusion på procentbasis. De eksisterende kurser blev foreslået gennemført på kortere tid. Under drøftelserne i Folketinget blev det tilføjet, at der også kunne ydes tilskud til kursus for tilsynsførende ved husmoderafløsningen. Det fremgik af ministerens indbringelsestale, at beskæftigelseshensynet fremdeles spillede en rolle. Poul Sørensen pegede på et problem, som»vist enhver praktisk kommunalmand havde stået overfor adskillige gange«, nemlig forsør- 57

58 gelsen af kvinder i alderen år, som pludselig stod uden forsørger og ikke selv havde anden uddannelse end en lang årrække som husmoder. Husmoderafløsningen ville da være en fortrinlig beskæftigelse, der i øvrigt ville betyde, at kommunen samtidigt løftede to opgaver. Og, tilføjede han, hvis man forsatte med krav om uddannelse, ville man før eller senere komme til at stå overfor ønske om at gøre husmoderafløsere til tjenestemænd med pension, og hvad dertil hørte. Forhandlingerne i Folketinget handlede primært om uddannelsesspørgsmålet. 43 Den ene yderposition blev tegnet af Venstres ordfører, Marius Buhl, som pegede på, at man i landkommunerne ikke kunne forstå, at man ikke bare kunne tage»en flink husmoder«til at udføre husmoderafløserens arbejde, at man var bange for at komme ind i noget, som»smagte af tjenestemandsstilling«. Det, der var brug for, var»en sådan flink kvinde, som kan klare den almindelige husførelse, og som har et hjælpsomt og omgængeligt sindelag«. Den slags kunne man klare i landkommunerne ud fra det lokale kendskab. Man kunne også, sagde han helt på linje med ministeren, ønske at bruge loven til at finde arbejde til»en eller anden flink kvinde i års alderen«, som endnu ikke kunne få aldersrente, og som gerne ville supplere sin indtjening. Med lysten, evnerne og sindsindstillingen på plads kunne det netop nås gennem husmoderafløsningsarbejdet. Ved at slække på den tvungne uddannelse ville loven utvivlsomt blive brugt i langt flere kommuner, så den i højere grad kom til at virke efter sin hensigt. Den konservative ordfører ytrede tilfredshed med, at loven havde medvirket til både at skabe hjælp i hjem i vanskeligheder og at skabe beskæftigelse til enlige kvinder, som stod uden eksistensmuligheder Den anden yderposition blev repræsenteret af Kirsten Gloerfelt-Tarp (RV), som dybt beklagede, hvis den uddannede husmoderafløser skulle blive undtagelsen. Beskæftigelseshensynet, der i de tidlige ordninger havde været et motiv, hæmmede nu husmoderafløsningens egentlige formål. Man kunne både blandt husmoderafløserne selv og i kommunerne møde det synspunkt, at det vigtigste var beskæftigelsen, mens det at hjælpe i hjemmene først kom ind på en andenplads. Undertiden, konstaterede hun, havde man i kommunerne foretrukket mindre kvalificerede, enlige forsørgere, som måske ellers ville blive en økonomisk belastning for kommunen; men tingene burde være anderledes. Hjemmenes tarv måtte tælle mest, og netop derfor var uddannelse så vigtig. 58

59 Petra Petersen (K) så revisionen af loven som et attentat på husmoderafløserens løn og uddannelsesmuligheder. Selv, når det drejede sig om mangeårige og dygtige husmødre, var det uddannelsen, der gav støtte og sikkerhed i arbejdet. Det var nok snarere, sagde hun, udsigten til kommunale besparelser, der bevægede ministeren til at slække på uddannelseskravet. Ministerens svartale var en panegyrisk apologi for det det kommunale selvstyre. Af Folketingsudvalgets betænkning 44 fremgik, at der var opnået enighed om en nedsættelse af uddannelsestiden fra 3 til 2 måneder 45 på grundlag af en forudgående arbejdstid som husmoderafløser i ½ år og om en ligestilling mellem uddannede og ikke uddannede husmoderafløsere, hvis sidstnævnte havde været beskæftiget som husmoderafløser i mindst 2 år med et tilfredsstillende resultat. Der var også enighed om en vis»liberalisering«af betalingsskalaen. Lovforslaget blev vedtaget enstemmigt i Folketinget. Landstingets forhandlinger 46 indeholdt ikke nye principielle synspunkter. Det er dog værd at hæfte sig ved den konservative ordfører, Lisbet Hindsgauls betragtninger, der viser, hvordan en del politikere så på kvalifikationskravene til husmoderafløserne. Hun havde svært ved at se, at der var brug for en særlig uddannelse, idet hjælpen til hjemmene måtte bestå deri, at man skaffede dem»en redelig, hjælpsom og praktisk arbejdende kvinde«, der kunne varetage hjemmets daglige behov, hvilket»dog for de fleste af os [er] en hverdagsgerning, som, hvis der er en smule ved os i huslig henseende, må falde os let og være naturlig som udtryk for det arbejdsområde, de fleste af os dog er født til at kunne bestride«. Det var en kønsargumentation, der ville noget. Herefter blev der i en årrække stille om husmoderafløsningen. Den optrådte alene i forbindelse med forslag om justeringer af en række refusionsregler som en følge af forslag om en ny stats- og en ny kommuneskattelov, der bl.a. ville ophæve den fælleskommunale udligningsfond. 47 Forslaget genfremsattes i de to efterfølgende samlinger. 48 Husmoderafløsningsordningen blev også bragt på bane, da hjemmesygeplejen blev gjort til en obligatorisk ordning, hvorefter alle kommunens indbyggere havde adgang til hjemmesygepleje efter lægeanvisning. 49 I bemærkningerne til lovforslaget 50 blev det anført, at kommunerne fortsat ville kunne overlade administrationen til hjemmesygeplejeforeninger, menighedsplejer eller sygekasser. Det ville være naturligt at udvikle et nærmere samarbejde mellem hjemmesyge- 59

60 plejen og husmoderafløsningen, idet loven om husmoderafløsning åbnede mulighed for at henlægge administrationen til en privat eller offentlig institution. I overensstemmelse med indstillingen i Betænkning vedrørende hjemmesygeplejen i Danmark 51 anbefalede lovforslaget, at et sådant samarbejde blev søgt etableret. I det opfølgende cirkulære 52 blev det understreget, at der i modsætning til den tidligere lovgivning, ikke længere blev stillet krav om, at husmoderafløserne skulle have gennemgået en særlig uddannelse. Det var overladt til kommunernes egen afgørelse, om man ønskede at beskæftige husmoderafløsere med eller uden uddannelse. Mens man tidligere havde indskrænket sig til at konstatere, at hjælpen normalt ikke kunne udstrækkes over 14 dage, fordi den efter sin natur var midlertidig, blev det nu fremhævet, at denne bestemmelse skulle modvirke»misbrug«. Ved et senere cirkulære 53 blev det indskærpet, at hjælpen som hovedregel kun burde ydes i indtil 14 kalenderdage. Var mere varig hjælp påkrævet, måtte der henvises til forsorgslovens muligheder og til mulighederne for at yde personlige tillæg efter folkeforsikringslovens bestemmelser. Samtidig fremhævede man ønskeligheden af ansættelse af kvinder, selv om de kun kunne påtage sig deltidsarbejde, eller ansættelse af lidt ældre kvinder, som havde vanskeligt ved at finde et tilfredsstillende erhverv. 54 Idéer, holdninger og handling Hjemmehjælpens rod er loven om husmoderafløsning fra 1949, som igen har rod dels i en privat, filantropisk foretagsomhed, der bl.a. var blevet iværksat i forventning om, at det offentlige senere»ville tage over«, og dels i loven om iværksættelse af offentlige arbejder og beskæftigelse af arbejdsløse, der havde set dagens lys i de tidlige besættelsesår. Private initiativer og beskæftigelsesfremme gik hånd i hånd. Den programmatiske idé som bl.a. blev udviklet i husassistentkommissionen og i udvalget om husmoderafløsning var, at det private engagement og det ekstraordinære beskæftigelseshensyn skulle afløses af en fast forankring af husmoderafløsningen som led i en social forsorg med stabilt finansielt grundlag. 60

61 Debatten blev præget af et stort antal diskurser og moddiskurser, der skulle forenes i et program, som ikke stred mod hverken paradigmer eller offentlig mening. Diskurserne er illustreret i figur 5. Figur 6. Diskurser og moddiskurser i det politiske felt Forankring uden for det sociale udvalg Det offentlige Udgiftsstyring (misbrugsrisiko) Hensynet til familierne Faglighed, uddannelse, professionalisme universel Frivillig ordning Obligatorisk ordning»velfærdsstatslige«hensyn Fordelingspolitiske hensyn trangsbetinget Hensynet til beskæftigelsen Kønssspecifik kompetance Besparelser på de offentlige udgifter Civilsamfundet Forankring i det sociale udvalg Betænkningen fra husassistentkommissionen, betænkningen angående husmoderafløsere, loven om husmoderafløsning af 1949 og den reviderede lov om husmoderafløsning af 1952 spejlede en forsigtig bevægelse i ansvarsplaceringen for støtten til familier og hjem. Husassistentkommissionen understregede, at det ikke i almindelighed kunne være det offentliges pligt at sikre hushjælp til mindrebemidlede familier. Det burde kun ske i særlige tilfælde. Tilsvarende talte husmoderafløsningsbetænkningen om en naturlig forventning om bistand fra»slægt, venner og naboer«,»nabokoner og tanter«en civilsamfundsdiskurs. Man gik på kattepoter, fordi idéen om et offentligt engagement pillede ved bestående paradigmer og den offentlige mening. Diskursen gik derfor på, at der ikke var noget galt med»de gode kræfters«vilje (civilsamfundet), men»samfundsudviklingen«havde gjort kødet skrøbeligt. Mulighederne for at»yde hinanden støtte«var ikke længere, hvad de havde været.»framingen«, der skulle sikre et offentligt engagements legitimitet, tog derfor udgangspunkt i familien og hjemmet. Når hjemmets fundament vaklede, 61

62 fordi husmoderen ikke kunne udfylde sin rolle, når hjemmet truedes af opløsning, måtte samfundet tage opgaven op for at fastholde familien som samfundets grundpille. Familien og hjemmets»ansvarlighed«var kernen i det dominerende paradigme, og»det offentlige«skulle derfor kun»gribe ind«, hvis der var problemer. Idéen pegede mod et øget offentligt ansvar, men der var advarende moddiskurser. Venstre, der slutteligt undlod at stemme for 1949-loven, advarede mod, at en lov blev et»hul i statskassen«(en udgiftsstyringsdiskurs), frygtede»misbrug«, hvis loven ikke indeholdt kontrol og kontrolgebyrer og advarede overhovedet imod, at»trangsmomentet«blev nedtonet skepsis over for det universelle. Et tidligt eksempel på den diskussion af bevægelsen mod velfærdsstaten, der for alvor brød igennem i den sidste halvdel af 50erne. Modargumentet gik på, at der ville være samfundsøkonomiske gevinster i form af hospitalsindlæggelser og børns anbringelse udenfor hjemmet, der kunne undgås, hvis familierne blev støttet en samfundsøkonomisk diskurs. Det blev en forsigtig ansvarsforskydning. Udvalget om husmoderafløsning havde sympati for en obligatorisk ordning, fordi erfaringerne med kommunernes engagement i frivillige foranstaltninger ikke var de bedste, men man anbefalede alligevel»kun«en frivillig ordning, fordi udvalget frygtede personalemangel. Kommunerne blev derfor ikke pålagt, men blev berettiget til at indføre husmoderafløsning. I tilknytning til ansvarsplaceringen blev det også fastslået, at det var en forudsætning for hjælp, at ingen familiemedlemmer var i stand til at varetage det arbejde, hvortil man søgte husmoderafløsning, dvs. en slags subsidiaritetsprincip. Ansvaret var først og fremmest familiens og kun, hvis den ikke kunne løfte opgaven, trådte det offentlige til. Igen en hensyntagen til paradigmer og offentlig mening. Husmoderafløsningsudvalget havde anbefalet, at ordningen blev forankret i kommunerne, men ikke i det sociale udvalg, fordi man frygtede den»stigmatisering«, som i den offentlige mening var knyttet til de sociale ydelser, der endnu vi er år forud for indførelsen af folkepensionens mindstebeløb blev opfattet som børn af fattigloven. Derfor anbefalede udvalget administration ved et selvstændigt husmoderafløsningsudvalg besat med det størst mulige antal kvinder og mindst en kvinde med»kendskab til husligt arbejde«. Omvendt ønskede kommunerne en placering i tilknytning til de sociale udvalg. Ønsket blev fulgt af lovforslaget, men flere folketingspolitikere argumenterede for et selvstændigt udvalg eller en placering fx i tilknytning til sygekasserne. 62

63 Der var således flere diskurser, der pegede hver sin vej. Omvendt var der overvejende enighed om, at»noget«måtte gøres. De forskellige programmatiske idéer måtte under de restriktioner, der blev sat af eksisterende paradigmer og den offentlige mening bøjes mod hinanden. Løsningen blev fundet i et pragmatisk kompromis. For det første øgede loven i forhold til lovforslaget den statslige refusion fra 40 til 50 pct. for at give kommunerne et stærkere incitament til udbygning. For det andet appellerede ministeren til kommunerne om at tage godt imod ordningen. Sammen viser det, at staten dengang som senere kun havde bløde styringsinstrumenter i forhold til kommunerne. For det tredje henlagde loven det til kommunalbestyrelsen at beslutte, om ansvaret skulle henlægges til socialudvalget eller til et selvstændigt udvalg, ligesom tilsynsforpligtelsen blev forankret i kommunalbestyrelsen. På den måde slap landspolitikerne for at blande sig i det kommunale selvstyre. For det fjerde var det også kommunalbestyrelsen, der skulle tage stilling til, om kommunen selv skulle organisere hjemmehjælpen, eller om ordningen skulle uddelegeres til en anden organisation, der måske allerede havde erfaringer et tidligt eksempel på en mulig opdeling i et myndigheds- og et leverandøransvar. For det femte kom man delvis»misbrugsfrygten«i møde, fordi lovforslagets lidt upræcise skønsbaserede tildelingskriterium blev erstattet af lovens krav om læge eller jordemoderrekvisition, dvs. et objektiveret, sundhedsfagligt skøn. Og for det sjette blev det om end ikke indskrevet i loven fastlagt, at der var en varighedsgrænse for husmoderafløsning på ca. 14 dage. Hermed var det afklaret hvem, der skulle bære et ansvar, og det næste spørgsmål bliver da: for hvem? Husassistentkommissionen fokuserede meget på hjem med børn, mens svagelige gamle kun blev nævnt perifert. Den hidtidige indtægtsgrænse skulle fastholdes. Udvalget om husmoderafløsning anvendte stort set de samme kategorier, så vægten primært lå på børnefamilierne. På den anden side ville udvalget udvide personkredsen, så alle blev omfattet, dvs. universalitet i dækningsmæssig, men ikke i andre henseender. Det blev nemlig fastholdt, at der ved kapacitetsproblemer skulle være en fortrinsret for ubemidlede (»de små hjem«), og at der under alle omstændigheder skulle anvendes en betalingsordning for de bedre stillede. Det blev da også efterfølgende understreget dels, at de mest påtrængende behov skulle tilgodeses først, og dels, at de mindrebemidlede havde en fortrinsstilling. Der er tale om to krydsende diskurser, hvor den ene betonede, at alle burde 63

64 være med (universalitetsdiskursen), mens den anden lagde vægten på fordelingshensynet. Man ville altså på den ene side undgå»stigmatisering«ved at»gå uden om«socialudvalgene, men man ville på den anden side alligevel sætte skel ved opdelingen i vederlagsfri og betalt bistand. Fra Det radikale Venstre, der i folkepensionssagen skulle blive en drivende kraft i bevægelsen mod universalisme, gik argumentet på, at der ikke var tale om en social lovgivning, fordi alle var dækket også selv om de evt. skulle betale i større eller mindre grad. De krydsende diskurser forenedes ved fastholdelse af en indtægtsgrænse for betalingen, men ikke for adgangen, og fastsat på et noget højere niveau end tidligere, om end den ikke, som nogle foreslog, blev så høj som sygekassegrænsen. Om de gamle var der ikke megen eksplicit diskussion, men der spores dog et billede af alderdommen som forfald, idet man i almindelighed så de gamle som faldende udenfor, fordi ordningen kun skulle dække midlertidig hjælp. Begrebet hjemmehjælp var endnu ikke opfundet. De gamle var dem, der modtog aldersrente, og dem, som var i alderdomshjem, mens de hjemmeboende gamle endnu ikke påkaldte sig særlig opmærksomhed. Det passer med Charlotte Wiens konklusion, at de gamle endnu ikke i medierne i 1953 var udskilt som en særlig gruppe. Vi ved nu hvem, der skulle, og for hvem, de skulle, men hvad skulle de og hvordan? Svaret er simpelt. Hjemmene og børnene skulle passes, og der skulle uden at hjemmesygeplejen blev trådt over tæerne ydes omsorg for patienten. Det skulle ske ved, at husmoderafløseren trådte i husmoderens sted i en midlertidig nødsituation i et privat hjem, som på grund af husmoderens sygdom var kommet i»forfald«- begge dele elementer i en begyndende omsorgsmæssig diskurs. Det krævede arbejdslyst, praktisk håndelag, erfaring og omtanke, så husmoderafløseren med forståelse og takt kunne vejlede og styrke husmoderen; men her stod to stridende diskurser over for hinanden. På den ene side den, der betonede både de faglige og de personlige egenskaber, som burde tilvejebringes gennem uddannelse om end af kortvarig karakter. Uddannelsen skulle bane vejen for fast ansættelse i pensionsberettigede stillinger med tiltrækkende lønforhold og anerkendelse af det arbejde, der blev udført. Altså en diskurs med vægt på kvalifikationer erhvervet gennem uddannelse og 64

65 en faglighed bakket op gennem ansættelsesvilkårene men implicit også en opvurdering af husmoderens virke. På den anden side den, som kun så et behov for at finde egnede, redelige, hjælpsomme og praktisk arbejdende kvinder,»flinke husmødre med et hjælpsomt og omgængeligt sind«. Et kvindeligt landstingsmedlem talte om husmoderafløsning som»en hverdagsgerning, som de fleste af os (kvinder) er født til at kunne bestride«. Det var det mest markante, men ingenlunde enestående, udtryk for en kønsafhængig kompetence. Ikke overraskende nedtonede ministeren, da han fremlagde 1949-lovforslaget, uddannelsesaspektet ikke mindst af hensyn til kommunerne. Det efterfølgende cirkulære balancerede ved at fordre (kort) uddannelse for dem, der blev tilknyttet nye ordninger, mens de, som allerede var i beskæftigelse som husmoderafløsere, kunne fortsætte uændret. I begge diskurser blev husmoderen og den fagligt/personligt uddannede (professionelle) delvis overlappende størrelser. At være husmoder med eller uden korterevarende uddannelse blev en erhvervsfunktion. Ved lovrevisionen i 1952 blev uddannelseskravet opgivet ikke mindst fremkaldt af pres fra kommunerne. Det blev overladt til kommunerne selv at afgøre, hvad de ville forlange eller ikke forlange i uddannelsesmæssig henseende, de eksisterende kurser blev afkortet, og også løn- og ansættelsesvilkårene blev i højere grad overladt til kommunerne selv. Folketinget erkendte åbenbart, at man i 1949 var trådt det kommunale selvstyre for nær og ikke havde erkendt de paradigmebetingede begrænsninger på handlemulighederne. Der var i perioden fra betænkningen til lovrevisionen en markant tvetydighed i vægtlægningen. Nogle fokuserede på»betydningen for hjemmene«, mens andre understregede»betydningen for de kvinder, der gik ind i det krævende arbejde«. De, der betonede»hjemmene«og for så vidt også»den gode familie«, så lovgivningen som en (logisk) følge af det tidligere iværksatte arbejde på privat initiativ og som en konsekvens af det i begyndelsen af 40erne iværksatte arbejde med udspring i beskæftigelsesloven. Andre lagde vægten på, at en husmoderafløsningsordning var til gavn for kvinder uden egentlige erhvervsmæssige forudsætninger (35-50-årige kvinder, som havde været vant til husligt arbejde; årige kvinder med erfaring som husmødre, der endnu ikke kunne oppebære aldersrente), der ad denne vej kunne finde arbejde. Atter andre red på begge heste og pendulerede mellem de to hensyn. Sameksistens mellem et rudimen- 65

66 tært omsorgshensyn, der primært henviste til en»praktisk«omsorg, og et rendyrket beskæftigelseshensyn, som havde såvel en social som en samfundsøkonomisk dimension. Tidens diskussion var således præget af en række på en og samme tid forskellige og dog samhørende diskurser, som pegede på et samfundsøkonomisk, et styrings- og udgiftsmæssigt, et beskæftigelses- og arbejdsmarkedsmæssigt, et fordelingspolitisk, et begyndende velfærdsstatsligt, et uddannelses- og professionaliserings-, et omsorgs- og et kønsperspektiv. Argumentationsmæssigt støttede en række af perspektiverne hinanden, mens andre optrådte i indbyrdes konkurrence. Man gik forsigtigt frem og stundom også tilbage i erkendelse af eksisterende kognitive og normative begrænsninger på de politiske handlemuligheder. Tabel 2 illustrerer de diskurser og moddiskurser, der gjorde sig gældende i henseende til en række overordnede temaer. De»grå markeringer«viser, om temaet har været anslået, og om det har været præget af såvel diskurs som moddiskurs. Tydeligvis er antallet af temaer, der berøres ved revisionen, væsentligt mindre end i forbindelse med lovens gennemførelse i

67 Tabel 2. Diskurser og moddiskurser tematik diskurs/moddiskurs husmoderafløsningsloven 1949 ansvarsfordelingen administrativ forankring statens pålæg til kommunerne økonomiske hensyn dækningsomfang Hovedhensyn udgiftsstyring besparelseshensyn universel trangsbestemt familierne, hjemmene beskæftigelsen uddannelse/fag kønsspecifik professionalisme/kompetence velfærdsstatslig civilsamfundet det offentlige socialudvalget anden ansvarsplacering frivillig obligatorisk socialpolitisk samfundsprojekt revisionen af husmoderafløsningsloven

68 68

69 Kapitel 3. Hjemmehjælpen ser dagens lys Politisk-økonomisk kontekst 60erne var et årti præget af høj vækst og lav arbejdsløshed. Det skyldtes bl.a. en række strukturelle ændringer, der var påbegyndt i 50erne, og som for alvor slog igennem efter Økonomien blev justeret til et voksende vesteuropæisk samarbejde, en øget international liberalisering og en bevægelse mod et industrialiseret samfund. I kølvandet på den ændrede erhvervsstruktur gik landbrugets arbejdsstyrke voldsomt tilbage, men blev i det store og hele uden vanskeligheder opsuget i den voksende industri og i den offentlige sektor, som nu for alvor kom i vækst. Figur 6 viser 60erne som en markant fremgangsperiode. Bruttofaktorindkomsten blev fra 1955 til 1972 mere end fordoblet. Den gennemsnitlige årlige vækstrate var 4.7 pct. Mens Danmark i 50erne haltede efter de øvrige vesteuropæiske lande, lå man flot op gennem 60erne. Gunstige ydre vilkår, hastig vækst i den arbejdsdygtige befolkning, reduktion af ledigheden, vækst i den kvindelige erhvervsdeltagelse osv. gav grundlag for en hurtig velstandsstigning. Formålene med den økonomiske politik var i hele perioden at realisere høj vækst, høj beskæftigelse, ligevægt på betalingsbalancen og prisstabilitet. I højvækstperioden var det især de to første mål, der blev realiseret, mens det kneb væsentligt mere med de sidstnævnte. Hertil kom, at den stærke ekspansion af velfærdssta- 69

70 ten, som fandt sted, skabte et nyt styringsproblem, der handlede om ressourcefordelingen mellem den offentlige og den private sektor. Figur 6. Brutofaktorindkomsten i 1929-priser og årlige vækstrater mio. kr pct Det er ikke urimeligt at kalde 60erne for Socialdemokratiets årti. Den velfærdspolitiske linje, vi talte om i kapitel 2, slog nu for alvor igennem og prægede landet økonomisk, politisk, socialt og ideologisk. Velfærdsstaten blev for alvor sat på skinner, og de borgerlige partier kunne ikke dæmme op for ønskerne om stadigt flere velfærdsgoder. De indskrænkede sig til en ideologisk kritik, men uden en magtfuld opposition til velfærdslinjen. Ved Hans Hedtofts død i 1955 blev H.C. Hansen statsminister i den socialdemokratiske mindretalsregering. Valget i 1957 blev præget af det stærke opgør på arbejdsmarkedet, der havde fundet sted i Partiet gik derfor tilbage. Efter langvarige regeringsforhandlinger endte det noget overraskende med dannelsen af den såkaldte trekant-regering bestående af Socialdemokratiet, Det radikale Venstre og Danmarks Retsforbund. Socialminister blev Julius Bomholt. Da H.C. Hansen døde i 1960 overtog Viggo Kampmann statsministerposten. Det var en flertalsregering, hvis manøvremuligheder ikke blev mindre, fordi der var en del uenighed i den»borgerlige lejr«. Det viste sig fx ved vedtagelsen af VK-planen i 1959, der byggede på, at»borgernes penge ligger bedst i borgernes lommer«. Det førte til, at Thorkil Kristensen forlod Venstre, mens en række af 70

71 hans støtter dannede Liberal Debat. Den interne strid varede til midten af 60erne. Også på venstrefløjen var der tale om nybrud. I kølvandet på det sovjetiske kommunistiske partis 20. kongres i 1956 og på de samtidige begivenheder i Ungarn opstod der en splittelse i Danmarks kommunistiske Parti, som førte til dannelse af Socialistisk Folkeparti. Valget i 1960 blev et opgør mellem Socialdemokratiets parole»gør gode tider bedre«og de to store borgerlige partiers VK-plan med dens ønske om at standse væksten i den offentlige sektor og lade»pengene blive i borgerens lomme«. Valget styrkede Socialdemokratiet og de Konservative, mens Venstre gik kraftigt tilbage. Socialistisk Folkeparti fik 11 mandater. Det radikale Venstre vaklede i spørgsmålet om fortsat regeringssamarbejde, men et flertal besluttede at danne regering med Socialdemokratiet støttet af et grønlandsk mandat og med forventet støtte fra Socialistisk Folkeparti. Frem til 1961 var Julius Bomholt socialminister. Han afløstes af Kaj Bundvad. Det var ikke en stærk regering, og den mødte mange vanskeligheder, men var dog i stand til at gennemføre den nok så kendte»helhedsløsning«i Da havde Jens Otto Krag efter Viggo Kampmanns afgang i 1962 overtaget statsministerposten.»velfærdsstaten«stod vedvarende på dagsordenen som et stridens æble. Socialdemokratiet og Venstre havde begge nyformuleret deres partiprogrammer. Kernen i det socialdemokratiske var en fastholdelse af velfærdslinjen med betoning af tryghed og velfærd, mens Venstres program fra 1963 så velfærdspolitikken som en liberal socialpolitik, hvis hovedmål var at sætte borgerne i stand til at leve uden støtte fra det offentlige. Mens Venstre og de Konservative alene forbandt velfærdsstaten med en fortsættelse af de kendte sociale sikringsordninger den traditionelle socialsikringsstat så Socialdemokratiet velfærdsstaten som betegnelse for et mere generelt samfundsprojekt. Socialpolitiske initiativer kunne derfor ofte bæres igennem i fællesskab, mens striden i højere grad stod om den offentlige sektors størrelse. Det var da også Venstre, der i 1964 tog initiativ til nedsættelse af Socialreformkommissionen bl.a. for at udvikle administrative forenklinger. Venstre ville et både administrativt og ydelsesmæssigt forenklet system, der bl.a. skulle bygge på faste grundydelser, mens det, som lå derudover, måtte hvile på den enkeltes frivillige forsikringstegning. Det stred i sagens natur mod Socialdemokratiets syn på velfærdsstaten som et samfundsprojekt. Efter folketingsvalget i 1964 fortsatte Jens Otto Krag som statsminister for en socialdemokratisk mindretalsregering. Perioden blev præget af, at Socialdemo- 71

72 kratiet i højere grad måtte tage hensyn til synspunkterne i Socialistisk Folkeparti, at Venstre blev splittet, da de, der tegnede Liberal Debat, udtrådte af Venstre og erklærede sig som partiet Liberalt Centrum, at Venstres leder Erik Eriksen foreslog en sammenslutning af Venstre og de Konservative, hvilket førte til hans afgang, og af, at hans efterfølger Poul Hartling ved sin Svanninge-tale åbnede for et nærmere samarbejde med Det radikale Venstre. Regeringen kørte fast på sine ønsker til en skattereform, og det førte til udskrivning af folketingsvalg i Valget blev et nederlag for de tre store, gamle partier, mens de Radikale, Liberalt Centrum og ikke mindst Socialistisk Folkeparti vandt frem. Jens Otto Krag åbnede for en forhandling med Socialistisk Folkeparti. Det førte til en skriftlig aftale mellem de to partier, der sikrede det parlamentariske samarbejde, og som bl.a. indeholdt en passus om, at reformerne på det uddannelses- og socialpolitiske område skulle fortsættes. Mellem de Konservative og de Radikale var der en tilnærmelse, som blev fremkaldt af de Konservatives antydning af, at partiet uanset Venstres modvilje ville forhandle skattereform med regeringen vel at mærke, hvis også de Radikale deltog. Sådan gik det imidlertid ikke. Skatteforliget blev alene indgået mellem regeringen og Socialistisk Folkeparti. Den radikale tilnærmelse til de Konservative kombineret med den tidligere tilnærmelse mellem Venstre og de Radikale banede vej for et tættere»borgerligt samarbejde«, mens skattereformen kittede Socialdemokratiet tæt til Socialistisk Folkeparti, ja så tæt at resultatet blev oprettelse af et kontaktudvalg mellem de to partier det såkaldte»røde kabinet«; men Socialistisk Folkeparti var et hus i splid med sig selv. På forhandlinger om den økonomiske politik faldt»forbrødringen«sammen, og de i Socialistisk Folkeparti, der var utilfredse med partiets linje, brød ud og dannede Venstresocialisterne. Resultatet blev udskrivning af folketingsvalg i januar Socialdemokratiet og Socialistisk Folkeparti gik kraftigt tilbage, mens de Radikale fordoblede deres mandattal. Det bragte partiet i den»midterposition«, som altid har bekommet det vel. Partiet ville fortsat et samarbejde»over midten«, men det kom nu af strategiske grunde til at udspille sig med dannelsen af en VKR-regering som bagtæppe. Hilmar Baunsgaard (RV) blev statsminister og Nathalie Lind (V) socialminister. Regeringen balancerede mellem at føre en traditionel keynesiansk finanspolitik og at gennemføre indkomstpolitiske indgreb. Ikke mindst de sidste løb gang på gang ind i vanskeligheder bl.a. fordi fagbevægelsen fastholdt, at regeringen 72

73 var kommet til magten, fordi dens tre partier havde været vrangvillige, da Socialdemokratiet i 1967 havde forsøgt sig med et indkomstpolitisk indgreb. Den manglende succes med indkomstpolitiske foranstaltninger gjorde en mere stram finanspolitik nødvendig. Resultatet blev noget paradoksalt at skattetrykket aldrig havde udviklet sig så kraftigt som under den borgerlige regering. På trods af regeringens ønsker om en afdæmpet udvikling i den offentlige sektor voksede det offentlige forbrug og de offentlige investeringer i hastigere tempo end det private forbrug og de private investeringer. Det blev baggrund for iværksættelse af det såkaldte perspektivplanarbejde, der påbegyndtes i 1968 og sigtede på at udvikle redskaber for en stærkere statslig styring. Koordinering og effektivisering af den offentlige sektor stod højt på regeringens dagsorden. Centralt i dette arbejde stod den kommunalreform, man længe havde arbejdet med. Antallet af kommuner og amter blev stærkt reduceret, og styrelsesloven gav forudsætninger for statens bedre indsigt i de kommunale dispositioner. Det blev fulgt op af en budgetreform, som skulle sikre større overensstemmelse mellem beslutnings- og finansieringsansvar. De mange refusionsordninger blev afløst af bloktilskud udmålt efter objektive kriterier. I tilknytning til disse ændringer gennemførtes også den administrative del af socialreformen. Det første store resultat af perspektivplanarbejdet var offentliggørelsen af perspektivplan I, PP I, i marts 1971 lige omkring det tidspunkt, da VKRregeringen sang på sidste vers. Den pegede på, at det ville vanskeliggøre den fremtidige økonomiske vækst, hvis de offentlige udgifter fortsatte deres hidtidige stigningstakt. Valget i 1971 gav et stort mandattab for Venstre og de Konservative, mens de Radikale holdt skindet på næsen. Socialdemokratiet og Socialistisk Folkeparti vandt sammen 14 mandater, så de havde 87 mandater mod VKRs 88. Med støtte fra tre nordatlantiske mandater kunne Socialdemokratiet danne det tredje ministerium Krag, der havde Eva Gredal som socialminister. Flere større socialpolitiske nydannelser så dagens lys, men hovedsagen var selvsagt Danmarks tilslutning til EF. Da folkeafstemningen havde givet et ja, og da følgelovgivningen i september 1972 var på plads, valgte Jens Otto Krag at trække sig tilbage fra statsministerposten. Han blev afløst af Anker Jørgensen, der var statsminister, indtil valget i 1973 vendte op og ned på den parlamentariske situation. 73

74 Den socialdemokratiske mindretalsregering fortsatte VKR-regeringens perspektivplanlægning, idet arbejdet blev udvidet ved en inddragelse også af den private sektors udvikling samt skatte- og afgiftspolitikken. Ganske som PP I blev offentliggjort i den måned, da VKR-regeringen trak sig tilbage, blev PP II offentliggjort i december 1973 lige omkring»jordskredsvalget«. PP II havde i højere grad fokus på styringsmekanismerne og præsenterede, kan man sige, et samlet katalog over de problemer, økonomien i særdeleshed og samfundsudviklingen mere generelt stod over for. Både PP I og PP II blev for så vidt overhalet af udviklingen, fordi den stærkt stigende arbejdsløshed i kølvandet på den første oliekrise i 1973 gjorde, at problemet ikke længere var at sikre den private sektor yderligere arbejdskraft. Som nævnt var velfærdstaten i perioden i stærk vækst. Det ses af figur 7. Udgifterne til sociale ydelser i forhold til nettonationalindkomsten blev øget fra 13,5 pct. i 1958 til knap 26 pct. i Især udviklingen fra midten af 1960erne var markant. Tidligere indkomstoverførselsordninger blev liberaliseret i henseende til tildelings- og udmålingskriterier, nye ordninger så dagens lys, og serviceydelserne kom for alvor i vækst. Alt som led i nyere målsætninger om trivsel og tryghed, forebyggelse og revalidering. I 1956 ændredes aldersrenten til folkepension. Det var dog kun folkepensionens mindstebeløb, der havde universel karakter, men i 1964 begyndtes en omlægning mod såkaldt»fuld folkepension«til alle. Fra 1970 blev derfor folkepensionens grundbeløb udbetalt til alle, men samtidig byggede man et indkomstafhængigt pensionstillæg ovenpå. I 1959 indførtes enkepension og året efter fulgte en ny revalideringslov. I 1961 fulgte en væsentlig revideret forsorgslov, mens invalideforsikringen og dens ydelser blev revideret i Arbejdsløshedsforsikringen ændredes i 1967, og ved siden af skød mange nye ordninger frem, og udgifterne til serviceydelser var stærkt voksende. Alt imens arbejdede Socialreformkommissionen på at skabe sammenhæng i et efterhånden meget spredt og opdelt lovsystem. Den interne styringsproblematik mellem det offentlige og den private sektor groede frem med stor styrke og blev bl.a. dyrket i de to perspektivplanredegørelser. Kommunalreformen havde også et klart styringspolitisk formål. Indstillingen fra Det socialpolitiske Udvalg I 1943 havde Socialministeriet nedsat Det socialpolitiske Udvalg. Udvalgets opgave var at rådgive ministeren om ændringer i den sociale lovgivning. Det 74

75 bestod af repræsentanter for Socialministeriet, de lokale socialforvaltninger, Invalideforsikringsretten, Sundhedsstyrelsen og andre skiftende organer med særlig ekspertise. Udvalget udarbejdede forskellige redegørelser vedrørende nye socialpolitiske initiativer fortrinsvis vedrørende ældreforsorg og enlige mødre. Figur 7. Sociale ydelser i procent af nettonationalindkomsten / / / / / / / / / / / / / / /73 Den 26. januar 1956 bad socialministeren udvalget om at behandle»spørgsmålet om alderens indflydelse på den enkeltes stilling i samfundet«, fordi det med væksten i de ældre aldersklassers andel i befolkningen havde meldt sig med stor styrke. Det var da også i 1956, man vedtog at hæve tilgangsalderen til den nye folkepension. Som det ses af figur 8, havde der i de foregående år været tale om en ganske stærk stigning i antallet af over 65-årige i forhold til det samlede befolkningstal. De foregående 15 år havde, jf. figur 9, bevidnet en ganske stærk vækst i de 65-åriges restlevetid. Der var derfor god grund til at drøfte de ældres forhold. Det var virkelig en gruppe i vækst. Udvalget afgav i indstilling om den personlige bistand til hjemmeboende ældre, der var omfattet af den»såkaldte«hjemmehjælp et begreb, der således endnu ikke havde vundet officiel hjemmelsret, men dog indgik i den generelle sprogbrug. Her skete for første gang en udskillelse af de hjemmeboende ældre i modsætning til dem, der havde opholdt på alderdomshjem. Bortset fra den bistand, som pårørende ydede familiens ældre, var der kun en meget beskeden indsats på privat basis. Hvad det offentlige angik, gav folkeforsikringslovens regler om personlige tillæg (udredt af»rådighedsbeløbet«) mu- 75

76 lighed for kontant støtte til betaling af hushjælp. Imidlertid var en række af landets større kommuner 56 begyndt at udvikle en organiseret hjemmehjælp. De udsendte selv hjemmehjælpere, som ofte arbejdede på deltidsbasis og i ikke ringe grad var rekrutteret blandt enker og fraskilte kvinder samt kvinder, der ad denne vej slap for at oppebære kommunehjælp efter forsorgsloven. Opgaven var at bistå med rengøring, vask, byærinder, tøjreparation, personlig hygiejne samt af- og påklædning. Da det drejede sig om enkle tjenesteydelser, kunne de præsteres af hjælpere uden særlig uddannelse, noterede udvalget. Figur 8. De over 65-åriges andel af befolkningen Figur 9. Restlevetid for en 65-årig 1901/ / , ,5 år 13 12, , / / / / / / / / / / /55 65-årige mænd 65-årige kvinder 76

77 Hjælpen blev gennemgående ydet med op til 6 timer om ugen fordelt over to eller tre dage. Med ordningerne ville kommunerne imødekomme et behov hos ældre, der midlertidigt eller varigt var syge eller så»skrøbelige«, at de ikke uden bistand kunne klare husførelsen. Fordelene ved disse ordninger var, at de medvirkede til at undgå anbringelse i alderdomshjem, indlæggelse på sygehus eller sygeafdeling og sikrede hurtigere udskrivning fra institutionerne, hvilket var såvel menneskeligt som samfundsøkonomisk 57 vigtigt. De gamle kunne længst muligt bevare deres eget hjem, og samfundet sparede ikke ubetydelige beløb. Hertil kom, at ordningerne skabte beskæftigelsesmuligheder for enlige kvinder, hvis eneste erhvervsmæssige aktiv var kendskab til almindelig husførelse. Herved opnåede samfundet en yderligere besparelse på forsørgelsesudgifterne. Et system, som på en og samme tid var menneskeligt ønskeligt, samfundsøkonomisk rentabelt, beskæftigelsesfremmende og besparende min sjæl, hvad vil du mere? Udvalget lagde vægt på, at ordningerne skulle hvile på kommunalt initiativ, men havde overvejet, om der skulle gennemføres en særlig lov, der pålagde kommunerne at gennemføre hjemmehjælpsordninger. 58 Det veg man dog tilbage for, fordi det på dette tidlige forsøgsstadie var vigtigt at opmuntre kommunerne til at fortsætte og udbygge de initiativer, de selv havde iværksat. Udvalget understregede, at det burde indskærpes kommunerne, at ydelse af individuelt fastsatte personlige tillæg til betaling af hushjælp gik forud for generelle»udlodninger«af rådighedsbeløbet. Organiseret hjemmehjælp var bedre end kontante tillæg til betaling af hushjælp, fordi ydelsen virkelig gik til det påtænkte formål, og hjælpen havde den fornødne kvalitet altså et udgiftspolitisk styringshensyn. De nye ordninger belastede imidlertid rådighedsbeløbet. Derfor foreslog udvalget, at der blev stillet et yderligere beløb til rådighed, som skulle modsvare indtil 10 pct. af rådighedsbeløbet efter de generelle regler. Personlige tillæg kunne alene ydes til vanskeligt stillede pensionister, men de opnåelige samfundsøkonomiske besparelser ville lige fuldt blive realiseret, hvis der blev ydet hjemmehjælp til de mere velstående pensionister. De ville også derved få en»pålidelig og solid«hjælp og kunne udmærket betjenes af en kommunalt organiseret hjemmehjælpsordning, hvis de fuldt ud betalte udgifterne. Man veg imidlertid tilbage fra at foreslå en egentlig betalingsskala, fordi 77

78 ydelsen ofte ville være af varig karakter. Derfor måtte betalingen fastlægges på grundlag af en konkret bedømmelse af den enkeltes indtægtsmæssige forhold. Det burde derfor overlades til kommunalbestyrelsen at opkræve betaling efter konkret skøn. Formålet med de»nye rådighedsbeløb«var at stimulere kommunerne til initiativ. Derfor måtte uforbrugte midler ikke anvendes til andre formål ej heller til kontante ydelser til betaling af hushjælp. Ændringer i folkeforsikringsloven I overensstemmelse med udvalgets indstilling foreslog socialminister Julius Bomholt 59 en tilføjelse til folkeforsikringsloven, så der blev stillet et yderligere beløb til kommunalbestyrelsens rådighed. Det modsvarede indtil 10 pct. af det rådighedsbeløb, som var fastlagt efter lovens generelle regler. Kommunalbestyrelsen kunne fastsætte nærmere regler om hel eller delvis betaling for hjemmehjælp. Under Folketingets behandling blev dette ekstra rådighedsbeløb reserveret ydelser til de pensionister, som oppebar indtægtsbestemt folkepension. Oven i blev der yderligere lagt et rådighedstillæg på indtil 2 pct. af rådighedsbeløbet, der kunne anvendes til dem, som alene modtog folkepensionens mindstebeløb, eller som var udelukket fra at oppebære folkepension. 60 I betænkningen fra Folketingsudvalget blev det henstillet til ministeren at understrege over for kommunerne, at det generelle rådighedsbeløb skulle komme særligt vanskeligt stillede pensionister til gode. Ydelse af personligt tillæg skulle være individuelt bestemt, så fx støtte til betaling af hushjælp gik forud for almindelige»udlodninger«. Under forelæggelsen understregede socialministeren, at fordelene dels lå i, at man gav pensionister mulighed for at blive længere i deres eget hjem, og dels i, at man ville høste betydelige offentlige besparelser. Først som led i den afsluttende ministertale efter 1. behandling inddrog han også hensynet til at»hjælpe visse kvinder i årsalderen til at deltage i lønnende og fornuftig beskæftigelse«. 78

79 Folketingets drøftelse Under lovforslagets 1. behandling 61 anpriste Kaj Andresen (S) kommunerne for at have taget initiativ til at løfte dette nyopståede behov gennem»en fornuftig og rationel løsning på et aktuelt problem«. Mens husmoderafløsningen primært var udsprunget af private initiativer, havde hjemmehjælpen kommunal foretagsomhed som baggrund. Den socialdemokratiske ordfører fremhævede, jf. figurerne 8 og 9, den stigende levealder 62 og den ændrede aldersfordeling som baggrund for et voksende pres på alderdoms- og plejehjemmene, sygehusene (herunder lang liggetid) og folkepensionistboligerne. Ved en organiseret hjemmehjælpsordning kunne det offentlige spare ikke ubetydelige udgifter til dyre institutioner (et økonomisk hensyn). Samtidig kunne man støtte det blandt mange udbredte ønske om at kunne blive i deres egne lejligheder, fordi de her følte sig mere ligestillede med andre borgere, og fordi det var vigtigt at være i det hjem, den enkelte selv havde bygget op (et menneskeligt hensyn). Ikke blot kunne man yde en praktisk hjælp, men man kunne bryde de gamles ensomhed og isolation, fordi de fik mulighed for at drøfte deres personlige problemer med andre mennesker. Hertil kom det betydelige antal kvinder enker, enlige mødre og andre som kunne finde beskæftigelse i stedet for offentlig forsørgelse (beskæftigelseshensynet). Han ønskede overvejelse af en fastsat betalingsskala og stillede spørgsmålstegn ved, om det»nye«rådighedsbeløb var tilstrækkeligt stort. Venstres ordfører, Søren Andersen, pegede på, at mange gerne ville forblive i egen lejlighed, men lagde den største vægt på muligheden for at udnytte en række enligtstillede kvinders arbejdskraft og for at opnå besparelser. Hermed mente han at have anerkendt formålet, mens han ikke mente, at en ny lov var nødvendig. Han henviste til folkeforsikringslovens bistands- og hjælpeløshedstillæg, til alderstillægget og til de personlige tillæg. Det måtte være en tilstrækkelig finansieringskilde, især når man erindrede sig, at mange kommuner ved årets slutning gennemførte»generelle udlodninger«af rådighedsbeløbet. Venstre var fortsat tilbageholdende med nye offentlige udgifter. Marie Antoinette von Lowzow (KF) så det som en stor værdi, at pensionisterne kunne få kvalificerede 63 hjemmehjælpere, at pengene med sikkerhed gik til det pågældende formål (udgiftsstyring), og at de ældre slap for besværet med selv at skaffe sig bistand. Også hun fremhævede besparelsesmulighederne; men hun pegede også på betydningen for den enkeltes»tilfredshed og lykke«, fordi hjemmet repræsenterede koncentratet af deres liv og minder, det, der var dem 79

80 dyrebart, og som det ville være pinagtigt at skulle forlade. Hun stillede spørgsmålet, om man ikke kunne indskrænke sig til en vis vækst i det generelle rådighedsbeløb. Ordføreren for Det radikale Venstre, Else Zeuthen, fremhævede behovet hos mange gamle, svagelige mennesker, der havde svært ved at klare sig selv, og som alligevel gerne ville blive i hjemmet, men sideordnet hermed pegede hun også på besparelses- og beskæftigelsesmulighederne. Kvalifikationerne blandt hjemmehjælperne måtte bestå i huslig dygtighed, god hukommelse, elskværdighed og medmenneskelig forståelse. Retsforbundets ordfører var meget opmærksom på besparelsesmulighederne og så ordningen som et bidrag til at»rationalisere anvendelsen af vore sygehuse«. Også han betonede beskæftigelsesmulighederne for de enlige kvinder over 40 år, men understregede samtidig, at værdien af at kunne blive i ens eget hjem og vante omgivelser, når kræfterne svigtede, ikke at blive rykket ud af sine omgivelser, sin omgangskreds og de kendte forhold, næppe lod sig gøre op i penge. Ragnhild Andersen (K) ønskede ordningen gjort obligatorisk og rådighedsbeløbet forøget. Ej heller hun var blind for besparelsesdimensionen. Folketingets 2. behandling 64 fokuserede på de ændringsforslag, der var opnået enighed om mellem ministeren og folketingsudvalget. Søren Andersen (V) konstaterede, at han nu vidste, at 3 af de 7 kommuner, som havde initieret en ordning, havde opbrugt rådighedsbeløbet uden at gennemføre»udlodning«, og da ministeren havde lovet i et cirkulære at ville understrege de personlige tillægs funktion som virkelig, individuel hjælp, kunne Venstre støtte loven. Kommunisterne fastholdt, at de»nye«rådighedsbeløb var for små. Det ville betyde, at der blev brugt så meget af det generelle rådighedsbeløb, at der ville være færre penge til egentlige personlige tillæg. Loven blev ved 3. behandling 65 enstemmigt vedtaget. I cirkulæret 66 blev det understreget, at mange ældre ønskede at forblive i eget hjem, hvorved tilgangen til alderdomshjemmene kunne begrænses, ligesom indlæggelser på sygehuse kunne undgås eller liggetiden afkortes. Derfor blev kommunerne opfordret til at iværksætte samarbejde med sygehusmyndighederne for at afkorte indlæggelsestiden og mindske behovet for indflytning på alderdoms- og plejehjem. Et hensyn til de ældre gik hånd i hånd med ønsker om besparelser. 80

81 Ved en hjemmehjælpsordning antog og aflønnede kommunen eller den institution, der administrerede ordningen, hjemmehjælpere til arbejde i hjemmene. Ordningen adskilte sig fra husmoderafløsningen ved sin ofte varige karakter. Der var ikke krav til uddannelse, men erfaringer havde vist, at ældre, enlige kvinder gjorde udmærket fyldest, og opmærksomheden blev henledt på, at enlige kvinder, som levede i vanskelige kår eventuelt af kommunehjælp kunne være egnede. I overensstemmelse med ønskerne i folketingsudvalget præciserede cirkulæret, at anvendelsen af det generelle rådighedsbeløb sigtede på særligt vanskeligt stillede pensionister. Derfor måtte ydelserne nødvendigvis være individuelt bestemte og have særlige behov for øje. Uddannelsesspørgsmålet I 1963 fremsatte socialminister Kaj Bundvad (S) forslag om en ny lov om husmoderafløsning 67. Formålet var at fremme tilgangen til uddannelsen af husmoderafløsere. 68 Samtidig blev alle kommunalbestyrelser pålagt pligt til at iværksætte husmoderafløsningsordninger 69, idet man dog for kommuner, der ikke allerede havde en sådan ordning, satte en frist på 5 år for iværksættelsen. Denne bestemmelse kom ind i loven under forhandlingerne i Folketinget, idet ministerens forslag fortsat byggede på frivillighed. Det spejler en tendens, der genfindes i det meste af perioden, til, at Folketinget ofte oplevede utilfredshed med ikke at have stærkere styringsmuligheder i forhold til kommunerne. For at fremme tilgangen til uddannelsen blev den for husmoderafløsere gjort gratis. Husmoderafløseren oppebar en kompensation på 80 pct. af sin gængse løn, og uddannelsen blev i forhold til 1952-lovens uddannelsestilbud yderligere afkortet til 125 timer. For hjemmehjælpen var ordningen af betydning, fordi loven åbnede adgang for hjemmehjælpere, (hjemmehjælpsordningerne var nu hjemlet i den lov om invalide- og folkepension, som havde afløst folkeforsikringsloven), til at deltage i undervisningen på samme vilkår som husmoderafløserne. Af bemærkningerne til lovforslaget fremgik, at der ikke i 1958 var blevet stillet uddannelsesmæssige krav til hjemmehjælperne, hvis typiske arbejde skulle være rengøring, byærinder osv. Kravene til indsatsen var imidlertid blevet skærpede, fordi flere og flere pensionister havde et ønske om at blive længst muligt i deres eget hjem. Det kaldte i sig selv på uddannelse. Hertil kom, at en række kommuner havde valgt at lade hhv. husmoderafløsning og hjemmehjælp»bemande«med de samme kvinder for at sikre fleksibilitet og for at kunne udjævne sæsonsvingninger i»efterspørgslen«. 81

82 Lovforslaget veg tilbage fra at foreslå en sammenlægning af de to ordninger, men indskrænkede sig til at foreslå, at hjemmehjælperne efter kommunalbestyrelsens ønske kunne deltage i samme kursusvirksomhed som husmoderafløsere og på samme vilkår. Under forelæggelsen 70 betonede socialministeren, at tilgangen til kurserne havde været i tilbagegang, hvilket havde rejst problemet om en afvejning mellem de krav, man burde stille til uddannelsen, og hensynet til, at et rimeligt antal husmoderafløsere fulgte den. Samme betragtning kunne gøres gældende for de hjemmehjælpere, der indtil da ikke havde været underkastet et klart ønske om deltagelse i uddannelsesaktivitet. Drøftelserne i Folketinget under 1. behandling 71 koncentrerede sig, som Viola Nørlev (S) sagde, om forbedring af kårene for de kvinder, der varetog det meget krævende arbejde som husmoderafløsere. Hun understregede, at husmoderafløsning (og hjemmehjælp) var et samfundsvigtigt og ansvarsfuldt arbejde, der stillede store krav ud over kendskab til rengøring. Ellen Poulsen (V) stillede et vist spørgsmålstegn ved uddannelsens nødvendighed, da man jo ikke på kursus skulle lære kvinderne husførelse,»for det må de kunne i forvejen, ellers er de ikke egnede som husmoderafløsere«. Kursus måtte koncentrere sig om at indlære diskretion og evne til at danne sig overblik over det enkelte hjems økonomiske situation. Hun ytrede tilfredshed med, at hjemmehjælperne fik de samme tilbud og udtrykte håb om, at hjemmehjælpstanken vandt frem, så de gamle kunne blive langt længere i eget hjem. Det kunne overflødiggøre behovet for aldershjem, som derfor kunne ændres til de syge- og plejehjem, der var så hårdt brug for. Et kursus på 125 timer måtte efter Gerda Møllers (KF) opfattelse være rigeligt, fordi husmoderafløsere»må være modne kvinder, for hvem det huslige arbejde ikke er fremmed, men som blot trænger til at få belæring i de fag, som normalplanen omfatter, en belæring, som er nødvendig for den kvinde, som i et fremmed hjem skal varetage husmoderens normale, daglige opgaver«. Samtidig var hun skeptisk over for at gøre uddannelsen gratis, fordi meningen jo havde været,»at hun igennem dette nye erhverv kunne skaffe sig chancen for en virkelig god slutstilling«. Når der med uddannelse fulgte højere løn, måtte det være tilstrækkelig tilskyndelse. Hun hilste inddragelsen af hjemmehjælperne med stor tilfredshed. 82

83 Der knyttede sig tydeligvis kun beskedne ambitioner til uddannelsen, hvilket blev stærkt beklaget af Grethe Philip (RV). Et tilfredsstillende arbejde krævede efter hendes mening en kunnen og viden, som man ikke uden videre kunne gå ud fra, at enhver almindelig husmoder var i besiddelse af en professionaliseringsdiskurs. Umiddelbart måtte man håbe på, at flere ville tage del i det nu afkortede kursusforløb, men målet måtte være udvidede kursus med mulighed for suppleringskursus, fordi det netop var gennem uddannelse, man gav kvinderne en tilknytning til faget og jobbet og dermed også en rimelig løn. Også hun hilste med tilfredshed, at hjemmehjælperne fik samme tilbud som husmoderafløserne, fordi deres udnyttelse af uddannelsestilbuddet ville gøre hjemmehjælpsordningerne yderligere værdifulde. Hun appellerede til kommunerne om at udvikle hjemmehjælpsordninger og henviste i den sammenhæng til den nylige betænkning, der bl.a. havde diskuteret, hvad der kunne gøres for at ældre kunne blive boende i egne hjem. 72 Betænkningen havde henstillet til kommunerne at overveje, om deres husmoderafløsnings- og hjemmehjælpsordninger fungerede tilfredsstillende. Som den eneste af ordførerne inddrog hun som supplerende argument hensynet til de besparelser på de offentlige udgifter, der ville følge af en aflastning af hospitaler og plejehjem. Også Socialistisk Folkepartis ordfører så med bekymring på det reducerede uddannelsesomfang. En husmoderafløser var efter Skræppenborg-Nielsens mening ikke blot»en kvinde, der varetager en husmoders normale arbejdsopgaver«. Der kræves evne til omstilling fra hjem til hjem, der skal gives råd og vejledning ofte på kanten af en socialrådgivers opgaver, der fordres omgængelighed og ligevægtighed osv. Derfor skulle husmoderafløseren (og hjemmehjælperen) have en ordentlig uddannelse. Samtidig fastholdt han dog den efterhånden traditionelle betragtning, som han ønskede fastslået i cirkulære eller bekendtgørelse, at funktionen burde være en fortrinsstilling for enker og fraskilte, der ønskede en uddannelse som husmoderafløser eller hjemmehjælper. Lidt på samme vis udtalte socialministeren sig under sin afsluttende tale:»det er jo ikke et erhverv, man går ind til fra sin ungdom; det er ofte kvinder i den mere modne alder, der går ind til denne opgave. Det kan ofte også være enlige kvinder, der er blevet alene ved ægtefællens død, ved separation eller på anden måde, som på et lidt senere tidspunkt vil gå ind i dette arbejde, og dér er det af stor værdi for os, at de får en uddannelse, der svarer til deres opgave. Man kan sige, at de har en husmoderindstilling fra deres eget hjem, men de står her over 83

84 for at skulle gå bogstaveligt talt fra det ene miljø til det andet og fra den ene opgave til den anden, og derfor er det nyttigt, at de bliver indstillet herpå gennem en uddannelse«. Han ønskede en udvikling, der resulterede i obligatorisk uddannelse for alle. Under udvalgsarbejdet blev der i øvrigt indsat en bestemmelse om, at loven skulle revideres i folketingsåret 1967/68 med henblik på en vurdering af, hvordan uddannelsesbestemmelserne havde virket. 2. og 3. behandling 73 gav ikke anledning til nye synspunkter, men det bør dog nævnes, at Ellen Poulsen (V) fastholdt visse reservationer over for uddannelsesinitiativerne ikke mindst i de mindre landkommuner:»det, man har brug for ude omkring, er simpelthen praktiske kvinder, som kan hjælpe i en given situation, og jeg vil meget fraråde, at man lægger dette problem op i et alt for højt plan«. Lov om omsorg for invalide- og folkepensionister Vi så, at Grethe Philip henviste til betænkningen om alderdomshjem og plejehjem, der efter offentliggørelsen i 1962 blev sendt til høring i amtsråd og kommunalbestyrelser. Efter høringen fremsatte socialminister Kaj Bundvad forslag til lov om social forsorg for invalide- og folkepensionister. 74 Forsorgen for pensionisterne havde fået stor betydning, fordi man i stigende grad søgte at imødekomme den enkeltes behov. Det var udmøntet i hjemmehjælpen, hjemmesygeplejen og husmoderafløsningen og i nogen grad gennem det omsorgsarbejde, som private eller kommunale myndigheder stod for. Resultatet havde været, at de ældre længst muligt kunne blive i deres eget hjem, men det betød samtidigt, at de pensionister, som var på alderdoms- og plejehjem, generelt var blevet mere plejekrævende. Det stillede større krav til indretning af alderdoms- og plejehjemmene og til uddannelsen af hjemmenes personale. Substitutionen mellem plejehjemmene og sygehusene blev tillagt stor betydning. Et hensigtsmæssigt tilrettelagt plejehjemssystem kunne sikre, at sygehusene koncentrerede kræfterne om de akutte sygdomstilfælde, og at der blev opnået besparelser. Den ønskede større hensyntagen til den enkelte pensionists tarv var så meget mere væsentlig, fordi antallet af ældre i samfundet var i vækst. Lovforslagets formål var dels at vedtage en række nye initiativer, som udsprang af betænkningens overvejelser, og dels at sammenskrive de relevante bestemmelser i lov om offentlig forsorg og i lov om invalide- og folkepension, herunder bestemmelserne om hjemmehjælpen

85 Iflg. lovforslaget kunne (altså fortsat en frivillig kommunal beslutning) kommunalbestyrelserne udsende hjemmehjælpere, der skulle yde bistand til invalideog folkepensionister og til dem, der af udmålingsmæssige årsager var afskåret fra at oppebære folkepension. Kommuner, der endnu ikke havde udviklet en hjemmehjælpsordning, skulle inden den 1. april 1968 selv eller i samarbejde med andre kommuner sikre, at en ordning blev iværksat. Det var en del af den individuelle forsorg, men adskilte sig fra det omsorgsarbejde, der omtaltes i forslaget til 8. Derfor skulle refusionsreglerne for de to indsatser være forskellige. For hjemmehjælpen skulle der ikke længere skulle være et maksimum for det beløb, der kunne anmeldes til refusion. Tanken om specielle rådighedsbeløb blev således opgivet. Det havde vist sig, at de»nye«rådighedsbeløb, der i 1958 var optaget i folkeforsikringsloven, ikke havde været tilstrækkelige til at dække udgifterne til hjemmehjælp. Derfor havde kommunerne anvendt midler fra det generelle rådighedsbeløb, som sigtede på ydelse af personlige tillæg til vanskeligt stillede pensionister. Fremadrettet skulle derfor hele hjemmehjælpsudgiften kunne anmeldes til refusion som udgift til folkepension uden individualisering. Reglerne om, at kommunalbestyrelsen kunne bestemme, at en pensionist helt eller delvis skulle betale for hjemmehjælpen blev fastholdt. Det samme gjorde bestemmelsen om, at hverken beslutninger om tildeling af og betaling for hjemmehjælp kunne indbringes for nogen anden administrativ myndighed. Loven skulle optages til revision i folketingsåret 1967/68 med henblik på udnyttelse af indhøstede erfaringer. Ved forelæggelsen 76 understregede socialministeren den vægt, der blev lagt på at imødekomme den enkeltes behov gennem de særlige former for individuel hjælp, som lå i hjemmesygeplejen, husmoderafløsningen og for pensionisternes vedkommende i hjemmehjælpen. Under 1. behandling 77 anpriste den socialdemokratiske ordfører, Niels Mørk hjemmehjælpsordningen som et af mest betydningsfulde led i forsorgsarbejdet af både social og samfundsmæssig værdi. Det primære var, at mange kunne blive i deres eget hjem, mens institutionsforsorgen kom i anden række. Det var et vigtigt mål, at den enkelte kunne blive længst muligt i eget hjem. Han var dog ikke uden blik for, at hjemmehjælpen også gav mulighed for beskæftigelse af kvinder, som på grund af alder eller andre årsager havde vanskeligt ved at finde 85

86 arbejde i erhvervslivet. Det var naturligt, mente han, at sidestille hjemmesygeplejen, husmoderafløsningen og hjemmehjælpen som ordninger, der efter en overgangsperiode skulle være obligatoriske. Kommunernes interesse i hurtigt at udvikle hjemmehjælpsordninger ville utvivlsomt blive tilskyndet af de nye refusionsregler. Venstres ordfører, P.E. Eriksen pegede på forskydningen mellem aldersklasserne og den højere levealder som baggrund for problemer, der skulle løses på en praktisk, men også økonomisk måde. Han tilsluttede sig tanken om, at forsorgen skulle sigte på den enkeltes problemer, så han eller hun kunne blive længst muligt i eget hjem. Det var de vante omgivelser, der var bedst for de ældre, så længe de kunne klare sig nogenlunde. Derfor var hjemmehjælpsordningen, hjemmesygeplejen og husmoderafløsningen af stor betydning. Samtidig understregede han, at man ikke måtte tillægge uddannelsen en så stor vægt 78, at man glemte det individuelle tillidsforholdet, ligesom man måtte fastholde det frie, kommunale selvstyre. Clara Munch (KF) så hjemmehjælpsordningen som et stort gode, der burde gøres obligatorisk, men hun var betænkelig ved at overlade betalingsfastsættelsen til kommunalbestyrelsen. Derfor ville hun gerne have indført en betalingsskala som kendt fra husmoderafløsningen. I konsekvens af den nye refusionsordning som hun i øvrigt tilsluttede sig havde hun gerne set en mere generel drøftelse af hele rådighedsbeløbsproblematikken. At overlade beslutningen alene til kommunalbestyrelsen kunne skabe forskelsbehandling og vilkårlighed. Grethe Philip (RV) anlagde det velkendte samfundsøkonomiske argument, idet hjemmehjælpen ikke kun var til gavn og glæde for de gamle, der kunne blive længere i deres eget hjem, men også en særdeles fordelagtig ordning for kommunerne, fordi behovet for plejehjemsophold blev reduceret. Hjælpen ville dog blive langt mere værdifuld, hvis hjemmehjælperne havde fået en vis uddannelse. Hun henstillede derfor til kommunerne, at de benyttede muligheden for at lade hjemmehjælperne deltage i de korte uddannelseskurser for husmoderafløsere. I den forbindelse bad hun ministeren klargøre, at hjemmehjælperne som husmoderafløserne fik gratis deltagelse med lønkompensation. 79 Selv om De Uafhængige i princippet var imod at diktere de enkelte kommuner for meget, fandt man hjemmehjælpsordningen af så stor betydning, at partiet ville fravige sit principielle synspunkt. 86

87 Ønsket om en obligatorisk ordning blev af socialministeren 80 begrundet med den lykke, det var, for de pågældende, at de længst muligt kunne være i eget hjem og i det miljø, hvor de var vokset op, og hvor deres børn var opvokset. Udvalgsbehandlingen 81 ændrede ikke på bestemmelserne om hjemmehjælp, men lovforslagets titel blev ændret til Lov om omsorg for invalide- og folkepensionister. Det blev under 2. behandling 82 af Niels Mørk beskrevet som en ændring af rent sproglig karakter, mens P.E. Eriksen mente, at det signalerede en større vægtlægning netop på omsorg som noget fra forsorgen forskellig. Forslaget blev ved 3. behandling 83 enstemmigt vedtaget. I det cirkulære, 84 der fulgte loven, blev det understreget, at brugen af udtrykket omsorg var udtryk for, at forpligtelserne overfor pensionisterne skulle forstås mere omfattende end hidtil og hvile på en undersøgelse af den enkeltes behov, der så vidt muligt skulle imødekommes. Revisionen af omsorgsloven og lov om husmoderafløsning Den 4. oktober 1967 fremsatte socialminister Kaj Bundvad i overensstemmelse med 1964-lovens revisionsbestemmelse forslag til ændringer i lov om omsorg for invalide- og folkepensionister. 85 På grund af udskrivelse af valget i 1968 nåede forslaget kun til 1. behandling, men blev senere i stort set uændret udgave forelagt af den nye regerings socialminister, Nathalie Lind (V). Bortset enkelte principielle bemærkninger fra 1. behandling 86 vil jeg derfor benytte drøftelsen af Nathalie Linds forslag. Niels Mørk (S) pointerede, at den udbygning af omsorgsarbejdet, lovforslaget repræsenterede, ville bedre pensionisternes mulighed for at blive i eget hjem, så længe de selv ønskede det. Det var både menneskeligt ønskeligt og samfundsøkonomisk vigtigt på grund af manglen på plejehjemspladser. Man ville med forslaget være tæt på»at skabe den helt rigtige omsorgslov«. Venstres P.E. Eriksen mente, at vi alle ønskede et langt og lykkeligt liv, som samfundet ved forslaget ydede sit til,»således at alderens nedbrydende kræfter svækkes og mindskes«. Der var lagt mange år til menneskenes liv (øget middellevetid), og så var det vigtigt, at det blev mange gode år, hvilket netop var omsorgslovens formål. Fremdeles ytrede han støtte til det lokale, kommunale initiativ. Han understregede, at hjemmehjælperen og omsorgsassistenten var vigti- 87

88 ge faktorer i arbejdet for, at de ældre kunne blive hjemme og blive holdt aktivt i gang. Også de øvrige ordførere støttede intentionerne. Grethe Philip (RV) gentog sin tidligere pointe om det økonomisk fordelagtige:»institutionsbehandling bliver i vore dage en mere og mere bekostelig affære med de krav, der stilles dels til de sanitære installationer, dels til pladsforholdene, og med de løn- og arbejdskrav, der rejses fra personalets side. Vi bliver derfor ganske enkelt nødt til at begrænse institutionsbehandling til det allermest nødvendige«. Socialministeren lagde stor vægt på, at man bedømte en pensionists situation som en helhed. Særlig hjælp ved siden af pensionsydelsen var vigtig, hvis man gerne ville give pensionisterne mulighed for at forblive i eget hjem, men netop det måtte forudsætte en helhedsbedømmelse af pensionistens situation. Igen i overensstemmelse med tidligere vedtagne revisionsbestemmelser fremsattes forslag til lov om husmoderafløsning. 87 Det blev fremsat af familieministeren og indeholdt intet, der refererede til hjemmehjælpsordningen. Ministeren sagde under fremlæggelsen, at hjemmehjælperes mulighed for at deltage i kursus for husmoderafløsere var taget ud af loven, fordi, mente hun, den hørte hjemme i lov om omsorg for invalide- og folkepensionister. Den kunne indplaceres i denne tidligere fremsatte lov ved et ændringsforslag. Forløbet spejler ikke en dybtgående koordination mellem de to ministerier! Dette forslag blev naturligvis p.g. revisionsbestemmelsen taget op også af den nye regering, men i en noget anden form. Fra 1. behandlingen 88 skal derfor alene nævnes, at Viola Nørlev (S) ytrede ønske om, at uddannelsen nu blev gjort obligatorisk. Familieministeren havde udstrakt sympati for tanken om en obligatorisk uddannelse, men fra kommunernes side mente man ikke at være så vidt, at man kunne kræve en uddannelse. Ministeren appellerede til, at udvalget under sit arbejde evt. indsatte en obligatorisk uddannelse:» så tror jeg nemlig, at hele ordningen ville blive løftet op på et helt andet niveau end det, vi kender i dag«. Efter regeringsskiftet fremsatte socialminister Nathalie Lind forslag til lov om omsorg for invalide- og folkepensionister, 89 som i det store og hele var en genfremsættelse af den tidligere regerings forslag. 88

89 Kommunalbestyrelserne blev pålagt at vejlede pensionister om deres rettigheder efter denne og efter anden lovgivning af betydning, at yde nødvendig hjælp til indretning af en pensionists hjem, at yde støtte til nødvendige hjælpemidler og at yde hjemmehjælp i nødvendigt omfang. Formålet var at klarlægge, om der var behov for støtte ud over pensionen, idet arbejdet for pensionisterne forudsatte en undersøgelse af den enkeltes behov og et forsøg på at imødekomme dette. 90 Omsorgens udgangspunkt var, at pensionisterne fik mulighed for, så længe de ønskede det at forblive i deres eget hjem. Det var netop i den sammenhæng, man måtte se vejledningsbestemmelsen, hjælpen til indretning af boligen, de særlige hjælpemidler og hjemmehjælpen alt hvilende på en samlet vurdering af pensionistens situation. Socialministeren tilkendegav ved fremsættelsen 91 dels, at hun havde indsat en revisionsbestemmelse, så omsorgsloven igen skulle tages op til revision i samlingen 1971/72, og at hun havde til hensigt at stille en række ændringsforslag, så de specielle regler vedrørende hjemmehjælpen blev overført til den samtidigt forelagte lov om husmoderafløsning og hjemmehjælp. Derfor indeholdt diskussionen om lov om omsorg for invalide- og folkepensionister ikke mange bemærkninger vedrørende hjemmehjælpen. Der kan dog være grund til at nævne enkelte forhold. Venstres ordfører understregede under 1. behandling 92, at loven samlet styrkede mulighederne for, at de ældre kunne blive i eget hjem i vanlige omgivelser, så de kunne fastholde kontakten med det sted, hvor de havde levet et langt liv. Han påpegede også, at det ikke var nok at bygge huset, men at man også måtte sikre, at uddannelsen var i orden for sygeplejersker, sygemedhjælpere, omsorgassistenter og hjemmehjælpere. Også Grethe Philip (RV) henviste til uddannelsesspørgsmålet og ønskede, at den kommission, som aktuelt behandlede uddannelsesproblemerne snart ville afslutte sit arbejde. Uddannelse ville efter hendes mening fremme tilgangen af kvalificeret personale. Endelig pegede hun på spørgsmålet om, hvad det ville betyde for refusionen, at hjemmehjælpen blev overført til loven om husmoderafløsning og hjemmehjælp. Under udvalgsarbejdet 93 var der enighed om, at en nærmere drøftelse af refusionsreglerne måtte afvente gennemførelsen af den generelle ændring af byrdefordelingen mellem staten og kommunerne. Lovforslaget blev enstemmigt vedtaget ved 3. behandling

90 Mens det fortsat blev fastholdt i omsorgsloven, at det påhvilede kommunalbestyrelserne at yde hjemmehjælp i fornødent omfang, blev de yderligere bestemmelser overført til loven om husmoderafløsning og hjemmehjælp. 95 Efter loven 96 påhvilede det enhver kommunalbestyrelse at drage omsorg for, at der fandtes en hjemmehjælpsordning i kommunen. Hjemmehjælperens hverv var at yde bistand til invalide- og folkepensionister med behov for mere varig hjælp. Som for husmoderafløsningens vedkommende kunne administrationen af hjemmehjælpen henlægges til det sociale udvalg, et særligt udvalg udpeget af kommunalbestyrelsen eller en offentlig eller privat institution under kommunalbestyrelsens tilsyn. Hjemmehjælp skulle efter kommunalbestyrelsens skøn ydes til invalide- og folkepensionister med behov. Hjælpen ydedes gratis til personer med små indtægter, mens socialministeren fastsatte vejledende satser for betaling nu også for hjemmehjælp. De af kommunen trufne afgørelser kunne ikke indankes for anden myndighed. Fremdeles afholdt staten udgifterne ved uddannelse, og husmoderafløsere og hjemmehjælpere fik ret til godtgørelse for mistede indtægter under uddannelsen, som fortsat ikke var obligatorisk. Idet socialministeren fastsatte regler om de lønninger, som kunne anmeldes til refusion, refunderede staten kommunerne 80 pct. af deres lønudgift. 97 Loven indeholdt en revisionsbestemmelse, så den skulle tages op til overvejelse i folketingsåret 1971/72. Begrundelsen for at overføre de nærmere bestemmelser om hjemmehjælp fra omsorgsloven til loven om husmoderafløsning og hjemmehjælp var, at ordningerne i mange kommuner blev administreret under et, at de ansatte kvinder mange steder varetog begge funktioner, og at de kunne deltage i samme uddannelse. 98 Efter den hidtidige lov om husmoderafløsning var refusionsprocenten 70, mens hjemmehjælpen refunderedes med 82 pct., idet det resterende beløb kunne anmeldes til mellemkommunal refusion. De 80 pct. var udtryk for, at byrdefordelingen tilnærmelsesvis var opretholdt. Samordningen i én lov hilstes med tilfredshed fra alle ordførere som både rigtig og praktisk. 99 Ikke mindst ordførerne for de Radikale, Socialistisk Folkeparti og Venstresocialisterne fremhævede nødvendigheden af obligatorisk uddannelse. En obligatorisk uddannelse fulgt af faste og ordentlige lønninger og arbejdsvilkår ville sikre tilgangen til faget. Det blev, da Socialdemokratiet og Socialistisk Folkeparti havde stillet forslag herom i betænkningen 100, også et hovedtema under 2. behandling. For de borgerlige partier var revisionsbestemmelsen netop indsat, fordi det efter deres 90

91 opfattelse ville være mere hensigtsmæssigt at tage spørgsmålet om en revision op til behandling efter kommunalreformens gennemførelse. Det blev støttet af Det radikale Venstre, der understregede, at den eneste uenighed partierne imellem vedrørte spørgsmålet om, hvornår den obligatoriske uddannelse skulle gennemføres:»vi lever i et samfund, hvor kravene til dygtiggørelse vokser, og hvor man i højere og højere grad knytter uddannelse til forskellige arbejdsfelter. En obligatorisk uddannelse indenfor den foreliggende lov vil ikke alene hæve arbejdet op i plan med andre uddannelsesområder, men sandsynligvis gøre det mere attraktivt og også medføre større løn«. Lidt maliciøst sagde Gunhild Due som ordfører for Socialistisk Folkeparti, at det jo ikke bare drejede sig om at vride karklude, som nogle så smukt udtrykker det. Forslaget blev enstemmigt vedtaget ved 3. behandling. 101 I cirkulæret 102 blev det understreget, at husmoderafløsning fortsat var en midlertidig hjælp, mens hjemmehjælpen havde karakter af en mere varig bistand. Begge skulle tillægges en naturlig plads i den sociale virksomhed, så de efter kommunalbestyrelsens nærmere anvisning fik mulighed for at henlede de relevante myndigheders opmærksomhed på forhold, som forudsatte undersøgelse eller indgriben. Formålet med hjemmehjælpen var ved bistand til husligt arbejde, indkøb, tøjreparation, personlig hygiejne samt af- og påklædning og lignende tjenesteydelser at give pensionisten mulighed for at blive i sit eget hjem så længe som muligt. Kommunerne skulle sikre, at hjemmehjælperne havde forudsætninger for at påtage sig deres hverv og i praksis viste sig egnede til at varetage det. Der var ikke stillet krav om uddannelse, men der var tilrettelagt kurser med henblik på, at så mange som muligt fik adgang til uddannelse. Cirkulæret indeholdt en instruks for hjemmehjælpere og en vejledning til hjemmene. Cirkulæret til omsorgsloven 103 understregede, at hvis den hjælp, der kunne ydes som hjemmehjælp, ikke var tilstrækkelig, kunne der ydes et behovsbestemt, personligt tillæg til pensionen, der satte vedkommende i stand til at betale for en mere omfattende bistand. Det blev videre fremhævet, at omsorgens mål fremdeles var at lade pensionisten forblive i eget hjem, så længe vedkommende ønskede det. Ved overvejelse om optagelse på plejehjem skulle det derfor undersøges, om ydelse af hjemmehjælp og evt. hjemmesygepleje kunne overflødiggøre plejehjemsindlæggelse. 91

92 Udsættelse af lovrevisionen Som nævnt var der i loven om husmoderafløsning og hjemmehjælp indsat en revisionsbestemmelse, så den skulle tages op til genovervejelse i 1971/72. Socialministeren fremsatte forslag 104 om en udskydelse af revisionen til folketingssamlingen 1972/73. I forlængelse af socialreformkommissionens arbejde var det planen, at der ville blive fremsat forslag til en service- og bistandslov, som bl.a. ville indeholde regler om husmoderafløsning og hjemmehjælp et forslag alle partier tilsluttede sig. 105 Betænkningen om uddannelse til omsorg Alt imens uddannelsesspørgsmålet gang på gang dukkede op på den parlamentariske arene, havde Socialministeriet i 1965 nedsat en kommission, som skulle drøfte uddannelsen på det sociale område, fordi udbygningen af forsorgen i almindelighed og betoningen af forebyggende og revaliderende elementer stillede øgede krav til veluddannet personale på alle felter inden for det sociale område. Kommissionen afgav i 1970 en delbetænkning. 106 Den pegede på omsorgen for folke- og invalidepensionister som på den ene side et af de største områder og på den anden side et af de områder, hvor der var gjort mindst for uddannelsen. Tidligere 107 havde man fokuseret på den institutionelle omsorg, men det måtte på en ny tids præmisser ses i sammenhæng med omsorgen i pensionisternes egne hjem. Mere end halvdelen af hjemmehjælperne havde hverken den særlige uddannelse eller anden huslig uddannelse. Man forventede et behov for ca. en fordobling af antallet af hjemmehjælpere. Forholdene blandt folkepensionisterne blev belyst med afsæt i Socialforskningsinstituttets analyser. 108 Kun en forholdsvis lille del af dem, der havde vanskeligt ved at klare sig, modtog husmoderafløsning eller hjemmehjælp, mens det i de fleste tilfælde var familien, der trådte til, hvis hjælp overhovedet blev ydet. Omsorgsloven disponerede for udvikling af et mere sammenhængende system af mere eller mindre intensive eller omfattende ydelsestilbud. Det øgede i sig selv behovet for offentlig bistand. Hertil kom befolkningsudviklingen, det»skjulte«plejebehov, den ændrede familiestruktur, den øgede kvindelige beskæftigelse, vanskeligheder ved at skaffe privat servicebistand, herunder hushjælp, presset på institutionerne, der forstærkede ønsket om støtte i hjemmene, øget tilskyndelse til at udnytte mulighederne, øgede forventninger, vejlednings- 92

93 indsats, forebyggelse, hurtigere udskrivning fra sundhedsvæsenet samt ændringer i holdningerne til at fremføre kritik, ønsker og krav. En imødekommelse af disse hensyn betød øget efterspørgsel efter kvalificeret personale. I nogen grad kunne efterspørgslen tilfredsstilles ved ansættelse af husmødre, som igen søgte ud på arbejdsmarkedet, men først og fremmest forudsatte det kvinder og mænd, der søgte egentlig erhvervsuddannelse. Gode uddannelsestilbud var en af vejene til at løse rekrutteringsproblemerne. Kommissionen så med bekymring på, at en så stor del af dem, der virkede i omsorgen, var uden relevant uddannelse. Det var utilfredsstillende i lys af omsorgslovgivningens mål. De fleste pensionister med bistandsbehov efterspurgte rengøring, madlavning, lettere plejefunktioner på en i pædagogisk-psykologisk forstand hensigtsmæssig måde, men det ville efter kommissionens opfattelse ikke være nødvendigt at anvende fuldt uddannede omsorgsassistenter. Opgaven kunne bestrides af praktisk erfarne hjemmehjælpere med relativ kortvarig kursusuddannelse, men de eksisterende udbud havde ikke været tilstrækkelige. Derfor måtte kursus udvides, og praktisk talt alle hjemmehjælpere måtte gennemgå det. Kommissionen fastholdt det hidtidige fælles uddannelsesforløb for husmoderafløsere og hjemmehjælpere, men foreslog det væsentligt udvidet. Hjemmehjælperens funktion blev beskrevet i kategorier, der omfattede huslige funktioner, daglig personlig pleje, lettere plejeopgaver, omsorgsmæssige funktioner og opmærksomhed på forhold, der krævede særlig undersøgelse eller bistand. Uddannelsesstrukturen skulle opbygges med basis i et introduktionskursus, grundkursus af 2½ til 3 måneders varighed og efterfølgende suppleringskurser, mens der skulle tilrettelægges særlige kurser for tilsynsførende. Hertil kom muligheden for specialkurser. I kommissionens hovedbetænkning 109 blev det understreget, at den kommende socialreforms mål om forebyggelse, revalidering, tryghed og trivsel forudsatte relevante uddannelser. Med hovedvægten i hjemmeomsorgen lagt på foranstaltninger med menneskelig udvikling og aktivering som mål, blev der stillet nye krav til medarbejderne. Når samfundet helt eller delvist havde påtaget sig ansvaret for arbejdet med komplicerede menneskelige problemer, var det uacceptabelt, at opgaverne ofte blev bestridt af personer med beskeden eller slet ingen uddannelse. Den rette udførelse af arbejdet forudsatte en særlig og ofte betyde- 93

94 lig kunnen og viden. Hertil kom en udtalt mangel på uddannet arbejdskraft, der blev forstærket, fordi det som oftest drejede sig om kvindelig arbejdskraft. Der var derfor et betydeligt frafald efter ægteskabs indgåelse. Da flere yngre kvinder søgte uddannelse af en vis varighed, ville det sociale område let blive taber i konkurrence med andre områder, hvilket så meget desto mere måtte formodes at gøre sig gældende for de yngre mænd, som det var ønskeligt at tiltrække til det sociale arbejde. Frafaldet fra et erhverv syntes i øvrigt at falde med uddannelsens varighed. Omvendt måtte man forvente, at kortere uddannelser ville være mere attraktive for kvinder i en noget højere alder, der, når børnene var vokset op, kunne ønske sig at engagere sig i socialt arbejde. For hjemmehjælpens vedkommende ville man fastholde en korttidsuddannelse fælles med husmoderafløsningen. Den skulle omfatte pædagogiskpsykologiske, sociale, medicinske, praktiske, anvendelsesorienterede og tilvalgsfag. Betænkningen om omsorgen for ældre og for pensionister I 1970 nedsatte socialministeriet et udvalg, som bl.a. skulle undersøge foranstaltninger, som kunne gøre det muligt for dem, der ønskede det, at forblive længst muligt i deres eget hjem. Baggrunden var, som det hed, at»det er af betydning, at samfundets ansvar i omsorgen for de ældre fra tid til anden optages til ny vurdering«. Udvalget rapporterede i Selv om en række hjælpeformer i betænkningen blev behandlet hver for sig, blev det stærkt fremhævet, at arbejdet (med de ældre) skulle ses som en helhed.»omsorgsarbejde«omfattede den samlede indsats til hjælp for pensionister i eget hjem og skulle hjælpe dem til længst muligt at kunne forblive i deres hjem. Udgangspunktet var med afsæt i en række undersøgelser fra Socialforskningsinstituttet, at der var et udækket behov for bistand i eget hjem, og at det offentliges bistand var af mindre omfang end den, der blev ydet af ægtefæller, børn og privat hushjælp. Med en forventet reduktion i indsats af privat hushjælp måtte der påregnes øget efterspørgsel efter offentlig indsats, og når mulighederne for behovets indfrielse voksede, måtte det forudses, at behovet blev øget. 94

95 Vedrørende hjemmehjælp understregede udvalget, at den ikke var et isoleret led i arbejdet for de ældre, men måtte ses som et integreret led i omsorgsarbejdet, hvilket krævede et tilstrækkeligt kvalificeret personale, og det forudsatte fyldestgørende uddannelse og fasthed i ansættelsesforholdene. Udvalgets arbejde var koncentreret om forberedelse til pensionisttilværelsen, orienteringen til pensionisterne om deres rettigheder, de ældres boligformer og optagelsen på plejehjem. Parallelt hertil lagde man vægt på det opsøgende arbejde, der bl.a. kunne inddrage hjemmehjælperne, som enten selv kunne yde den nødvendige bistand eller sikre, at den sociale forvaltning blev opmærksom på foreliggende behov, så der kunne gennemføres en koordineret indsats. Idéer, holdninger og handling Figur 10 viser de centrale begivenheder i udviklingsforløbet fra husmoderafløsningsordningens indførelse i 1949, over hjemmehjælpens udskillelse til behandling i lov om folkeforsikring til de to ordninger atter fandt sammen i et fælles lovkompleks i Den parlamentariske diskussion havde mange facetter. De er sammenfattet i tabel 3, hvor et»gråt felt«betyder, at den pågældende diskurs på et givet tidspunkt har indgået i drøftelserne med stor tyngde, mens (+) antyder, at diskursen har spillet en rolle, men i en nedtonet form. Fra midten af 1950erne blev der fokuseret stadigt mere på alderens indflydelse på den enkeltes stilling i samfundet, fordi de ældre aldersklassers andel af befolkningen og middellevetiden var voksende. Det gav pres på alderdomshjem, plejehjem, sygehuse, folkepensionistboliger, og det forlængede unødigt liggetiden på hospitalerne. Den demografiske diskurs var begyndt at spille en rolle. Mens husmoderafløsningen i sin tid var udviklet gennem private initiativer, var der i 50erne begyndt at skyde en række nye såkaldte hjemmehjælpsordninger op i en række kommuner. De sigtede i modsætning til husmoderafløsningen på, at der kunne ydes varig bistand. Først her i slutningen af 50erne udskiltes de hjemmeboende gamle som en gruppe, der krævede særlig opmærksomhed. Man anvendte nu et klart skel mellem børnefamiliernes problemer, som var husmoderafløsningens opgavefelt, og de ældres, der var hjemmehjælpernes hverv. 95

96 Figur 10. Udviklingen Lov om husmoderafløsning (1949) Revideret lov om husmoderafløsning (1952) Ny lov om husmoderafløsning og lov om social omsorg (1963) Revision af lov om husmoderafløsning og omsorgslov (1968) Private initiativer til udvikling af husmoderafløsningen Hjemmehjælp efter folkeforsikringsloven (1958) Kommunale initiativer til udvikling af hjemmehjælpen Lov om social omsorg (1964) Uddannelsesbetænkning (1970) Revision af omsorgsloven (1968) Den heraf følgende mere personlige bistandsmulighed blev drøftet af Det socialpolitiske Udvalg. Da udvalget i 1958 rapporterede, fastholdt man i forlængelse af 1952-loven nedtoningen af det uddannelsesmæssige aspekt. Man argumenterede, at det drejede sig om enkle tjenesteydelser, som ikke krævede særlige forudsætninger. Den programmatiske idé var at stimulere kommunerne til at agere i kølvandet på de kommuner, der selv havde taget initiativer. Derfor veg man tilbage fra at gennemføre ny lovgivning om hjemmehjælp, men man ville finde veje, der kunne stimulere udvikling af en organiseret hjemmehjælp af fornøden kvalitet og på en sådan måde, at man var sikker på, at tilførsel af nye økonomiske midler ville gå til det»rigtige«formål, m.a.o. sikre en udgiftspolitisk styring.»framingen«tog udgangspunkt i tanken om, at den enkelte med den fornødne bistand skulle have mulighed for at forblive så længe som muligt i sit eget hjem, hvilket var menneskeligt ønskeligt. Samtidigt ville en heldig gennemførelse betyde et reduceret pres på alderdomshjem, plejehjem, sygehuse, pensionistboliger, og det ville gøre det muligt at afkorte liggetider ved sygehusindlæggelser, dvs. en samfundsøkonomisk diskurs. Tanken om»længst muligt i eget hjem«så således dagens lys samtidig (1958) med den nye brug af begrebet hjemmehjælp. 96

97 Tabel 3. Diskurser og moddiskurser tematik diskurs og moddiskurs ansvarsfordelingen civilsamfundet det offentlige udgiftsstyring besparelseshensyn administrativ socialudvalget forankring anden ansvarsplacering statens pålæg til frivillig (+) (+) kommunerne obligatorisk (+) hen- økonomiske syn dækningsomfang universel (+) trangsbestemt hovedhensyn familierne, hjemmene beskæftigelsen (+) professionalisme/kompetence uddannelse/fag (+) (+) (+) kønsspecifik (+) (+) (+) + velfærdsstatslig socialpolitisk»længst muligt i samfundsprojekt»menneskeligt«(+) eget hjem«besparelser (+) (+) demografiske hensyn»det offentlige ansvars karakter«forsorg omsorg service (+) Uden at tillægge den voldsom stor vægt betonede udvalget fortsat beskæftigelsesdiskursen specielt rettet mod enlige kvinder, der ellers skulle forsørges. Herved gik den samfundsøkonomiske diskurs hånd i hånd med den beskæftigelsesmæssige. Man slog m.a.o. tre fluer med et smæk. De gamle skulle kunne forblive i vante folder så længe som muligt, hvilket ville spare ressourcer og muliggøre bedre beskæftigelse for enlige kvinder. Uddannelsesdiskursen spillede ikke den store rolle på dette tidspunkt. Man kan måske næsten tale om en deprofessionaliseret diskurs. Også kønsdiskursen nedtones. Vi genfinder ikke tanken om»den flinke husmoder med et omgængeligt sind«. 97

98 På det instrumentelle plan gjorde det af de fleste accepterede program brug af nye øremærkede (udgiftsstyringsdiskursen) rådighedsbeløb i folkeforsikringslovens forstand, idet der indførtes et nyt rådighedsbeløb med henblik på dem, der modtog indtægtsbestemt folkepension, og et andet (mindre) nyt rådighedsbeløb med sigte på dem, som kun oppebar mindstebeløbet. Ved at kombinere disse tilskud, der ikke kunne bruges til andet formål, med kommunalt fastsatte betalingsregler ønskede man en generel adgang universalismediskursen, fordi de besparelser, der var kerne i den samfundsøkonomiske diskurs, ville blive realiseret uanset pensionistens økonomiske forhold. Der var dog stadig elementer af en fordelingsmæssig diskurs i understregningen af, at midlerne primært skulle komme de vanskeligst stillede pensionister til gode. I Folketinget blev bevægelsen mod»længst muligt i eget hjem«anprist, netop fordi hjemmet i den offentlige mening blev set som koncentratet af den enkeltes liv og minder. Kombinationen af et menneskeligt, et samfundsøkonomisk og et (nedtonet) beskæftigelsesmæssigt hensyn kombineret med bistandens brud på ensomhed og isolation blev indskrevet i en fornufts- eller rationalitetsdiskurs. Der var ikke nogen nærmere diskussion af uddannelse det kommunalt bestemte paradigme satte øjensynligt sine spor. Fem år senere (1963) blev det af Folketinget imod lovforslagets intention besluttet, at kommunerne havde pligt til inden 5 år at etablere husmoderafløsningsordninger altså et brud med det kommunale selvstyreparadigme, men på et tidspunkt hvor det først og fremmest handlede om at få de fodslæbende med. Uddannelsen af husmoderafløsere var gået langsomt, men man prøvede nu at give stimulans til uddannelse til flere ved at gøre uddannelsen gratis, ved at indføre lønkompensation under uddannelsen og ved at afkorte den. Hjemmehjælpere kunne deltage på lige fod med husmoderafløsere. Nok stillede Folketinget ikke krav, men man henledte opmærksomheden på, at hvis idéen om»længst muligt i eget hjem«skulle krones med succes, var uddannelse en forudsætning. Det var dog ikke en entydig diskurs, idet Venstre og Konservative i lidt forsigtigere vendinger end tidligere argumenterede, at det næppe var nødvendigt at give kvinder uddannelse i husførelse, fordi det var noget, de i forvejen kunne, altså en reminiscens af kønsdiskursen. Der blev også stillet spørgsmål om, hvorfor uddannelsen skulle være gratis, fordi uddannelsen jo netop sigtede på at opnå af en god slutstilling. Moddiskursen betonede betydningen af kunnen, 98

99 viden og omstillingsevne, ligesom uddannelse blev opfattet som vejen til en fastere tilknytning til fag og job og dermed til en bedre løn. I denne fase var den samfundsøkonomiske diskurs nedtonet, og der var også kun mindre opmærksomhed på beskæftigelseshensynet. Enkelte pegede dog på enker og fraskilte som egnede rekrutteringskandidater. Samtidig gennemførtes loven om social omsorg. Den programmatiske kerne var stadig»længst muligt i eget hjem«men nu i højere grad»framet«med understregningen af den enkeltes behov og deraf flydende individuelle bistand og med ændringen af lovens titel fra»social forsorg«til»social omsorg«. Det signalerede, at det offentliges forpligtelser ud over pensionen var mere omfattende og mere individualiseret end tidligere. Der kan også være elementer af den tanke, som i husmoderafløsningsbetænkningen spejledes i en distancering fra det sociale udvalg. På samme måde som forsikringstanken tidligere havde appelleret til den offentlige mening, havde omsorgsbegrebet utvivlsomt også større appel end forsorgstermen. Betoningen af den enkeltes behov og den individuelle bistand var formentlig også led i en reformulering af konstruktionen af begrebet alderdom, så ældregruppen i højere grad trådte frem som en heterogen gruppe på samme vis som den øvrige befolkning. Fremdeles optrådte den samfundsøkonomiske diskurs med understregningen af, at substitution mellem sygehus og plejehjem indebar besparelsesmuligheder. De kommunale tilskyndelser til at udbygge hjemmehjælpen blev styrket, fordi man opgav tanken om særskilte rådighedsbeløb og erstattede den med generel anmeldelse af udgifterne til hjemmehjælp som folkepensionsudgift. Begrundelsen havde en fordelingspolitisk dimension, fordi baggrunden var, at hjemmehjælpsudgifterne var blevet så store, at de gnavede sig ind på det generelle rådighedsbeløb, som i princippet skulle stå til rådighed for de økonomisk svagest stillede pensionister. Hjemmehjælpsordningen var indtil videre frivillig for kommunerne, men som det gjaldt for husmoderafløsningen, skulle hjemmehjælpsordninger også være på plads inden Hverken beskæftigelses- eller uddannelsesdiskursen spillede en markant rolle. I 1967/68 blev såvel omsorgsloven som loven om husmoderafløsning revideret. Det nye var gennemførelsen af en generel vejledningsforpligtelse, der udsprang af ønsket om at bygge på enkeltpersonens behov og en»helhedsbedømmelse«af hans eller hendes situation med henblik på at sikre det rigtige mix af hjemmehjælp, støtte til boligindretning og tildeling af hjælpemidler. Såvel tanken om en vejledningsforpligtelse som tanken om en helhedsvurdering lå i forlængelse af 99

100 socialreformkommissionens programmatiske udgangspunkt. Under hensyn til, at hjemmehjælpere og husmoderafløsere i mange kommuner fungerede som»fælles korps«blev hjemmehjælpsbestemmelserne bortset fra kommunalbestyrelsens pligt til at sikre en ordning samlet i loven om husmoderafløsning. Flere ytrede sig stærkt positivt om uddannelse som middel til at bedre rekrutteringen, og så uddannelse som instrument til at placere faget på niveau med andre, gøre det mere attraktivt og dermed også blive lønmæssigt bedre placeret, mens andre var mere skeptiske. Sluttresserne og de tidlige 70erne blev i højere grad præget af bekymring for den fremtidige rekruttering, mens den tidligere tids beskæftigelsesdiskurs gled i baggrunden naturligvis i kølvandet på den almindelige beskæftigelsesudvikling i Danmark. Uddannelsesdiskursen kom for alvor på dagsordenen med delrapporten (1970) og hovedrapporten (1973) fra den kommission om de sociale uddannelser, Socialministeriet havde nedsat. I god overensstemmelse med tænkningen i socialreformkommissionen understregede de, at de nyere socialpolitiske mål om forebyggelse, revalidering, tryghed og trivsel stillede krav om et bedre uddannet personale, selv om det for hjemmehjælpernes vedkommende fremdeles drejede sig om kortvarige uddannelser. Samtidig så man langt mere end tidligere de sociale uddannelser i en rekrutteringskonkurrence med andre uddannelser. Kønsdiskursen var drejet, idet kommissionen betonede ønskeligheden af, at både kvinder og mænd søgte de sociale erhvervsuddannelser. 100

101 Kapitel 4. Under bistandsloven Politisk-økonomisk kontekst I 1973 trådte Danmark ind i EF, den første oliekrise ramte landet og politisk ændrede»jordskredsvalget«den politiske scene tre begivenheder, der om end på forskellig måde satte dybe spor i den efterfølgende udvikling, som afgørende adskilte sig fra de glade 60ere. Det var et højst uheldigt sammenfald af begivenheder. Den dybe uenighed i Socialdemokratiet gjorde, at partiet kun i ringe grad kunne medvirke til at udnytte de muligheder, der lå i medlemskabet af EF. Oliekrisen førte til et internationalt økonomisk tilbageslag, der blev så meget mere alvorligt for Danmark, fordi landet stod med en række uløste strukturproblemer. Det krævede en strategisk og langsigtet økonomisk politik, som mere eller mindre blev umuliggjort, fordi de ustabile politiske forhold med hyppige valg på det nærmeste handlingslammede Folketinget og disponerede for løsninger, der var alt for kortsigtede. Den voksende arbejdsløshed, der fulgte i oliekrisens kølvand var en stor udfordring for velfærdspolitikken. Figur 11 viser udviklingen i bruttofaktorindkomsten i faste priser over perioden Mens den gennemsnitlige årlige vækstrate i perioden fra 1955 til 1972 var 4.7 pct. var den mellem 1973 og pct. De to oliekriser satte sammen med de danske strukturproblemer deres spor. Den første resulterede i en smal men dyb konjunkturkløft, mens den anden resulterede i en bredere grøft. Den gennemsnitlige vækst i beskæftigelsen var 0.6 pct. Væksten i brutto- 101

102 faktorindkomsten lå lidt over 2 pct. Det var det, man kaldte»jobløs vækst«. Da arbejdsstyrken samtidigt voksede med ca. 1 pct. om året var resultatet en betydelig stigning i arbejdsløsheden. Figur 12 viser virkningerne på beskæftigelsen af de to oliekriser og illustrerer samtidig den betydelige vækst i arbejdsløsheden. Figur 11. Bruttofaktorindkomst i faste priser og årlige vækstrater mio. kr pct. Figur 12. Antal beskæftigede og antal ledige antal ledige personer antal beskæftigede personer

103 Folketingsvalget i 1973 var en katastrofe for»de gamle partier inkl. Socialistisk Folkeparti«. Sammen tabte de 60 mandater, mens Fremskridtspartiet vandt 28, Centrumdemokraterne 14, Kristeligt Folkeparti 7, Danmarks kommunistiske Parti 6 og Danmarks Retsforbund 5. Nok var det et»protestvalg«, men det er svært ikke at se det også som en reaktion på den hastige udvikling af velfærdsstaten, som havde præget de foregående år. Selv under VKR-regeringen var skattetrykket og de offentlige udgifter vokset, ja endog vokset mere end under socialdemokratisk styre. Det kaldte på utilfredshed i dele af befolkningen. Det samme gjorde EF-medlemsskabet, som formentlig var en del af årsagen til, at Kommunister og Retsstatsfolk igen kunne sætte sig i Folketinget. Fremskridtspartiet var snarere en protest mod de offentlige udgifters vækst. Partiet havde slået sig op på et enkelt program, der krævede afvikling af indkomstskatten, begrænsning af»papirvældet«og en oprydning i»lovjunglen«. At der var voldsomme indre splittelser i Det konservative Folkeparti gjorde ikke den politiske situation mere overskuelig. Kun Centrumdemokraterne øvede i samspil med de»gamle partier«indflydelse på regeringsdannelsen. Resultatet blev»den smalle venstreregering«under ledelse af Poul Hartling og med Jacob Sørensen som indenrigs- og socialminister. Det lykkedes faktisk denne numerisk meget svage regering at slå sig igennem i 14 måneder ved skiftende forlig med forskellige forligsparter. Da et indkomstpolitisk udspil led skibbrud, udskrev Poul Hartling valg til afholdelse i januar Det blev derfor Jacob Sørensen, der kom til at underskrive bistandsloven, som var det sidste skridt i den socialreform, der var forberedt gennem Socialreformkommissionens arbejde. Forud var den sociale styrelseslov (1970), dagpengereformen (1972) og loven om offentlig sygesikring (1973) blevet gennemført. Bistandsloven var blevet fremsat to gange tidligere, men den nåede først at blive vedtaget i 1974 til ikrafttræden i Venstre blev 1975-valgets absolutte vinder med næsten en mandatfordobling, men det skete bl.a. på bekostning af de to traditionelle samarbejdspartnere, Centrumdemokraterne og Retsforbundet. Også Socialdemokratiet gik frem, mens Fremskridtspartiet med et beskedent mandattab på 4 holdt skansen. Venstre-regeringen valgte at fortsætte, men blev umiddelbart efter fældet ved et dagsordensforslag. Efter en mere end meget kompliceret forhandlingsrunde bl.a. fordi det var usikkert for Poul Hartling, hvor han havde Fremskridtspartiet endte det med dannelse af en socialdemokratisk mindretalsregering under 103

104 Anker Jørgensens ledelse og med Eva Gredal som socialminister. Ganske som Hartlings regering måtte denne regering slå sig igennem ved forlig med skiftende partnere. Regeringen var i slutningen af 1976 kørt fast, og der blev udskrevet folketingsvalg til februar Perioden var præget af, at de fleste opfattede det økonomiske tilbageslag som midlertidigt. Man hoppede fra tue til tue i en skiftende bekæmpelse af arbejdsløshedsproblemerne og betalingsbalancevanskelighederne. Finanspolitikken blev skiftevis strammet og lempet i en glad forventning om et snarligt internationalt opsving, som imidlertid udeblev. Resultatet blev en ubehagelig blanding af inflation og stagnation stagflation, som den undertiden kaldtes. Den automatiske pristalsregulering betød, at de stigende oliepriser blev fulgt af stærke lønstigninger. Valget i 1977 styrkede Socialdemokratiet, mens Venstre blev halveret. Det samme gjorde Det radikale Venstre. Derimod var der fremgang for de Konservative, Centrumdemokraterne og Retsforbundet. Da der ikke kunne dannes en flertalsregering, fortsatte Anker Jørgensen som statsminister for en mindretalsregering. Som tidligere i årtiet var det især problemer med betalingsbalancen og beskæftigelsen, der pressede sig på, og det lykkedes at indgå flere forlig. I foråret 1978 måtte regeringen imidlertid konstatere, at de økonomiske problemer var uløste, og at der ikke var udsigt til en ændret konjunkturudvikling. Hen over sommeren blev der ført drøftelser med partierne for at styrke det parlamentariske grundlag og i august 1978 enedes Socialdemokratiet og Venstre om et fælles regeringsprogram. Hermed var SV-regeringen dannet med Anker Jørgensen som statsminister og Erling Jensen (S) som socialminister. Der var skeptikere over for denne konstruktion i begge partier. Det blev et yderst skrøbeligt samarbejde mellem to partier, der ikke havde udpræget tillid til hinanden. Socialpolitisk mest interessant var gennemførelsen i 1978 af efterlønnen som en arbejdsmarkedspolitisk foranstaltning. Ikke mindst som følge af fagbevægelsens pres på Socialdemokratiet og Venstres oplevelse af kun at have ringe indflydelse på politikken sprængtes regeringen i september Fra 1976 havde det stået klart, at»krisen«ikke kun var et forbigående fænomen. I et forsøg på at forbedre betalingsbalancen uden for voldsomme virkninger på arbejdsløsheden balancerede man mellem erhvervsstøtte, beskæftigelsesfremmende foranstaltninger og stigende skatter. 104

105 Oktobervalget gav en mindre fremgang for både Socialdemokratiet og Venstre. På trods af et borgerligt flertal blev det Socialdemokratiet, der dannede en mindretalsregering. Regeringen Anker Jørgensen IV havde Ritt Bjerregaard som socialminister. Det er velkendt, at Knud Heinesen, der havde været finansminister i de tre foregående regeringer, valgte at træde tilbage, og at han i den forbindelse advarede kraftigt mod den svage økonomiske politik i en situation med voksende betalingsbalanceunderskud, stærke prisstigninger, vanskelige konkurrencevilkår og»den anden oliekrise«. Forlig og vedtagelse af som oftest kompromisprægede»krisepakker«hørte til dagens orden uden at noget af det for alvor hjalp på problemerne, selv om konkurrenceevnen dog blev noget bedret i de to år, regeringen sad. Mellem de borgerlige partier var der tilløb til et nærmere samarbejde med vægt på idéer om omstrukturering, privatisering m.v. Det blev idéer, som blev udmøntet i et»moderniseringsprogram«, da de borgerlige partier indtog regeringskontorerne. Bistandsloven var udformet under ganske andre økonomiske forudsætninger end dem, der prægede årene efter dens ikrafttræden. Tanken om forebyggelse og helhedsorientering led delvis skibbrud på grund af den høje arbejdsløshed og de problemer, der fulgte i dens kølvand. Ritt Bjerregaard efterlyste derfor nye former for indsats både af besparelsesårsager og af hensyn til betjeningen af borgerne. Hun advarede mod en for stærk institutionalisering og pegede på behovet for en genoplivning af de»gamle netværk«i en tidssvarende form. Tanken om»afinstitutionalisering«lå således i svøb. Indførelsen af socialindkomsten i 1980 var et forsøg på at begrænse utilsigtet brug af de sociale ydelser. Den anden oliekrise i 1979 forværrede de økonomiske problemer, så det gik skævt både på betalingsbalancen og de offentlige finanser samtidig med, at ledigheden voksede. Devalueringer af kronen indgik nu som aktivt instrument, men bidrog til at drive renten opad. For at forbedre de offentlige finanser foreslog den socialdemokratiske regering en realrenteafgift, men tiden var ikke længere til brede forlig. I november 1981 faldt regeringen på en mistillidsdagsorden i forlængelse af en politisk debat om pensionskassernes muligheder for aktiv investering i erhvervslivet. Der blev udskrevet valg til Folketinget i december Valgkampen blev»planernes kamp«. Venstre og de Konservative forelagde deres»helhedsplan 82«, der bl.a. indeholdt besparelser på de offentlige udgifter, en begrænsning af de såkaldte»gratisydelser«, en ændring af dagpengesystemet og en ændret bistandslov. Socialdemokratiets plan byggede på indkomstpolitik, 105

106 overskudsdeling og mere begrænsede offentlige besparelser. I Socialdemokratiet gjorde to synspunkter sig gældende. Det ene advokerede for en stort set uændret videreførelse af den kendte velfærdspolitik, mens den anden talte for omstilling og omprioritering måske også under indtryk af den internationale udvikling. Valget blev et nederlag for Socialdemokratiet, der tabte 9 mandater. Til gengæld vandt Socialistisk Folkeparti 10 mandater, så der blev ikke rykket afgørende ved balancen mellem højre og venstre side af salen. Selv om der var modstandere i gruppen, endte det med en ny socialdemokratisk mindretalsregering, der min salighed endnu en gang overtydede Knud Heinesen om, at han skulle være finansminister. Socialminister blev Bent Hansen, der havde skrevet bogen Velstand uden velfærd, som banede vejen for den lavindkomstkommission, han selv blev formand for. Da han på grund af sygdom trak sig tilbage i april 1982, blev han afløst af Bent Rold Andersen, der på daværende tidspunkt var formand for Ældrekommissionen. Bent Rold Andersen kom kun til at sidde som socialminister en ganske kort periode, fordi det i stigende grad stod klart, at Socialdemokratiet var kørt fast. Skiftende forlig var vanskeliggjort, fordi der skete en tilnærmelse mellem Venstre, de Konservative og de Radikale. Ikke mindst internationalt men også i Danmark pegede»tidsånden«i en mere markedskonform retning. Den offentlige sektors betydning skulle dæmpes og markedskræfterne styrkes. Socialdemokratiet var virkelig i defensiven. Da partiet måtte opgive at gennemføre den helhedsplan, man lagde frem i sommeren 1982, opgav Anker Jørgensen ævred. Han indgav sin afskedsbegæring uden at udskrive valg. Under forhandlingerne om en ny regering rumlede forskellige muligheder, men slutresultatet blev dannelsen af den såkaldte»firkløverregering«. Under Poul Schlüters ledelse enedes de Konservative, Venstre, Centrumdemokraterne og Kristeligt Folkeparti om at danne regering. Regeringen havde kun 65 mandater bag sig, men kunne i den økonomiske politik påregne støtte fra Det radikale Venstre, mens Fremskridtspartiets holdning var mere utilregnelig. Socialminister var frem til 1984 Palle Simonsen (KF) og derefter Elsebeth Kock Petersen (V). Firkløverregeringen spillede ud med et»genopretningsprogram«, som var lige ved at falde til jorden; men en trussel om udskrivning af valg gjorde, at Fremskridtspartiet faldt til patten i hvert fald så langt, at et kompromis kunne bæres 106

107 igennem. I det hele taget overlevede regeringen kun i kraft af den valgtrussel, statsministeren med en vis virtuositet magtede at håndtere. Efter Mogens Glistrups fængselsdom var Fremskridtspartiet en noget mere stabil støtte. Ikke desto mindre blev det Fremskridtspartiet, der ved sammen med Socialdemokratiet at stemme imod finansloven blev anledning til at Poul Schlüter udskrev folketingsvalg til januar Valget styrkede firkløverregeringen ikke mindst i kraft af de Konservatives stærke fremgang. I kraft af de nordatlantiske mandater og en støtte fra de Radikale i den økonomiske politik kunne regeringen fortsætte, selv om den stadig døjede med det sikkerhedspolitiske flertal udenom regeringen. Genopretningsprogrammet fra 1982 havde til formål at fjerne underskud såvel på betalingsbalancen som på de statslige finanser og at bringe priserne under kontrol. Det skulle ske ved en kombination af besparelser, stram udgiftsstyring og indkomstpolitik, herunder opgivelse af den automatiske pristalsregulering. Valutakursændringer som instrument skulle afløses af fastkurspolitik, så kronen blev knyttet til D-marken (og senere til euroen), og i den offentlige sektor skulle der satses på regelsanering, privatisering og større anvendelse af brugerbetaling»moderniseringsprogrammet«. Med virkning fra 1983 blev pristalsreguleringen af løn og overførselsindkomster dog bortset pensioner suspenderet, bidragene til arbejdsløshedsforsikringen øget, arbejdsgiverperioden i sygedagpengeordningen forlænget, en karensdag indført, de maksimale dagpengesatser fastfrosset, dagpengeperioden begrænset, forældrebetaling for daginstitutioner øget, kontanthjælpsreglerne strammet, brugerbetaling på visse områder øget, de bevillingsstyrede udgifter reduceret og realrenteafgiften indført. Som det ses af figur 12, bidrog denne politik sammen med et rentefald, der må ses i sammenhæng med fastkurspolitikken og ophævelsen af den automatiske pristalsregulering til et fald i arbejdsløsheden, men betalingsbalancen blev forringet. Omvendt blev underskuddet på drifts-, anlægs- og udlånsbudgettet stærkt reduceret, men den største del af forbedringen skyldtes den automatiske finansreaktion som følge af et højere aktivitetsniveau og gennemførelse af den realrenteafgift, som man tidligere havde vendt sig imod. Faldende råvare- herunder oliepriser førte sammen med fastkurspolitikken til en reduktion af prisstigningerne. I 1986 måtte det nok konstateres, at det danske balanceproblem ikke havde fundet sin løsning. Beskæftigelsesstigningen havde kostet dyrt på betalingsbalancen. 107

108 Det var en central opgave for firkløveret at modernisere den offentlige sektor ved regelsanering, effektivisering, decentralisering og privatisering alt som led i en begyndende ændring af»tidsånden«i en mere»liberal«retning. Fra 1983 afgav regeringen årligt en såkaldt moderniseringsredegørelse til Folketinget, der primært tjente en»framing«, som skulle ændre holdningerne til den offentlige sektor. Slagordene var afbureaukratisering, privatisering, brugerstyring, frit forbrugsvalg og brugerbetaling. Efterspørgslen skulle gøres mere»markedsstyret«og ansvaret for den enkeltes dagligdag skulle i højere grad individualiseres. Kommunerne skulle gennem decentralisering ansvarliggøres. Redegørelsen til Folketinget om regeringens program for modernisering af den offentlige sektor, der blev afgivet den 22. november 1983, satte en proces i gang, som endnu langt fra er afsluttet. Processen spejler dels den forudgående periodes vanskeligheder med styring af de offentlige finanser og dels og i vores sammenhæng ikke mindst i hvert fald fra slutningen af 1980erne et forsøg på ikke blot at få kontrol over de offentlige udgifter, men også at finde et muligt svar på den»krise«, som megen litteratur så som et karakteristisk træk ved tidens velfærdsstat. I sammenhæng med hjemmehjælpens historie er det i almindelighed tankerne om decentralisering af ansvar og kompetence samt i særdeleshed idéerne om markedsstyring, frit forbrugsvalg og ændrede finansieringsformer, der er af interesse. 111 Pointen var, at den traditionelle styring fra udbudssiden, der altid havde karakteriseret den offentlige sektor, skulle erstattes af en større vægt på efterspørgslen, som det kendes fra et marked, for derved at give»forbrugerne«af offentlige ydelser indflydelse på ydelsesomfanget og de offentlige institutioner et incitament til at levere det, forbrugerne ønsker. I perioden frem til 1986 var størsteparten af»moderniseringsarbejdet«koncentreret om ministeriernes interne arbejde. Socialreformkommissionen I 1964 havde Folketinget på initiativ af Venstre besluttet at nedsætte en kommission med den opgave at forberede en samlet reform af det danske tryghedssystems organisatoriske, administrative og finansielle struktur. Opgaven var at forenkle og effektivisere den sociale administration, at fremme den forebyggende, behandlende og revaliderende virksomhed gennem den bedst mulige koordination af de forskellige virkemidler, at undersøge de enkelte ordningers indretning i lyset af målet om forebyggelse, revalidering, tryghed og trivsel, herun- 108

109 der deres eventuelle forbedring. Desuden skulle det samlede finansieringssystem drøftes. Kommissionen afgav i 1969 sin første betænkning. 112 Det fremgik, at kommissionen ville fortsætte arbejdet med indpasning af en række områder i den nye struktur, den havde foreslået. På grundlag af kommissionens første betænkning var der vedtaget en ny styrelseslov, 113 en ny sygesikringslov, 114 en ny dagpengelov 115, og der var i folketingssamlingen 1971/72 fremsat forslag om en ny ankelovgivning, som ikke var færdigbehandlet, da kommissionen afgav sin 2. betænkning. 116 Udgangspunktet for den 2. betænkning var, at styrelsesloven havde fastsat, at der i folketingsåret 1972/73 skulle fremsættes forslag til en samlet revision af lov om offentlig forsorg, lov om børne- og ungdomsforsorg, lov om mødrehjælpsinstitutioner og lov om revalidering. Med dette udgangspunkt og under inddragelse af lov om omsorg for invalide- og folkepensionister samt lov om husmoderafløsning og hjemmehjælp havde kommissionen overvejet, hvordan den fremtidige ordning skulle skrues sammen. Sigtet var udarbejdelse af en samlet service- og bistandslov. Socialreformkommissionens overvejelser om hjemmehjælp eller praktisk bistand i hjemmet blev udmøntet ved forslagene til bistandslov. Det første så dagens lys i samlingen 1972/73, men nåede først til vedtagelse i Det er derfor, kommissionens først behandles på dette sted selv om det markerer et brud på kronologien. Siden socialreformen af 1933 var der udviklet et system af hjælpemuligheder for forskellige, afgrænselige persongrupper. Resultatet var, at der spredt i lovgivningen fandtes hjælpemuligheder af samme karakter knyttet til ret så forskellige betingelser. Også adgangen til økonomisk støtte var hjemlet i forskellige love. Hermed var systematikken i lovgivningen blevet brudt, men netop vedtagelsen af den sociale styrelseslov havde åbnet mulighed for en mere systematisk og rationel opbygning af den sociale lovgivning. Kommissionens grundtanke var, at de instanser, som ydede bistand, skulle stilles så frit som muligt i valget af indsats i konkrete situationer. Det betød, at alle bestemmelser, der hindrede eller begrænsede dette frie valg, burde undgås. I stedet for at bygge lovgivningen op om bestemte persongrupper burde den struktureres med udgangspunkt i støtte- og bistandsmulighedernes art samlet i én lov. Netop det ville muliggøre en social helhedsvurdering og et overblik over 109

110 de bistandsmuligheder, som i en given situation var til rådighed. Man ville opbygge en»social værktøjskasse«, og det forudsatte, at en lang række betingelser for adgang skulle ændres. 117 Den praktiske bistand i hjemmet blev ydet i serviceform eller ved støtte til udgifter, som den enkelte var pålagt, fordi vedkommende selv havde skaffet sig bistand. Disse bistandsformer var hjemlet i loven om husmoderafløsning og hjemmehjælp, loven om offentlig forsorg, mødrehjælpsloven, loven om børneog ungdomsforsorg, omsorgsloven samt lovgivningen om hjemmesygepleje, sundhedspleje, omsorgsarbejde og familievejledning. Hjemmehjælpsordningens formål var at give pensionisterne mulighed for at blive i deres eget hjem så længe som muligt. Hvad der var fornøden bistand blev alene afgjort af den administrerende myndighed, som derved kunne øve indflydelse på behovet for pladser på alderdoms- og plejehjem; men der var ingen pligt for kommunerne til at give pensionister valgmulighed mellem institutionsophold og ophold i eget hjem med fornøden bistand. Der var mulighed for, at også andre end pensionister kunne nyde godt af ordningen, men mangel på personale og de gældende refusionsregler havde hæmmet udviklingen. Betalingsreglerne varierede fra sted til sted, fordi der alene var fastsat vejledende betalingssatser. Kommunen traf suverænt bestemmelse, om der skulle ydes bistand, om dennes omfang og om betalingen, da der ikke forelå klageadgang. Loven forudsatte, at der var to korps af ansatte husmoderafløsere og hjemmehjælpere med hver sin opgave, men uddannelsen (uddannelsestilbuddet) var dog den samme, ligesom de to ordninger mange steder blev administreret under et. Mulighederne for praktisk bistand i hjemmet var forskellige fra den ene gruppe af tilfælde til den anden, uanset at behovet var det samme. Der var begrænsninger i kredsen af berettigede, i trangssituationens art og i de tidsmæssige forhold, ligesom betalingsordningerne var forskellige. Derfor og i overensstemmelse med de overordnede formål ønskede kommissionen en samordning af de spredte regler om de dækkede persongrupper, omfanget af bistanden, ydelsens art, betalingsreglerne og afgørelsesmyndigheden. Administrationen af det samlede system burde forankres i kommunernes sociale udvalg. Hovedsynspunktet var, at der blev givet adgang til praktisk bistand i hjemmet i alle tilfælde, hvor der efter en konkret vurdering måtte skønnes at være behov for en ydelse. Det kunne, anførte kommissionen, indebære manglende kapacitet 110

111 med afledt behov for en prioritering, så tilfælde, der aktuelt blev tilgodeset, kunne risikere at måtte vige for andre og nye kategorier af tilfælde, hvor behovet var større. Ydelsen blev i de fleste tilfælde stillet til rådighed indenfor normal arbejdstid. Behovet blev i mange kommuner ikke tilgodeset udenfor denne eller på søn- og helligdage. Sådanne tidsmæssige begrænsninger måtte, mente kommissionen, undgås, men det forudsatte vejledende bestemmelser, så man ikke på grund af kapacitetsproblemer forringede forholdene for dem, der aktuelt var berettigede. Umiddelbart var det en idealløsning, at det offentlige stillede den fornødne arbejdskraft til rådighed, så behovet blev tilfredsstillet på betryggende måde, så ændrede behov kunne konstateres, og så det af hensyn til det opsøgende arbejde kunne tilses, om andre bistandsformer var nødvendige. På grund af arbejdskraftmangel og udvidede bistandsmuligheder måtte man dog fastholde mulighed for, at der også kunne ydes støtte til betaling for bistand, som den enkelte selv engagerede. Et frit valg mellem at stille bistanden til rådighed i fysisk form eller ved betaling kunne være hensigtsmæssigt for kommunerne, men også en betænkelig fremgangsmåde fordi det, der skulle være en egentlig bistandsydelse, blev reduceret til en blot og bar pengehjælp, hvilket ikke ville sikre befolkningen egnet bistand i hjemmet. Man stod derfor med et dilemma mellem en for kommunen enkel ordning og ønsket om at sikre borgeren en egentlig serviceydelse. Supplerende overvejede man den enkelte borgers valgfrihed, som umiddelbart måtte støde mod det knæsatte princip om, at det offentlige valgte forsørgelsesmåden for derved at sikre den»rigtige/nødvendige«hjælp, et hensyn til udgiften og muligheden for at kontrollere, hvornår hjælpen ikke længere var fornøden eller evt. blev misbrugt. Her overfor stod et eventuelt ønske om at overlade det til den enkelte selv at vælge bistandsform. Dette spejlede et ønske om individuel medbestemmelse, som først for alvor slog igennem på et væsentligt senere tidspunkt, da men gennemførte idéen om fleksibel hjemmehjælp. I kommissionens betænkning indskrænkede man sig til at mene, at»systemet«så vidt muligt burde imødekomme modtagerens udtrykkelige ønsker om at få bistanden i fysisk form, ligesom modtagerens andre ønsker efter hans eller hendes modtagelse af fornøden vejledning burde indgå i den samlede vurdering. Også det slog først for alvor igennem senere, da det blev indført, at den potentielle modtager skulle inddrages i forbindelse med»afgørelsen«om tildeling af hjælp. 111

112 Risikoen ved betalingsregler var, at de kunne afholde nogle med behov fra at søge bistand, mens fordelen var, at den enkelte selv foretog en afvejning af behovets styrke. Det sidste kunne sikre, at ydelserne anvendtes efter deres formål, at tildelingen blev lettere, og at forbruget blev dæmpet. Givet den manglende arbejdskraftkapacitet og den udvidede personkreds ville det, argumenterede kommissionen, næppe være muligt at lade betalingsreglerne bortfalde, da det ville forøge efterspørgslen. Bistandsloven Forslag til lov om social bistand blev første gang fremsat i folketingssamlingen 1972/73, men nåede kun til 1. behandling, 118 hvor forslaget blev velvilligt modtaget. Der var dog en vis skepsis overfor dele af forslaget, herunder refusionsbestemmelserne. Lovforslaget byggede på overvejelserne i socialreformkommissionens 2. betænkning. Også resultaterne af andet udvalgsarbejde herunder betænkningen fra udvalget om omsorg for ældre og pensionister var inddraget. Formålet var en administrativ forenkling, der modsvarede idéerne om et»enstrenget system«og en»indsats hvilende på en helhedsvurdering«, en udbygning af de former for bistand, der kunne ydes den enkelte, hvilket praktisk talt vil sige alle regler om skønsmæssigt udmålte ydelser, en decentralisering af ansvaret for oprettelse og drift af sociale institutioner og en omlægning af finansieringen. Hidtil havde refusionsreglerne været meget forskellige og varieret mellem satser på 37½ og 100 pct. Gennemsnitligt skønnede man, at kommunerne havde oppebåret en refusion på ca. 67 pct. Forslaget byggede på en generel regel om 50 pct. refusion af faktisk afholdte udgifter plus et tilskud på ca. 17 pct. baseret på objektive udgiftsbehovskriterier. Reglerne om hjemmehjælp var optaget i afsnittet om den praktiske bistand i hjemmet. Man stadfæstede kommunalbestyrelsens pligt til at sikre en ordning til varetagelse af praktisk bistand i hjemmet. Skellet mellem husmoderafløsning og hjemmehjælp blev ophævet, fordi man i de fleste kommuner brugte samme medarbejderkorps. Tiden var nu til, at der blev gennemført en obligatorisk uddannelse, hvis nærmere indretning skulle fastsættes af socialministeren. Hjemmehjælpere, der ikke havde fulgt det godkendte kursus, kunne fortsætte deres beskæftigelse, hvis de inden den 1. april 1977 havde søgt optagelse. Der indførtes en skelnen mellem»midlertidig«og»varig«hjemmehjælp. Kravet om læge- eller jordemoderrekvisition (husmoderafløsningen) blev ophævet, ligesom 112

113 14-dages reglen blev erstattet af et ønske om, at man efter 3 uger foretog en bedømmelse om, om bistand fortsat var påkrævet, og om der var behov for andre hjælpeforanstaltninger. Varig hjemmehjælp skulle fremover stå til rådighed for alle, som på grund af vedvarende lidelse eller svækkelse havde brug for praktisk bistand altså ikke kun for pensionister. Det blev præciseret, at niveauet for folkepension (grundbeløb + pensionstillæg + tillæg for børn) skulle bestemme, hvem der kunne få hjemmehjælp uden betaling, idet der i øvrigt højst kunne kræves betaling for 6 timer pr. uge. Svarende til betænkningens overvejelser blev der åbnet adgang til ydelse af tilskud til en families udgifter til den hushjælp, den selv tilvejebragte. Udmålingen skulle indrettes, så vedkommende blev stillet, som om bistanden var ydet fra den ordinære hjemmehjælpsordning. Socialministeren understregede under sin forelæggelse, at man skulle være varsom med på dette punkt»at gå for vidt«. Det var derfor en forudsætning for kontant støtte, at det sociale udvalg ikke selv kunne yde den nødvendige bistand. Synspunktet spejlede en vis distance til bistandsformer, der kunne have lighed med»privatisering«. Man ønskede at have hånd i hanke med, hvem der kom i de ældres hjem. Det blev fastholdt, at det sociale udvalgs beslutninger ikke kunne indbringes for anden administrativ myndighed, fordi det drejede sig om fordeling af den givne mængde arbejdskraft og fastlæggelse af betaling i enkelttilfælde. Det var spørgsmål, der ikke egnede sig til bedømmelse i et ankenævn. 119 Socialministeren nævnte, at mange havde håbet, at loven på det nærmeste ville fremtræde som et»socialpolitisk manifest«med formålsbestemmelser om tryghed og trivsel, forebyggelse og service osv. men forslaget holdt sig nu i god overensstemmelse med gængs praksis til et mere»juridisk tilsnit«. Under 1. behandling fremhævede Kristian Albertsen (S), at det var en reform, der forudsatte ændrede holdninger i alle led i det danske demokrati, der gjorde det muligt at virkeliggøre princippet om at se den enkelte bistandssøgende som led i en familie eller et fællesskab flersidigt og helhedspræget. Decentraliseringen betød en forankring ikke mindst af prioriteringen i det lokale fællesskab, mens det stadig var lovgivningsmagten, der skulle sætte satser, standarder, generelle normer og målsætninger. Målsætningen for den moderne velfærdsstat skulle nu være forebyggelse, revalidering, tryghed og trivsel. Skulle det realiseres, var forudsætningen dygtige og kvalificerede medarbejdere i det nødvendige omfang. Det var derfor vigtigt at virkeliggøre tankerne i betænkningen om de sociale uddannelser. Formålet var ikke at gøre alle borgere til socialkontorets 113

114 klienter, men den enkelte skulle kunne føle sig tryg og helst kunne trives i bevidstheden om, at fællesskabet hvis der opstod problemer og tilbageslag trådte til. Denne pointe måtte populariseres, så folk var sig deres muligheder og rettigheder bevidst. Maskerne i sikkerhedsnettet ville blive tættere, og langt flere ville blive opfanget tidligst muligt. Om den praktiske bistand i hjemmet sagde han, at udformningen forekom ham fordomsfri og tiltalende. Lis Møller (KF) fastslog, at også det Konservative Folkeparti accepterede den sociale velfærdsstat med dens sikkerhedsnet under borgerne, men fremhævede samtidig den nye lovs klare markering af, at enhver var forpligtet til at forsørge sig selv, sin ægtefælle og sine børn under 18 år. Det spejlede, at man i det lange løb kun kunne yde en tilstrækkelig hjælp til alle med brug for hjælp, hvis de, der var stærke nok til at klare sig selv, også gjorde det m.a.o. en slags subsidiaritet. Det kan ikke nytte, at vi alle»pukker på samfundet«dette ret ubestemmelige begreb hver gang, vi møder livets vanskeligheder selvforskyldte eller uforskyldte. Glemtes 6 om den enkeltes forsørgelsespligt var vi kommet uden for velfærdsstatens rammer og placeret på øllebrødsbarmhjertighedens sumpede grund. Hun opfordrede til en overvejelse om fuld overgang til tilskud på objektive kriterier. Venstres ordfører, Holger Hansen pegede på, at man nu skulle se den enkeltes sociale situation i dens sammenhæng. Han understregede stærkt, at ressourcerne var begrænsede, og at man måtte gå»glidende i gang«. Også han ønskede en nærmere drøftelse af tilskudsreglerne med henblik på at undgå alle former for»kassetænkning«.»vi skal være opmærksomme på, at kravene fra det offentlige til den enkelte skattetrykket nu er af en sådan karakter, at opmærksomheden er spændt og kritikken er rede også på områder, der før lige som var sparet for denne kritik«. Det spores, at vi er tæt på det 1973-valg, der gav»skattemodviljen«vind i sejlene. Grethe Philip (RV) tilsluttede sig de generelle principper, der var indeholdt i forslaget. Også hun stillede spørgsmål vedrørende finansieringen, der burde være neutral, så der ikke blev opmuntret til de dyre bistandsformer. Kurt Brauer (SF) skelnede mellem egentlig forebyggelse vedr. samfundets indretning og social forebyggelse samfundets renovationsvæsen, når indretningen skabte sociale tabere. Lovforslaget var alene et lille bidrag til frembringelse af mere menneskelig lykke i et umenneskeligt samfund, og som»værktøjskasse«var det nødvendigt at styrke forebyggelsen langt mere. Til forebyg- 114

115 gelse hørte uddannelse, så medarbejderne kunne bevæge sig med sikkerhed i dette område, hvor»den svovlgule pøl af dansk misundelse har sine bedste vilkår«. I den sammenhæng undrede han sig over, at der nu pludselig var sat uddannelsesbestemmelser ind i bestemmelserne om hjemmehjælpen, når andre socialarbejdere ikke fik deres uddannelse fastlagt på samme måde. Det måtte man overlade til uddannelsespolitikken. Han var bekymret over fraværet af en egentlig formålsbestemmelse i en situation, hvor trangsbedømmelse (skøn) skulle afløse faste kriterier for ydelsen. Socialministeren så bistandsloven som afslutning på første fase af en reformbølge, der skulle modernisere sociallovgivningen. Tilbage stod så en reform af uddannelsen på det sociale område og en pensionsreform. Specielt til Kurt Brauer nævnte hun, at baggrunden for inddragelsen af hjemmehjælpernes uddannelse var hjemmehjælpens store betydning som plejehjemsforebyggende foranstaltning og kommunernes hidtidige beskedne forståelse af det nødvendige i, at hjemmehjælperne havde de fornødne kvalifikationer. Derfor var uddannelseskravet for denne særlige gruppe blevet lovhjemlet. Folketingets socialudvalg afgav ikke betænkning over forslaget. Forslaget blev genfremsat i folketingssamlingen 1973/74, 120 idet der alene var foreslået et ændret ikrafttrædelsestidspunkt og i konsekvens heraf en ændring i fristen for uddannelse af hjemmehjælpere. På grund af valgets udskrivelse til 4. december 1973 kom der heller ikke i denne omgang noget ud af forslaget. Valget førte til dannelse af»den smalle«venstre-regering. Det blev derfor socialminister Jacob Sørensen, der genfremsatte lovforslaget i nøjagtig samme form, som det havde ved forelæggelsen i første samling af folketingsåret. 121 Under 1. behandling 122 pegede den tidligere socialminister, Eva Gredal, der nu var ordfører for Socialdemokratiet, på, at der gennem cirkulærer måtte lægges en linje for de forskellige ydelser. En overgang til bloktilskud, som hun var villig til at drøfte, måtte kræve»kraftig hånd i hanke«med kommuners og amters udbygningsplaner, så der blev udstukket principper for de mål, der skulle realiseres, fx vedrørende antallet af plejehjemspladser versus omsorgarbejdet. Hun nævnte også nødvendigheden af en hurtig uddannelsesreform med henblik på det sociale område. 123 Venstres ordfører, Peter Holst, sagde parallelt til Lis Møller under den tidligere 1. behandling at det var vigtigt at fastholde den enkeltes forsørgelsespligt 115

116 over for det offentlige, så de sociale forvaltninger ikke kunne være i tvivl om, at loven havde til formål at yde bistand, hvor der var et behov, og kun hvor der var et behov. Grethe Philip (RV) pointerede, at tendensen i lovforslaget med større vægt på opsøgende og vejledende arbejde ville trække udgifterne opad ikke for at se det som en svaghed ved forslaget, men for at præcisere grundlaget for dets vedtagelse. Flere ordførere, bl.a. Palle Simonsen (KF), henledte opmærksomheden på de offentliggjorte perspektivplanredegørelser, der kaldte på erkendelsen af, at der var grænser for, hvor meget samfundet kunne yde. Det var ikke mindst vigtigt, når man stod med et lovforslag, der hvilede på forholdsvis ringe styringsmuligheder. Nok skulle man hjælpe mennesker i vanskeligheder og hjælpe dem tilstrækkeligt, nok skulle man forebygge, hvor det var muligt, nok skulle man revalidere, så mennesker bragtes tilbage til en normal hverdag, men man måtte fastholde det ansvar, der fremdeles hvilede på den enkelte. Ellers ville viljen til at hjælpe andre blive sat over styr, og egoismen ville få næring. Det kaldte alt i alt på en forstærket styring, der bl.a. kunne opnås ved fuld overgang til et bloktilskudssystem. Han pegede specielt på en dårlig balance mellem støtte i hjemmet i forhold til tilbud om beskyttede boliger og plejehjem. Her kunne der opnås løsninger, der var menneskeligt bedre og samfundsøkonomisk billigere. CDs ordfører, Birgit Fjelde, understregede, at social bistand måtte sigte på at styrke familien eller dens enkelte medlemmer til selv at løse opgaverne i stedet for at overlade dem til institutionerne, men som flere andre fandt hun, at den forebyggende, løbende vejledning og rådgivning var ilde behandlet i finansieringsreglerne. Kurt Brauer (SF) rejste spørgsmålet om forholdet mellem Folketinget og kommunerne i lys af den vidtstrakte decentralisering, der var tale om. Det måtte være Folketingets ansvar at følge udviklingen meget tæt, så det ikke bare blev henvist til kommunerne,»som vi endnu ikke har set bevist er i stand til virkelig at varetage f.eks. et forebyggende arbejde. Vi kan ikke herinde bare glemme, at ansvaret faktisk er vort, og kaste det fra os ud til kommunerne«. Inge Krogh (Kr.F) fandt hjemmehjælpsbestemmelserne udmærkede, men understregede at hjælpen også skulle kunne ydes om søndagen. 116

117 Hanne Reintoft (DKP) savnede en egentlig formålsbestemmelse, som den Socialreformkommissionen havde foreslået:»loven om social bistand har til formål at betrygge den enkelte borgers og familiernes tilværelse gennem tilbud om social og pædagogisk støtte, forebyggende og revaliderende foranstaltninger til enkeltpersoner og grupper, der har behov for samfundets omsorg«. I stedet havde man fået et forslag, der var gennemsyret af kontrolforanstaltninger og forfølgelsesvanvid med hensyn til socialt misbrug. Hun ytrede stærk betænkelighed ved at udvide den skønsbaserede hjælp. Omvendt fremhævede Ib Christensen, som ordfører for Retsforbundet, at man ikke, hvis man netop ville tilgodese den enkelte i hans eller hendes konkrete situation, kunne undgå en skønsmæssig vurdering. Tilsvarende forelå der et dilemma mellem på den ene side ønsket om den mest udprægede professionelle ambition og på den anden side det lokale selvstyre. Man kunne ikke, mente Ib Christensen, både blæse og have mel i munden. I socialministerens svartale sagde Eva Gredal, at hun ville være betænkelig ved såvel generelle minimums- som maksimumsnormer, fordi de på en forkert måde ville virke styrende for kommunerne. Udvalgsarbejdet 124 var i sagens natur omfattende. 125 Man konstaterede, at det såvel efter den gældende som efter den foreslåede lovgivning var muligt at stille hjemmehjælp til rådighed om søndagen, men at mange kommuner i praksis ikke havde udnyttet denne mulighed. Udvalget fandt det ønskeligt, at kommunerne blev opfordret til at tage dette spørgsmål op. Betænkningen fokuserede stærkt på finansieringsspørgsmålet, idet man drøftede tre problemkredse: neutralitet, mulig refusion af udgifter til vejledning og rådgivning og valget mellem bloktilskud og procentrefusioner. Da socialuddannelseskommissionens betænkning endnu ikke havde været debatteret i Folketinget, ønskede udvalget ikke at gå ind i dyberegående overvejelser. 2. behandling 126 gav ikke substantielle vurderinger af hjemmehjælpsordningen. Det samme gjaldt tillægsbetænkningen 127 og 3. behandlingen. 128 Lovens 129 ikrafttræden var ved 2. behandling blevet udskudt til den 1. april Det betød en udskydelse til 1978 af det tidspunkt, hvor hjemmehjælpere, 117

118 der ønskede fortsat beskæftigelse, skulle have søgt optagelse på godkendt kursus. Loven udsendtes til de relevante institutioner 130 og oplyste bl.a., at der ville blive givet administrative forskrifter om forvaltningen af lovens afsnit om praktisk bistand i hjemmet. Cirkulæret om praktisk bistand i hjemmet Opfølgningscirkulæret om praktisk bistand i hjemmet præciserede de ændringer, der var gennemført med loven om social bistand. 131 Der var kun tale om én ordning hjemmehjælpsordningen, der skelnede mellem varig og midlertidig hjemmehjælp; uddannelsen af hjemmehjælpere var blevet obligatorisk; hjemmehjælp kunne ydes uden læge- eller jordemoderrekvisition; ved midlertidig hjemmehjælp skulle det efter 3 uger vurderes, om fortsat bistand var fornøden; varig hjemmehjælp var ikke længere begrænset til pensionister; hjemmehjælp kunne lejlighedsvis ydes, hvis der i hjemmet blev passet et barn eller en voksen med fysisk eller psykisk lidelse; der kunne ydes tilskud til hushjælp, den enkelte selv ansatte; betalingsreglerne var ændret, og betaling kunne inddrives som personlige skatter. Hjemmehjælpen skulle ses som en del af kommunens sociale og sundhedsmæssige virksomhed og måtte derfor indgå i samarbejde med den øvrige virksomhed. Formålet med den varige hjemmehjælp var at udføre dagligt, praktisk arbejde, som den eller de, der normalt udførte det, ikke længere kunne påtage sig. Ved afgørelsen af, hvorvidt og i hvilket omfang der kunne ydes hjemmehjælp, skulle der lægges vægt på familiens samlede situation, herunder om der i hjemmet var voksne eller større børn, der kunne yde forsvarlig bistand. Selv om hjemmehjælp hovedsagelig skulle ydes i dagtimerne, kunne den også ydes på andre tidspunkter og på søn- og helligdage. Hvis principperne ikke var tilsidesat, kunne hverken afgørelse om ydelse eller ej eller betaling indbringes for anden administrativ myndighed. Den varige hjemmehjælp blev ydet til at udføre husligt arbejde og bistå med personlige fornødenheder, som en person på grund af vedvarende lidelse eller svækkelse ikke længere selv kunne klare for derved at gøre det muligt for vedkommende at blive i eget hjem så længe som muligt. Sådan hjælp forudsatte ikke status som pensionist. Hjælpen blev ydet efter behov, og der var ikke regler for dens omfang. I overvejelserne måtte der ske en afvejning mellem udgifterne ved ophold i eget hjem med bistand på den ene side og omkostningerne ved plejehjemsindlæggelse på den anden side. 118

119 Var der behov for hjemmehjælp, og kunne det sociale udvalg ikke tilvejebringe den, kunne der ydes tilskud til dækning af udgifter ved hushjælp. Det forudsatte, at hjemmehjælp ikke kunne skaffes, og den, der søgte bistand, kunne ikke selv vælge mellem de to former. Omfanget måtte afhænge af, hvad man i øvrigt kunne have ydet som hjemmehjælp. Oversteg modtagerens indkomst ikke folkepensionens grundebeløb plus pensionstillæg plus et tillæg per barn var den gratis. Lå indtægten højere, skulle der betales efter vejledende satser, som dog i det enkelte tilfælde kunne fraviges. 132 Betalingen måtte ikke overstige begyndelsessatsen for hjemmehjælperens timeløn, og der kunne højst opkræves betaling for 6 timer om ugen. Blev der ydet tilskud til hushjælp, skulle vedkommende så langt som muligt stilles på samme måde, som hvis vedkommende havde oppebåret hjemmehjælp. Cirkulæret indeholdt nærmere regler om hjemmehjælpernes ansættelsesforhold. Det blev nu et krav, at hjemmehjælperne skulle have fulgt undervisning umiddelbart det godkendte grundkursus, men fremadrettet et af Socialstyrelsen tilrettelagt forløb bestående af introduktions-, grund- og supplerende kurser med særlig uddannelse for dem, der skulle virke som tilsynsførende. Adgang var betinget af en alder på 18 år og ansættelse som hjemmehjælper. Kursusdeltagelse var gratis med 80 pct. lønkompensation. I 1980 fastsattes nærmere regler om uddannelsen. 133 En nyansat hjemmehjælper skulle følge et introduktionsprogram og derefter modtage en praktisk indføring i arbejdet ved at følge en ældre hjemmehjælper. Samtidig skulle vedkommende tilmeldes det obligatoriske introduktionskursus og deltage i det inden for de første 3 måneders ansættelse. Dette kursus var af 3 dages varighed. Senest efter 4 måneders ansættelse skulle hjemmehjælperen tilmeldes et obligatorisk grundkursus af ca. 5 ugers varighed, der skulle afvikles inden for det første års ansættelse. Herefter burde hjemmehjælpere løbende deltage i suppleringskurser. Grundkursus blev med virkning fra 1982 udvidet til 7 uger. 134 Det blev forudsat, at der blev øvet tilsyn med den praktiske bistand i hjemmet, herunder også i de hjem der oppebar tilskud til egen hushjælp. Den tilsynsførende skulle sikre samspillet mellem hjem, hjemmehjælpere og administration, kunne vurdere hjemmenes behov samt tilrettelægge og føre tilsyn med arbejdet. Cirkulæret indeholdt en vejledning dels for hjemmene 135, dels for hjemmehjælperen og dels for tilsynsførende. Det sidste betonede betydningen af faglig viden og menneskelige egenskaber professionel kunnen, modenhed og an- 119

120 svarsbevidsthed. Hun skulle kunne skabe respekt om sig selv og sit arbejde og have evnen til indleve sig i hjemmets vanskelige situation. Hjælperen burde påtage sig det arbejde, der var nødvendigt for den ældres almindelige velbefindende og trivsel. Arbejdets omfang var bestemt af hjemmets behov for hjælp. Den tilsynsførende skulle vurdere behovet for hjemmehjælp, vurdere om der var behov for anden bistand eller brug for hjælpemidler, føre tilsyn med hjemmehjælpernes indsats, fordele arbejdet efter bistandens art og hjælperens egnethed, observere og afgive indstillinger til læger, sygehuse, hjemmesygeplejerske osv. og i det hele taget medvirke i det opsøgende arbejde. Beskæftigelsesfremme i ældreomsorgen Under indtryk af det voksende arbejdsløshedsproblem, jf. figur 12, diskuterede Folketinget i august 1977 en række mulige initiativer til fremme af beskæftigelsen. Socialministeren foreslog 136, at staten ekstraordinært i treårsperioden ud over den sædvanlige refusion til hjemmehjælp ydede en særrefusion på 25 pct. af den del af kommunens refusionsberettigede udgifter, der oversteg udgifterne i finansåret 76/77 reguleret med den forventede lønudvikling for hjemmehjælpere. 137 Hermed vendte man tilbage til hjemmehjælpens (husmoderafløsningens) rødder, der jo netop lå i det beskæftigelsesfremmende. Formålet med forslaget var at opnå en yderligere vækst i antallet af fuldtidsbeskæftigede hjemmehjælpere på i alt 2000 over perioden 1978/80, hvor væksten i forvejen påregnedes at være ca Socialministeren anførte under forelæggelsen, 139 at man i tilgift opnåede en udbygning af de plejehjemsforebyggende foranstaltninger. Forslaget blev ved 1. behandling behandlet sammen med et stort antal andre forslag, der alle havde beskæftigelsesfremme som formål. 140 Det konkrete forslag druknede derfor ganske i en generel storpolitisk debat om, hvordan man skulle håndtere de for landet så alvorlige økonomiske problemer. Under udvalgsarbejdet 141 vendte udvalget tilbage til den konstatering, der allerede blev fremhævet ved behandlingen af forslaget til lov om social bistand, at der i mange kommuner ikke blev stillet hjemmehjælp til rådighed om søndagen. Man valgte nu at understrege, at det var hensigtsmæssigt, om hjemmehjælp kunne stilles til rådighed både lørdage, søn- og helligdage samt i morgen- og aftentimerne på ugens øvrige dage, ligesom man pegede på, at de pligtige arbejdsopgaver kunne udvides, bl.a. ved at inddrage bistand til hovedrengøring. 120

121 Udvalget ville ikke direkte forholde sig til de øvrige elementer i oplægget fra finans- og socialministeriet, men Fremskridtspartiet tilkendegav eksplicit, at man vendte sig mod en intensivering af uddannelsen.»altså typisk mennesker, som fra egen husholdning og familie har de praktiske erfaringer med, hvordan husførelse fornuftigt tilrettelægges, og som ikke er indstillet på nidkært at håndhæve regler om faggrænser, arbejdstid og betalingsnormer. Fremskridtspartier ser med uro på socialministerens bestræbelser for at fortrænge denne gruppe hjemmehjælpere og frygter, at denne udvikling bliver lige så skræmmende indenfor hjemmehjælpsordningen, som da tidligere generationers børnehavelærerinder for nogle år siden blev fortrængt af nutidens BUPL-organiserede børnepædagoger. Idet det er ganske absurd, at personer der i en længere årrække allerede har bestridt hjemmehjælpergerningen, nu skal påtvinges et teoretisk kursus på 160 timer«. 2. behandlingen 142 blev i høj grad en debat om uddannelsesspørgsmålet, selv om det egentlig ikke var det, der skulle tages stilling til. Inge Fischer Møller (S) understregede, at uddannelse måtte være vigtig i et arbejde, der mange gange stillede specialiserede krav, fordi det drejede sig om syge og ældre mennesker, og fordi det skulle ses i sammenhæng med bistandslovens generelle mål om opsøgende arbejde. Vi er som kvinder, sagde hun, ret trætte af altid at få fortalt, at vi er født og egnede til bestemte arbejdsmæssige funktioner. Hjemmehjælpsarbejde kræver et vist grundlag af teoretisk og praktisk viden. Ebba Strange fremhævede også uddannelsen, fordi den socialpolitiske intention krævede forståelse af, hvad der både fysisk og psykisk var problemer for dem, der skulle hjælpes. Omvendt fastholdt Jørgen Junior (FrP), at det var vanvid, at de ca. 60 pct. af hjemmehjælperne, som endnu ikke havde fået en uddannelse, nu skulle bebyrdes med at have 160 timer af mere eller mindre vanvittige ting. De behøvede ikke at lære så meget om psykologi, og hvordan man skulle vride karklude op. Og heri lå, sagde han, ingen nedvurdering af kvinder, der fuldt så begavede som mænd heller ikke behøvede at lære»den slags absurditeter«. Venstres ordfører så gerne en større vægt lagt på»de rent praktiske fag«. Inge Krogh (KrF) bemærkede sarkastisk, at hun håbede på flere mænd som hjemmehjælpere, for så ville nok selv Jørgen Junior kunne se nødvendigheden af mere uddannelse. Der var en positiv holdning til udvidelsen af de pligtige arbejdsopgaver og en stærk betoning af, at hjemmehjælp burde kunne gives året rundt og på alle døgnets tidspunkter. Netop det ville fremme mulighederne for, at de ældre 121

122 kunne blive længst muligt i eget hjem et mål som blev fremhævet igen og igen. Alle så hjemmehjælpen som vigtig i denne sammenhæng, men omvendt var der ikke samme enighed om, at det burde modsvares af en reduceret plejehjemsaktivitet endsige om, hvorvidt der var egnede styringsinstrumenter, som kunne tilsikre, at der blev bygget færre plejehjem. Udbygningsplanerne var ikke, mente flere, et egnet instrument. Ebba Strange (SF) fremhævede, at man med dette lovforslag havde accepteret, at der kunne opereres med differentierede refusionssatser indenfor bistandslovens område, hvilket hidtil ikke havde været acceptabelt. Ved 3. behandling 143 blev forslaget enstemmigt vedtaget forespørgslen om ældrepolitikken I november 1978 rejste Tove Jørgensen (DKP) en forespørgselsdebat 145 om en»tryg og værdig tilværelse for de ældre i deres sidste leveår«. Den 146 drejede sig i sagens natur mest om forholdene på plejehjemmene 147 og var fremkaldt af en mediedebat, som primært handlede om medicinering, 148 men den fremkaldte også en række synspunkter på»ældrepolitikken«eller»omsorgsarbejdet«i bredere forstand. Socialminister Erling Jensen (S) konstaterede, at han var i dialog med Folketinget om en mulig skærpelse af plejehjemstilsynet, men fandt generelt, at ældreomsorgsområdet måtte ses som en helhed. Hans udgangspunkt var»dette ubestemmelige begreb, der hedder holdning«, som dækkede både samfundets officielle holdning til omsorgen for de ældre og de strømninger, der var i befolkningen, unge som ældre, med hensyn til, hvordan»vi bør omgås og leve sammen med specielt den ældre generation«. (Formentlig utilsigtet kom han derved til at operere i en»vi-de-dikotomi«, der markerede de ældre som en i forhold til den øvrige befolkning udskilt gruppe). De formelle regler var noget sekundært. Det afgørende var holdningen over for de ældre. Den offentlige indsats skulle bestemt ikke undervurderes, men den kunne ikke løse den opgave at give ældre mennesker et meningsfuldt og aktivt liv. Her måtte den enkelte føle sig forpligtet til personligt at yde en indsats, så flest muligt blandt de ældre fik deres behov for medmenneskelig kontakt opfyldt. Offentlige tilbud kunne kun være en mager erstatning for kontakt til familie, venner og bekendte. Også den socialdemokratiske ordfører, Bernhardt Tastesen, lagde sig i dette spor i en understregning af holdningernes betydning.»inderst inde ved vi alle 122

123 sammen meget godt, at vi har brug for hinanden i dette samfund: børnene, de unge, de ældre, som nu er pensionister, og også den travle generation midt imellem«. Ikke mindst betonede han den plejehjemsforebyggende indsats ved hjemmehjælpere, der nu skulle have gennemgået en obligatorisk uddannelse. Ikke blot skulle praktiske problemer i forbindelse med fysisk svækkelse afhjælpes, men også følelsen af isolation og ensomhed skulle modvirkes. Opgaven var fortsat at skabe muligheder for, at ældre, der ønskede det, længst muligt kunne forblive i deres eget hjem. Et mål de fleste ordførere bakkede kraftigt op. Erling Jensen ville nedsætte en kommission, der kunne gennemføre en bredspektret gennemgang og vurdering af de ældres levevilkår. Den skulle samtidig virke inspirerende på den offentlige debat for derved at bidrage til en bred folkelig forståelse for de ældres særlige problemer. En positiv og forstående holdning var en forudsætning for, at de»ældre medborgere«fik en aktiv og rig tilværelse også i deres livsaften. 149 Socialministeren sagde senere, at opgaven for kommissionen var at beskæftige sig med, hvordan samfundet skulle håndtere en udvikling, hvor der blev flere og flere ældre, mange ældre, der virkede yngre, og som var mere aktive og levende og med behov for aktiviteter og for at»blive taget alvorligt som ligestillede borgere i dette samfund«, men disse overvejelser kunne ikke befri Folketinget for aktuelt at befatte sig med konkrete problemer vedrørende plejehjemstilsyn, beboerdemokrati, det lægelige, det sygeplejefaglige osv. Aktuelle problemer burde løses på det korte sigt, mens man med en lidt længere horisont kunne søge at udvikle»den overordnede målsætning i en ny situation«. Tove Jørgensen pegede på»splintrede«familieliv og kvindernes erhvervsdeltagelse som forhold, der havde tvunget til en reduktion af indsatsen for børn og ældre familiemedlemmer generationerne var blevet adskilt, og befolkningen fremmed for de ældres livsbetingelser; men der var ingen vej tilbage. Opgaven var blevet en samfundsopgave, som kvinder og mænd måtte løfte i fællesskab. Det krævede, at hjemmesygeplejen og hjemmehjælpen var udbygget i en grad, så den ældre kunne føle sig tryg. Der blev stillet flere dagsordener, og forespørgslen sluttede med vedtagelse af en dagsorden, som tog ministerens redegørelse til efterretning og tilsluttede sig nedsættelse af en ældrekommission

124 Socialindkomstloven I 1980 blev der offentliggjort to betænkninger om socialindkomst, 151 som lå til grund for loven om socialindkomst. 152 Socialindkomsten repræsenterede et nyt indkomstbegreb, der skulle lægges til grund for beregning af indkomstafhængige offentlige ydelser og offentligt fastsatte betalingsskalaer. Formålet var, at det nye indkomstbegreb i højere grad end den skattepligtige indkomst skulle udtrykke det økonomiske behov for modtagelse af offentlige ydelser. Det var derfor ikke alle fradrag, der kunne foretages ved bestemmelsen af den skattepligtige indkomst, som blev anerkendt. Omvendt skulle der medtages visse indkomster, som ikke indgik i opgørelsen af den skattepligtige indkomst, herunder et formuetillæg beregnet som en andel af den skattepligtige formue. 153 De vejledende regler for betaling af midlertidig og varig hjemmehjælp skulle fastsættes med udgangspunkt i socialindkomsten. 154 Af bemærkningerne til lovforslaget 155 fremgik, at det var led i et generelt forsøg på at begrænse de offentlige udgifter, idet besparelserne skulle afbalanceres, så de svageste ikke blev ramt. Det betød et forsøg på yderligere målretning af ydelserne. Nogle ydelser, der hidtil havde været tildelt uden hensyn til indkomsten, blev nu gjort indkomstafhængige. Ældrekommissionens tre rapporter Ældrekommissionens første delrapport 156 gennemgik de fysiske, sociale og psykiske aspekter af aldringsprocessen for at diskutere forholdet mellem aldersforandringer og ældrepolitik. Hovedpointen var, at aldringsprocessen var et forløb, som i større eller mindre grad kunne påvirkes såvel i gunstig som i ugunstig retning. Ældrepolitikken måtte derfor opfattes bredt som de samlede rammer om de ældres tilværelse af fysisk, social og økonomisk karakter, herunder også dem der skabtes af holdninger i omgivelserne og af sociale relationer, som de ældre indgik i. Om den aktuelle ældrepolitik ved 80ernes begyndelse mente kommissionen, at den i for høj grad fokuserede på aldringsprocessens negative sider med tab af ressourcer og muligheder. Med den plasticitet, der prægede aldringsprocessen, var det vigtigt, at der blev lagt større vægt på den tidlige del af aldringen for dermed at give det efterfølgende forløb et mere frugtbart indhold. Selvom den enkelte ville blive udsat for brud i forløbet, var det alfa og omega, at processen fik et forløb præget af kontinuitet og sammenhæng uden at de mere kompensatoriske foranstaltninger af den grund blev overflødige. På den anden side 124

125 kunne de med fordel indrettes, så de i højere grad blev set i samspil med den ældres egne ressourcer, selvbestemmelse og kontinuitet. Kommissionens anden delrapport 157 handlede om de ældres økonomi, deres boliger, en mulig finansiel nyordning for bolig og service, aktivitet og befordring, social og sundhedsmæssig bistand, uddannelse og styringsmidler. 158 Hvad boligforholdene angik måtte hovedmålet efter kommissionens opfattelse være, at de ældre fik mulighed for at blive boende eller på et tidligt tidspunkt i forløbet fik mulighed for at flytte til en mere velegnet bolig samtidig med, at service blev tilvejebragt så fleksibelt, at der også kunne tages hånd om mere omfattende omsorgsbehov i boligen, hvis de opstod. Med hensyn til den sociale og sundhedsmæssige bistand fremhævede kommissionen, at kommunernes døgnservice burde udbygges, at bistandslovens regler burde formuleres med afsæt i de formål, de tjente, og at beslutninger om bistand burde træffes i samspil med den ældre selv redegørelsen om ældrepolitikken Da Ældrekommissionen havde barslet med sin 3. rapport, afgav socialminister Palle Simonsen (KF) en redegørelse til Folketinget. 159 Alle har vi, skrev han, bestemte holdninger til ældre, som let kommer i konflikt med princippet om de ældres frie udfoldelsesmuligheder på egne vilkår. Til imødegåelse af formynderiske holdninger burde en»bedre og mere sammenhængende ældrepolitik«bygge på tre kernebetragtninger, som lige fuldt kunne gøres gældende over for alle aldersgrupper: større selvbestemmelse, bedre rammer for anvendelse af egne kræfter og muligheder, styrkede vilkår til hindring af stærke brud i livssituationen. Udmøntningen måtte forholde sig til dilemmaet mellem en samfundsøkonomisk begrundet opbremsning af det offentlige forbrug, væksten i de ældre aldersgrupper og behovet for på nogle områder at forbedre forholdene for de ældre. Redegørelsen fremhævede betydningen af at inddrage de ældre i planlægning og gennemførelse af ældrearbejdet i et virksomt samspil med det offentlige, så opgaverne blev løst på en god og menneskelig måde bl.a. ved anvendelse af den opfindsomhed, der prægede ældregruppen selv. Socialministeren pegede på tre hovedområder: de ældres forhold til arbejdsmarkedet, 160 pensionisternes økonomi 161 samt nye og bedre boligformer. 162 I diskussionen af boligspørgsmålet blev det atter betonet, at målet var at give de ældre mulighed for, så længe de 125

126 ønskede det, at blive i deres eget hjem, hvilket forudsatte et varieret udbud af forskellige boligformer i kombination med smidige og afpassede servicetilbud. Udviklingen på plejehjemsområdet måtte grundigt overvejes, så det ikke hæmmede udviklingen af alternative boligformer med behovsorienteret service. Redegørelsen talte om et sporskifte i ældrepolitikken, så private og navnlig de ældre selv i højere grad blev inddraget, så der skabtes bedre og mindre behovsudviklende rammer, og så der vistes tilbageholdenhed med udbygning af plejehjemssektoren. Socialministeren afsluttede sin redegørelse med den konstatering, at det var vigtigt, at man gennem en folkelig debat udfoldet både i medierne og alle steder, hvor mennesker mødtes, udviklede en mindre formynderisk holdning til de ældre. Debatten om redegørelsen 163 fokuserede i høj grad på ansvarsfordelingen mellem det offentlige og andre. Inge Fischer Møller (S) advarede mod at overlade de opgaver, det offentlige havde ansvar for, til private organisationer ved anvendelse af privat og frivillig arbejdskraft. Den konservative ordfører, Lizzie Lichtenberg, ønskede sig omvendt væk fra stivheden i det traditionelle bistandsog institutionssystem og fra forestillingen om, at ældrepolitiske opgaver først og fremmest var sociale anliggender for det offentlige. Fornyelse måtte bygge på de ældres egne ressourcer og ikke på offentlig tildeling af foranstaltninger efter visse behovskriterier. Når redegørelsen talte om privatisering lå der heri en appel til de ældre om at tage ansvar for sig selv, til de ældres og andre frivillige organisationer om at tage del i et samspil med den offentlige bistand, som i sig selv umyndiggjorde pensionisterne, der alene blev set som nydere. Derfor var der ikke plads til pensionisten som et menneske, der både kunne give og modtage, yde og nyde. Denne tanke om forstærket brug af civilsamfundet fandt støtte fra CD, hvis ordfører, Yvonne Herløv Andersen, talte om et stift system, der lagde bånd på de ældre, så de især var bange for at komme i berøring med»systemet«, at»komme ind i møllen«fordi det krævede en total indordning under omsorgssystemet. Kun da trådte man frem som en god og taknemlig gammel medborger. På den anden side fremhævede Alice Faber (SF), at masser af dem, der arbejdede inden for Ensomme Gamles Værn, tog arbejde fra mange andre. Mange kvinder kunne ikke få arbejde, fordi der blev anvendt så megen frivillig arbejdskraft. 126

127 I sammenhæng med ansvarsdiskussionen pegede Yvonne Herløv Larsen på, at ansvaret først og fremmest måtte være»mit ansvar for mine forældre«, før det blev samfundets ansvar. Kniber det da for mig at klare det, må det offentlige træde til altså en slags subsidiaritetsprincip.»det må være sådan, at man vedkender sig det ansvar, man har, og ikke alene solidariserer sig med folk i u- landene og deres elendighed, men også kigger på den lige inden for døren«. Socialminister Palle Simonsen understregede, at han ikke havde privatøkonomisk drift af institutioner o.l. i tankerne, men lagde op til at inddrage»mennesker i samfundet«i større udstrækning, at skabe et supplement til»behandlersamfundet«. Ældreorganisationerne og de frivillige organisationer med interesse for ældrepolitikken burde»blåstemples«og ikke indtage en andenrangsfunktion.»er velgørenhed som princip ikke udtryk for, at mennesker er noget for hinanden? Er det, det drejer sig om her, ikke, at mennesker skal være noget for hinanden, at ældre også skal være noget for hinanden, og at generationerne skal være noget for hinanden?«. Der skulle ikke altid komme nogle»fra samfundet«og bistå med det ene og det andet. Det skulle man selv klare, og det var en værdig måde at løse problemer på. Omsorgsaktiviteter måtte ikke blive noget, der blev presset ned over hovedet på de ældre. Han understregede i god samklang med udsagn fra de fleste ordførere den forankrede politiske målsætning, at mennesker skulle kunne blive i deres eget hjem så længe som overhovedet muligt. Ældre skulle ikke flytte hen, hvor plejen var, men plejen skulle flyttes til det sted, hvor behovet var. Adskillige ytrede betænkelighed ved at drøfte»de ældre«som én sammenhængende gruppe, men mange kom alligevel uforvarende til at bygge på en»vi-ogde-dikotomi«. Det blev stærkt fremhævet af Aase Olesen (RV), som overhovedet var betænkelig ved at tale om»ældrepolitik«. Det var en båseopdeling af generationer, og det blev ikke bedre, når man talte om»vi«og»vore ældre«. Hvem er vi, og hvem er vore? Det var en tale, der hørte behandlersamfundet og behandlersynspunktet til. Det reducerede respekten for alle aldersgrupper og udtrykte en nedladende holdning til ældre aldersgrupper. På det konkrete niveau pegede Inge Fischer Møller på betydningen af en tidssvarende uddannelse for hjemmehjælperne som bindeled mellem forvaltning og pensionister og behovet for at gentænke deres pligtige opgaver. Fx ville det være en god idé, om hjemmehjælperne fik tid til at tale med pensionisterne for 127

128 at finde ud af, hvad han eller hun selv kunne klare med henblik på den største grad af selvhjulpethed. Yvonne Herløv Andersen ytrede sig meget positivt om hjemmehjælpen, men mente, at de ældre burde have en større grad af selvbestemmelse, ligesom der endnu ikke var nået tilstrækkeligt med hensyn til at sikre bistandsmulighed døgnet og året rundt.»opbremsningsvejledningen«for at sikre en bedre ressourceanvendelse gennem større fleksibilitet henledte socialministeriet i 1983 kommunernes opmærksomhed på, at det var nødvendigt at»opbløde de ret stive institutionsformer«. 164 Man havde derfor for den planrunde, der påbegyndtes i 1983 og dækkede perioden for 1985 og de følgende år, valgt at fokusere på temaet»omlægning og fornyelse af indsatsen for ældre«. Ministeriet henstillede kraftigt til kommunalbestyrelser og amtsråd, at der indførtes et stop for etablering af nye plejehjemspladser, indtil omstillingsplanlægningen var gennemført. Ved 1982-redegørelsen var det betonet, at ældre, der ønskede det, skulle have mulighed for at blive længst muligt i eget hjem, hvorfor der måtte skabes et større udbud af egnede boliger med varierende grader af bistand. Man frygtede en overdimensioneret plejehjemssektor som en bremse på udviklingen af mere hensigtsmæssige boligformer med tilknyttet fleksibel og behovsorienteret bistand. Fordelingen af personalet mellem institutioner og andre foranstaltninger måtte afvejes nøje, idet brugen af hjemmehjælpere og omsorgsmedarbejdere fremmede den kommunale handlefrihed på området. Det var en foregribelse af den senere satsning på afinstitutionalisering. Ændrede betalingsregler? I 1984 fremsatte Socialdemokratiet et forslag om, at tildelt varig hjemmehjælp blev gjort gratis for at mindske samspilsproblemerne og for at sikre, at ingen af økonomiske årsager afviste varig hjemmehjælp. 165 Socialministeren fremhævede ved forhandlingen 166, at varig hjemmehjælp i forvejen var gratis for dem, der levede på folkepensionsniveau, at der højst skulle betales for 6 timer om ugen, og at det var muligt at nedsætte betalingen, hvis det blev skønnet rimeligt. Hun fandt en betaling for de mere velstillede rimelig, fordi det drejede sig om serviceopgaver, som mere velaflagte familier måtte betale. Merete Aarup (KF) undrede sig over den fordelingspolitiske profil, men, sagde Erik B. Schmidt, som ordfører for forslagsstillerne, samspilsproblemet kunne ikke løses uden»at vende den tunge ende opad«, der måtte gives fordele til mellemindkomsterne og måske oven i købet til de høje indkomstgrupper. 128

129 Forslaget blev både af økonomiske og politiske grunde afvist af flertallet, og socialministeren påpegede, at der var en betænkning om samspilsproblemet undervejs. Derfor var det uhensigtsmæssigt at påbegynde en behandling af enkeltelementer, som kunne indgå i en samlet løsning. Folketingsudvalget afgav ikke betænkning over forslaget. Ændrede finansieringsregler Forslaget til ændring af bistandslovens finansieringsregler 167 udsprang af betænkningen fra en arbejdsgruppe om finansieringsforholdene i den sociale sektor. 168 Den analyserede ansvars, 169 neutralitets 170 og samordningshensynet. 171 Forslaget betød, at finansieringen på store områder blev gjort afhængig af, om ydelsesmodtageren var over eller under 67 år. Finansieringen af praktisk bistand i hjemmet og ydelse af hjælpemidler skulle herefter endeligt afholdes af kommunerne for personer, der var fyldt 67 år. Socialministeren fremhævede ved indbringelsen 172, at bortfald af statsrefusion i overensstemmelse med totalbalanceprincippet ville blive modsvaret af en tilsvarende forøgelse af de generelle tilskud til kommunerne. Hun begrundede 67-års aldersgrænsen med, at det på det store kommunale plejeområde, måtte være den ansvarlige myndighed selv, der bar udgifterne. Forslaget mødte kompakt modstand fra Socialdemokratiet, Venstresocialisterne og Socialistisk Folkeparti. Det havde dels kommunalpolitiske og dels socialpolitiske årsager dog mest det første. Erik B. Smith (S) ønskede under 1. behandling 173 en drøftelse af indførelse af en refusion på opsøgende og forebyggende arbejde, en refusion på 75 pct. af kontanthjælp, en nærmere overvejelse af finansieringen af førtidspension og en inddragelse af forholdet mellem sygehus- og plejehjemssektoren. Han var skeptisk overfor anvendelsen af 67-års grænsen. Venstre, konservative og radikale støttede forslaget som et bidrag til et forstærket kommunalt selvstyre, en bedre ressourceudnyttelse og en fremme af omstilling på det sociale serviceområde. Thor Pedersen (V) talte direkte om, at det hindrede fremtidig refusionstænkning. SF var lodret imod ophævelsen af refusionstanken, fordi den kunne medvirke til at fastholde en vis minimumsstandard i kommunerne. I betænkningen 174 fremsatte Socialdemokratiet og Socialistisk Folkeparti forslag om 50 pct. refusion på opsøgende og forebyggende arbejde samt 75 pct. refusion på kontanthjælp, mens socialministeren foreslog en bemyndigelsesbestemmelse, der kunne lade ministeren sikre en smidig anvendelse af 67-årsgrænsen. 129

130 2. og 3. behandling 175 handlede i vidt omfang om, hvorvidt der var tale om uønsket hastværksarbejde ved lovens gennemførelse. Loven blev med socialministerens ændringsforslag vedtaget mod Socialdemokratiets, Socialistisk Folkepartis og Venstresocialisternes stemmer. Idéer, holdninger og handling Figur 13. Udviklingen Socialreformkommissionens betænkning (1972) Redegørelse om ældrepolitik (1986) Bistandsloven (1974) Betalingsregler for hjemmehjælp ( ) Beskæftigelsesinitiativer (1977) Gratis hjemmehjælp (1989) Socialindkomstloven (1980) Frit valgs redegørelse (1992) Ældrekommissionens rapporter »opbremsningscirkulæret«(1983) Forespørgsel om ældrepolitik (1978) Drøftelse af betalingsregler (1984) Lov om boliger for ældre (1987) Socialindkomst afskaffes (1987) Ældreråd/klageråd (1995) Forebyggende hjemmebesøg (195) Moderniseringsredegørelse (1990) Forespørgsel om ældreboliger (1991) Figur 13 viser hovedbegivenhederne i hjemmehjælpens udvikling i perioden fra 1972 til Det store initiativ i perioden fra 1973 til 1986 var omsætningen af Socialreformkommissionens tanker til konkret politik i form af en bistandslov, der skulle sammenfatte flere af de spredte love, herunder loven om social omsorg og loven om husmoderafløsning og hjemmehjælp, i en sammenhængende lov, der spejlede de nyere socialpolitiske mål. Udgangspunktet»forgrundsidéen på det programmatiske plan«var, at de instanser, som ydede bistand, skulle være stillet så frit som overhovedet muligt i deres valg af indsats kombination af ydelser for derved at realisere princippet om en helhedsvurdering af det enkelte menneskes behov. Reglerne skulle bringes på en form, så der kunne ydes praktisk bistand i hjemmet i alle de tilfælde, hvor der efter en konkret vurdering måtte skønnes at være et behov, og 130

131 de skulle stå til rådighed på alle døgnets tidspunkter, på alle ugens dage og i alle årets uger. Tabel 3. Diskurser og moddiskurser tematik diskurs og moddiskurs ansvarsfordelingen civilsamfundet det offentlige administrativ socialudvalget forankring anden ansvarsplacering statens pålæg til frivillig (+) (+) kommunerne obligatorisk (+) økonomiske hensyn udgiftsstyring besparelseshensyn dækningsomfang universel (+) hovedhensyn trangsbestemt familierne, hjemmene beskæftigelsen (+) Professionalisme/kompetence uddannelse/fag (+) (+) (+) kønsspecifik (+) (+) (+) + velfærdsstatslig socialpolitisk»længst muligt i samfundsprojekt»menneskeligt«(+) eget hjem«besparelser (+) (+) demografiske hensyn»det offentlige ansvars karakter«forsorg omsorg service (+) Tabel 3 giver repeterer diskurser og moddiskurser i perioden fra 1947 til 1970, mens tabel 4 fører oversigten op til De»grå felter«betyder fremdeles, at diskursen indgik med tyngde, mens (+) antyder, at den spillede en vis rolle. Det, der hidtil havde været betegnet hjemmehjælp, blev en integreret bestanddel af det sæt af ydelser, som vedrørte»praktisk bistand i hjemmet«. Det betød samtidig en ophævelse af sondringen mellem husmoderafløsning og hjemme- 131

132 hjælp. Den blev afløst af en skelnen mellem midlertidig og varig hjælp, idet den sidste ikke længere skulle være reserveret pensionister men stå til rådighed for alle med et behov. Uddannelsen af personalet skulle være obligatorisk, og hjemmehjælpere, der ikke havde fulgt det godkendte kursus, blev forpligtet til at søge optagelse på grundkursus senest i Betalingsordningen blev hængt op på folkepensionsniveauet, der blev afgørende for, om hjælpen blev stillet vederlagsfrit til rådighed eller mod betaling. Der var stadig mulighed for at yde kontant tilskud til dem, der selv havde skaffet sig bistand, hvis kommunen var ude af stand til at leverede det fornødne. Det var et stort og omfattende program, der stod foran sin gennemførelse, og debatterne berørte derfor kun i mindre grad delelementer i forslaget, herunder den praktiske bistand. Velfærdsstatslige og ansvars diskurser kom i deres varierende udformninger til at spille en stor rolle, fordi debatterne i tilknytning til Socialreformkommissionens arbejde og opfølgningen af det kaldte på en klargøring af det paradigmatiske grundlag. Kommissionen havde normativt udmøntet sin tænkning i begreberne forebyggelse, revalidering, tryghed og trivsel som overordnede mål og værdier bag den moderne velfærdsstat og havde betonet nødvendigheden af godt uddannede medarbejdere, hvis det skulle kunne realiseres. En velfærdsstatslig diskurs tolkede trygheden som udtryk for en bevidsthed om, at fællesskabet (formentlig en appel til den offentlige mening, hvor»stat«,»system«og»det offentlige«i nogen grad var kommet i miskredit) trådte til, hvis der hos den enkelte indtrådte problemer eller tilbageslag. Det forudsatte, lød diskursen videre, at befolkningen var informeret om de muligheder og de rettigheder, der var gældende. En anden diskurs accepterede som princip den sociale velfærdsstat, men betonede, at enhver fortsat var forpligtet til at forsørge sig selv, sin ægtefælle og børn under 18 år. De»stærke«måtte klare sig selv, hvis der skulle være rum for støtten til dem, der havde problemer. I en tredje diskurs blev det understreget, at skattetrykket havde nået en højde, der gjorde fortsat ekspansion betænkelig, hvis man ville undgå folkelige reaktioner, ligesom den pegede på perspektivplanredegørelsernes understregning af, at der var grænser for, hvad samfundet kunne yde. Begge forhold var af så meget større betydning, fordi de styringsmuligheder, der var indeholdt i bistandsloven, var begrænsede. 132

133 Tabel 4. Diskurser og moddiskurser tematik diskurs og moddiskurs Ansvarsfordelingen civilsamfundet det offentlige økonomiske hensyn dækningsomfang hovedhensyn velfærdsstatslig»længst muligt i eget hjem«demografiske hensyn skepsis Professionalisme/kompetence»det offentlige ansvars karakterafinstitutionalisering«valgfrihed»minimums/ maksimumsstandarder« administrativ socialudvalget forankring anden ansvarsplacering statens pålæg til frivillig kommunerne obligatorisk (+) udgiftsstyring (+) besparelseshensyn (+) (+) (+) universel trangsbestemt (+) familierne, hjemmene beskæftigelsen uddannelse/fag obligatorisk kønsspecifik + (+) socialpolitisk samfundsprojekt»menneskeligt«besparelser forsorg omsorg service»korrekt hjælpden enkelte ved bedst«ja nej, lokalt selvstyre (+) 133

134 En fjerde diskurs accepterede nok et offentligt ansvar, men understregede som den anden at der hvilede et ansvar på den enkelte, og at det var vigtigt at styrke familierne for at minimere det, der skulle overlades til institutionerne. Instrumentelt var der hos nogle en vis frygt for det store råderum, der blev tillagt skønnet, og diskursen handlede derfor om styringsmuligheder. Kunne man ikke gennem cirkulærer og bekendtgørelser lægge fastere linjer for, hvordan principperne skulle udmøntes, blev det spurgt og med det spørgsmål blev det kommunale selvstyreparadigme anfægtet. Socialministeren fastholdt det traditionelle grundsynspunkt og afviste generelle minimums- og maksimumsstandarder som en»forkert måde til styring af kommunerne«. Den samfundsøkonomiske, den beskæftigelsesmæssige og den kønsbetingede diskurs trådte i periodens første fase ikke frem med megen tyngde. Dog pegede det cirkulære, der fulgte bistandsloven, på, at man ved overvejelsen af hjælpens omfang skulle afveje omkostningerne ved ophold i eget hjem med tilhørende ydelser mod udgifterne ved en plejehjemsplacering. Alle lagde overordentlig vægt på uddannelsesdimensionen, men Fremskridtspartiet fastholdt dog det klassiske kønsbetingede synspunkt, at kvalifikationerne var dem, der var indlært i egen husholdning og egen familie. Med den stærkt voksende arbejdsløshed i kølvandet på den første oliekrise trådte beskæftigelsesdiskursen igen frem med stor styrke. Det fandt udtryk i en idé om, at der til personale i tilknytning til praktisk bistand i hjemmet, tidsmæssigt begrænset kunne ydes en særlig gunstig refusion for at gøre beskæftigelsesekspansion mere attraktiv for kommunerne. Det blev ledsaget af den tanke, at man kunne udvide de for den praktiske bistand pligtige arbejdsopgaver. Argumentationen gik i nogen grad hånd i hånd med en samfundsøkonomisk diskurs, fordi man så en udvidet bistand i form af praktisk hjælp i hjemmene som en kilde til aflastning af plejehjemmene. Under en ældrepolitisk debat i 1978 kom holdningerne bag handlingerne til at spille en stor rolle, og hermed var anslået et tema, der vedvarende over den følgende periode prægede den politiske dagsorden. Det drejede sig både om samfundets læs: politikernes officielle holdninger, om strømningerne i befolkningen, dvs. befolkningens eller den offentlige menings ældrebillede, og om holdningerne bag mediebilledet. Ikke mindst socialminister Erling Jensen fremhævede med styrke, at de formelle regler var sekundære i forhold til de holdninger, som gjorde sig gældende også selv om der naturligvis mellem de to stør- 134

135 relser er et tæt samspil. Han tegnede en position, der afveg noget fra den, senere socialdemokratiske talsmænd gav udtryk for. Hans pointe var, at det offentlige ikke kunne sikre de ældre et meningsfuldt og aktivt liv, her måtte den enkelte føle sig personligt forpligtet. Offentlige tilbud var nu en gang en mager erstatning, sagde han, for den indsats familie, venner og bekendte kunne yde. Han var bestemt ikke fremmed for en civilsamfundsdiskurs, som kort tid efter blev taget op især af»borgerlige«politikere. Han ville nedsætte en Ældrekommission, som skulle kigge på den overordnede målsætning i en situation, der på mange måder tegnede sig anderledes end den traditionelt kendte. Ældrekommissionen under ledelse af den socialpolitisk kyndige Bent Rold Andersen kritiserede det traditionelle synspunkt, der i en alt for høj grad så aldring som en fremadskridende forfaldsproces. Aldring var et plastisk forløb, der i høj grad kunne påvirkes, og som ikke var uafhængigt af de holdninger, der i samfundet i bredeste forstand gjorde sig gældende. Alfa og omega var at sikre forløb, der gav kontinuitet og sammenhæng og byggede på den enkelte ældres egne ressourcer. Boligpolitikken burde udformes, så den enkelte fik mulighed for at blive boende i de vante omgivelser eller fik mulighed for på et hensigtsmæssigt tidspunkt at flytte til en mere velegnet bolig, idet de ydelser, der kunne stilles til rådighed, i begge tilfælde måtte organiseres så fleksibelt, at de løbende kunne tilpasses de ændrede behov. Socialminister Palle Simonsen (KF) tog Ældrekommissionens arbejde som grundlag for en ældrepolitisk redegørelse i Folketinget, hvor han som kerneelementerne fremhævede større selvbestemmelse, bedre rammer for brug af egne kræfter og muligheder og rammebetingelser, der minimerede risikoen for stærke brud i den enkeltes aldringsforløb. Det var en paradigmatisk betragtning, der skulle overføres til det programmatiske niveau under håndtering af det spændingsfelt, der blev udspændt af ønsket om at bremse væksten i det offentlige forbrug, væksten i antallet af ældre og nødvendigheden af forbedringer for de ældre på udvalgte områder. Det kaldte både på ændringer i arbejdsmarked, i rammerne om de ældres økonomi og ikke mindst på boligpolitiske initiativer, der kunne sikre et varierende udbud af boligformer ledsaget af smidige og tilpassede tilbud om ydelser. Også på dette tidspunkt gled man ind i konkurrerende diskurser til afklaring af det grundlæggende paradigme. I den ene diskurs civilsamfundsdiskursen som primært blev formuleret af socialministeren og den»borgerlige«del af det 135

136 politiske spektrum, appellerede man til den offentlige mening gennem ønsket om en debat i medierne og andre steder med sigte på at udvikle en mindre formynderisk holdning til de ældre og ved inddragelse af de ældre og deres organisationer. Det var også en appel til de ældre om i højere grad at tage ansvar for sig selv (en selvansvarlighedsdiskurs), til de ældres og andre frivillige organisationer om at indgå i et nærmere samspil med det offentlige. Det gjaldt om, at den enkelte uanset alder skulle være et menneske, der både kunne give og modtage, yde og nyde, og som blev inddraget i samfundet for at undgå, at det fremtrådte som»systemet«. Mennesker skulle være noget for hinanden, generationerne skulle nære omsorg for hinanden,»behandlersamfundet«skulle svækkes, så der blev plads til civilsamfundet. Moddiskursen betonede, at de opgaver, som det offentlige havde ansvaret for, ikke måtte overlades til private organisationer med risiko for, at deres anvendelse af privat og frivillig arbejdskraft ville fortrænge den offentlige indsats, altså et beskæftigelsessynspunkt. Et hovedsynspunkt var, at plejen skulle flyttes til de ældre, og at de ældre ikke skulle flyttes efter plejen. Det første skrift mod tilsikringen af de ønskede differentierede boligformer og den første antydning af en afinstitutionaliseringsdiskurs blev udmøntet i den vejledning, der udsendtes i 1983 for at henlede kommunernes opmærksomhed på, at de»stive institutionsformer«skulle blødes op, og at der burde holdes igen med etablering af yderligere plejehjemspladser. 136

137 Kapitel 5. Under bistandsloven Politisk-økonomisk kontekst I de første år efter firkløverregeringens tiltræden førte Socialdemokratiet en forholdsvis passiv oppositionspolitik, men fra midten af 80erne begyndte partiet et tættere samarbejde med Socialistisk Folkeparti. Det hindrede dog ikke, at man i sommeren 1985 indgik en aftale med regeringen om en længe diskuteret reform af indkomstskattereglerne. Loven blev vedtaget i marts Formålet var bl.a. at svække tilskyndelsen til at stifte gæld. Det skulle ske ved at reducere værdien af fradraget for renteudgifter. Derimod var regeringen alene om at gennemføre bortfaldet af den automatiske dyrtidsregulering, som i forvejen var suspenderet, og»kartoffelkuren«, der gjorde det dyrere at låne til forbrug og boligbyggeri. Virkningerne af»kartoffelkuren«og de nye indkomstbeskatningsregler var en stærk forbedring af betalingsbalancen og en samtidig stigning i arbejdsløsheden. Den øgede arbejdsløshed forringede de offentlige finanser. For at afholde valget forud for den nye folketingssamling udskrev Poul Schlüter valg til afholdelse i september Valgets vinder var Socialistisk Folkeparti, mens firkløverpartierne tabte 7 mandater. Socialdemokratiet og Socialistisk Folkeparti søgte at etablere et samarbejde, men da det nye parti Fælles Kurs ikke ville garantere støtte, kom der ikke noget ud af det. Resultatet blev i stedet, at firkløverregeringen fortsatte med Mimi Jakobsen (CD) som socialminister. Efter valget trak Anker Jørgensen sig tilbage som formand for Socialdemokrati- 137

138 et og blev afløst af Svend Auken. Det radikale Venstre, der havde støttet firkløverregeringens politik, meddelte, at partiet ville stå frit og tage stilling fra sag til sag; men den nydannede firkløverregering stod stadig overfor et sikkerhedspolitisk flertal. Det lykkedes regeringen at opnå forlig med Socialdemokratiet og Det radikale Venstre om finansloven for Det hang sammen med, at lønningerne var stigende. Konkurrenceevnen blev forringet, hvilket satte fastkurspolitikken under pres. Løsningen lå i afskaffelse af en række arbejdsgiverbidrag til forskellige sociale ordninger, som finansielt blev kompenseret ved noget, der mere end meget lignede en moms-stigning på 2½ pct. Udover de konkrete foranstaltninger var det væsentligste nok, at der blev indgået en form for»social kontrakt«mellem fagbevægelsen, arbejdsgiverne, regeringen og Socialdemokratiet om, at lønudviklingen skulle ses i sammenhæng med konkurrenceevnen. Finanslovsforliget indebar desuden en stigning i pensions-, efterløns- og dagpengesatser med virkning fra juli Efter igen at være kommet i mindretal på et sikkerhedspolitisk spørgsmål udskrev Poul Schlüter valg til afholdelse i maj Firkløverregeringen fik uændret 70 mandater, men resultatet blev en regering bestående af de Konservative, Venstre og Det radikale Venstre. Statsministerens tanke var utvivlsomt, at han derved brød det sikkerhedspolitiske flertal. Aase Olesen (RV) blev socialminister. Finansloven for 1989 blev bragt i hus ved indgåelse af en række delaftaler. Det betød bl.a. en ændring af medicintilskudssystemet, så forbrugeren skulle betale det fulde beløb under en vis egenbetalingsgrænse, og at man udskød indførelsen af gratis hjemmehjælp, der skulle være trådt i kraft den 1. januar 1989 til den 1. juli Der lå også delaftaler bag finansloven for I 1990 vedtog et bredt flertal en forhøjelse af enlige pensionisters personfradrag, så en enlig pensionist uden ekstra indkomst fra 1991 ikke længere skulle betale indkomstskat. Tilsvarende stod der et flertal bag vedtagelsen af den såkaldte»satsregulering«af overførselsindkomsterne. Bundfradraget for mellemskatten blev forhøjet med det formål, at bringe det antal skatteydere, der betalte mellemskat, ned på 1987-niveauet. Det kom til at spille en pudsig rolle ved»kassedamevalget«. Poul Schlüter udskrev valg til den 12. december 1990 formelt begrundet i vanskelighederne ved at nå til enighed om en finanslov for 1991, men reelt på grund af voksende interne spændinger i regeringen. Venstre stod efter meningsmålingerne til et godt valg og var interesseret i at indkassere gevinsten. Samtidig mente regeringen at have et godt valggrundlag i skattereduktionen. 138

139 Netop i den sammenhæng henviste Uffe Ellemann-Jensen (V) til kassedamen, som bare ikke i virkelighedens verden havde en så stor løn, at hun kunne drage nytte af forslaget! Venstre indkasserede sin gevinst og fik et næsten lige så stort mandattal som de Konservative. Efter eksklusionen af Mogens Glistrup gik Fremskridtspartiet tilbage, men der var stadigt et komfortabelt borgerligt flertal, der pegede på Poul Schlüter som statsminister. De radikale, der havde tabt 3 mandater, ønskede ikke at fortsætte i regering, og resultatet blev derfor en VKregering med Else Winther Andersen (V) som socialminister. Figur 14. Antal beskæftigede og antal ledige Antal beskæftigede Antal ledige Antal beskæftigede Antal ledige Som det ses af figur 14 steg antallet af ledige stærkt under den fjerde Schlüterregering. Socialdemokratiet og fagbevægelsen så det som et brud på den»sociale kontrakt«og kritiserede regeringen for at være passiv i forhold til den faldende beskæftigelse i forventning om, at der ville komme et opsving udefra. Den 14. januar afleverede højesteretsdommer Mogens Hornslet sin rapport om Tamil-sagen, som statsministeren fandt så belastende for sig selv og Det konservative Folkeparti, at han demissionerede uden at udskrive nyvalg. Efter forhandlinger dannedes en regering af Socialdemokratiet, Centrumdemokraterne, Det radikale Venstre og Kristeligt Folkeparti under Poul Nyrup Rasmussens ledelse. Socialminister blev indtil 28. januar 1994 Karen Jespersen (S). Hun afløstes af Bente Juncker (CD), som kun var minister en ganske kort tid, før hun afløstes af Yvonne Herløv Andersen (CD). Det afgørende succeskriterium for den nye regering var at vende den faldende beskæftigelseskurve. Det skulle ske gennem en finans- og kreditpolitisk lempel- 139

140 se af midlertidig karakter. Tanken var at stramme den økonomiske politik, når der efterspørgslen steg. Som et opgør med Schlüter-regeringens påstand om, at man ikke kunne»styre konjunkturerne«, ville den nye regering vise, at en konjunkturstyring var mulig, hvis man var omhyggelig med»timingen«af indgrebene og lod dem ledsage af strukturpolitiske initiativer. Et opsving måtte ikke blive»ødelagt«af»flaskehalsproblemer«, lønstigninger og forringet konkurrenceevne. Derfor gennemførte regeringen en skattereform, der skulle give økonomien en»kick-start«, men som over tid alene betød en strukturændring af beskatningen. Skattereformen indførte også det såkaldte arbejdsmarkedsbidrag, som var gradvis stigende. Den blev ledsaget af en arbejdsmarkedsreform, der omlagde dagpengesystemet og indførte uddannelses-, sabbat- og børnepasningsorlov. Figur 15. Betalingsbalancens løbende poster mio. kr Modsvaret til den store beskæftigelsesfremgang var, jf. figur 15, en forringelse af betalingsbalancens løbende poster; men bortset fra 1998 var der dog vedvarende tale om overskud. Figur 16 viser, at den offentlige sektors fordringserhvervelse (over- eller underskuddet på de offentlige finanser) var i klar forbedring. Underskuddet blev reduceret år for år og fra 1999 var der tale om et overskud. Endelig ses det af figur 17, at den stigende beskæftigelse, det pæne forløb på betalingsbalancen, den nydelige udvikling af den offentlige fordringserhvervelse gik hånd i hånd med moderate prisstigninger. Det mere end antyder, at det klassiske danske»balanceproblem«havde fundet sin løsning. En forbedring på 140

141 et af de centrale mål syntes at kunne gennemføres uden væsentlige forringelser af andre. Dele af forklaringen ligger i de strukturelle ændringer, der blev gennemført under Schlüters regeringer i 80erne og Nyrup Rasmussens i 90erne, og som tydeligvis er fortsat under Fogh Rasmussens regeringer siden Figur 16. Den offentlige sektors fordringserhvervelse (overskuddet på de offentlige finanser) mio. kr Figur 17. Årlig forbrugerprisstigning (inflationsrate) 3,5 3 2,5 procent 2 1,5 1 0, I august 1994 udskrev Nyrup Rasmussen valg til afholdelse den 21. september. Formålet var»at skabe klarhed«, så Folketinget»kunne tage fat«umiddelbart ved åbningen i oktober, uden at de første måneder skulle anvendes til»at føre valgkamp«i tinget. Valget gav Socialdemokratiet tilbagegang, mens Venstre var valgets vinder. De to små regeringspartier var tabere. Centrumdemokraterne 141

142 tabte 4 mandater, og Kristeligt Folkeparti kom ikke over spærregrænsen. Enhedslisten gjorde sin entre i dansk politik med 6 mandater. De tre regeringspartier, der overlevede valget, fortsatte samarbejdet, i en regering bestående af Socialdemokratiet, Det radikale Venstre og Centrumdemokraterne. Karen Jespersen (S) var socialminister. Finansloven for 1995 blev vedtaget sammen med Venstre og de Konservative og indebar endnu en arbejdsmarkedsreform med en fortsættelse af orlovsordningerne dog med reducerede ydelser ved børnepasnings- og sabbatorlov, en opstramning af rådighedsreglerne og en forenkling af aktiveringen af bistandsmodtagere. Den tredje arbejdsmarkedsreform gennemførtes i forbindelse med forliget om finansloven for Med åbningstalen ved folketingssamlingen 1996/97 indvarslede statsministeren en revision af bistandsloven, som i 1997 blev erstattet af lov om aktiv socialpolitik, lov om social service, den sociale administrationslov og pensionsloven. Centrumdemokraterne forlod regeringen i december Samarbejdet mellem Det radikale Venstre og Socialdemokratiet fortsatte i det tredje Nyrup Rasmussen ministerium. Det moderniseringsprogram, der var igangsat i 1983 fortsatte under de fire Schlüter-regeringer. Da Schlüter i kølvandet på Tamilsagen valgte at kaste håndklædet i ringen, og Nyrup Rasmussen påbegyndte sin regeringsperiode, der skulle vare fra 1993 til 2001, gled moderniseringsterminologien i baggrunden uden at arbejdet med»modernisering«af den grund blev sat i stå. Det fandt blot andre former og kan primært følges gennem en række af de publikationer, som blev udgivet af Finansministeriet. Dog er det givet, at den stærke vægt på»markedsgørelse«blev nedtonet, mens ydelseskvalitet og kontrol med ydelserne blev tillagt større vægt. Redegørelsen om ældrepolitikken 1986-redegørelsen 176 om ældrepolitikken fortalte, at der siden den seneste redegørelse i kølvandet på Ældrekommissionens rapporter var gennemført en førtidspensionsreform, en ændring af samordningsreglerne for tjenestemandspensionister og en delpensionsordning. Man lagde nu op til en række nye initiativer»ældrepakken«der vedrørte de økonomiske, fysiske og sociale rammer for de ældres tilværelse. Forslagene, 142

143 skrev socialminister Mimi Jakobsen, skulle varetage to hensyn. På en og samme tid skulle der tages højde for, at de allerfleste ældre både kunne og ville leve en tilværelse på egne præmisser, og at et stigende antal meget gamle ville have brug for støtte og pleje i varierende grad. Opgaven var at udnytte de positive ressourcer ved alderdommens begyndelse for derved at udskyde de negative sider ved at blive gammel et tydeligt ekko fra Ældrekommissionen. Økonomisk skulle samspilsproblemet løses for at gøre langsigtet pensionsopsparing mere attraktiv og for at modvirke ulighederne blandt fremtidige pensionister. De indkomstafhængige elementer i pensionsordningen skulle aftrappes»i forlængelse af hinanden«. Også betaling for serviceydelser efter bistandsloven og den individuelle boligstøtte skulle ændres.. Boligministeren ville fremsætte forslag til lov om boliger for ældre og personer med handicap. Det ville give kommunerne adgang til at beslutte, hvor mange ældreboliger, der skulle opføres, og hvordan de skulle indrettes. Alle ældreboliger skulle fremover bygges som selvstændige boliger, mens der stort set ikke ville blive bygget plejehjem af den hidtidige type. Socialt skulle den fornødne bistand ydes som individualiseret service i den ældres egen bolig og ikke i det kendte institutionsprægede regi. Derfor skulle boligerne opføres omkring et center med tilknyttede servicefunktioner i form af hjemmehjælp, hjemmesygepleje og døgnberedskab. Flere ældreboliger ville gøre det muligt at sikre plejehjemspladser uden for opholdskommunen, at undgå adskillelse af ægtefæller og urimeligt lange sygehusophold. Det var også tanken, at beboere på plejehjem gradvis skulle overtage ansvaret for deres egen tilværelse, så de valgte hjemmets ydelser til og fra med efterfølgende betaling på grundlag af den samlede pensionsydelse. Kernen i al ældrepolitik skulle være den enkeltes behov som person med individuelle ønsker og interesser. Socialdemokratiets ordfører anførte ikke mange synspunkter på det principielle plan, men rejste en lang række konkrete spørgsmål. Lizzie Lichtenberg (KF) pegede på, at man kunne se meget forskelligt på aldringsprocessen. Nogle så den fortsat som en nedgangsfase præget af voksende afhængighed, men den kunne lige så vel ses som en fase, der frigjorde iboende kræfter. Pensionisttilværelsens forløb var i høj grad en funktion af det forudgående livs livsstil 143

144 altså en livsløbsbetragtning. Hun fremhævede det, der senere skulle blive et slagord:»institutionernes af-institutionalisering«. Venstres ordfører, Hanne Severinsen brød sig ikke om ordet ældrepolitik, men det kunne dog godt anvendes, hvis man huskede på, at ældre var forskellige og kun havde den ene lighed, at de befandt sig i samme aldersklasse. Ældre skulle bo dér, hvor de havde lyst til at bo, og dér, hvor tingene foregik, og de skulle have mulighed for at få opfyldt deres forskelligartede bolig og servicebehov. Og det krævede nedbrydning af vanetænkning, institutionstænkning og»vi plejer«tænkning. Plejehjem burde omdannes til centre for udgående service, og en»god plejehjemsbeboer«måtte ikke være en beboer, der havde mistet sin identitet. Ingen umyndiggørelse eller forudbestemt, skematisk og rutinemæssig behandling måtte finde sted, som det blev sagt af Socialistisk Folkepartis ordfører. Aase Olesen (RV) pegede på, at det gamle mål om»længst muligt i eget hjem«burde ændres, så man i stedet betonede, at»det sted, hvor pensionisten bor, er hans eller hendes hjem«en ændring med betydelige konsekvenser for indretning af plejehjem, kollektivboliger, beskyttede boliger osv. Lov om boliger for ældre og personer med handicap 1987-forslaget til lov om boliger for ældre og personer med handicap 177 pålagde kommunalbestyrelserne at sikre det nødvendige antal boliger til ældre og personer med handicap, som havde særligt behov for sådanne boliger (ældreboliger). 178 Inspirationen til loven lå i Ældrekommissionens understregning af, at ældre burde kunne fortsætte deres hidtidige tilværelse, tilrettelægge dagligdagen og træffe valg mellem forskellige foranstaltninger, så der i videst mulig udstrækning blev gjort brug af de ældres egne ressourcer. Det kunne bedre ske ved en tilværelse i egen, selvstændig bolig end ved institutionsophold. Kommunerne havde da også over de senere år intensiveret hjemmehjælps- og døgnplejeordninger og i stigende grad ydet støtte til indretning af boliger osv. Tanken var nu ved nybyggeri og ombygning at tilvejebringe ældreegnede, selvstændige boliger. Nogle med en indretning, så der stort set kunne udføres samme pleje som på et plejehjem, andre mindre plejeintensive men med vægt på at den ældre kunne blive boende, også selv om plejebehovet voksede. Kommunalbestyrelsen skulle træffe beslutning om antallet af boliger og deres indretning. Den hidtidige opdeling i lette kollektivboliger, kommunale pensionistboliger, beskyttede boliger og plejehjem skulle afløses af begrebet»ældrebolig«. 144

145 Ældreboligforslaget var led i den ældrepolitiske handlingsplan, socialministeren havde præsenteret i den ældrepolitiske redegørelse. Det ville blive fulgt op af ændringer på området for service til ældre, som bl.a. ville medføre bortfald af adgangen til at opføre plejehjem og beskyttede boliger efter bistandsloven. 179 Under 1. behandling 180 blev der fra alle sider givet tilslutning til lovforslagets hovedprincip, at der skulle arbejdes med et enkelt ældreboligbegreb. Flere pegede dog på, at der også fremover ville være et behov for plejehjemslignende boliger. Skulle intentionerne krones med held måtte der lægges pres på de kommuner, der endnu ikke havde etableret en døgnplejeordning. Debatten koncentrerede sig om den foreslåede finansieringsmodel. Den skabte statsfinansiel neutralitet ved et byggeri på 1500 ældreboliger om året, og det var»for lidt«. Det blev også kritiseret, at der var hjemmel til, at private kunne stå som driftsherrer, og at pensionskasser ikke kunne medvirke. Kritikken blev udmøntet i den formulering, at det ikke var tilstrækkeligt at realisere en decentralisering, man måtte også løse opgaven. Under det videre arbejde i Folketinget 181 lykkedes det at enes om ændringer, så forslaget kunne vedtages af et stort flertal. Kun Socialistisk Folkeparti og Venstresocialisterne stemte imod. Gratis varig hjemmehjælp Næste skridt var et forslag til ændring af bistandsloven. 182 Ud over et par redaktionelle ændringer var det centrale, at den hidtidige vejledende betalingsskala, som byggede på en betaling, der steg med indkomsten, skulle erstattes af betaling af et fast beløb pr. time. Fremdeles kunne der højst blive tale om betaling for 6 timer pr. uge. Betalingen skulle således være udgiftsafhængig, mens den tidligere havde været indtægtsafhængig. Den nye ordning omfattede alle pensionister, og det blev derfor præciseret, at udgiften for vanskeligt stillede pensionister kunne dækkes via et personligt tillæg. Det blev gjort muligt ved det samtidigt fremsatte ændringsforslag til lov om social pension. I konsekvens af boligministerens forslag til lov om ældreboliger skulle der ikke længere kunne opføres plejehjem og beskyttede boliger efter bistandsloven. I bemærkningerne til lovforslaget blev det understreget, at det forudsatte etablering af ældrecentre og døgnberedskab, der fagligt og tryghedsmæssigt modsvarede, hvad der hidtil havde været ydet i de eksisterende ældreinstitutioner. Det blev fremhævet, at der i døgnberedskabet skulle indgå en vagtcentral, så der akut kunne tilkaldes hjælp i form af hjemmehjælp/hjemmesygepleje og bistand af anden art. 145

146 Endelig skulle plejehjemsbeboere fremover efter kommunalbestyrelsens beslutning kunne behandles som beboere af ældreboliger, så de fik udbetalt pension og til gengæld skulle betale for de ydelser, de ønskede fra plejehjemmet. Denne bestemmelse skulle efter forslaget revideres inden udgangen af Under 1. behandling var der 183 en positiv holdning til forslagene, men også en række spørgsmål. Socialdemokratiets ordfører spurgte, hvordan man ville sikre, at døgnberedskabet reelt var til stede og argumenterede for, at varig hjemmehjælp burde være gratis. Ydelse af personligt tillæg forekom at være en sær form for dobbelt administration. Samme synspunkter fandt udtryk hos Socialistisk Folkepartis ordfører. Aase Olesen (RV) pegede på det problem, at der kunne være substitution mellem hjemmehjælp og hjemmesygepleje, og at det derfor var uheldigt, at der anvendtes forskellige betalingsregler. Flere ordførere fremhævede, at»ældrepakken«virkelig markerede et holdningsskifte i ældrepolitikken. Socialministeren pegede på, at der ikke var indført et stop for byggeri af plejehjem og beskyttede boliger, da der i lovforslaget om ældreboliger var en undtagelsesbestemmelse, men hun var enig med boligministeren i det synspunkt, at det ikke ville være velset at bygge plejehjem i den traditionelle forstand. Under udvalgsarbejdet 184 blev der opnået enighed om, at varig hjemmehjælp skulle ydes uden betaling fra og med den 1.januar Ikke overraskende henviste Socialdemokratiet til, at partiet tidligere havde stillet forslag om gratis, varig hjemmehjælp og fjernelse af»lommepengeordningen«for pensionister på plejehjem. 185 De Konservative (og de Radikale) konstaterede, at man nu brød med et princip om egenbetaling, men hvis det, hvad kommunerne påstod, kunne fremme arbejdet på tværs af faglige grænser og dermed sikre større fleksibilitet i serviceudbuddet, var det prisen værd. Ved 3. behandling blev forslaget enstemmigt vedtaget. 186 Den socialpolitiske redegørelse Der var ikke mange konkrete initiativer i den socialpolitiske redegørelse, socialminister Mimi Stilling Jakobsen i januar 1988 forelagde Folketinget. 187 Den var mest interessant ved sine synspunkter på det mere principielt velfærdsstatslige niveau. Ældrepolitisk 188 fremhævede redegørelsen gennemførelsen af»ældrepakken«som et skridt i retning af større medbestemmelse båret af et mål om valgfrihed i alle livets faser. Pensionsforhøjelser var ikke aktuelt på tapetet. 189 Det, der trængte sig på, var at sikre en nedbringelse af ventelisterne til egnede 146

147 ældreboliger og naturligvis, at den nødvendige hjælp i hjemmet var til stede. Igen uden konkrete initiativer pegede redegørelsen på etableringen af ældreboliger og udvikling af døgnberedskabsordninger, mens andre problemer ville kunne løses gennem tættere samarbejde mellem social- og sundhedsektoren, et opsøgende og opfølgende arbejde i hjemmet og udvikling af gode genoptræningsmuligheder. Redegørelsen ville gøre op med en række myter: at et godt socialt system var et system, som holdt folk på så høje ydelser som muligt; at det offentlige kunne klare alle problemer, og at alle problemer kunne løses, hvis der blev ansat flere mennesker og brugt flere penge. Der var ikke, mente ministeren, råd til at fortsætte en udvikling, der nu lod de sociale udgifter udgøre ca. 1/3 af de samlede offentlige udgifter. Dette så meget desto mere fordi den øgede indsats gik hånd i hånd med en fornemmelse blandt borgerne af systemernes uoverskuelighed og uforståelighed. Siden vedtagelsen af bistandsloven var der nok opbygget en række forkerte forventninger til det offentlige, og samtidig havde borgerne i stigende grad følt sig umyndiggjort. Derfor var det vigtigt at bevæge sig væk fra»de passiviserende hyttefade«og få dem erstattet med en indbygget»springbrætseffekt«, der kunne bringe folk tilbage til en normal hverdag. I den efterfølgende drøftelse 190 kom ikke mindst den sidste konstatering i redegørelsen til at spille en rolle:»det offentliges rolle i samarbejdet med borgerne må ændre karakter i retning af større ligeværdighed, og ansvaret for et menneskes tryghed og velfærd påhviler den enkelte, men det offentlige har selvfølgelig et opbakningssystem, og det er fortsat afgørende, at ingen lades i stikken, ingen kobles af i denne proces«. Jytte Hilden (S) fremhævede, at Socialdemokratiet var på vej til at lægge op til en diskussion om»anden runde af velfærdssamfundet«, der pålagde mennesker ansvar for deres tilværelse, hvilket indebar både tilbud og krav til ydelsesmodtagerne såvel som krav til de offentligt ansatte om aktivt engagement og om effektivitet. Socialdemokratiet anlagde en tobenet strategi af krav og ansvar, social retfærdighed og økonomisk ansvarlighed. Som talskvinde for Det konservative Folkeparti endorserede Karen Højte Jensen velfærdsstaten som et socialt sikringssystem, der hindrede, at nogen borger uforskyldt kom i social og økonomisk nød. På den anden side havde behandlersamfundet svækket ansvarsog selvfølelsen. Der måtte nu i højere grad appelleres til den enkeltes egen forståelse af egen tarv. Den enkeltes værdighed, selvrespekt og medansvarlig- 147

148 hed båret af en aktiv, igangsættende indsats ud fra hjælp-til-selvhjælpfilosofien. At styrke og udvikle mennesker gennem deres egne valg og initiativer kunne, mente SF s ordfører, være fint nok, hvis det skete inden for en kontekst udtrykt ved tryghed, trivsel, forebyggelse og revalidering, mens det blev højst dubiøst, hvis tryghed og velfærd påhvilede den enkelte. Han så i øvrigt ældrepolitikken på vej ind i en udvikling imod»fængsel i eget hjem«, fordi tilbuddet om hjemmehjælpere skrumpede samtidig med, at flere og flere ældre havde brug for dem. Fremskridtspartiet pegede på de unges betoning af spørgsmålene»hvad har jeg ret til?«,»hvad kan jeg kræve?«, mens bevidstheden om svaret på spørgsmålene»hvad er min pligt?«og»hvad skal jeg yde?«svævede mere i vinden. Partiet rejste det spørgsmål, om det ikke burde være en betingelse for at modtage kontanthjælp, at modtageren påtog sig et job for kommunen.»som systemet er i dag, er det vist lige før man kan afskaffe sagsbehandlerne og i stedet sætte en pengeautomat op og give klienterne et bistandskort, hvorpå de rigtige oplysninger er kodet ind«. Man fornemmer en begyndende politisk reaktion på senfirsernes postulerede legitimitetskrise, som i 90erne ytrede sig i en væsentlig stærkere betoning af pligtdimensionen. Socialministeren talte tilsvarende om, hvad man kunne kræve af dem, der modtog sociale ydelser, når de mente at kunne stille krav til samfundet. Spørgsmålet var, hvordan man kunne bringe ligeværdighed ind i disse relationer. Socialindkomsten afskaffes Socialindkomsten blev gennemført i 1980 som et selvstændigt indkomstgrundlag, der i højere grad end den skattepligtige indkomst kunne sikre en rimelig fordeling af de ydelser, som udmåltes på grundlag af den samtidige indkomst. I konsekvens af den skattereform, der trådte i kraft den 1. januar 1987, fremsatte socialministeren forslag om ændring af indkomstgrundlaget i en række love og ophævelse af loven om socialindkomst. 191 Man kunne nu anvende de indkomstbegreber, der var indeholdt i skattelovgivningen. Umiddelbart ville disse ændringer alene have konsekvens for betaling for midlertidig hjemmehjælp, idet den varige jo skulle være gratis fra den 1.januar Forslaget bortfaldt på grund af valgs udskrivelse, men blev efter NATO-valget genfremsat i stort set uændret form. Det blev ved 3. behandling enstemmigt vedtaget. 148

149 Hen til kommoden og tilbaws igen Med denne overskrift kan man med rimelighed beskrive det noget bizarre forslag, der blev fremsat af socialminister Aase Olesen i 1988 efter KVRregeringens tiltræden måneder efter gennemførelsen af loven om gratis, varig hjemmehjælp og mindre end to måneder før dens ikrafttræden, blev det foreslået at udskyde tidspunktet for påbegyndelse af gratis hjemmehjælp med et år til den 1. januar Dels for at nedbringe de offentlige udgifter, og dels for at give kommunerne bedre tid til at tilrettelægge deres hjemmehjælpsordninger herunder visitationen i lyset af det forventede kapacitetspres, de ville blive udsat for, når varig hjemmehjælp blev gratis. Det var et ønske ikke mindst kommunerne havde givet udtryk for. Socialdemokratiet anlagde under 1. behandlingen 193 en sarkastisk tone. 18 måneder efter den oprindelige vedtagelse skulle det hele igen udsættes, og argumenterne var pudsigt nok næsten de samme de havde bare ændret fortegn. Samspilsproblemerne var gemt væk, plejehjemsforebyggelsen var glemt men om 12 måneder ville alt gå som smurt. Man vendte sig sammen med Socialistisk Folkeparti kraftigt mod forslaget som mere eller mindre ubegrundet. Indirekte blev også hjemmehjælpernes uddannelsesmæssige forhold berørt. Fra Fremskridtspartiets ordfører lød det, at det da ikke kunne være rigtigt, at der kunne opstå mangel på hjemmehjælpere, for så kunne man passende sætte nogle af de arbejdsløse i sving. Der var nok af bistandsmodtagere at tage af. Også Quist Jørgensen (S) mente at kunne huske, at en hjemmehjælpsuddannelse var noget, man tog på fantastisk kort tid, og derfor kunne man jo bare henvende sig til den uhyre store gruppe af kvindelige arbejdsløse, der gerne ville have et job. Udvalgsarbejdet og betænkningen 194 var præget af den mangel på sammenhæng ikke mindst Socialdemokratiet og Socialistisk Folkeparti så mellem KL s henvendelse fra 1986 og den nye henvendelse fra Der blev peget på, at frikommuneforsøget i Ebeltoft ikke antydede andet, end at der havde været store positive konsekvenser af tilbuddet om gratis, varig hjælp. Socialministeren foreslog med tilslutning fra udvalgets flertal, at man indskrænkede sig til en udsættelse på ½ år til den 1. juli Under 2. behandling 195 var der nogen uklarhed om, hvad der egentlig skulle ske den 1. juli 1989, og samtidig finder man en række pudsige tilkendegivelser, der udtrykte synspunkter om, at de mere velstillede måske med fordel skulle kunne 149

150 bidrage uden at det så blev bragt i sammenhæng med det tidligere drøftede samspilsproblem. Fremdeles lød det fra Fremskridtspartiet, at havde man passet sit eget hjem og børn og mand, kunne man vel også passe en ældre, 196 så kapacitetsargumentet holdt ikke. Forslaget om ½ års udsættelse blev vedtaget ved 3. behandling 197 imod Socialdemokratiets og Socialistisk Folkepartis stemmer. 198 Moderniseringsredegørelserne Finansministeren havde i flere omgange givet en såkaldt»moderniseringsredegørelse«.»modernisering«var i 80erne i alle lejre blevet et tidens mantra. I 1990-redegørelsen 199 præsenterede han en analyse af»de bedste i staten«, en brugerundersøgelse og en analyse af regeludviklingen. Slagordene var modernisering og afbureaukratisering. Blandt initiativerne pegede redegørelsen på øget anvendelse af brugerbetaling, selvforvaltning og privatisering som led i en effektivisering og for at skabe større valgfrihed for borgerne. Mogens Lykketoft (S) distancerede sig fra prissætning på de»væsentlige sociale goder«, men var sagde han under henvisning til SAMAK-rapporten 200 fra 1990 optaget af decentralisering, selvforvaltning, øget kappestrid indenfor den offentlige sektor, decentraliseret budgetansvar og økonomistyring:»den offentlige sektor skal være så stor og så moderne ledet og så moderne indrettet, som det er nødvendigt for bedst muligt at understøtte moderniseringen af den samlede samfundsøkonomi. Moderniseringsproblemerne er jo så sandelig ikke indskrænket til den offentlige sektor. Hvis vi ikke får moderniseret vores private sektor, får vi aldrig løst vores betalingsbalanceproblemer og vores beskæftigelsesproblemer«(mine kursiveringer). Man tør nok mene, at 80ernes kriseretorik i vid udstrækning søgtes imødegået gennem en moderniseringsretorik på tværs af de politiske skillelinjer. I en vis forstand var alle tilløbene til introduktion af den såkaldte»new Public Management«udtryk for imødegåelse af den kritik, som blev udmøntet i et spørgsmål stillet af Venstres ordfører under drøftelsen:»får vi fuld valuta for de penge, som vi betaler i skat?«blandt de borgerlige partier gik det hånd i hånd med ønsket om en nedtrapning af den offentlige sektors omfang. Havde man ikke, sagde finansministeren, viljen til ved nedtrapning af den offentlige sektors omfang at frigøre arbejdskraft til de producerende og eksporterende erhverv, ville man blive fastlåst i den danske gældsfælde. 150

151 Også i 1991 afgav finansminister Henning Dyremose en moderniseringsredegørelse med titlen Den offentlige sektor år Han fremhævede»markedsgørelsen«som central og talte om, at moderniseringsbestræbelserne ikke blot havde ytret sig i en række konkrete ændringer, men at der også var sket en holdningsændring. Intentionen var at fremme markedsmodellen som grundlag for offentlig serviceproduktion og at sikre en opgaveløsning bedst og billigst muligt uanset om det skulle ske i den private eller i den offentlige sektor. Formentlig som en vis imødekommelse overfor Socialdemokratiet talte redegørelsen ikke så meget om konkurrence som om»produktiv kappestrid«internt i den offentlige sektor. Tanken om»markedsgørelse«var anslået allerede i det tidlige moderniseringsprogram fra 1983, men var op gennem 80erne blevet nedtonet, da den ikke harmonerede så godt med den offentlige mening.»framingen«af tankegangen med dens understregning af»systemtænkning«,»umyndiggørelse«,»behandlersamfund«osv. havde imidlertid haft sin effekt, så det nu fremtrådte mere legitimt at pege på markedsmodellen som alternativ til et stift, standardiseret offentligt system. Året efter afgav finansministeren den sidste moderniseringsredegørelse i Schlüter-æraen. 202 Den understregede spændingen mellem borgernes forventninger og krav til leverance af offentlige serviceydelser på den ene side og behovet for en fortsat stram udgiftsstyring på den anden side. Løsningen lå, mente finansministeren, i anvendelse af en»borgerstyret konkurrence«, dvs. en konkurrence mellem forskellige udbydere, hvor de markedslignende incitamenter, der ligger i forbrugervalget, skulle sikre bedre og billigere løsninger. Der er ikke langt herfra til den aktuelle drøftelse af en såkaldt kvalitetsreform. Markedsidéerne havde fået en mere markant placering end tidligere og blev stærkt udmøntet i den senere redegørelse om et friere valg af offentlig service jf. nedenfor. Forespørgsel om plejehjemspladser og ældreboliger Fremkaldt af pressekritik og en udbredt fornemmelse af, at der i kommunerne var foretaget generelle ydelsesreduktioner uden individuelle hensyn førte Folketinget i april 1991 en forespørgselsdebat 203 om serviceforringelser i ældreplejen. Det grundlæggende spørgsmål var, om de basale mål bag ældrepolitikken skulle fastholdes. Socialminister Aase Olesen så sammenhængen i ældrepolitikken med hensyn til økonomi, service, boligforhold osv. som alfa og omega. Det betingede hjemme- 151

152 plejens centrale placering i en koordineret indsats tilpasset de ændringer, der indtraf i den enkeltes situation. Hun fastslog, at det ikke var udelukket at bygge plejehjem. Ældreboligloven var netop så fleksibel, at der kunne bygges såvel for selvhjulpne ældre som for de plejekrævende. Debatten gav anledning til mange meningsudvekslinger om forholdet mellem Folketinget og det kommunale selvstyre, jf. afsnittet i kapitel 6 om spændingen mellem decentralisering og centralisme. Det skyldtes naturligvis, at oppositionspartierne så årsagen til de gennemførte ydelsesreduktioner i de aftaler, regeringen havde indgået med kommunerne, mens regeringen for sin del henviste til, at der med kommunerne havde været enighed om, at der ikke var plads til yderligere offentlige udgifter. Det udelukkede på den anden side ikke, at det var en kommunal opgave at foretage tilpasninger i kapaciteten på de enkelte områder, så ressourcer blev flyttet fra områder med faldende til områder med voksende behov. Som relationerne mellem centralt og decentralt styre var skruet sammen, havde regeringen ingen styringsmidler inden for ældreområdet. Ældrepolitikken skulle fortsat bygge på selvbestemmelse, individualitet og tryghed, som nødvendiggjorde decentrale løsninger tilpasset den enkeltes situation og baseret på særlige servicekombinationer for de ældre, der ikke kunne klare sig selv. Socialdemokratiet ønskede at fastholde de givne mål men at sikre et bedre økonomisk grundlag for de kommuner, der aktivt ville engagere sig i at løse problemerne. Det kunne fx ske ved aktivitetspåvirkede bloktilskud. Partiet antydede en vis støtte til intensiveret plejehjemsbyggeri. Det gav Marianne Jelved (RV) anledning til at spørge, om man ville ændre ældreboligloven, så der kunne bygges plejehjem under bistandsloven, om man ville detailstyre kommunerne, og om man var ved at genindføre refusioner ad en bagdør. Hun læste de socialdemokratiske signaler som en bevægelse væk fra de principper, der var knæsat med de ældrepolitiske vedtagelser i 1987, herunder ikke mindst tanken om»af-institutionalisering«. Samtidig erindrede hun om Ældrekommissionens hovedsynspunkter vedr. kontinuitet, selvbestemmelse og brug af egne kræfter. Fra de Konservative og Venstre lød der røster til fordel for en genindførelse af brugerbetalingen på hjemmehjælpen i hvert fald dens praktiske del. Centrumdemokraterne drejede slagordet om»længst muligt i eget hjem«til»længst muligt i et egnet hjem«. Ældrepolitikken skulle bygge på, at»ydelser«var til stede på de tidspunkter, hvor det var nødvendigt, og at den kunne tilpasses til de skiftende behov. 152

153 Personlig og praktisk hjælp?»folketinget opfordrer regeringen til - at tage de nødvendige initiativer til at gennemføre en ældrepolitik i overensstemmelse med målsætningen»længst muligt i eget hjem«med reel valgmulighed for den enkelte, - at indskærpe kommunernes pligt - evt. ved lovgivning - så praktisk bistand i hjemmet tilbydes i det nødvendige omfang, og det gennem visitering sikres, at de personlige behov tilgodeses, - at sikre de nødvendige boliger til det stigende antal ældre og handicappede samt at sikre etablering og fuld udbygning af døgnhjemmepleje, - at sikre det nødvendige antal plejehjemspladser til de svageste grupper i stedet for de dyre hospitalspladser, - at overveje en ankemulighed for modtagerne af hjemmehjælp m.v. samt - at sikre kommunerne, at disse forhold inddrages i de årlige økonomiske forhandlinger mellem staten og kommunerne. Tinget går herefter over til næste sag på dagsordenen.«sådan lød den dagsorden, som afsluttede forespørgselsdebatten om plejehjemspladser og ældreboliger. Med et lovforslag 204 om indførelse af betaling for varig praktisk hjælp og en præcisering af kommunernes forpligtelse til at søge for døgntilbud, kom socialminister Else Winther-Andersen, mente hun, delvis dagsordenen i møde. 205 Det er mere end svært at se sammenhængen mellem en betalingsorden og dagsordenens indhold! Ved forslaget ændredes afsnit IV-overskriften fra»praktisk bistand i hjemmet«til»personlig og praktisk hjælp«. Selv om bemærkningerne beskrev det som en redaktionel ændring, var denne skelnen mellem den personlige og den praktiske hjælp en nydannelse, som også fremadrettet kom til at sætte sig spor. Socialministeriet havde i en rapport fra maj 1991 påpeget, at indførelsen af gratis, varig hjemmehjælp havde været medvirkende årsag til en øget efterspørgsel. For at dæmpe udvidelsen af modtagerkredsen for derved at koncentrere indsatsen om dem med størst behov ville ministeren indføre en betalingsordning for varig, praktisk hjælp, mens der ikke skulle kræves betaling for varig personlig hjælp. 153

154 Dette ville ikke modvirke tanken om, at flere kunne forblive i eget hjem eller modvirke udviklingen af integrerede og kollektive ordninger, lød det i bemærkningerne mens samspilsproblemerne blev nedtonet. 206 Varig, praktisk hjælp skulle være gratis for dem, hvis indkomstgrundlag ikke oversteg folkepensionens grundbeløb plus pensionstillæg plus et tillæg per barn, mens andre skulle betale 5 pct. af den indkomst, som lå over denne grænse med et maksimum på kr. per måned. Beløb, der var mindre end 100 kr., skulle ikke opkræves. Betalingen var således afhængig af indkomst, men uafhængig af det antal timer den enkelte modtog. 207 Forslaget præciserede kommunernes forpligtelse til at vurdere behovet for døgntilbud, som sammen med de øvrige tilbud skulle sikre rammer, der gav brugerne størst mulig indflydelse, medansvar og trivsel. Tilbud skulle tilvejebringes i et samspil med brugerne. Formålet var en bistand som fagligt og tryghedsmæssigt modsvarede den, der blev ydet i plejehjem, så de ældre kunne blive i eget hjem, også selvom de blev svagere og havde brug for mere hjælp. 208 Provenuet skulle tilfalde kommuner og amtskommuner, men bloktilskuddene ville blive tilsvarende reduceret. Debatten under 1. behandling 209 blev lang og præget af stærk modstand mod forslaget. Flere partier optrådte med flere debatdeltagere udover ordførerne. Der var udbredt enighed om at præcisere kommunernes ansvar for at tilvejebringe døgnordninger, men stor modvilje mod betalingsskalaen. Socialdemokratiets ordfører, Jørn Pedersen mente, at forslaget ville skabe forvirring (både blandt modtagere og hjemmehjælpere) ved sin skelnen mellem personlig og praktisk bistand og ved forskellig betaling for det samme antal timer. Det var ikke, som hævdet af tilhængerne, en adfærdsregulerende foranstaltning, men alene et besparelsesforslag fordi den mulige kommunale besparelse ville blive modregnet i bloktilskuddet. Logisk var argumentet ikke, fordi spørgsmålet om fordelingen af besparelsen ikke udelukkede, at der kunne være en påvirkning af adfærden. Forslaget ville forstærke samspilsproblemerne. Det ville svække de opsparingstilskyndelser, som var lagt ned i de arbejdsmarkedspensioner, hvis udvikling man nu havde fået gang i. Mange af modstanderne var skeptiske over for påstanden om, at den gratis hjemmehjælp havde betydet øget efterspørgsel, fordi det drejede sig om en 154

155 ydelse, der forudsatte forudgående visitation. De pegede på andre forklaringer såsom væksten i antallet af ældre, væksten i antallet af meget gamle, tidligere udskrivning fra sygehusene, nedlæggelse af plejehjemspladser, nedsættelse af arbejdstid osv. Socialministeren erkendte, at det drejede sig om en besparelse på finansloven og understregede, at man ikke kunne gå tilbage til en timeafregningsmodel, fordi flere og flere kommuner havde integrerede og kollektive ordninger. Der var ved debattens afslutning stor uenighed om, hvordan man kunne bringe»sagen«videre. Det blev fx foreslået, at man kunne opdele forslaget i en del, der vedrørte døgnberedskabet, og en del, som handlede om den betalingsordning, der var et flertal imod. I lyset af den noget ophedede debat kan man godt undre sig over, at det hele endte i næsten enighed. Der hengik da også lang tid, før udvalgsbetænkningen forelå, og dens indhold var sammenhængende med, at der som en del af finanslovsaftalen for 1992 var blevet indgået et forlig mellem alle partier minus Fremskridtspartiet om en aktiveringsaftale. Bortset fra Fremskridtspartiet, som fastholdt sin idé om en opsplitning af lovforslaget i to dele, indstillede partierne i betænkningen et revideret forslag til vedtagelse. 210 Opdelingen i personlig og praktisk bistand udgik, og det blev indstillet, at varig hjemmehjælp skulle ydes efter betaling svarende til 5 pct. af den indkomst, der oversteg kr. for reelt enlige og kr. for gifte, ligesom der skulle betales 2 pct. af den del af formuen, som oversteg hhv og 1 mio. for reelt enlige og gifte. 211 Socialministeren skulle fastlægge nærmere regler om betalingen, herunder om maksimums- og minimumsbetaling. Der skulle således betales for den modtagne hjælp uanset dens type, og betalingens størrelse var uafhængig af hjælpens omfang. I tillægsbetænkningen 212 skosede Fremskridtspartiet de øvrige partier:»socialdemokratiet, SF og Fremskridtspartiet var så skråsikre i deres afvisning af forslaget, at de ligefrem i en tv-udsendelse garanterede befolkningen, at betaling for hjemmehjælp ikke ville blive indført med disse partiers stemme. Men allerede i forbindelse med finanslovsforliget sprang Socialdemokratiet i målet og lod betaling for hjemmehjælp være en del af forliget med regeringen. Siden har også SF svigtet og befinder sig nu i det fine selskab sammen med Folketingets øvrige partier Fremskridtspartiet er nu det eneste parti, der stadig nægter at lægge stemmer til at indføre betaling for den hjælp, som gamle og syge ikke 155

156 kan undvære, hvis de skal kunne leve en menneskeværdig tilværelse i eget hjem«. Ingen af de øvrige partier tog til orde under 2. og 3. behandling 213. Kirsten Jacobsen (FrP) sagde ved 3. behandling:»dette forslag knæsætter et princip om, at når det gælder behandlingen af gamle, syge og handicappede, er alle ikke lige. Så er nogle mere lige end andre, for hvis man har bare en lille bitte smule, skal man slippe skillingerne selv, og man har kun en lille bitte smule, hvis man har sparet dem op selv, hvorimod de, der har brugt rub og stub, kan sidde og grine af de andre Jeg synes, det er skandaløst, og jeg synes, det er særligt skandaløst, at de partier, som i sin tid kæmpede for den gratis hjemmehjælp, nu skifter kulør og gladelig hjælper regeringen med at få et forslag igennem, som har været hastebehandlet, og hvor det kan dokumenteres, at der er massevis af fejl og mangler. Men forligspartierne vil i sommerens løb se problemerne synliggjort ikke af Fremskridtspartiet, inden de stemte, men af pressen, efter at de har stemt. Det bliver forligspartiernes problem, men jeg synes, det er synd for alle de gamle mennesker, dette her går ud over«. 214 Kirsten Jacobsen fik mere end meget ret, thi allerede som led i finanslovsforliget for 1993, enedes man om at ophæve betalingsreglerne for varig hjemmehjælp med virkning fra den 1. januar I bemærkningerne stod at læse, at aftalen skyldtes den kritik, der havde været mod de nye betalingsregler. Betalingsreglernes bortfald blev modsvaret af et forøget bloktilskud. Socialdemokratiets ordfører vedstod under 1. behandling 216, at man havde været klar over, at loven ville give problemer. Nu måtte al fremtidig debat om betaling for visiteret hjemmehjælp være slut. Den kunne ikke udformes, så den virkede tilfredsstillende og blev oplevet som retfærdig. Man måtte nu koncentrere sig om at sikre, at den fornødne hjemmehjælp var til rådighed. Per Tersbøl sagde som konservativ ordfører, at man havde vedtaget et forkert forslag. Det måtte man ikke være bange for at indrømme. Han var tilhænger af betaling for hjemmehjælp, men nu måtte man vedtage det modsatte, fordi det, man havde gennemført, var meget værre. En stor del af debatten handlede om internt partipolitisk kævleri, måske fordi de færreste var interesseret i for alvor at gå til stålet og erkende deres fejl. Eller, som Tersbøl sagde det, forklaringen var måske»at man er enig med mig i, at vi nok alle sammen er lidt flove over, at vi kom til at lave noget, som ikke var så godt«. Selvsagt ålede Fremskridts- 156

157 partiet de øvrige partier. Lovforslaget gav hverken i betænkning 217 eller ved 2. og 3. behandling 218 anledning til yderligere bemærkninger. Så sent som i september havde Mogens Lykketoft i Skive Folkeblad afvist at ændre den omstridte betalingsordning på trods af den massive kritik. Da det viste sig, at mange pensionister sagde fra, voksede bekymringerne. Ca. 1/3 af dem, der var berettigede, men som nu skulle betale, meldte fra, fordi timeprisen blev for høj. Adfærdspåvirkningen var stærk, men de afledte virkninger så bekymrende, at politikerne ikke turde fastholde ordningen. Maliciøst bemærkede Berlingske Tidende 219, der ellers var tilhænger af en betalingsordning, at den lære, man måtte drage, var, at betaling for offentlige ydelser ikke bare krævede nytænkning, men administratorer med bedre skoling i prissætning. Aktiveringsaftalen Aftalen fra maj 1992, der gav anledning til det famøse forlig om betaling for varig hjemmehjælp, var en del af en større»aktiveringspakke«. Blandt de mange forslag handlede et 220 om aktivering ved hjemmehjælp og dagpasning for børn. Loven gav kommunerne adgang til at beskæftige ledige hjemmehjælpere i en aktiveringsperiode af maksimalt 12 måneders varighed i perioden fra den 1. september 1992 til den 31. december Sigtet var primært beskæftigelsespolitisk 221, men formålet var også at udvide kapaciteten på hjemmehjælpsområdet, idet finansieringen delvis hvilede på de lediges dagpenge. Staten ydede et tilskud til kommunerne svarende til 80 pct. af de dagpenge, som den ledige ellers ville have været berettiget til. Ordningen omfattede hjemme- og sygehjælpere, der blev beskæftiget i forbindelse med en udvidelse af antallet af ydede hjemmehjælpstimer i kommunen. Vedkommende skulle have været ledig i mindst 13 uger indenfor de seneste 26 uger. Hjemmehjælperne skulle have de kvalifikationer, som efter kommunens skøn var fornødne. Af bekendtgørelsen 222 fremgik, at der skulle være tale om en reel merbeskæftigelse, dvs. en forøgelse af den faktiske beskæftigelse uanset hvad der måtte være besluttet tidligere i budgetter, planer m.v. og uanset om udvidelserne evt. måtte være forudset ved tidligere beslutninger. Ved en ændringslov 223 blev kravet til de aktiveredes forudgående ledighedsperiode nedsat fra 13 til 4 uger indenfor de seneste 26 uger, ordningen blev udvidet til at omfatte også andre serviceydelser indenfor ældreomsorgen, og der blev ikke stillet uddannelseskrav. Det var overladt til kommunerne at vurdere, om den aktiverede havde de fornødne kvalifikationer evt. efter et korterevarende introduktionsforløb. 224»Det vil således være naturligt, at der for personalegrup- 157

158 per uden den relevante uddannelsesbaggrund etableres nogle ugers introduktion, som giver en teoretisk og praktisk indføring i opgaven«, sagde bemærkningerne til loven. Redegørelse om friere valg af offentlig service I sin 1992-redegørelse 225 om friere (ikke frit) valg konstaterede finansminister Henning Dyremose (KF), at man overalt så, at restriktioner stod for fald, mens markedsmekanismen blev taget i brug. Tanken gik tilbage til 80ernes drøftelse af den offentlige sektors modernisering gennem decentralisering, rammestyring og incitamenter til økonomisk adfærd som en oprustning til»øget markedsorientering«. Regeringen havde nu til hensigt at tage endnu et skridt ad denne vej ved at give borgerne friere valg mellem flere forskellige offentlige og private producenter af service, der traditionelt havde været varetaget af det offentlige. 226 Ved en til- og fravalgsmulighed ville borgernes tilfredshed øges, de ville få de ydelser, de ønskede, og de ville få dem bedre og billigere, fordi konkurrencen ville øge produktiviteten og effektiviteten. Et af de områder, hvor man ønskede et friere valg, var hjemmehjælpsområdet. Der ville derfor blive fremsat forslag om at give borgerne ret til frit at vælge den leverandør privat eller offentlig, som skulle udføre hjemmehjælpsopgaven. Forslaget vedrørte alene tilfælde, hvor vedkommende var visiteret til praktisk bistand til husligt arbejde og let personlig pleje. Systemet skulle organiseres som et»vouchersystem«, hvor den enkelte blev udstyret med et»ydelsesbevis«, hvis værdi modsvarede udgiften til det månedlige antal timer, personens behov var opgjort til. Beviset tjente da afregningen med den leverandør, den enkelte valgte, idet denne kunne indløse bevisets værdi hos kommunen. Udførelsen af hjemmehjælpen ville således, mente Henning Dyremose, modsvare borgernes ønsker, og opmærksomheden om at udføre opgaverne svarende til modtagerens behov og ønsker ville blive skærpet. Anvendelse af»ydelsesbeviser«er ensbetydende med anvendelse af et øremærket kontanttilskud en ret radikal form for»frit valg«. Det var med Kommunernes Landsforening aftalt at påbegynde et fælles udvalgsarbejde om kommunalbestyrelsernes planlæggende, koordinerende og styrende opgaver i en kommunal sektor med større decentralisering og friere forbrugsvalg. 158

159 Med nuancer blev redegørelsen positivt modtaget af partierne med undtagelse af Socialdemokratiet og delvis Socialistisk Folkeparti. Adskillige så det, som finansministeren havde sagt, som en videreførelse af moderniseringsprogrammet. Socialdemokratiet talte om et ideologisk felttog, hvor brugerbetaling og privatisering skulle smugles ind ad bagvejen som en mulig serviceforringelse udenfor centerområderne og som en mulig klasseopdeling med færre valgmuligheder og ringere tilbud til de mange. Omvendt betonede bl.a. Venstre, at man kunne lære af den mekanisme, der fungerede i den private sektor for at sikre, at brugerne i større omfang fik lejlighed til at bestemme, hvad det offentlige skulle producere. Socialistisk Folkeparti balancerede mellem en afstandtagen fra redegørelsens forslag og en tilslutning til bekæmpelse af umyndiggørelse, skrankepaveri og firkantede løsninger. Specielt om hjemmehjælpen sagde Jes Lunde som ordfører, at det da godt kunne være, at den ældre skulle have mulighed for at skifte en kommunal hjemmehjælper ud, men det måtte forudsætte, at der blev stillet uddannelsesmæssige krav til private leverandører. Pudsigt nok holdt Kim Behnke (FrP), der ellers så meget positivt på redegørelsens intentioner, sig noget tilbage, når det drejede sig om hjemmehjælp, fordi der var behov for»at få tingene bragt i orden«, før man kunne overgå til et friere valg. Ældreråd og meget mere 1995-forslaget til ændring af lov om social bistand med indførelse af ældreråd og klageråd indeholdt ændringer i bistandslovens hidtidige bestemmelser om praktisk bistand i hjemmet. 227 Det relevante kapitel i loven skulle fremover bære titlen»hjælp og tilbud til personer med behov for pleje og omsorg m.v. Ældreråd. Klageråd«. Kommunalbestyrelserne skulle sørge for tilbud om personlig pleje og praktisk bistand til opgaver, som normalt udføres i hjemmet, yde hjælp til vedligeholdelse af fysiske og psykiske færdigheder til personer med behov, iværksætte eller støtte generelle omsorgstilbud med aktiverende og forebyggende sigte til pensionister for at skabe rammer der tilstræbte trivsel. Brugerne skulle have størst muligt medansvar for og indflydelse på udformningen af tilbuddene. Tilrettelæggelsen af tilsynet med opgavernes udførelse skulle ske i samarbejde med brugerne. Som led heri skulle der tilbydes hjemmehjælp omfattende personlig pleje og nødvendig praktisk bistand til personer med midlertidigt eller varigt behov. Hjælpen skulle vedrøre det, den enkelte ikke selv kunne klare, og løbende tilpasses hans eller hendes behov. 159

160 Afgørelser om hjemmehjælp skulle meddeles ansøgeren skriftligt med udgangspunkt i et skema med oplysning om, hvad hjælpen omfattede, dens formål og dens varighed. Skemaet skulle udfyldes i samarbejde med ansøgeren og udleveres denne i forbindelse med afgørelsen. Kommunalbestyrelsen kunne fastsætte betaling for tilbud. Dog kunne der ikke for hjælp, der blev ydet på grund af en længerevarende lidelse eller svækkelse, opkræves betaling for udgifter til personale undtaget i forbindelse med madservice. For hjemmehjælp ved midlertidig lidelse eller svækkelse kunne der beregnes betaling efter modtagerens og ægtefællens indkomstgrundlag. Det skulle fortsat være muligt at yde støtte til dækning af udgifter til hjælp, som modtageren selv antog, hvis kommunalbestyrelsen ikke kunne stille den fornødne hjælp til rådighed. Vedkommende skulle så vidt muligt stilles, som om han eller hun modtog kommunal hjemmehjælp, men tilskuddet kunne ikke overstige de faktiske udgifter. Der blev foreslået oprettelse af et ældreråd til rådgivning af kommunalbestyrelsen i ældrepolitiske spørgsmål og som kontaktorgan mellem borgerne og kommunalbestyrelsen. Rådet skulle være høringsberettiget i alle forslag vedrørende de ældre. Kommunalbestyrelsen skulle også etablere et klageråd, som kunne drøfte og videreformidle klager om tildeling af hjemmehjælp samt hjælpens omfang og udførelse. Afgørelser om ret til tilbud kunne ikke indbringes for anden administrativ myndighed, men kunne forelægges klagerådet. Forslagene skulle fremme de ældrepolitiske mål om, at tilrettelæggelsen af ældreomsorgen i videst muligt omfang skulle tage udgangspunkt i de ældres behov, og at de ældre skulle have størst mulig indflydelse på deres egne forhold. Det var idéen bag forslaget om ældreråd, der kunne behandle alle forslag af betydning for personer over 60 år, og som var tildelt høringsret. Der var på frivilligt grundlag etableret sådanne ældreråd i mange kommuner. Forslaget var ledsaget af den tanke, at socialministeren ville nedsætte et uafhængigt, centralt organ, der kunne samle op på erfaringerne. Med de ældres øgede indflydelse og aktive inddragelse var tanken om et klageråd en naturlig videreførelse. Formålet var at sikre, at praksis modsvarede kommunalbestyrelsens formulerede målsætninger på området. Klagerådet kunne ikke omgøre beslutninger men udtale kritik og fremsætte forslag og henstillinger både i konkrete tilfælde og generelt. 160

161 Idéen bag den skriftlige afgørelse og anvendelse af et skemamæssigt grundlag var at synliggøre beslutningsgrundlaget for den enkelte og gøre afgørelserne sammenlignelige af hensyn til klagerådets arbejde. Det blev henstillet til kommunalbestyrelserne at overveje det nærmere indhold af visitationsskemaet og andre initiativer i forbindelse med visitationen. Alle dag- og døgntilbud skulle ses som et sammenhængende hele. Bredden i hjemmehjælpsbegrebet blev tydeliggjort, og den formelle forskel mellem midlertidig og varig hjemmehjælp blev ophævet. Samlet betød det ikke grundlæggende ændringer i reglerne om hjemmehjælp eller omsorgsarbejde. Under 1. behandling af lovforslaget 228 drejede diskussionen sig om, hvorvidt man skulle lovgive om ældreråd, når de var under udvikling i mange kommuner, og om klagerådet ikke burde tildeles en egentlig kompetence til at omgøre trufne beslutninger. Der var stort set enig opbakning til forslaget om skriftlige afgørelser. Venstre og de Konservative så ingen grund til at gribe ind i kommunernes selvstyre ved at gennemføre lovgivning om ældreråd, mens venstrefløjen og Fremskridtspartiet stærkt ønskede, at også skønsmæssige afgørelser vedr. hjemmehjælp skulle kunne forelægges en egentlig ankeinstans. Under udvalgsbehandlingen 229 accepterede socialministeren, at en repræsentant for invalideorganisationerne fik sæde i ældrerådet. På det grundlag indstillede et flertal minus Socialistisk Folkeparti og Fremskridtspartiet lovforslaget til vedtagelse. Af de udfyldende bestemmelser 230 fremgik, at det formelle uddannelseskrav for hjemmehjælpere var ophævet. Det var kommunalbestyrelsens ansvar at sikre, at sociale opgaver blev varetaget af et personale, der var i besiddelse af de fornødne kvalifikationer, idet de krav kommunerne stillede på dette område forudsattes opretholdt. Det var vigtigt at være opmærksom på de krav, der fulgte af den forebyggende og aktiverende del af hjemmehjælpen. Vejledningen omtalte i forbindelse hermed SOSU-uddannelserne. Målet for indsatsen var så vidt muligt at gøre hjemmehjælpsmodtageren i stand til at klare sig på egen hånd. Derfor skulle han eller hun i videst muligt omfang deltage aktivt i udførelsen af opgaverne. Den reviderede bistandslov blev fulgt op af en omfattende vejledning om sociale tilbud til ældre. 231 Det blev understreget, at hjemmehjælpen skulle medvirke til at give ældre og handicappede, der ønskede at blive boende i deres eget hjem, 161

162 en reel mulighed for at vælge denne løsning, idet hjælpen kunne ydes uafhængigt af boligform. Hjemmehjælp skulle betragtes som hjælp-til-selvhjælp dvs. som supplerende hjælp til løsning af de opgaver, modtageren midlertidigt eller varigt var ude af stand til eller kun vanskeligt kunne udføre på egen hånd. Primært var formålet, at gøre den hjælpsøgende selvhjulpet og som et mindstemål at sætte vedkommende i stand til at klare så mange opgaver som muligt. Videre blev det understreget, at tildeling og udmåling hvilede på en konkret skønsmæssig vurdering, og at hjælpen løbende skulle tilpasses det aktuelle behov. Ved kommunalbestyrelsernes overvejelse om omfang og tilrettelæggelse af hjemmehjælpen kunne både økonomiske og ressourcemæssige hensyn inddrages. Forebyggende hjemmebesøg Socialminister Karen Jespersen foreslog også i , at kommunalbestyrelsen med virkning fra den 1. juli 1996 skulle tilbyde forebyggende hjemmebesøg til alle, der var fyldt 75 år. 233 Besøg skulle tilrettelægges efter behov men dog finde sted mindst 2 gange om året. Ministeren kunne i samarbejde med sundhedsministeren fastsætte regler, der sikrede samordning med andre forebyggende og aktiverende foranstaltninger. Det markerede en opprioritering af den forebyggende og sundhedsfremmende indsats over for ældre med henblik på at skabe tryghed og trivsel, yde råd og vejledning om aktiviteter og støttemuligheder for derved at hjælpe de ældre til bedre at udnytte egne ressourcer og bevare funktionsevneniveauet længst muligt. Idéen udsprang af et kontrolleret forsøg i Rødovre kommune, der havde vist, at hjemmebesøg markant reducerede antallet af sygehusindlæggelser, plejehjemsindflytninger, vagtlægebesøg, sengedage og dødsfald. Siden havde mange kommuner iværksat noget tilsvarende og havde konstateret, at de ældre fik større livskvalitet i form af bedre humør, bedre trivsel, mindre overflødigheds- og ensomhedsfølelse. I de økonomiberegninger, der ledsagede lovforslaget, var det forudsat, at det var den kommunale hjemmepleje, der forestod hjemmebesøgene. Det markerede, at det primært var et socialt tilbud. Lovforslaget blev i stor enighed vedtaget i Folketinget, 234 idet dog Enhedslisten og Fremskridtspartiet fandt anledning til at knytte det sammen med den konstatering, at det kun var meningsfuldt, hvis der var tilstrækkelige ressourcer til, at der kunne følges op på hjemmebesøgene. 162

163 Idéer, holdninger og handling I kølvandet på Ældrekommissionens arbejde og den efterfølgende ældrepolitiske redegørelse i Folketinget indvarslede den i 1983 udsendte»opbremsningsvejledning«en paradigmatisk ændring, som på en og samme tid lå i forlængelse af det knæsatte princip om, at den enkelte skulle kunne forblive i eget hjem, så længe vedkommende ønskede det, og indførte en nydannelse, som var en afledt følge af af-institutionaliseringsdiskursen. Det fandt i vejledningen udtryk i, at kommunerne skulle arbejde på at opbløde de»stive institutionsformer«og overhovedet være tilbageholdende med at udvikle nye plejehjemspladser; men der hengik endnu nogle år, inden denne paradigmeændring fandt programmatisk udtryk. Bevægelsen fra»baggrunds-«til»forgrundsidé«blev markeret med den ældrepolitiske redegørelse i samlingen 1986/87, som i ikke ringe grad tjente den»framing«, der skulle legitimere»ældrepakkens«programmatiske idé. Periodens dominerende diskurser er opsamlet i tabel 5. Redegørelsen byggede i høj grad på tankegods fra Ældrekommissionen, hvilket bl.a. fandt udtryk i dens strukturelle opbygning med vægt på hhv. de økonomiske, de fysiske og de sociale rammer omkring de ældres tilværelse. De ældre kunne og ville for manges vedkommende leve tilværelsen på egne præmisser (»de stærke ældre«), men samtidig ville et voksende antal meget gamle en»dobbeltaldringsdiskurs«have brug for støtte og pleje i varierende grad (»de svage ældre«). En markant udmøntning af»de ældres«forskellighed. Tilsvarende blev det igen i forlængelse af Ældrekommissionen understreget, at man skulle tilstræbe at undgå livsløbsbrud, og derfor skulle de positive ressourcer, som typisk prægede den»tidlige alderdom«udnyttes for derved at udskyde de mere»negative forhold«, som senere kunne optræde i aldringsforløbet. Der var tilløb til en klar afstandtagen fra en tanke om aldringsprocessen som en biomedikaliseret forfaldsfase, der skulle erstattes af et livsløbsperspektiv, som så de senere livsfaser i naturlig forlængelse af de forudgående, og som fokuserede på, at den tidligere»alderdom«kunne frisætte iboende kræfter. Vedrørende de økonomiske rammer var hovedproblemet knyttet til»samspilsfænomenet«mellem indkomstbeskatning, aftrapning af kontante ydelser og betalingsordninger for service. Dette hensyn skulle senere få en lettere bizar håndtering i Folketingets arbejde med betalingsregler for hjemmehjælp, hvor det blev krydset af andre diskurser, jf. nedenfor. 163

164 Tabel 5. Dominerende diskurser individualisering egenansvarlighed afinstitutionalisering samordningsproblem velfærdsstat valgfrihed beskæftigelse retssikkerhed modernisering besparelse uddannelse (+) styring af kommunerne forebyggelse 1. Ældrepolitisk redegørelse; 2. Ældreboligloven; 3. Ændret betalingsskala; 4. Socialpolitisk redegørelse; 5.»Gratis«hjemmehjælp; 6. Moderniseringsredegørelse; 7. Forespørgsel om plejehjem; 8. Betaling for hjemmehjælp; 9. Aktiveringsaftalen; 10. Redegørelse om friere valg; 11. Ændring af bistandslov; 12. Forebyggende hjemmebesøg. I henseende til de sociale rammer betonede redegørelsen den individualiserede service i egen bolig og betydningen af, at den enkelte kunne leve sin tilværelse udenfor et institutionaliseret miljø. Skulle forholdene gøre det nødvendigt, måtte også livet på institution gøres mere lig det tidligere liv fx ved at udbetale pensioner fuldt og helt, så plejehjemsbeboeren selv kunne vælge ydelser til og fra mod betaling.»vi plejer«-tænkningen skulle nedbrydes, så»den gode plejehjemsbeboer«ikke blev identisk med den, der havde mistet sin identitet og underkastet sig en umyndiggørelse. Man skulle derfor i højere grad end at betone tanken om»længst muligt i eget hjem«understrege, at det sted, hvor den ældre de facto boede, var hans eller hendes hjem. Godt nok hed det plejehjem, men nu skulle denne term gives et indhold, så hjemmet blev opprioriteret på institutionstrækkenes bekostning. Den enkeltes behov som person med individuelle ønsker og interesser skulle være centrum, men det forudsatte ændringer i de fysiske rammer. 164

165 Derfor bebudede redegørelsen lovforslaget om boliger for de ældre og personer med handicap, så kommunerne selv kunne tage stilling til, hvor mange ældreboliger, der skulle opføres, og hvordan de skulle indrettes. Ældrevenlige boliger, der i indretning kunne strække sig fra det helt gængse til det næsten plejehjemslignende. Hovedpointen var, at de skulle bygges som selvstændige boliger, mens det egentlige plejehjemsbyggeri i den traditionelle forstand skulle nedtones; men samtidig ville det af hensyn til det med alderen varierende plejebehov være hensigtsmæssigt, at de opførtes omkring eller i tilknytning til et center, der kunne være kerne i levering af de fornødne ydelser. Sidegevinsten ved en sådan»boligpolitik«var, at det blev lettere at sikre adgang til plejehjemspladser udenfor kommunen, at undgå adskillelse af ægtefæller og at undgå lange sygehusindlæggelser. Programmatisk blev tankerne i redegørelsen bl.a. udmøntet loven om boliger for ældre og personer med handicap. Hovedformål var at sikre de ældre et liv i en selvstændig bolig og at undgå institutionsophold. Den hidtidige opsplitning i forskellige boligformer for ældre blev erstattet af et enkelt boligbegreb. Samtidig skulle adgangen til at etablere plejehjem og beskyttede boliger i overensstemmelse med bistandslovens regler ophæves. Der var i Folketinget bred tilslutning til at anvende et forenklet boligbegreb, men der var også en vis bekymring for, om der ville blive bygget et»tilstrækkeligt«antal boliger, ligesom det blev understreget, at kommunerne måtte udsættes for et pres for at sikre, at der reelt var en døgnplejeordning til rådighed. Med redegørelsen og boligloven var den bebudede af-institutionaliseringspolitik slået igennem. Den»nye«politik var ikke uden problemer. Kernen i problematikken lå nu som før i de manglende styringsmuligheder i forhold til kommunerne, dvs. i spændingen mellem centralisering og decentralisering. På den ene side fastsatte Folketinget overordnede rammer og udstak principielle mål for ældrepolitikken, men på den anden side var det kommunerne, der havde ansvaret for, at målene blev ført ud i livet. Spændingerne blev ikke mindre, fordi de aftaler mellem kommunerne og regeringen, der var blevet fast bestanddel af den»makroøkonomiske«politik, ofte kom på tværs af de gode viljer. Derfor optrådte med hyppige mellemrum påstande i Folketinget som oftest udtrykt af oppositionspartierne, hvem de så på et givet tidspunkt var om, at der i kølvandet på aftalte begrænsninger på den kommunale økonomi blev gennemført generelle reduktioner i ydelserne, som vanskeliggjorde virkeliggørelsen af de ældrepolitiske mål. 165

166 Regeringerne hvem det så på et givet tidspunkt var understregede i de fleste debatter om sådanne påstande, at hvis man ville selvbestemmelse, individualitet og tryghed, måtte udmøntningen hvile på decentrale løsninger, der var tilpasset den enkeltes situation og indeholdt den»rigtige«kombination af ydelsesformer. I kølvandet på en forespørgselsdebat i 1991 vedtog Folketinget i enighed en dagsorden, der bekræftede, at den ældre længst muligt skulle kunne forblive i sit eget hjem med reelle valgmuligheder, at kommunerne havde pligt til at leve op til lovens krav og intentioner, at de havde pligt til at tilbyde de nødvendige boliger og en fuldt udbygget døgnservice, at sikre plejehjemspladser til»de svage«, og at overveje egentlige ankemuligheder også når det gjaldt hjemmehjælpen. Et flot»normativt fyrtårn«. Viljen var redebon, men kødet i form af kommuneaftalerne skrøbeligt, thi ofte skulle de efterfølgende år bevidne tilsvarende diskussioner, også selv om dagsordenen afslutningsvis fastslog, at de nævnte hensyn skulle indgå i kommende kommuneaftaler. Perioden blev også præget af et forløb vedrørende betalingsordningerne, som ingen i nogen henseender havde grund til at være stolt af. Udgangspunktet var, at samspillet mellem indkomstbeskatningen, ydelser, der blev aftrappet med stigende indkomst, og betalingsregler, som var knyttet til indkomsten var præciseret som kerne, når det drejede sig om ændringer i de økonomiske rammevilkår. Derfor foreslog regeringen i samlingen 1986/87, at den skala, der knyttede betalingen til indkomsten, skulle erstattes af betaling af et fast beløb pr. time. For ikke at bringe denne»samspilsdiskurs«i konflikt med en»fordelingsdiskurs«blev det foreslået, at indkomstmæssigt dårligt stillede pensionister kunne få hjælpen betalt via folkepensionslovens personlige tillæg en noget spøjs løsning, der da heller ikke vandt gehør. Man enedes derfor om, at varig hjemmehjælp fra den 1. januar 1989 skulle stilles til rådighed uden betaling. Det var en tanke, som også blev støttet stærkt af Kommunernes Landsforening, der så den som et middel til at fremme arbejdet på tværs af faggrænser og dermed sikre den i øvrigt ønskede fleksibilitet i ydelsesudbuddet. Så langt, så godt. Et væsentligt bidrag til at løse samspilsproblemet og styrke fleksibiliteten i udbuddet. Endnu inden ordningen var trådt i kraft blev vedtagelsen krydset af en besparelsesdiskurs, der tog afsæt i behovet for at nedsætte de offentlige udgifter, og som desuden fulgte en ny anbefaling fra KL, der nu i modsætning til tidligere argumenterede for, at»gratisprincippet«ville blive ledsaget af et kapacitetspres, fordi efterspørgslen ville vokse. I første omgang endte det i en principløs udsættelse af iværksættelsen af vederlagsfri hjemmehjælp med ½ år. 166

167 Næste skridt var et forslag om at dæmpe efterspørgslen og reducere de offentlige udgifter ved en betalingsordning, der alene sigtede på den praktiske hjemmehjælp, men friholdt den personlige bistand. Det oprindelige forslag blev drejet 180 0, så betalingen skulle være indtægtsbestemt og uafhængig af antallet af modtagne timer. Samspilsargumentet var væk og erstattet af hensynet til kapacitetspres og offentlige udgifter, men det var der flertal imod i Folketinget. Flertallet fastholdt, at det drejede sig om en visiteret ydelse, hvilket betød, at der ikke nødvendigvis ville opstå et kapacitetspres. Presset på kapaciteten var snarere en mulig følge af, at der blev flere meget gamle, at patienter blev hurtigere udskrevet fra sygehusene, at man havde nedlagt plejehjempladser, og at arbejdstiden var nedsat. En betalingsordning, der betød forskelle i betaling for modtagelse af det samme antal timer, ville ingen kunne forstå. Og så blev den alligevel indført, fordi partierne ekskl. Fremskridtspartiet indgik et»aktiveringsforlig«.»beskæftigelsesdiskursen«udkonkurrerede i Folketinget en hensyntagen til den offentlige mening som en normativ begrænsning på handlemulighederne. Så går det galt, og det gjorde det.»framingen«slog fejl, og allerede ved det efterfølgende finanslovsforlig blev den vedtagne betalingsordning ophævet. Både»beskæftigelsesdiskursen«og (implicit)»uddannelsesdiskursen«kom på dagsordenen i forbindelse med diskussionen om det postulerede kapacitetspres i»gratisprincippets«kølvand. Man kunne, lød det, bare sætte arbejdsløse i sving, uddannelse til hjemmehjælper var noget, man kunne tage på»fantastisk kort tid«, og der var mange kvindelige arbejdsløse. Den velkendte nedvurdering af uddannelseskravet og den traditionelle»kønsdiskurs«med deres deprofessionalingskonsekvenser lurede stadig lige under overfladen. Det var da også karakteristisk, at der ikke i forbindelse med aktiveringsforliget blev stillet uddannelsesmæssige krav. I 1988 førte Folketinget i forbindelse med en socialpolitisk redegørelse en velfærdsstatslig diskussion. Socialminister Mimi Jakobsen betonede den større medbestemmelse og den øgede valgfrihed som en del af vejen til at gøre op med»myterne«om, at høje sociale ydelser havde en selvstændig værdi, og at»det offentlige«kunne løse alle problemer ved at tilføre flere bevillinger og mere personale. Det var vigtigt med en fornyet overvejelse, fordi»systemerne«var blevet uoverskuelige, uforståelige og umyndiggørende. Man fornemmer tydeligt en begyndende reaktion på den omfattende 80er-litteratur om velfærdsstatens krise og legitimitetsproblem, der spejlede både en venstre- og en højrefløjsdi- 167

168 skurs om end med noget forskellig vægtlægning; men hun rejste betydelig debat, fordi hun som overskrift for sin velfærdsstatslige diskurs satte det synspunkt, at ansvaret for tryghed og velfærd måtte hvile på den enkelte. Denne ansvarlighedsdiskurs blev yderligere primært fra borgerligt hold udbygget med det synspunkt, at behandlersamfundet havde svækket ansvars- og selvfølelsen. Værdigheden, selvrespekten og medansvarligheden lå i den enkeltes forståelse af egen tarv. Man kan næppe tale om en egentlig moddiskurs, fordi venstrefløjen jo selv havde medvirket til at udfolde legitimitetsproblematikken og skepsissen over for»systemerne«. Derfor lød det fra venstre side, at myndiggørelse, styrkelse og udvikling af den enkelte var i orden, men det skulle ske indenfor en ramme, der lod det offentlige bære ansvar for tryghed, trivsel, forebyggelse og revalidering socialreformkommissionens nøgleord. Socialdemokratiet stod for en tredje diskurs, der ville påbegynde»anden runde af velfærdssamfundet«, hvor mennesker skulle pålægges ansvar for deres egen tilværelse og bygge på tilbud kombineret med krav til modtageren en pligt og retdiskurs, en noget for noget tanke hvor krav og ansvar gik hånd i hånd. Pudsigt nok lå det ikke langt fra Fremskridtspartiets betoning af, at der blev fokuseret for meget på den enkeltes ret og krav og for lidt på den enkeltes pligter og modydelser. Til legitimitetskrisen hørte det overordnede spørgsmål, som hævdedes at spille en stor rolle i den offentlige mening:»får jeg valuta for mine mange skattekroner?«svaret, som med varierende accentueringer, var ret så fælles på tværs af det politiske spektrum, havde afsæt i en moderniseringsdiskurs. Kodeordene blev modernisering og afbureaukratisering. Til højre lød det programmatisk, at instrumenterne var brugerbetaling, selvforvaltning og privatisering, mens man fra venstre side betonede decentralisering, konkurrence i den offentlige sektor og selvforvaltning. Tanken om New Public Management var ikke hverken højre eller venstre side fjern, men fik dog forskellig udformning, når den blev konkretiseret, som det skete ved drøftelsen af redegørelsen om et friere valg. Fra regeringen tog argumentet afsæt i øget markedsorientering, friere valg mellem private og offentlige leverandører, anvendelse af»ydelsesbeviser«(»vouchers«) og øget konkurrence som vejen mod større forbrugertilfredshed og billigere ydelser konkurrencens konsekvens for produktivitet og effektivitet. Socialistisk Folkeparti balancerede på knivens æg, fordi tanken om at bekæmpe umyndiggørelse, skrankepaveri og firkantede løsninger trak, men privatise- 168

169 ringselementet havde for SF så lidt som for Socialdemokratiet ingen attraktionsværdi. Brugerbetaling og privatisering skulle ikke smugles ind ad en bagdør. Perioden så sin afslutning med en sammenskrevet bistandslov, som i ikke ringe grad spejlede en retssikkerheds- og gennemsigtighedsdiskurs, der kom til at spille en betydelig rolle i den efterfølgende udvikling. Ældreråd og klageråd om end kun som hhv. høringsberettigede og henstillende instanser så dagens lys, og der blev til fremme af den enkeltes medansvar og medindflydelse introduceret skriftlige afgørelser om tildeling af hjælp, der i skematisk form skulle beskrive hjælpens omfang, formål og varighed. Uddannelseshensynet lå fremdeles primært hos kommunerne. Som endnu en nydannelse med sigte på at forstærke forebyggelse, sundhedsfremme, udnyttelse af egne ressourcer, råd og vejledning alt med henblik på at fastholde den enkeltes funktionsevne indførtes forebyggende hjemmebesøg. 169

170 170

171 Kapitel 6, Serviceloven Politisk-økonomisk kontekst I Nyrup Rasmussens regeringsperiode blev det stærkt fremhævet, at brugerne skulle sættes i centrum gennem brugerundersøgelser, brugerpaneler og brugerbestyrelser. 235 Uden direkte sammenhæng med men dog alligevel med en vis relation til udviklingen af den offentlige sektor stod en stribe publikationer med fællestitlen Danmark som foregangsland. De udkom alle i 1997 og Tre overskrifter i Større kvalitet i velfærdssamfundet fra 1997 antyder, at der ikke var en afgrund mellem synspunkterne under socialdemokratisk og under borgerlig ledelse:»vi skal yde mere og bedre service for hver krone«;»vi skal give borgerne flere valgmuligheder«;»vi skal spørge brugerne af de offentlige ydelser om deres oplevelse af kvaliteten«. I debatoplægget»en offentlig sektor på borgernes præmisser«fra 1999 var temaet, hvordan den offentlige sektor kunne tilpasses borgernes behov. Der taltes om brugerbestyrelser, valgmuligheder, muligheder for at få klar besked, lov- og reguleringskvalitet og om de muligheder, der lå i informationsteknologien; men vægtlægningen var alligevel anderledes end den, der prægede de forudgående borgerlige regeringers»moderniseringsprogram«. Valgmuligheder, klar besked, brugerbestyrelser og undersøgelser af brugernes tilfredshed var ikke redskaber, der i mangel af bedre skulle efterligne markedet. Borgeren måtte ikke reduceres til kunde i forhold til den offentlige sektor, og den offentlige sektor 171

172 måtte ikke reduceres til at være leverandør af service. Rollerne som samfundsborger og som bruger af den offentlige sektor måtte forenes. Valgmulighederne kunne, erkendte regeringen, sikre større overensstemmelse mellem det, der blev leveret, og det, brugerne ønskede (tilvalget). De kunne også medvirke til øget konkurrence mellem institutioner og virksomheder (fravalget) med bedre kvalitet og højere effektivitet til følge. På den anden side var der også en række modgående hensyn (udgiftsstyringen og risikoen for en opdeling i»stærke«og»svage«brugere) og en række centrale forudsætninger, der skulle opfyldes, hvis øgede valgmuligheder skulle virkeliggøre deres formål. Alt i alt en mere nuanceret diskussion, hvor valget i bedste fald var et middel, mens det ikke kunne være et mål i sig selv. Og så var dog alligevel tale om en vedvarende understregning af de samme temaer, som havde gjort sig gældende siden 1983: effektivitet, kvalitet, brugerindflydelse, konkurrence etc. Den 19. februar 1998 udskrev Poul Nyrup Rasmussen valg til Folketinget til afholdelse den 11. marts. Han ønskede ikke, at det næste halve år skulle blive en vedvarende valgkamp. Den økonomiske linje skulle fastholdes, og»kvaliteten i hele vort samfund skal op«. Specielt pegede han på, at sygehuse og ældreomsorg skulle bringes til at fungere bedre. Valgkampen tydede i lang tid på et»magtskifte«, men i slutfasen søgte Socialdemokratiet med held at mobilisere om temaet»skattelettelser eller velfærd«, risikoen for»fri huslejefastsættelse«, og en højprofileret garanti for efterlønnens bevarelse. Få dage før valget erklærede Nyrup Rasmussen:»Så længe Socialdemokratiet er i regering, er vi garant for, at efterlønnen ikke forringes«. Regeringen Nyrup Rasmussen fortsatte med Karen Jespersen som socialminister. I Venstre valgte Uffe Ellemann-Jensen at træde tilbage som leder. Han blev erstattet af Anders Fogh Rasmussen, mens Pia Christmas-Møller overtog ledelsen af Det konservative Folkeparti efter Per Stig Møller. Dansk Folkeparti gjorde for alvor sin entre på den politiske arena, mens Fremskridtspartiet tabte 4 mandater. Den velfærdspolitiske hovedbegivenhed var finanslovsforliget for 1999, som regeringen indgik med fire borgerlige partier. Det betød gennemførelse af den tredje arbejdsmarkedsreform og ikke mindst en række ændringer i efterlønsordningen. I lyset af den»garanti«statsministeren havde fremsat under valgkampen blev det begyndelsen til et vælgermæssigt voldsomt slag for Socialdemokratiet, som partiet næppe endnu har forvundet. Folkepensionsalderen blev sænket til 65 år. 172

173 Efter intense interne stridigheder i Det konservative Folkeparti valgte Pia Christmas-Møller at træde tilbage som partileder og blev afløst af Bendt Bendtsen. Også i Socialdemokratiet gærede det internt, og oppositionen mod Poul Nyrup Rasmussen som partiets leder var voksende. Ved en regeringsomdannelse i februar 2000 afløste Henrik Dam Kristensen Karen Jespersen som socialminister. Ministerrokaden blev ledsaget af offentliggørelsen af Det holdbare Samfund en ny programerklæring for regeringen. Den understregede, at kvaliteten i velfærdssamfundets kerneydelser skulle øges bl.a. ved en ældreomsorg, der sikrede en særlig indsats for»svage ældre«. Erklæringen betonede inddragelsen af de ældre (plus de pårørende) og deres medansvar for den bedste opgaveløsning. I samarbejde med kommunerne skulle der overalt sikres god standard og høj kvalitet. Året blev præget af euro-afstemningen, der pudsigt nok i faser mere blev en debat om folkepensionen, ligesom den spejlede en voksende splittelse i Socialdemokratiet i en Nyrup- og en Auken-fløj. Den»gamle garanti«for efterlønnen dukkede op igen, da Nyrup Rasmussen foreslog at udstede en garanti for folkepensionen og at bede de europæiske statsledere om at kontrasignere garantien. Troværdigheden var til at overse. I oktober 2001 udskrev Nyrup Rasmussen valg til Folketinget til afholdelse den 20. november Det blev et stort nederlag for partiet, og Anders Fogh Rasmussen trådte til som statsminister i en regering bestående af de Konservative og Venstre. Venstre havde vundet 14 mandater og Dansk Folkeparti 9, så der var et solidt borgerligt flertal i Folketinget. Lov om social service I foråret 1995 nedsatte socialministeren et udvalg. Det skulle gennemgå bistandslovens service- og omsorgsydelser samt de kontantydelser, som kunne erstatte eller supplere serviceydelserne. Baggrunden var de mange revisioner af bistandsloven, der havde fundet sted, og de mange ændringer på tilstødende lovområder, som var gennemført. Det kaldte på en fornyet overvejelse om samordning og tilpasning til de ændrede vilkår. Udvalget afgav den 1. juli 1996 en rapport, der blev sendt til høring. Socialministeren besluttede, at der burde udarbejdes et nyt lovgrundlag, så de bestemmelser, der vedrørte det offentliges hjælp til den enkeltes forsørgelse, blev samlet i en lov om aktiv socialpolitik, mens de, som handlede om rådgivning, botilbud, behandling, omsorg og pleje, skulle samles i en lov om social 173

174 service. Samtidig var det tanken at gennemføre en lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, der skulle fastsætte reglerne for behandling af»sociale sager«. Lovforslaget om de sociale serviceforanstaltninger blev fremsat i april Formålene var at styrke den forebyggende indsats, at tilgodese svagtstillede grupper, at styrke den enkeltes ansvar og muligheder, at øge brugernes indflydelse, at sikre større sammenhæng i regelsættet og en bedre gennemskuelighed i henseende til opgave- og ansvarsfordelingen samt finansieringsreglerne. Bistandslovens principper om et enstrenget system, en helhedsorienteret og forebyggende indsats samt et fokus på den enkeltes behov skulle fastholdes. Det samme gjaldt princippet om, at den enkelte havde ansvaret for sig selv og sin familie. Kun hvis borgeren ikke kunne klare sig ved egen eller andres hjælp, skulle»det offentlige«træde til. Den enkelte skulle udnytte sine egne ressourcer og muligheder for derved at påtage sig et ansvar og yde sit bidrag til fællesskabet. Formålet med de særlige tilbud og foranstaltninger, der skulle tilgodese borgere med nedsat funktionsevne eller særlige sociale problemer, var at gøre den enkelte uafhængig eller mindre afhængig af ydelserne. Indsatsen sigtede på at sikre størst mulig respekt, indflydelse og selvbestemmelse, at stille krav til den enkelte om at medvirke aktivt til at løse egne problemer, at styrke den enkeltes ressourcer og netværk, at styrke funktionsevnen eller kompensere for nedsat funktionsevne, at sikre borgere med betydelig nedsat funktionsevne en tilværelse, der i mindst mulig grad skulle begrænses af den svækkede funktionsevne, og i særligt vanskelige tilfælde at yde lindring, omsorg og pleje. Lovforslagets»voksenafsnit«samlede bestemmelserne om personlig hjælp og pleje, der tildeltes efter individuel behovsvurdering. Ansvaret for opgavernes løsning lå hos kommunalbestyrelsen, der for at varetage de individuelle behov var tillagt større fleksibilitet og flere frihedsgrader, uden at det på nogen måde begrænsede ansvaret for opgavevaretagelsen. Uanset hvem, der konkret skulle løse en opgave, var det kommunernes og amtskommunernes ansvar, at»udførerne«levede op til den standard og de mål, man lokalpolitisk fastlagde. 174

175 Opgavernes løsning skulle hvile på en høj grad af information, åbenhed og sammenlignelighed, så brugerne vidste, hvad de med rimelighed kunne forvente, så borgerne blev sikret reel og ansvarlig medindflydelse og engagement, så forventningerne mellem bruger og»udfører«var afstemt med hinanden, så der blev levet op til borgernes rettigheder, og så der udvikledes et samarbejde mellem alle involverede parter. Kommunen skulle sørge for tilbud om personlig hjælp og pleje, hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet og hjælp til at vedligeholde fysiske eller psykiske færdigheder til personer, som på grund af midlertidig eller varig nedsat funktionsevne ikke selv kunne udføre disse opgaver. Hvis vedkommende var berettiget til hjælp til nødvendige praktiske opgaver, kunne han eller hun selv vælge en person til at udføre opgaverne. Den udpegede skulle godkendes af kommunen, og der skulle indgås en skriftlig aftale med pågældende om opgavens indhold og omfang. Opgaverne skulle i fornødent omfang kunne varetages døgnet rundt. Tilbud hvilede på en konkret individuel vurdering af behovet og skulle løbende tilpasses ændringer i dette, idet sigtet var at afhjælpe væsentlige følger af nedsat funktionsevne. Kommunens afgørelser kunne indbringes for klagerådet, men ikke for anden administrativ myndighed. Der kunne ikke for varig hjælp opkræves betaling for udgifter til personale bortset fra madservice. Førstebehandlingen 237 var en samlet drøftelse af lovforslaget om retssikkerhed og administration på det sociale område, lovforslaget om social service, lovforslaget om aktiv socialpolitik og lovforslaget om en ændring af lov om social pension. Det var derfor begrænset, hvad der blev sagt om hjemmehjælpen med tilstødende områder. Venstre og til dels de Konservative fremhævede ønsket om større valgfrihed, så den visiterede hjælp kunne leveres af et firma eller en person, modtageren selv godkendte. Partierne henviste til de forsøg, der rundt om i kommunerne sigtede på udlicitering. Da Socialistisk Folkepartis ordfører talte om et»privatiseringskorstog«, præciserede Erik Larsen (V) sin skelnen mellem udlicitering og privatisering. Udlicitering drejede sig om en offentlig opgave, hvis varetagelse kommunen var ansvarlig for, men hvis løsning kunne overlades til andre. Centrumdemokraterne var som ved tidligere lejligheder bekymret over den fortsatte decentralisering, der fx på hjemmehjælpsområdet ikke havde haft 175

176 heldige virkninger. Der var brug både for retsgarantier og klageadgang og ikke en yderligere cementering af den kommunale suverænitet. Beslægtet hermed var et tredje tema, om klagerådene skulle have en egentlig afgørelses- eller ændringskompetence en reel ankeinstans. Ønsket fremførtes især fra venstrefløjen og Fremskridtspartiet, mens de øvrige partier mente, at man nu havde sat ældre- og klagerådene i søen, og så måtte man følge udviklingen på området. Venstre ytrede frygt for, at en egentlig ankeinstans kunne resultere i overvejelser om minimumsrettigheder, der kunne være til skade for dem med størst behov. Hverken betænkningen 238 eller tillægsbetænkningen 239 gav anledning til forslag om principielle ændringer. Ved 3. behandling 240 blev forslaget vedtaget, idet kun Fremskridtspartiet, Enhedslisten og Dansk Folkeparti stemte imod. Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område Samtidig med forslaget til lov om social service forelagde socialministeren forslag til lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. Formålet var at samle regler og principper om retssikkerhed og administration i en enkelt lov. 241 Loven fastsatte bl.a. regler for borgernes indflydelse og mulighed for aktiv medvirken i behandlingen af»deres sag«. Den indeholdt regler om nedsættelse af ældreråd og klageråd samt sociale nævn. Ved en lovændring 242 blev det vedtaget, at alle modtagere af hjemmehjælp uanset alder kunne klage over hjemmehjælpen til klagerådet, og at klagerådets afgørelser i alle tilfælde kunne indbringes for det sociale nævn. Hermed ophævede man servicelovens skelnen mellem klagemuligheder for personer over og under 67 år. 243 Efter denne ændring kunne klage over afgørelser vedrørende personlig hjælp og pleje, bistand til praktiske opgaver i hjemmet og hjælp til at vedligeholde fysiske og psykiske færdigheder indbringes for det sociale nævn, hvis klagen forud havde været behandlet i klagerådet, og kommunalbestyrelsen havde taget stilling til klagerådets indstilling. Forespørgsel om samfundets ældreforsorg I oktober 1997 indbragte Fremskridtspartiet en forespørgsel om samfundets ældreforsorg. Den blev behandlet i november. 244 Udgangspunktet var en påstand om, at det offentlige ikke levede op til en ordentlig pleje og omsorg for de æl- 176

177 dre. Socialminister Karen Jespersen præciserede, at ældrepolitikkens grundsyn var, at alderdom ikke var nogen sygdom, og at de ældre ikke kunne betragtes som én stor masse med problemer, der skulle afhjælpes. Tværtimod var de ældre mennesker med mange ressourcer, som skulle bistås til et aktivt og selvstændigt liv. På anden side var der også tale om en gruppe med relativt mange svage med brug for hjælp fra det offentlige. Hun betonede det knæsatte princip om længst muligt i eget hjem, så plejen fulgte den ældre. Det forudsatte en god hjemmehjælp og den fornødne døgnpleje. Karen Jespersen opregnede en række af de centrale initiativer, der var taget på området såsom ældreboligloven af 1987, tilskyndelsen til at bygge plejeboliger fra 1995, bistandslovens skærpede kommunale tilsyn, de mange forsøgsordninger, kravet om skriftlige afgørelser, indførelse af ældre- og klageråd, forebyggende hjemmebesøg osv. Ikke desto mindre var der under forespørgslen udbredt kritik af ældreforsorgen. Det fandt udtryk i et større antal forslag til folketingsvedtagelser:»folketinget konstaterer, at kvaliteten af de ældres hjemmehjælp og de ældres levevilkår som helhed i Danmark ikke er på et ordentligt niveau, og opfordrer derfor regeringen til at sikre de ældre en omsorgsgaranti, der omfatter et retskrav på en behovsbestemt pleje og hjemmehjælp, også under hjemmehjælperens sygdom og ferie, samt sikre de ældre en plejehjemsplads inden for en måned efter ansøgningen er indleveret.«(pia Kjærsgaard, DF);»På baggrund af at alt for mange af de midler, der bruges på hjemmehjælp og pleje, ikke kommer de ældre til gode, opfordres regeringen til igennem dialog med kommunerne at sikre den nødvendige hjælp og pleje til de ældre, at sikre kvalitet og effektivitet i hjemmehjælpen og plejen og at sikre de ældre valgfrihed mellem private og offentlige tilbud.«(karen Højte Jensen, KF og Erik Larsen, V);»Idet Folketinget konstaterer: at der er en række uacceptable mangler på centrale serviceområder i ældreomsorgen og at dramatiske forskelle i ældres indkomster nødvendiggør, at vi hjælper de økonomisk dårligst stillede pensionister, opfordres regeringen til at sikre økonomi til et tiltrængt serviceløft på ældreområdet (til forbedring af hjemmehjælpere og til det nødvendige plejehjemsbyggeri), at sikre de dårligst stillede ældre en mærkbar realøkonomisk fremgang og at sikre pensionsordninger for de 177

178 grupper af kommende ældre, der står uden for arbejdsmarkedspensionsordninger.«(villy Søvdal, SF)»Idet Folketinget konstaterer, at serviceniveauet og trygheden i hjemmehjælpen og på ældreområdet ikke er tilfredsstillende, opfordres regeringen til sammen med kommunerne at sikre en fortsættelse af de positive aktivitetstilbud til de stærke ældre, sikre den nødvendige hjælp og pleje til de ældre, der har behov for hjælp og pleje, sikre kvalitet og effektivitet i hjemmehjælpen, sikre de ældre et retskrav på hjemmehjælp med reelle klagemuligheder og sikre det nødvendige antal rigtige plejehjemspladser til de svageste ældre.«(tom Behnke, FrP);»Idet Folketinget konstaterer, at et væsentligt element i en tryg ældreforsorg afhænger af en samfundsfinansieret folkepension, at pensionisternes indkomstudvikling ikke er fulgt med den almindelige lønudvikling, og at skattereglerne fremmer en øget ulighed mellem fremtidens pensionister, pålægges regeringen at sikre, at der rettes op på dette forhold, finansieret ved at nedtrappe pensionsfradraget.«(bruno Jerup, EL). Om end disse forslag til vedtagelser alle blev nedstemt, er der næppe tvivl om, at den kritik af ældreomsorgen, drøftelsen spejlede, medvirkede til, at regeringen kort tid efter fremsatte forslag til gennemførelse af en lovændring, som indførte kvalitetsstandarder. Kvalitetsstandarder Endnu inden serviceloven den 1. juli 1998 trådte i kraft, fremsatte socialminister Karen Jespersen et forslag om indførelse af kvalitetsstandarder. 245 Forslaget 246 gav socialministeren en bemyndigelse til at fastsætte regler om, at den enkelte kommunalbestyrelse skulle træffe detaljerede beslutninger om indhold, omfang og udførelse af hjælp i forbindelse med tilbud om personlig hjælp og pleje, hjælp eller støtte til nødvendige praktiske opgaver i hjemmet og hjælp til at vedligeholde fysiske eller psykiske færdigheder til personer, som på grund af midlertidig eller varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller særlige sociale problemer ikke selv kunne udføre disse opgaver. 247 Tilsvarende skulle der fastsættes regler for tilbud om afløsning eller aflastning til ægtefælle, forældre eller andre nære pårørende, der passede en person med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne

179 Formålet med kvalitetstandarden, der forud skulle være drøftet med Ældrerådet, var at give en præcis beskrivelse af det serviceniveau dvs. de»målbare«mål, som indsatsen skulle bedømmes på. 249 Det skulle medvirke til at opnå ensartede afgørelser om hjælp til ældre med samme behov indenfor samme kommune, at sikre overensstemmelse mellem politisk fastlagte mål, konkrete afgørelser (myndighedsudøvelsen) og leverede ydelser (opgaveudførelsen), og at give modtagerne kendskab til deres rettigheder. Kvalitetsstandarderne skulle udtrykke kommunernes politisk vedtagne kvalitetseller serviceniveau og indgå som styringsredskab for de kommunale myndigheder, 250 gøre det klart for borgerne, hvad de kunne forvente og synliggøre adskillelsen mellem myndigheds- og udførerfunktionen. Kommunalbestyrelsen skulle (under inddragelse af ældrerådet) forpligtes til mindst én gang årligt at udarbejde en sådan kvalitetsstandard og til årligt at udarbejde en evaluering af styring og kvalitet, så en bedre tilrettelæggelse kunne medvirke til, at en større del af ressourceindsatsen kom modtagerne til gode. Evalueringsrapporten skulle drøftes med klagerådet. Den kommunale afgørelse om tildeling af hjælp skulle hvile på et»skema«, som var udarbejdet i samarbejde med ansøgeren. Det skulle som minimum oplyse om de opgaver, hjælpen omfattede, formålet med hjælpen og hjælpens varighed. 251 Sammen med kravet om, at afgørelsen meddeltes i skriftlig form, skulle kvalitetsstandarden sikre, at den tildelte hjælp faktisk blev ydet. Den samlede struktur er afbildet i figur 18, der er en tilpasset version af Balle Hansen og Vedungs model. 252 Socialministeren så under 1. behandling 253 forslaget som et bidrag til at løse dele af»hjemmehjælpens«254 problemer i en situation præget af en spænding mellem»centralisme«og»decentralisme«. 255 Anvendelse af kvalitetsstandarder skulle medvirke til at afklare niveauforskelle kommunerne imellem og til at belyse, hvorvidt problemer var sammenhængende med ringe implementering af politiske beslutninger, dårlig ledelse eller svag styring. Bortset fra de borgerlige partiers principielle markering af deres ønske om flere valgmuligheder og frit valg mellem offentlige og private løsninger 256, lidt nuancer i opfattelsen af brugerens indflydelse, en vis modvilje mod bemyndigelseslovgivning, en principiel tilkendegivelse af utilfredshed med den på daværende tidspunkt gældende regel om, at modtagere over 67 år ikke havde klagemulig- 179

180 hed til det sociale nævn, 257 en betoning af betydningen af flere ressourcer til det konkrete arbejde, og en kritik af den manglende udmøntning af det beløb, der var sat af til formålet, blev forslaget positivt modtaget. Loven blev den 19. december 1997 enstemmigt vedtaget. 258 Figur 18. Processer og resultater i ældreplejens organisering en model Kontekstuel ramme Beslutnings og implementeringsprocesser Effekter af beslutningsprocesserne National politisk administrativ beslutning Nationalt beslutningsniveau Kommunal politisk administrativ beslutning visitation Organisering af ældreplejen Kommunalt beslutningsog myndighedsniveau udførerniveauet Lovgivning om ældrepolitik Ydelseskataloger/kvalitetsstandarder afgørelse Arbejdsplan for hjemmehjælp plejetilsyn Udførelse af hjemmehjælp Faktisk leveret hjemmehjælp (output) Tilsigtede effekter på kort og langt sigt Utilsigtede effekter på kort og lang sigt positive eller negative outcome? På finansloven for 1998 blev der afsat en pulje på 225 mio. kr. til initiativer, der kunne sikre bedre kvalitet og klarere rettigheder i personlig og praktisk hjælp, idet en del af bevillingen skulle bruges til dækning af udgifter forbundet med udarbejdelse af kvalitetsstandarder. 259 Forespørgsel om de ældres situation I oktober 1999 tog Fremskridtspartiet initiativ til en forespørgselsdebat om de ældres situation. 260 Udgangspunktet var, at mange oplevede utilfredshed med udbuddet af hjemmehjælp i kommunerne, men det kom også til at spille en rolle, at statsministeren under åbningstalen 261 havde annonceret en brugerbetaling for den praktiske bistand:»ældreomsorgen er det anden af vort velfærdssamfunds kerneområder. Uden en ældreomsorg har vi ikke et velfærdssamfund, der er værd at tale om. 180

181 Men derfor kan vi godt gøre det bedre. Vi ved, at vi bliver flere ældre i vores samfund og færre yngre. Det er ikke et problem - det er en udfordring. Og vore ældre er ingen belastning de har ydet deres til opbygningen af vores velfærdssamfund. De fortjener og har krav på en god tredje alder. Og jeg er sikker på, at mange af vore ældre godt forstår os, når jeg nu siger: Det gør ikke noget i et samfund, at nogen får meget. Men hvis alle skal have alt, får de alle sammen mindre. Og det kan gå ud over den gruppe af vore ældre, som virkelig har behov for hjælp og pleje det får man jo sent i livet. Derfor lægger regeringen op til for at sikre, at der er en pleje og hjælp til dem, der har virkelig behov at der for alle andre med en høj samlet pensions- og anden indkomst og stor formue nu indføres en brugerbetaling for den praktiske bistand«. Socialministeren erkendte, at der fortsat var problemer på ældreområdet, men fandt dog at kritikpunkterne var blevet færre. Hun og flere med hende pegede på ældrerådene og klagerådene som egnede til at løse problemerne. En god del af debatten kom til at koncentrere sig om en mulig brugerbetaling for den praktiske bistand. Det førte til et fælles forslag til vedtagelse båret frem af Venstre, de Konservative, Centrumdemokraterne, Kristeligt Folkeparti og Enhedslisten om, at regeringen måtte opgive planer om brugerbetaling for hjemmehjælp et forslag, der var fremkommet under årets kommuneforhandlinger, og som forpligtede regeringen til at søge et flertal for at indføre brugerbetaling. Det var forslagsstillernes synspunkt man havde vel lært af de snart 10 år gamle erfaringer, at der med skrappe visitationsbestemmelser ikke var mulighed for megen adfærdsregulering. Den konservative ordfører afviste brugerbetaling. Det skete med en principiel»velfærdsstatslig «argumentation:»er det ikke idéen, at vi i større eller mindre omfang har lyst til at betale vores skatter eller bidrag til fællesskabet gennem et langt liv, fordi vi har en fornemmelse af, at når vi så er blevet ældre, jamen, så er der noget hjælp til os, hvis vi har behov? Det er den kobling man skal huske i hele den her diskussion«. Villy Søvndal (SF) lagde op til en kritisk drøftelse af tesen om»længst muligt i eget hjem«, fordi det kunne betyde ensomhed og isolation. Derfor måtte man 181

182 fremme ældrebyggeri i tilknytning til plejecentre, hvor de ældre oplevede den fornødne tryghed. Venstres ordfører markerede sit partis ønske om større valgfrihed på hjemmehjælpsområdet, så den enkelte selv kunne vælge, hvem der skulle udføre opgaver som praktisk bistand og personlig pleje. Det ville give den ældre stor tryghed, sikre den bedste service og kvalitet. Socialministeren fremhævede, at aftalen med kommunerne udsprang af dilemmaet mellem borgernes forventninger og de eksisterende midler, men konstaterede, at regeringen havde noteret sig, at der ikke var flertal for tanken. Forespørgselsdebatten afsluttedes med vedtagelse af en opfordring til regeringen fremsat af Socialdemokratiet, de Radikale og Socialistisk Folkeparti:»Folketinget opfordrer regeringen til at tage initiativer til at kommunerne forbedrer kvaliteten af indsatsen for svage ældre, at opprioritere indsatsen for ældre med hensyn til genoptræning, herunder begrænse ventetider fra sygehus til plejebolig, at sikre, at borgere, der er visiteret til hjemmepleje, får ydelserne i fuld overensstemmelse med afgørelsen, at påse, at den nuværende udbygningstakt for ældreboliger fortsat forbedres, at sikre, at indholdet af kvalitetsstandarderne løbende forbedres med henblik på, at borgerne får så konkret og præcis information som muligt, at der løbende sker reel opfølgning på de mål, som kommunalpolitikerne sætter sig, bl.a. via kvalitetsstandarderne og at oprette seniorjob til ledige over 50 år, med henblik på på én gang at forbedre den praktiske bistand til ældre og tilbyde ledige over 50 år job i stedet for aktivering.«spændingen mellem centralisering og decentralisering Socialminister Karen Jespersen så sit forslag om kvalitetsstandarder som et bidrag til at løse dele af»hjemmehjælpens«problemer i en situation præget af en spænding mellem»centralisme«og»decentralisme«. Spændingen prægede i høj grad de politiske partiers synspunkter på, hvordan man skulle håndtere hjemmehjælpens og plejehjemmenes problemer, som gang på gang dukkede op 182

183 i den offentlige debat båret af mediernes fremstilling af»systemets«dårligdomme. Fra flere sider havde der flere gange været tilløb til at ville arbejde med en større»detailstyring«. Fx fremsatte Centrumdemokraterne et forslag til folketingsbeslutning 262, der skulle gennemføre et retskrav på hjemmehjælp. Påkrævet hjælp skulle udformes i en handlingsplan fastlagt i samråd mellem den hjælpsøgende, vedkommendes læge og kommunen. Det var problematisk, mente partiet, at hjemmehjælpens omfang var overladt til kommunerne, fordi de brugte hjemmehjælpens omfang som reguleringsfaktor i budgetlægningen frem for at tage udgangspunkt i nødvendige individuelle skøn. Samme dag fremsatte Socialistisk Folkeparti et forslag 263, der pålagde kommunen pligt til som minimum at yde rengøring, vask, indkøb, madlavning og ledsagelse til personer, som ikke egenhændigt kunne udføre disse opgaver eller færdes alene. Forslagene nød støtte fra Enhedslisten, Dansk Folkeparti, Centrumdemokraterne, Fremskridtspartiet og sympati fra Kristeligt Folkeparti. Omvendt pegede socialministeren på de initiativer, der allerede var igangsat (kvalitetsstandarder, udvidet ankemulighed), og på samarbejdet med kommunerne om udvikling af styringsredskaber, der kunne sikre en bedre ressourceudnyttelse til gavn for de ældre. Den antydede spænding mellem dem, der i højere grad ville lade Folketinget gribe mere regulerende ind, og dem, som satte deres lid til kommunal administration indenfor en rammelovgivning dukkede hyppigt op. Det fremgik fx af en række forespørgselsdebatter. 264 Under forespørgselsdebatten i 1998/99 tilkendegav socialministeren i det store og hele med opbakning fra Venstre, de Konservative og de Radikale, at plejeopgaven var en opgave for det kommunale selvstyre, at den næppe kunne varetages bedre gennem centrale retningslinjer, og at forsøg på fra Folketingets side at foretage en kategori- eller funktionsevneopdeling for på det grundlag at tildele hjemmehjælp ville skabe et stift system. Muligheden for individualiseret hjælp ville blive forskertset. Flertallet ønskede derfor at fastholde rammerne som Folketingets opgave, mens den konkrete forvaltning måtte være et kommunalt anliggende; men samtidigt var alle pikeret over den megen kritik, der i offentligheden og medierne blev rettet mod plejesektoren. Derfor blev de generelle tilsynsregler indeholdt i lov 183

184 om retssikkerhed og administration gradvist suppleret med et mere specificeret sæt af regler: kvalitetsstandarder, understregning af den generelle forpligtelse til tilsyn med den personlige og praktiske hjælp, der ydes til hjemmeboende ældre, udarbejdelse af individuelle plejeplaner for beboere i plejehjem o.l., oprettelse af bruger- og pårørenderåd, kommunal tilsynsforpligtelse i plejehjem o.l. gennem anmeldte og uanmeldte besøg, embedslægetilsyn i plejehjem o.l., udarbejdelse af tilsynsrapporter i forbindelse med tilsynsbesøg, sammenfatning af rapporterne i en årlig rapport til drøftelse i kommunalbestyrelsen. præcisering af at tilsynet kan udøves af en ekstern tilsynsenhed, skarp sondring mellem myndigheds- og udførerfunktion, præcisering af tilsynsbesøgenes indholds- og metodemæssige dimensioner. Fleksibel hjemmehjælp Som led i finanslovsforliget vedrørende finansåret 2001 blev der mellem regeringen, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten indgået et forlig, som dels skulle skærpe kommunernes opmærksomhed om genoptræning for ældre og dels åbne mulighed for en mere individualiseret praktisk hjælp i hjemmet. 265 Efter forslaget skulle kommunerne forpligtes til at give den enkelte bruger af praktisk hjælp mulighed for i særlige tilfælde selv at tilrettelægge de opgaver, der skulle udføres, så hjælpen blev individualiseret til det aktuelle behov uden revisitation og fornyet afgørelse. Modtageren fik således mulighed for i særlige tilfælde at»bytte eller erstatte«visiterede ydelser med andre ydelser omfattet af det kommunale serviceniveau, ligesom kommunerne fik hjemmel til også at tillade bytte til ydelser udover det fastsatte serviceniveau. Det blev iunderstreget, at valget skulle udspille sig indenfor samme tidsramme, som var afsat til visiteret hjælp; men det blev samtidig fastholdt, at medindflydelsen og fleksibiliteten ikke måtte medføre, at nødvendige ydelser ikke blev udført. Kommunen bar således fortsat det overordnede ansvar.»det vil i den forbindelse blive hjemmehjælperens opgave løbende at vurdere, i hvilket omfang det er acceptabelt og forsvarligt i særlige tilfælde at tilsidesætte den tildelte hjælp helt eller delvist til fordel for 184

185 andre ønsker hos modtageren. Hvis der er uenighed mellem hjemmehjælperen og modtageren om, hvilken hjælp der skal ydes den pågældende dag, skal der ydes den hjælp, der er visiteret til«. Herudover var der ingen ændringer i retstilstanden, men det blev understreget, at øget valgfrihed gjorde kvalitetsstandarderne nok så væsentlige, fordi modtageren skulle kunne se, hvad der var at vælge imellem udover de ydelser, vedkommende var visiteret til. Den socialdemokratiske ordfører erkendte under 1. behandling 266, at den praktiske bistand ofte blev oplevet som en»stram visiteret form for diktat«og så med tilfredshed på muligheden for, at modtageren i samspil med hjemmehjælperen kunne vælge til og fra i forhold til det kommunale udbud. De borgerlige partier så det som et skridt i den rigtige retning, men henviste i øvrigt til deres mangeårige bestræbelser på at få gennemført et frit valg mellem offentlig og privat hjemmehjælp. Man måtte videre mod større fleksibilitet og valgfrihed. Enhedslistens ordfører, Jette Gottlieb trak en tråd bagud til hjemmehjælpens tidligere funktion. Oprindelig blev hjælpen ydet som et bestemt antal timer, som modtager og hjemmehjælper i samarbejde disponerede, hvilket betød medindflydelse og fremmede selvværdet. Det havde ændret sig i retning af et system med faste indholdsbeskrivelser, der havde sat den enkelte modtager og for så vidt også den enkelte hjemmehjælper uden for indflydelse. Hun hilste derfor forslaget som et lille skridt i den rigtige retning. Tove Videbæk (KrF) mente, at tanken om fleksibilitet kun gav virkelig mening, hvis der var rigelig tid til rådighed. Fik en modtager fx kun hjælp hver anden uge, var tilbuddet uden mening. Hun frygtede, at forslaget kunne forringe standarder for de svageste modtagere. I betænkningen 267 ytrede Dansk Folkeparti utilfredshed med, at bytteretten kun var åben»i særlige tilfælde«og pegede på en mulighed for anvendelse af den såkaldte Odense-model, som ministeren havde erklæret sin skepsis, dels fordi han fandt, at den indebar et serviceløft, og dels fordi han så en lovfæstelse af en sådan model som en utidig indblanding i det kommunale selvstyre. 268 Venstre, de Konservative, Dansk Folkeparti, Centrumdemokraterne og Kristeligt Folkeparti fremsatte ændringsforslag, der åbnede for frit valg mellem offentlig og privat hjemmehjælp, mens de to sidstnævnte partier præsenterede et ændringsforslag, der skulle give frit ydelsesvalg, så retten til»ombytning«var ubetinget. 185

186 Ændringsforslagene blev forkastet ved 2. behandling 269, og lovforslaget blev enstemmigt vedtaget ved 3. behandling. 270 Idéer, holdninger og handling Bistandsloven havde siden sin ikrafttræden i 1976 undergået mange ændringer, og der var også sket betydelige omlægninger i en række»tilstødende«lovområder. Det kaldte på en samordning, som blev gennemført i 1997 ved lovgivning om aktiv socialpolitik, retssikkerhed og administration samt service. Ændringerne spejlede ikke ændringer i de grundlæggende mål. Det var fortsat forebyggelse, hensyntagen til svage grupper, øget brugerindflydelse, respekt for modtagerne, selvbestemmelse, styrkelse af egne ressourcer, indsats for at styrke funktionsevnen, frit boligvalg og en i hvert fald på det principielle plan fastholdelse af ældregruppens forskellighed, der stod i centrum. I kølvandet på slutfirsernes oplevelse af en velfærdsstatslig legitimitetskrise spejlede drøftelserne den for 90erne så karakteristiske stærkere betoning af princippet om»noget for noget«. I forbindelse med serviceloven fremhævede man på tværs af de politiske skillelinjer styrkelsen af den enkeltes ansvar og muligheder og understregede, at alle også de gamle måtte påtage sig ansvar og yde deres til fællesskabet. Overordnet og i sammenhæng med den»uskrevne sociale kontrakt«, der lader børnene og de unge forlade ungdomsperioden med en»gæld«til forældregenerationen, som indfries i den erhvervsaktive periode parallelt med en opbygning af en fordring på børnegenerationen til indfrielse en periode senere, fremhævede man»kontraktens«gensidighed eller reciprocitet. Statsministeren anførte i sin åbningstale, at de ældre ikke måtte ses som en belastning. De havde forud ydet deres til opbygning af velfærdssamfundet»noget for noget«. Tilsvarende sagde den konservative ordfører under en af forespørgselsdebatterne, at man netop med større eller mindre begejstring betalte sine skatter til fællesskabet i forventning om at blive»støttet«, hvis der opstod et behov»noget for noget«. De centrale diskurser fremgår af tabel 6. I forlængelse af den tidligere borgerlige regerings redegørelse om friere valg af offentlig service, pressede Venstre og Det konservative Folkeparti vedvarende på for at få gennemført en mulighed for at vælge private leverandører men inden for en ramme, der hvilede på fastholdelse af den kommunale ansvarlighed. Det var fælles politisk gods at betone det behov for information, åbenhed og sammenlignelighed, der skulle blive en del af det»framings«-mantra, som 186

187 kom til at præge den efterfølgende borgerlige regerings moderniseringsprogram, jf. kapitel 7. Bag denne tanke lå ønsket om, at borgerne skulle have et relevant grundlag for deres forventningsdannelse, at åbenhed og sammenlignelighed var forudsætning for ansvarlig medindflydelse, at borgerne skulle kende deres rettigheder, og at forventningerne mellem modtager og»udfører«kunne afstemmes. Tabel 6. Dominerende diskurser fleksibel hjemmehjælp egen ansvarlighed brugerindflydelse uafhængighed, individualisering selvbestemmelse gennemsigtighed forventningsafstemning rettighed velfærdsstatslig valgfrihed centralisering/ decentralisering kvalitet 1997 servicelov 1997 forespørgsel 1998 kvalitetsstandarder 1999 forespørgsel Bag periodens drøftelser på det parlamentariske niveau lå ikke mindst det noget miserable billede af ældreomsorgen, der blev tegnet af medierne, og som netop i kraft af den intense mediedækning formentlig prægede den offentlige mening. Derfor kom forholdet mellem det centrale og det decentrale niveau, kritikken af den kommunale indsats, ønskerne om egentlige retlige garantier for tildeling af ydelser og udvidet klageadgang til at dominere Folketingets debatter. Fra flere sider lød der røster, der ønskede en mere detaljeret styring fra Folketingets side. Det kunne være i form af fastsættelse af minimumsydelser eller garantier, som kunne lægge en fast grund under de kommunale dispositioner. Det var et typisk oppositionssynspunkt, mens regeringspartier altid havde tendens til at fastholde det kommunale selvstyre som paradigmatisk forudsætning. Respekten for det kommunale selvstyre slog oftest ud i argumenter, der betonede, at individuel bistand måtte forudsætte lokal beslutningskompetence, eller at 187

188 minimumsnormer netop ville sætte minima igennem på bekostning af de svage. På den anden side lagde den stærke mediekritik og den dermed sammenhængende offentlige mening utvivlsomt et pres på Folketinget, fordi det ofte var landspolitikerne, der måtte tage smækkene, selv om det var lokalpolitikerne, som i praksis stod for udmøntningen af beslutningerne. Det var utvivlsomt dette pres, som fremkaldte periodens mest interessante nydannelse: idéen om kvalitetsstandarder. Den blev»framet«såvel med en hensyntagen til den offentlige mening som under hensyntagen til det kommunale selvstyre som knæsat paradigme. I forhold til borgerne betonede man styrkelsen af den enkeltes retsstilling, det forventede kvalitetsløft, synliggørelse, ensartethed i fordelingen af ydelser indenfor den enkelte kommune osv., mens man i forhold til kommunerne understregede standarderne som egnet kommunalt styringsinstrument, der skulle gøre det enklere at opnå en afstemning mellem det af kommunalbestyrelsen fastsatte serviceniveau, de visiterede ydelser, den faktiske ydelseslevering og de forventninger, som prægede borgerne, ligesom det blev fremhævet, at det ville være et hensigtsmæssigt instrument i afgrænsningen mellem myndigheds- og opgaveudførelsen. Hovedsigtet var et håb om, at kvalitetsstandarder kunne tjene til at svække spændingen mellem centralt fastsatte mål og rammer på den ene side og den lokale udmøntning på den anden. Idéen om fleksibel hjemmehjælp var en imødekommenhed overfor idéen om udvidet valgfrihed for den enkelte, men dog indenfor en ramme bestemt af, at»byttemulighederne«skulle udspille sig indenfor den fastlagte tidsramme og under skyldig hensyntagen til, at de»nødvendige ydelser«blev leveret. Venstrefløjen trådte en dans på knivens æg. Der var en vis diskrepans mellem på den ene side at anprise en tidligere tids tillidsbetingede frihed for modtager og hjemmehjælper til selv indenfor den tildelte tidsramme at tage stilling til, hvad der skulle gøres og på den anden side en afstandtagen fra faste indholdsbeskrivelser, der ville sætte den tillidsbaserede relation mellem hjælper og modtager ud af kraft i særdeleshed når man samtidig ønskede minimumsrettigheder og garantiordninger. 188

189 Kapitel 7. Frit valgs idéerne Politisk-økonomisk kontekst Oktobervalget 2001 var stærkt påvirket af udlændingespørgsmålet. Det blev for Socialdemokratiet det ringeste valg siden For første gang siden 1920 var partiet ikke det største i Folketinget. Centrumdemokraterne mistede sine 8 mandater. Venstre vandt 14 og Dansk Folkeparti 9 mandater, mens de Konservative bevarede deres mandattal. Der var derfor et solidt borgerligt flertal i Folketinget. Anders Fogh Rasmussen kunne danne sin første VK-regering med Henriette Kjær (KF) som socialminister. Vedtagelsen af finansloven for 2002 spejlede det tætte samarbejde mellem regeringspartierne og Dansk Folkeparti, som fortsatte i de kommende år, og som i 2002 ikke mindst blev udmøntet i den nye udlændingelovgivning. I Socialdemokratiet indtrådte en betydelig selvransagelse, der resulterede i en regulær magtkamp. Den førte i november 2002 til, at Poul Nyrup Rasmussen trådte tilbage som partiformand. Måneden efter blev Mogens Lykketoft valgt som hans efterfølger. I november 2003 indgik regeringen igen finanslovsforlig med Dansk Folkeparti. Det betød en fortsættelse af»skattestoppet«, en lettelse af mellemskatten, indførelse af et beskæftigelsesfradrag, besparelser på børnetilskud og dagpenge samt videreførelse af idéen om en ældrecheck. Få dage efter forligets indgåelse opgav 189

190 forligspartierne dog ændringerne i dagpengelovgivningen. Statsministeren var ved at havne i samme situation som Poul Nyrup Rasmussen i forbindelse med ændringerne i efterlønnen. Han havde både forud for folketingsvalget i 2001 og på tv i november 2003 sagt, at dagpengesatserne ikke ville blive rørt, og at ingen ville miste deres dagpengeret. Troværdigheden var på spil. Den følgende kritik førte hurtigt til, at dagpengeforslaget blev trukket tilbage. Tidligt i 2004 vurderede regeringen, at det økonomiske opsving lod vente på sig. Derfor ville man gennemføre en finanspolitisk lempelse, som fremskyndede de tidligere vedtagne skattelettelser, suspenderede den særlige pensionsopsparing i to år og igangsatte en række nye offentlige investeringer. I januar offentliggjorde Strukturkommissionen sin rapport om den fremtidige indretning af den offentlige sektor. Den dannede efter forskellige mellemspil baggrund for et forlig mellem regeringen og Dansk Folkeparti om den strukturreform, der endelig så dagens lys den 1. januar Regeringen blev omdannet i august Eva Kjer Hansen (V) blev ny socialminister. Forud for folketingsvalget i 2005 var der atter uro i Socialdemokratiet, og i oktober 2004 forlod Karen Jespersen den socialdemokratiske folketingsgruppe. I kølvandet på sommerens polemik mellem Socialdemokratiet og Det radikale Venstre om holdningen til udlændingespørgsmålet var tilslutningen til Socialdemokratiet vigende. Den 18. januar udskrev statsministeren valg til Folketinget til afholdelse den 8. februar Valgkampen blev en temmelig uklar affære, bl.a. fordi de store partier havde»tabuiseret«diskussionen om velfærdsydelserne. De gjorde alligevel så småt deres indtog, fordi emnet»minuttyranni«i omsorgsarbejdet kom til at spille en vis rolle. Ellers var valgkampen præget af, at de store partier i stigende grad havde indtaget hinandens standpunkter, så det efterhånden kunne være svært for menigmand at se forskellene. Det er næppe helt forkert at sige, at valget nærmede sig et personvalg mellem Fogh og Lykketoft. Valgresultatet blev en mindre tilbagegang for Venstre, men den blev opvejet af en tilsvarende fremgang for de Konservative og Dansk Folkeparti. Regeringen kunne derfor fortsætte. Eva Kjer Hansen fortsatte som socialminister, indtil hun i 2007 afløstes af Karen Jespersen. 190

191 På valgaftenen meddelte Mogens Lykketoft, at han trådte tilbage som formand for Socialdemokratiet. Ved den ekstraordinære kongres den 12. marts kom det til at skarpt opgør om ny formand. Helle Thorning-Schmidt blev valgt den 12. april, og Frank Jensen meddelte, at han ville forlade Folketinget i forbindelse med det næste valg til Folketinget. I december 2005 blev Velfærdskommissionens anbefalinger offentliggjort. De blev umiddelbart»skudt ned«fra flere sider, men fik ikke desto mindre en ikke ringe indflydelse på det regeringsudspil, der blev fremlagt i april 2006, og som efter forhandlinger førte til velfærdsforliget i juni Det blev af politikerne betegnet som et historisk forlig. Først og fremmest betød det, at efterlønsalderen fra 2018 gradvis skulle stige til 62 år i 2022 fulgt af en tilsvarende stigning i folkepensionsalderen, så man fastholdt en forskel på tilgangsalderen på fem år. Mere væsentligt var, at man enedes om en indekseringsmekanisme, så efterlønsalderen fremtidigt skulle variere med den registrerede restlevetid. På regeringens sommermøde på Havreholm Slot i august 2006 annoncerede statsministeren, at man ville igangsætte arbejde med en såkaldt kvalitetsreform, der i sin grundproblemstilling ikke var uden sammenhæng med de problemer, der var beskrevet af Velfærdskommissionen og Globaliseringsrådet. Kvalitetsreformen diskuteres i kapitel 8. Politisk blev året 2007 i høj grad påvirket af, at Naser Khader, Anders Samuelsen og Gitte Seeberg dannede partiet Ny Alliance. I oktober begrundede statsministeren sin udskrivning af folketingsvalg til afholdelse den 13. november med behovet for at få»renset luften«. De fleste havde ventet, at valget ville blive udskrevet i august måned med oplægget til kvalitetsreformen som centralt element. Begivenhederne omkring»skattenedsættelserne«gjorde, at statsministeren udskød sin beslutning. Fremkaldt af Ny Alliances opståen var de politiske forhold uklare, og der var god mening i som statsministeren sagde at få luften renset. Valgets store vinder blev Socialistisk Folkeparti, der gik fra 11 til 23 mandater, mens den store taber var Det radikale Venstre, der blev så godt som halveret. Ny Alliance fik kun beskedne 5 mandater. Sammen fik regeringspartierne og Dansk Folkeparti 89 mandater, men med støtte fra et færøsk mandat kunne Fogh Rasmussen fortsætte med sin tredje regering. I december 2007 valgte Pia Christmas-Møller at blive løsgænger. 191

192 Regeringens moderniseringsprogram I regeringsgrundlaget fra 2001 Vækst, velfærd fornyelse blev det betonet, at der skulle være kvalitet i ældreplejen, at det kommunale monopol på ældrepleje skulle erstattes af frit valg, så de ældre selv bestemte, hvor de ville bo, hvem der skulle hjælpe dem, og hvordan hjælpen skulle gives: De, der var visiteret til en plejehjemsplads eller en ældrebolig, skulle frit kunne vælge også hvis de ønskede at bo i en anden kommune; Ægtepar og samlevende skulle ikke visiteres som enkeltpersoner; Modtagere af hjemmehjælp skulle have frit valg mellem en kommunal hjemmehjælp, en privat person eller et privat firma som leverandør. Det samme skulle gælde udbringning af mad; Modtageren skulle have større mulighed for selv at sammensætte indholdet af hjemmehjælpen, så det indenfor et givet antal timer, var hjemmehjælperen og den ældre, der skulle aftale, hvordan timerne skulle udmøntes; Der skulle ydes erstatningstimer for udeblevet hjemmehjælp; Der skulle afsættes et beløb til en generel forbedring af standarden i ældreplejen (0.5 mia. kr.). Det var samme toner, der lød i statsministerens åbningstale. Dansk Folkeparti ytrede under åbningsdebatten stor tilfredshed med, at regeringen i den grad betonede den enkelte danskers udfoldelses- og valgmuligheder. Pia Christmas- Møller (KF) understregede, at den kommende folketingssamling ville have borgernes frie valg, større selvbestemmelse og råderum i centrum. Der skulle gøres op med den systemtænkning, som byggede på, at politikere og embedsmænd bedst vidste, hvad borgeren havde brug for.»benytter socialdemokrater sig ikke også af muligheden for at købe den ene slags rødkål frem for den anden. derfor forekommer det mig noget hyklerisk, når partiet har brugt og tilsyneladende fortsat vil bruge mange kræfter på at forhindre f.eks. ældre og syge danskere i at vælge«, sagde hun. Det turde være stærk tobak at drage en direkte sammenligning mellem rødkål og hjemmehjælp! I sin nytårstale sagde statsminister Anders Fogh Rasmussen, at den danske velfærdsstat var blevet bygget op gennem det 20. århundrede. Opgaven var nu at opbygge et moderne velfærdssamfund, som passede til det 21.århundredes mennesker. Velfærdssystemets kerne samfundets ansvar skulle bevares men forenes med personlig frihed. Det var et samfundsansvar at sikre en god hjælp 192

193 og pleje til de ældre, men den enkelte skulle selv vælge hvordan frit valg af hjemmehjælp, plejehjem og plejeboliger. Frihed og fællesskab, forandring og tryghed skulle gå hånd i hånd. I maj 2002 offentliggjorde regeringen som led i sit moderniseringsprogram Velfærd og Valgfrihed et reformprogram samt Med borgeren ved roret. Hovedoverskrifterne var, at den offentlige sektor skulle være baseret på borgernes ret til frie valg, at det skulle være en åben, enkel og lydhør offentlig sektor, og at kvalitet og effektivisering skulle opnås gennem konkurrence. Programmet understregede frit valg, markedsløsninger og borgerinddragelse, men fastholdt også regelforenklinger samt ledelses- og personalepolitik som centrale temaer. Friheden til selv at vælge var hjørnesten i moderniseringsprogrammet. Den enkelte kunne og skulle selv afgøre, hvad der var bedst for hende eller ham og derved styrke indflydelsen på vedkommendes eget liv, sikre bedre kvalitet, garantere mere velfærd for pengene, styrke den enkeltes retsstilling og værne mod umyndiggørelse. Muligheden for at inddrage private virksomheder og frivillige organisationer i det offentliges opgaveløsning ville fremme innovation, effektivitet og mangfoldighed. Valgfriheden skulle udspille sig indenfor fællesskabets rammer, dvs. indenfor prioriterede økonomiske rammer, med særlig hensyntagen til svagere grupper og under hensyntagen til den offentlige udgifts- og kapacitetsstyring. Valg friheds idéen, dens mål og dens rammer er illustreret i figur På ældreområdet handlede strategien om frit valg af plejehjem og plejebolig, om større muligheder i valget af hjemmehjælper, om hjælpens tilrettelæggelse og om madordning. Redegørelsen lagde vægt på at fastholde den sociale ansvarlighed det fælles ansvar for dem, som havde problemer med at klare sig selv. De stærkes ansvar for de svage måtte ikke udhules. Der måtte ikke være tvivl om kommunens ansvar og forpligtelser over for de svage grupper. Hjemmeplejen var, konstaterede redegørelsen, et reelt kommunalt monopol, der var kun få steder mulighed for valg mellem leverandører. De fleste steder vedrørte valget kun den praktiske hjemmehjælp. Formålet var at gøre op med de 193

194 offentlige monopoler uden at ændre på det offentliges ansvar for at yde fornøden hjælp. Figur 19. Velfærd og valgfrihed regeringens moderniseringsprogram Serviceydelser tilvejebringes inden for rammerne af fællesskabet, social ansvarlighed Serviceydelser tilvejebringes på grundlag af bedre og mere sammenhængende information Styrkelse af borgerens retsstilling Højere velfærd Udvikling af innovative praksisser Større indflydelse på eget liv, egne ønsker og behov VALGFRIHED Større grad af selvbestemmelse Værn mod afmagt og umyndiggørelse Bedre kvalitet gennem fleksibilitet, smidighed og mangfoldighed i udbud Større effektivitet i tilvejebringelsen Serviceydelser tilvejebringes med særlig hensyntagen til svage grupper (ressourcesvage, handicappede, etniske grupper) Servieydelser tilvejebringes inden for prioriterede økonomiske rammer og et politisk fastsat serviceniveau Med dette formål for øje ville der blive fremsat lovforslag om frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp og om frit valg af ældreboliger. Kommunerne skulle forpligtes til at indgå aftaler med alle offentlige og private leverandører, der ønskede at levere hjemmehjælp, og som opfyldte kommunens generelle krav til dem, der skulle udføre opgaverne. Samtidig skulle kommunerne forpligtes til i højere grad at inddrage ansøgerens egne ønsker i forbindelse med visitation og afgørelse. Den fleksible hjemmehjælp blev understreget. Redegørelsen argumenterede for retten til»at bytte ydelser«inden for den tildelte tidsramme under den forudsætning, at det var fagligt forsvarligt at afvige fra afgørelsen. 272 For at muliggøre intentionerne skulle der skelnes mellem myndighedsopgave og leverandørvirksomhed. Kvalitets- og priskrav skulle sikres ved regler for opgørelse og offentliggørelse af kommunale priskrav til hjemmehjælpsleverandører samt regler for opgørelse og offentliggørelse af de kommunale kvalitetskrav. Der skulle sikres lige økonomiske konkurrencevilkår, og det forudsatte saglige og konkrete kvalitetskrav. Hjemmehjælpsmodtagerne skulle have det fornødne 194

195 informationsmateriale som forudsætning for at kunne udnytte deres valgmuligheder. Velfærd og valgfrihed fra maj 2002 blev fulgt op af en række uddybende publikationer, der behandlede mere»tekniske aspekter«, 273 men også mere»framing«-lignende materialer så dagens lys. 274 I den publikation, der indvarslede den kommende omstrukturering af den offentlige sektor (kommunalreformen), 275 indgik også tanken om frit valg.»regeringen ønsker at øge borgernes valgfrihed. Valgfrihed forudsætter, at pengene følger borgeren, så hver enkelt borger bliver budt velkommen som en ny kunde 276 frem for at blive betragtet som en ny omkostning«;»vi betaler mere til det offentlige og stiller naturligt nok krav om kvalitet for vores skattekroner«. 277 Frit valgs idéen blev i forlængelse af Det nye Danmark yderligere»framet«i Frihed til at vælge, der blev offentliggjort i maj Kodeordene var selvbestemmelse, variation og fleksibilitet i serviceydelserne, øget kvalitet og effektivitet gennem konkurrence. Publikationen sigtede på information til borgerne om de gennemførte frit valgs ordninger og viden om, hvor den enkelte kunne hente supplerende information. I september 2004 fremkom Udliciteringsrådets anbefalinger, 278 der i tilknytning til planerne om en kommunalreform diskuterede arbejdsdelingen mellem den offentlige og den private sektor. Netop ved en strukturomlægning og en ændret opgavefordeling var der, fremhævede rådet, gode muligheder for at ændre arbejdsdelingen mellem det offentlige og det private. Konkurrencen i ældreplejen burde indrettes, så den fremtrådte mere attraktiv for både private og offentlige leverandører. Rådet anbefalede derfor en større anvendelse af udbudsmodellen, og at de større kommuner begrænsede det enkelte udbud til at vedrøre enkelte af kommunens plejedistrikter. De fleste kommuner gjorde brug af godkendelsesmodellen, som byggede på godkendelse og kontraktindgåelse med samtlige leverandører, der levede op til de kommunale krav til pris og kvalitet. Udbudsmodellen indebar, at personlig og praktisk hjælp blev bragt i udbud, hvilket reducerede antallet af godkendte leverandører, som kommunen indgik kontrakt med. Rådet fremhævede en række fordele ved udbudsmodellen, herunder især fordele for de mindre leverandører, der i højere grad kunne tilpasse omfanget af brugere efter deres ressourcemæssige grundlag. Den ville tillige give god konkurrence på både pris og kvalitet. Den offentlige sektor kunne da drage nytte af de mulige effektivitetsforbed- 195

196 ringer i form af lavere priser og/eller højere kvalitet. Når de fleste kommuner anvendt godkendelsesmodellen, skyldtes det en række bindinger på udbudsmodellen; men, mente Udliciteringsrådets, en mindre kreds af højt kvalificerede leverandører var at foretrække for et stort antal. 279 Frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp Som led i udmøntningen af finanslovsaftalen for 2002 mellem regeringen og Dansk Folkeparti fremsatte socialminister Henriette Kjær i februar 2002 et lovforslag 280, der, som hun sagde under forelæggelsen 281, skulle give de ældre større valgfrihed og større indflydelse på tilrettelæggelsen af deres eget liv, gøre op med det kommunale monopol på leveringen af hjemmeplejen, synliggøre og indskærpe kommunalbestyrelsernes myndighedsansvar og styrke de ældres retssikkerhed. Kommunalbestyrelsen skulle fastsætte og offentliggøre de kvalitets- og prismæssige krav, der skulle stilles til leverandører af personlig og praktisk hjælp og indgå kontrakt med de leverandører, som opfyldte disse krav (godkendelsesmodellen). Hjemmehjælpsmodtageren skulle så vælge blandt de godkendte leverandører. Fleksibiliteten i tilrettelæggelsen af hjælpen skulle øges, så det i højere grad blev op til den ældre selv at vælge hvilke opgaver, der skulle løses. Hertil kom forbedringer i de ældres mulighed for frit at vælge en ældre- eller plejebolig også på tværs af kommunegrænserne. Det ældrepolitiske mål var at skabe bedre rammer for en indsats baseret på kontinuitet, selvstændighed, værdighed og respekt samt et større hensyn til de ældres individuelle ønsker og behov. Konkurrencen skulle sikre, at pris og kvalitet var i orden. Det forudsatte, at der blev skelnet skarpt imellem de kommunale myndigheds og leverandøropgaver. Hermed blev der også sat fokus på det politiske ansvar for serviceniveauet i kommunen og skabt større åbenhed om borgernes rettigheder og om de politiske beslutninger. Øget valgfrihed og konkurrence måtte ikke udhule det danske velfærdssystem, men»systemtænkning«skulle erstattes af individuelle løsninger baseret på frie 196

197 valg, så de ældre selv bestemte, hvem der skulle udføre opgaverne. De skulle også have indflydelse på hvilke opgaver, der skulle løses og hvordan. Fremtidigt skulle kommunalbestyrelsen fastsætte og synliggøre de pris- og kvalitetskrav, der skulle stilles til leverandørerne af serviceydelser. Formålet var at tydeliggøre, om skatteydernes penge blev brugt bedst muligt, at definere opgaverne, at præcisere målene og at forbedre effektiviteten. Kommunalpolitikerne skulle koncentrere sig om myndighedsansvaret overfor borgerne og det politiske ansvar for serviceniveauet i kommunen. Netop derved kunne borgeren sættes før systemet. Gennem indgåelse af kontrakter med leverandørerne skulle kommunalbestyrelsen sikre, at leverandørerne ydede hjælpen i overensstemmelse med den enkelte afgørelse og øvrige retningslinjer for, hvordan hjælpen skulle udføres. Det var fortsat kommunalbestyrelsen, der som myndighed havde ansvaret for at træffe de overordnede beslutninger om indholdet af ældreplejen, det kommunale serviceniveau, mål for brugertilfredshed m.v. og at følge op på de politiske beslutninger. Det var også kommunalbestyrelsens ansvar, at der blev ydet den hjælp, som var nødvendig ud fra den enkelte modtagers behov, og at de konkrete ydelser blev leveret svarende til afgørelsen. Konkurrencen mellem flere leverandører skulle give de ældre bedre mulighed for at vurdere og påvirke kvaliteten af deres hjælp. Hjemmehjælpsmodtagerne skulle orienteres om de af kommunen godkendte leverandører og selv frit kunne vælge blandt disse. Samtidigt blev hjemmehjælpsmodtagerens ret til selv at udpege en person til at udføre hjælpen udvidet. Når afgørelsen om hjælp var truffet og meddelt modtageren, havde han eller hun et retskrav på faktisk at modtage hjælp i overensstemmelse med afgørelsen. Dette blev indskærpet kommunalbestyrelsen, der også var forpligtet til at sørge for, at de godkendte leverandører havde det fornødne beredskab. Skulle den tildelte hjælp glippe, skulle der snarest leveres erstatningshjælp. I henseende til valgfrihed og fleksibilitet på boligområdet betød forslaget, at alle ældre og personer med handicap, der var visiteret til en ældre-/plejebolig eller plejehjemsplads, skulle have mulighed for selv at vælge, hvor de ønskede at bo inden for og på tværs af kommunegrænserne og inden for rammerne af kommunernes afgørelser med hensyn til boligtilbud. Ægtepar, samlevende eller registrerede partnere skulle have ret til at blive boende sammen, når den ene ægtefælle eller samlever blev visiteret til en ældrebolig, en plejebolig eller et lignende boligtilbud. 197

198 Den eksisterende fleksibilitet i tilrettelæggelse og udførelse af hjælpen (»bytteretten«) skulle udvides, så det blev en generel ret for modtageren af hjælpen at bytte til andre ydelser. Retten til at bytte ydelser skulle udstrækkes til også at omfatte den personlige pleje. Bytteretten skulle holdes indenfor den tidsramme, der var truffet afgørelse om, og den skulle ses i sammenhæng med kommunalbestyrelsens pligt til at yde den nødvendige hjælp i overensstemmelse med behovet. Derfor var det fortsat hjemmehjælperen, der i den konkrete situation fagligt skulle vurdere, om det var forsvarligt at fravælge de tildelte behovsbestemte ydelser til fordel for andre ydelser. I tvivlstilfælde skulle hjemmehjælperen tage udgangspunkt i den konkrete afgørelse. Hvis borgeren vedvarende fravalgte visiterede ydelser, skulle myndigheden vurdere, om der var sammenhæng mellem behov og ydelser, og om der dermed var grundlag for at ændre afgørelsen. Øget fleksibilitet forudsatte således en løbende vurdering af, om der var behov for revisitation på baggrund af borgerens (fra)valg af ydelser. De centrale elementer i det samlede system fremgår af figur 20. Figur 20. De centrale elementer vedrørende hjemmehjælp Pligt til at tilbyde personlig hjælp og bistand til praktiske opgaver Udformning af kvalitetsstandarder Retssikkerhedsdimensionen Individuel behovsvurdering ved visitation og revisitation Skriftligt formuleret afgørelse med brug af skema Tildelte ydelser (opgaver) Levering ved kommunal eller ikke kommunal leverandør Tilsynsforpligtelsen Under 1. behandling 282 støttede Venstres ordfører selvsagt idéen om de ældres fulde frihed i valg af hjemmehjælp, plejehjem og ældreboliger og den øgede fleksibilitet. Den ældre var, sagde han, kvalificeret til at træffe 198

199 valg, og det var uværdigt at tilbyde et så ensartet, standardiseret og mange steder mangelfuldt produkt som den kendte hjemmehjælp. Konkurrencen på service, kvalitet, udvikling og nærvær mellem flere leverandører blev hilst med glæde. Det er måske mere overraskende, at der var en så positiv reaktion fra den socialdemokratiske ordfører. Hun var enig i lovforslagets»frit valg med omtanke, frit valg til gavn for brugeren, frit valg af hjemmehjælp og den pligt, kommunerne nu får«, og hun støttede udvidelsen af fleksibiliteten, om end med den reservation at der manglede tid:» Et mere reelt frit valg forudsætter, at vi giver fru Hansen mere tid mere tid til den praktiske hjælp og mere pleje og omsorg. Det her lovforslag løser altså ikke fru Hansens problemer«. Dansk Folkeparti så det som positivt, at hjemmehjælpsmodtagere nu fik mulighed for selv at vælge, hvem der skulle udføre de visiterede ydelser, og fik større fleksibilitet, så de individuelle ønsker og behov kom i første række. Det var vigtigt, at den kommunale myndighed fortsat havde ansvaret for at træffe de overordnede politiske beslutninger om indholdet i hjemmeplejen, at det påhvilede kommunalbestyrelsen at fastsætte det kommunale serviceniveau og følge op på, at de politiske beslutninger blev ført ud i livet. Lars Barfoed fremhævede som ordfører for de Konservative, at ældre mennesker selvfølgelig skulle have indflydelse på, hvem der kom i deres hjem som hjemmehjælper, og på, hvordan hjælpen skulle tilrettelægges. Med reel konkurrence på området ville også de kommunale udbydere blive tvunget til at overveje både kvalitet og pris på de tilbudte ydelser. Det radikale Venstre lagde afgørende vægt på, at det ikke var kommunerne, der var forpligtet til at stille flere leverandører til rådighed, men at det var leverandørerne, som skulle melde sig i forhold til de kommunale kvalitetskrav, for derved at komme til at levere ydelser til kommunens borgere. Reelt ville der næppe blive ydet mere hjemmehjælp, men måske ville åbenheden gøre hjemmehjælpen bedre. Villy Søvndal (SF) så alene forslaget som et ideologisk anliggende, der spejlede de nyliberale handelsskoleteorier om udlicitering. Tilsvarende lød det fra Enhedslisten, at det kun drejede sig om at presse kommunerne til at bruge en masse bureaukrati for at åbne for private virksomheder. Det ville være langt bedre at 199

200 bruge ressourcerne til at få mere hjemmehjælp ud til de ældre i stedet for at indføre yderligere minuttyranni. Enhedslisten ville i stedet for at bruge ressourcer på at tjekke firmaers tilbud, udarbejde informationsmateriale og kontrollere, at modtagerne faktisk fik den hjælp, de var blevet visiteret til anvende pengene til bedre service, bedre ansættelsesforhold og bedre uddannelses- og efteruddannelsesmuligheder, så man kunne tiltrække flere til faget. Forslaget repræsenterede, mente partiet, forbrugerismen ført ud i sin yderste konsekvens. Partiet ønskede en fleksibilitet, der byggede på, at ingen dage var ens, og at den bedste hjælp altid var den, der blev tilrettelagt i samarbejde mellem den ældre og hjemmehjælperen. Alternativt ønskede man at definere mindstestandarder, som kommunerne skulle leve op til, for så at lade den enkelte kommunalbestyrelse selv bestemme, hvordan den ville tilrettelægge arbejdet. Samarbejdet mellem socialrådgiverne på pensionskontorerne, ergo- og fysioterapeuterne, hjemmesygeplejerskerne, social- og sundhedshjælperne, de, der gennemførte de forebyggende samtaler, og de praktiserende læger blev om ikke umuliggjort så i hvert fald besværliggjort, når ydelserne blev spredt på et utal af leverandører. I betænkningen 283 indstillede Socialdemokratiet, Venstre, Dansk Folkeparti, Det konservative Folkeparti og Kristeligt Folkeparti forslaget til vedtagelse med de af socialministeren stillede ændringsforslag, mens Socialistisk Folkeparti, Det radikale Venstre og Enhedslisten indstillede det til forkastelse. Socialdemokratiet fremhævede, at formålet med friere valgmuligheder mellem privat og offentlig leverandør af personlig og praktisk hjælp var at fremme kvaliteten og brugertilfredsheden. Derfor skulle ansvaret for ældreplejen fortsat være forankret i den enkelte kommune. Man var bekymret over, at lovforslaget forpligtede alle kommuner til at indføre frit leverandørvalg og derved greb voldsomt ind i det kommunale selvstyre. Det kunne føre til manglende helhedsorientering og koordination i den enkeltes kommunes samlede indsats i ældreplejen samt mere unødvendigt bureaukrati, hvis for mange private leverandører fik adgang til ældreplejen. Betænkelighederne var delvis imødekommet, fordi der indførtes en begrænsning til 2-5 private leverandører, der kunne udføre personlig og praktisk hjælp i den enkelte kommune, fordi ikrafttrædelsesdatoen blev udsat til den 1. januar 2003, og fordi loven på grundlag af indhøstede erfaringer og eventuelle problemer skulle revideres i efteråret

201 Det radikale Venstre fandt, at lovforslaget i ikke ringe grad blot vedtog gældende lov. Det eneste nye var, at kommunerne skulle give borgerne frit valg mellem flere leverandører enten via adgang for private eller via udbud/udlicitering. Pligten som erstatning for adgangen til at åbne for private leverandører var Det radikale Venstres hovedargument for ikke at kunne støtte lovforslaget. Det kommunale selvstyre havde selvstændigheden og forpligtelsen til at sørge for, at kommunens ældrepleje levede op til den kvalitetsstandard, som man selv havde sat. Ved 2. og 3. behandling 284 blev der ikke tilføjet nye, principielle argumenter. Lovforslaget blev vedtaget imod Socialistisk Folkepartis og Enhedslistens stemmer. (Når de Radikale ikke stemte imod, skyldtes det en fejlafstemning). Kolde fødder og varme hænder I januar fremsatte socialministeren forslag om ændringer i reglerne om udbud og frit valg og om udskydelse af revisionen af reglerne om klageråd til 2004/05. Frit valgs reglerne skulle sikre valgmulighed for borgerne og skabe konkurrence blandt leverandørerne. Det kunne ske via en godkendelses eller en udbudsmodel. Godkendelsesmodellen var beskrevet direkte i servicelovens bestemmelser, mens det ikke gjaldt den udbudsmodel, der var blevet indsat under Folketingets forhandlinger. Det havde, som Udliciteringsrådet havde påpeget, vist sig, at tre af de krav, der blev stillet i udbudsmodellen, i praksis havde virket som barrierer for de kommuner, som ved en udbudsforretning ønskede at kombinere hensynene til valgfrihed og priskonkurrence. Lovforslaget betød derfor en ophævelse af kravet om, at der efter et udbud skulle indgås kontrakt med mindst fem leverandører af madservice, så der nu kun skulle være tale om mindst to leverandører, af kravet om en kontraktlængde på mindst to år, og af kravet om, at levering af ydelserne i plejehjem og lignende plejeboligenheder m.v. skulle medtages, hvis den personlige pleje blev sendt i udbud. Under 1. behandling 286 glædede Venstres ordfører sig over, at flere og flere havde benyttet sig af mulighederne for at få en privat leverandør og anbefalede, at de krav, der havde vist sig for restriktive, blev ophævet. Margrethe Vestager (RV) så det snarere som udtryk for, at ordningen ikke havde fungeret. Folk havde vist sig mere optaget af at få en ordentlig service og ikke nødvendigvis af 201

202 at understøtte en ideologi, som handlede om, at bare man valgte frit, så var alt godt. Det radikale Venstre fastholdt som sit hovedsynspunkt, at det var kommunerne, som uden Folketingets indblanding skulle varetage ældreomsorgen og dens nærmere indretning. De lokalpolitikere, som havde ansvaret for at forvalte det meste af velfærdsstaten og det meste af bruttonationalproduktet, ville også gøre det til borgernes bedste uden en bureaukratisk lovgivning, som i stive rammer pressede dem til at gøre ting, som ikke havde relation til den lokale demokratiske debat, til traditionen eller til de lokale forskelle, som det lokale demokrati var forankret i. Socialdemokratiets ordfører erindrede om partiets skepsis overfor frit valgs tanken og konstaterede nu, at den kort og godt havde været en fiasko: stopurstyranniet og stregkoderne trivedes i bedste velgående. Socialdemokratiet havde erkendt, at loven om frit valg af private leverandører ikke fungerede. Man arbejdede derfor på et beslutningsforslag rettet mod en helhedsorienteret pleje med omsorgstid, tværfagligt samarbejde og en målrettet tilrettelæggelse af hjælpen ude hos den enkelte. Man ønskede primært en grundlæggende revision af loven men partiet tog ikke egentlig afstand fra idéen om et friere valg. Dansk Folkeparti erkendte vanskelighederne ved at gennemføre en så omfattende lovgivning og ytrede sin tilfredshed med, at den kunne justeres undervejs. Samme argumentation fandt man hos den konservative ordfører. Villy Søvndal (SF) talte om regeringens tilbagetog, da handelsskoleideologien stødte hårdt ind i virkeligheden. Hvad de ældre ønskede var meget simpelt. De ville gerne se mere til den hjemmehjælper, de var glade for i forvejen og få lidt mere tid til omsorg og til samtaler. I stedet fossede pengene ud til bureaukrati og ikke til bedre hjemmehjælp. Enhedslisten så forslaget som en lappeløsning på en fejlslagen ordning. Socialministeren mente, at oppositionen havde grebet dagens lille tekniske lovforslag som en anledning til at genåbne hele debatten. Det drejede sig om et stort, tungt lovkompleks. Det ville derfor tage sin tid, inden det blev praktisk gennemført i alle kommuner. Hun havde svært ved at se meningen med at revidere loven på et tidspunkt, hvor den reelt knap var trådt i kraft. En stor del nybevillingerne var gået til erstatningshjælpen, mens en anden del var gået til virkeliggørelsen af frit valg. En del af problemerne hang sammen med dårlig planlægning og ledelse i kommunen, hvor der var behov for nye ledelses- og styringsværktøjer. 202

203 I betænkningen 287 indstillede Venstre, Dansk Folkeparti, Det konservative Folkeparti og Kristendemokraterne forslaget til vedtagelse. Socialdemokratiet og Det Radikale Venstre ville hverken stemme for eller imod lovforslaget ved 3. behandling. Socialdemokratiet fandt det afgørende, at kommunerne og de borgere, der havde brug for hjemmehjælp, kunne tilrettelægge en god og individuel pleje og omsorg. Det afgørende var, at tiden blev brugt hos de ældre, og at der anvendtes mindst mulig tid på administration. De hensyn tog lovforslaget ikke højde for. Man var imod at ophæve kravet om levering af ydelserne i plejehjem, hvis en kommune ønsker at benytte udbudsmodellen, f.eks. på den personlige pleje. Samtidig ville Socialdemokratiet give borgerne mulighed for at vælge leverandører på tværs af kommunegrænserne. Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten indstillede forslaget til forkastelse ved 3. behandling. Ved 3.behandling 288 spurgte Venstres ordfører, hvad der var Socialdemokratiets egentlige mål. I betænkningen skrev man, at partiet gik ind for et reelt frit valg af hjemmehjælpen, mens udsagnene under 1. behandling havde været mere uldne. Ville Socialdemokratiet afskaffe det frie valg, hvis man en dag fik mulighed for det? Sandy Brinck svarede på vegne af Socialdemokratiet, at partiet støttede borgernes mulighed for at vælge mellem»flere forskellige ting«, mens regeringen alene havde tilbudt en privat leverandør. Der var derfor op mod en tredjedel af landets kommuner, hvor borgerne reelt ikke havde frit valg, og Venstre var imod at give frit valg over kommunegrænsen, så de borgere, der boede i den tredjedel af landets kommuner, som ikke havde fået en privat leverandør, reelt ikke havde noget at vælge imellem. Nok havde partiet stemt for loven første gang, men efterfølgende set omfanget af bureaukratisk bøvl, så mange ældre alene havde oplevet, at pengene gik til bøvl, uden at de fik valgmuligheder. Derfor havde man flere gange foreslået, at der i det mindste kunne åbnes for valg mellem flere offentlige leverandører. Men det ville Venstre ikke være med til. Socialdemokratiet var ikke imod det frie valg, men ville tværtimod gøre det reelt. Kolde fødder? Eva Kjer Hansen spurgte yderligere, om Socialdemokratiet også var imod, at kommunerne skulle udarbejde kvalitetsstandarder og beskrive serviceniveauet. Svaret var, at man havde fortrudt at have stemt ikke for en ældrepakke, men for en bureaukratipakke. Der brugtes alt for megen tid og alt for mange kræfter på at skrive og skrive og skrive i stedet for at have tillid til, at personalet og borgeren rent faktisk godt kunne finde ud af, hvad det var, der skulle foregå i borgerens eget hjem. Socialdemokratiet ville udvide borgernes frie valg ved at indføre 203

204 tilkøbsydelser også hos det offentlige og ved at åbne for et valg mellem ydelser udbudt enten af egen kommune eller nabokommunen. Kampen drejede sig om indholdet i begrebet»frit valg«. Socialdemokratiets beslutningsforslag I februar 2004 indbragte Socialdemokratiet et beslutningsforslag. 289 Det pålagde regeringen at fremsætte de nødvendige lovforslag og foretage de nødvendige ændringer i administrative forskrifter til ændring af hjemmeplejen med henblik på at indføre sociale kriterier i visitationen til afværgelse af ensomhed og depressioner m.v. og udviklingsmål i hjemmeplejen som organiseringsprincip for at sikre en helhedsorienteret og forebyggende indsats for borgeren. Et forsøg på at varme de kolde fødder. Den offentlige diskussion havde påpeget manglende omsorg og stive regler, kontrolsystemer, stopure og skemaer. Hjemmeplejen var blevet for maskinel og mindre omsorgsorienteret. Meget var gennemført af hensyn til brugernes retssikkerhed, men udviklingen var tippet over, så kontrol og standardisering var gået ud over den menneskelige fleksibilitet og omsorg. Det skyldtes ikke mindst frit valgs ordningen. Brugeren var i stigende grad blevet en kunde, der skulle have en standardvare, frem for at være en borger med krav på individuel støtte til et godt og værdigt liv. Derfor var målet, at hjemmeplejen fik et klarere socialpolitisk sigte og konkrete socialpolitiske mål, som spejlede den omsorg, der alene optrådte i overskriftsform. Socialdemokratiet ønskede, at der blev vist borgeren og personalet tillid, så de i fællesskab kunne tilrettelægge indholdet i hjemmehjælpen på baggrund af udviklingsmål med en tilhørende tidsramme. Sociale kriterier burde indgå i visitationen, så tildelingen skete med baggrund i det konkrete behov og som udgangspunkt var midlertidig med henblik på at støtte borgeren i at skabe sine egne netværk. Borgeren skulle i langt større udstrækning støttes til at mobilisere og trække på sit eget positive overskud. Det skulle være udgangspunktet for den dialog mellem borger og hjemmehjælper, som burde danne ramme om tilrettelæggelsen af bistanden. Der skulle stadig være visitationskriterier til vurdering af den enkeltes behov, men byggende på socialpolitiske udviklingsmål. 204

205 Frem for en ydelsesbeskrivelse med ensartethed som mål skulle brugerne have fleksibilitet og personalet mulighed for at bruge sin faglighed. Det var i mødet mellem borger og personale, at de konkrete ydelser skulle defineres ikke ud fra færdiglavede skemaer. Behovene måtte have forrang på bekostning af fastlagte skemaer og rigide regelsæt. Visitationen skulle formulere udviklingsmål i dialog med borgeren, mens kommunens kvalitetsstandarder tildelte en tidsramme til opfyldelse af disse mål. Aftalen kunne ændres og tilpasses mellem borgeren og personalet, ligesom de på baggrund af en helhedsvurdering kunne vende tilbage til visitator med henblik på at ændre mål og tidsramme. Der burde arbejdes målrettet for at genskabe den interne arbejdsglæde og faglige stolthed i hjemmeplejen, som havde alt for store problemer med sygefravær, nedslidning og arbejdsskader, hvilket spejlede manglende trivsel i og stolthed over arbejdet. Den foreslåede reorganisering ville give personalet større indflydelse på eget arbejde og byggede på tillid til og krav om faglighed. Under behandlingen af beslutningsforslaget 290 påpegede socialministeren, at beslutningsforslagets mål havde stået højt på dagsordenen i årevis og i nogen grad allerede var indeholdt i serviceloven. Selvsagt skulle man fastholde de værdier og hensigtserklæringer, der allerede lå i loven, men den konkrete indsats kunne ikke lovbestemmes. Det måtte ske ved kommunalpolitikernes udmeldinger om holdninger og værdier i den kultur, der prægede den daglige ledelse i hjemmeplejen og i mødet mellem den enkelte ældre og hans eller hendes hjælper. Venstres ordfører var enig i kritikken af stive regler, stopure og kontrolsystemer, men tanken om en udviklingsplan som middel til løsning af dette problem var luftig, formynderisk og gav ikke den ældre nogle rettigheder. Den for den ældre vigtige beslutningsret var sikret med det frie valg. Sarkastisk bemærkede Enhedslistens ordfører:»hvis det, jeg frit kan vælge imellem, er, om jeg vil have 4 minutters gulvvask af den ene leverandør eller 4 minutters gulvvask af den anden leverandør, så synes jeg ikke, at jeg har særlig stor indflydelse på mit eget liv, hvis det, jeg har mest behov for, er, at jeg selv sammen med en hjemmehjælper kan beslutte, at i dag vil jeg ud at gå en tur, 205

206 fordi solen skinner for første gang i 1 måned, og derfor vil jeg hellere vente lidt længere med de dér 4 minutters gulvvask, eller at vi måske en helt anden dag, når mit barnebarn er på besøg, kan bruge 20 minutter på at sjaske rundt på gulvet og lege Pippi Langstrømpe«. Dansk Folkeparti fandt det positivt, at Socialdemokraterne nu erkendte, at udviklingen var tippet over, så kontrol og standardisering var gået ud over den menneskelige fleksibilitet og omsorg, men var uenig i, at det havde noget at gøre med det frie valg af leverandør. Mange af de problemer, der omtaltes i beslutningsforslaget skulle løses i kommunerne, for det handlede om god ledelse og en ordentlig planlægning. Offentlig omsorg hverken kunne eller skulle erstatte de naturlige bånd og netværk i form af familie og venskaber. Ældres trivsel var ikke kun statens men alles ansvar. Den konservative ordfører, Charlotte Dyremose fandt det svært at være uenig i forslagets gode intentioner; men man havde allerede mulighed for at være den kritiske bruger og ikke bare en passiv modtager bistand. Der var indført både valgmuligheder og væsentlig fleksibilitet i hjemmehjælpen. Socialistisk Folkeparti fandt det vigtigt, at forslaget fokuserede på bedre omsorg i hjemmeplejen, på udvikling, på helbred og på forebyggelse. Hvis man i højere grad satte hjemmehjælperne fri og i stedet for den megen kontrol viste tillid til såvel borgere som personale, kunne man nå meget langt; men det forudsatte, at der var ressourcer til at udnytte friheden. Introduktionen af private leverandører havde medført et bureaukrati uden sidestykke i dansk socialpolitisk historie. Margrethe Vestager (RV) fremhævede, at det mest bemærkelsesværdige ved beslutningsforslaget var den grundlæggende værdimæssige forandring i synet på hele vores ældrepleje: at man var menneske hele livet og aldrig hverken kunne eller måtte blive reduceret til noget, der var genstand for pleje eller på anden måde blev gjort til genstand for andres mere eller mindre aktive handlinger; at den enkelte havde sit eget livsperspektiv. Hun læste forslaget som udtryk for tilslutning til, at de mange ting, der foregik rundt omkring i kommunerne, blev sat ind i en sammenhæng; at man i højere grad tog udgangspunkt i de mange, gode medarbejdere; at de havde brug for anerkendelse af deres arbejde; at de havde brug for tillid til, at de ville udføre deres arbejde til de ældres tilfredshed; og at de ville sørge for, at det arbejde, som skulle gøres, blev gjort, også uden central regulering. Det i bund og grund afgørende var, at en reform 206

207 lod kommunerne tage ansvar for at sikre arbejdsvilkår og hjælpevilkår på en helt anden måde, end det aktuelt var tilfældet. Enhedslisten støttede forslagets intentioner, men var ikke begejstret for individuelle udviklingsmål. Kristendemokraterne erindrede om, at man ikke kunne tale omsorg og nærhed uden at tale familie. Grundlæggende måtte også familien og de nære have et ansvar. Partiet så mange gode elementer i forslaget. Beslutningsforslagets hensigt var, understregede Sandy Brinck (S), at få debatten om hjemmehjælp til at handle om omsorg og indholdet i stedet for den idelige diskussion om metoden. Når den faglige kompetence var øget, burde man vise hjemmehjælperne den tillid, at de kunne tilrettelægge deres arbejde sammen med borgeren på en fornuftig måde. Det var alt for styret af kontrol og mistillid. Det skulle stadig være den enkeltes behov og kommunens serviceniveau, som var afgørende for visiteringen, men det hindrede ikke et umiddelbart»ansigt-til-ansigt«-samarbejde. Tanken om udviklingsmål sigtede på i højere grad at give hjemmeplejen et socialpolitisk mål, så det ikke forsvandt i rengøringsmidler og skemaer. 2004/05 1. samling Lov om social service indeholdt en bestemmelse om, at reglerne om tilsyn skulle revideres i første halvdel af folketingsåret Derfor fremsatte ministeren forslag om en ændring 291, der indeholdt en begrænset præcisering. 292 For en diskussion af tilsynsreglerne henvises til rapporteringen af et andet delprojekt. 293 Loven havde også en bestemmelse om revision af reglerne vedrørende klageråd. Også herom fremsatte ministeren lovforslag 294, der ophævede revisionsbestemmelsen, og som i sine bemærkninger refererede en undersøgelse foretaget af Den sociale Ankestyrelse, der viste, at klagerådene fungerede godt, idet kommunerne fulgte klagerådets indstilling i cirka 90 pct. af klagesagerne. Der var derfor ikke behov for ændring af reglerne. Det blev ikke mindst fordi der tidligere havde været en del kritik af rådene hilst med tilfredshed af alle partiers ordførere. 295 Socialistisk Folkeparti fandt grund til at understrege, at antallet af klager var stigende, hvilket, mente Villy Søvndal, skyldtes kommunale nedskæringer på hjemmehjælpen. SF ville under udvalgsarbejdet arbejde for øget kompetence til klagerådene, så de i højere grad 207

208 kunne varetage en retssikkerhedsfunktion. I lyset af den tilstundende kommunalreform ville Det radikale Venstre gerne have revisionen udskudt. Socialministeren ville nødigt tillægge klagerådene afgørelseskompetence, fordi det ville betyde indførelse af en ekstra klageinstans. Ved udvalgsarbejdet 296 indstillede alle partier bortset de Radikale og Enhedslisten forslaget til vedtagelse. 297 De af ministeren fremsatte lovforslag om forebyggende hjemmebesøg og om revision af reglerne om frit valg af leverandører i hjemmeplejen blev ikke færdigbehandlede og genfremsattes i Folketingets 2. samling. Revision af frit valgs reglerne Ved ældrepakkens vedtagelse i maj 2002 blev der i serviceloven indsat en revisionsbestemmelse. Med lovforslaget 298 ville regeringen alene justere reglerne vedrørende det frie leverandørvalg i hjemmeplejen uden at der dog var tale om større indholdsmæssige ændringer. Det frie leverandørvalg havde medført betydelige omlægninger i ældreplejen i landets kommuner. I de kommuner, hvor der var valgfrihed, havde hver tiende hjemmehjælpsmodtager valgt at gøre brug af en privat leverandør. De kommunale myndigheder havde udviklet de nødvendige redskaber. Med lovforslaget ville regeringen præcisere nogle af de væsentlige principper bag det frie leverandørvalg. Det blev fastslået, at kommunalbestyrelsen havde en forpligtelse til at skabe grundlag for borgenes valgfrihed, og at valgfriheden skulle hvile på enten udbuds eller godkendelsesmodellen. Det var regeringens opfattelse, at en øget anvendelse af udbudsmodellen både ville medføre administrative og økonomiske fordele for kommunerne og væsentlige samfundsøkonomiske gevinster, fordi den i modsætning til godkendelsesmodellen skabte reel konkurrence på både kvalitet og pris, og fordi den overflødiggjorde det administrative arbejde forbundet med fastlæggelse og regulering af priskrav. Forventningen var, at den nye, forbedrede udbudsmodel på lidt længere sigt ville blive det naturlige valg, så de mere administrativt tunge regler om godkendelsesmodellen ville kunne ophæves. 208

209 For at sikre princippet om lige behandling af leverandørerne blev det indskrevet i lovteksten, at kvalitetskravene til leverandørerne ikke måtte være konkurrenceforvridende. Leverandørernes ønsker om en større ensartethed i de kommunale kvalitetskrav og en lettere adgang til at opnå godkendelse i kommunerne kom forslaget i møde ved indførelse af en»frit valgs attest«. Det skulle ikke ændre princippet om den enkelte kommunalbestyrelses ansvar for at fastlægge og offentliggøre kvalitetskravene til leverandørerne. Omvendt var der en række generelle krav, der gik igen fra kommune til kommune. Godkendelsesproceduren kunne derfor forenkles ved at anvende en»fritvalgsattest«, der dokumenterede, at en leverandør på disse basale områder var kvalificeret til at levere personlig og praktisk hjælp. Ikke overraskende gav 1. behandling 299 partierne anledning til at lufte deres principielle holdninger til frit valgs modellen eller i det mindste den udformning, den havde fået. Venstres ordfører betonede, at konkurrence og frit valg skabte bedre kvalitet i den offentlige service og opfordrede kommunerne til i højere grad at benytte udbudsmodellen, fordi den havde administrative og økonomiske fordele, og fordi den skabte konkurrence på både kvalitet og pris. René Skau Björnsson (S) konstaterede, at hjemmehjælpen i en lang række kommuner var blevet drastisk beskåret. Det hang sammen med, at den lov, som også Socialdemokratiet havde støttet, havde frembragt en bureaukratisk tvangsmodel, som havde kostet millioner af kroner i administration, og som havde givet flere stopure og større pres på de ansatte i hjemmehjælpen. Det frie valg havde bare betydet mindre pleje til den enkelte ældre. Merbevillingen var gået til flere stopursholdere, til flere økonomer og jurister i kommunerne, men burde være brugt på flere hjemmehjælpere. Dansk Folkeparti fandt det godt, at det blev præciseret, at kommunerne var forpligtet til at skabe grundlag for borgernes valgfrihed. Det betød, at det ikke blev overladt til kommunerne selv at bestemme i hvilken grad og på hvilke områder, de ville indføre frit valg som forudsætning for at sikre de ældre respekt, værdighed og selvbestemmelse. Ved fremtidige merbevillinger ville det være et absolut krav fra Dansk Folkepartis side, at de ubeskåret skulle gå til at ansætte flere hjemmehjælpere. 209

210 Det radikale Venstre erklærede sin tro på decentralisering og sin modstand mod statsindgreb, der undergravede selvstyret, ligesom man overhovedet var imod lovgrundlaget for det frie valg. Staten havde pålagt kommunerne et meget stort administrativt arbejde uden at det havde ført til en bedre hjemmehjælp. På den anden side var partiet ikke imod, at de ældre fik frie valg, at der var privat hjemmehjælp eller imod et velfungerende marked; men det kunne kommunerne selv tilrettelægge i samarbejde med ældreorganisationerne. Socialistisk Folkeparti konstaterede, at regeringens mantra havde været og var frit valg og udlicitering. Resultatet var mindre hjemmehjælp og et dramatisk voksende minuttyranni. Enhedslisten lå på helt samme linje som SF. Socialministeren savnede kommentarer til lovforslagets konkrete elementer. Det var vigtige rettigheder, man havde udstyret de ældre med. Der var skabt gennemsigtighed, det kommunale serviceniveau var klargjort, den ældre fik begrundede og skriftlige afgørelser, der blev ydet erstatningshjemmehjælp, og den ældre kunne vælge hvilke opgaver, han eller hun ville have udført. Hun støttede varmt de igangværende forsøg med et personligt budget, så den enkelte fik udbetalt pengene i forhold til visitationen af hjemmehjælp og dermed selv kunne bestemme, hvem vedkommende ville ansætte til at udføre hjemmehjælpen. Et flertal i udvalget 300 (Venstre, de Konservative og Dansk Folkeparti) indstillede lovforslaget til vedtagelse, mens mindretallet (Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten) indstillede det til forkastelse ved 3. behandling. Socialdemokratiets medlemmer af udvalget var bekymrede for hjemmehjælpen, som færre og færre fik, og de, der fik, oplevede, at deres hjemmehjælpere havde mere travlt end tidligere. Lovforslaget indeholdt intet om bedre vilkår for de ældre, intet om mere tid hos de ældre eller mere medinddragelse af de ældre og intet om bedre uddannelse af det personale, der til daglig var sammen med de ældre. Det var først og fremmest en forbedring af markedet for ældreplejen. Socialdemokratiet ville ikke bakke op om det marked, de ældre ikke selv ønskede, og derfor heller ikke om et lovforslag, som betød mere administration og færre midler til egentlige hjemmehjælpstimer. Det radikale Venstre var imod den tvang, lovforslaget påførte kommunerne, mens man ikke var imod, at kommunerne selv besluttede sig for en frit valgs ordning. 210

211 Lovforslaget blev ved 3. behandling 301 vedtaget af regeringspartierne og Dansk Folkeparti. Stregkoder, minut- og stopurstyranni Stregkoder i forbindelse med hjemmehjælp møder man ved en søgning i databasen Infomedia første gang i marts 1997, og det er registreret 21 gange forud for den 1. januar 2003, da frit valgs ordningen trådte i kraft. Ordet»minuttyranni«findes første gang i august 2001 og er registeret 12 gange forud for januar 2003.»Stopurstyranni«stammer fra november 2001 og anvendes 8 gange forud for frit valgs reformens ikrafttræden. Det var altså begreber, der var kendt før frit valgs ordningen. De kan derfor ikke entydigt henføres til det frie valg, og det er bemærkelsesværdigt, at der i 2003 kun er et enkelt»hit«på stregkoder og hjemmehjælp. I 2004 vinder de indpas i mediernes dækning af hjemmehjælpens problemer. Det kulminerer i forbindelse med folketingsvalget i februar 2005, der faldt sammen med en strejke blandt hjemmehjælperne i Aabenraa kommune. 302 Figur 21 viser et billede af intensiteten i diskussionen om stregkoder,»minut- og stopurstyranniet«i forbindelse med valgkampen. Mogens Lykketoft (S) lovede at vende tilbage til de gamle dyder om tid og fleksibilitet i hjemmehjælpen og at ville arbejde for et stop for brugen af stregkoder og stopure, mens socialminister Eva Kjer Hansen anså det for urealistisk at tilrettelægge arbejdet uden brug af styringsredskaber. 303 Der opstod en vis strid mellem de to regeringspartier, fordi den tidligere socialminister Henriette Kjær (KF) sagde, at»stregkoderne er en ydmygelse af de ældre, og det strider mod mit menneskesyn. Vi skal ikke behandle de ældre som en vare«. Omvendt argumenterede Lars Løkke Rasmussen (V), at stregkoderne, når de blev brugt rigtigt, gav både de ældre og hjemmehjælperne sikkerhed for, at det kunne dokumenteres, om indgåede aftaler var overholdt. Ældresagen fremhævede, at stregkoder for mange ældre var blevet symbolet på, at der var for lidt tid

212 Figur 21. Antal "hits" på stopurstyranni, minuttyranni, stregkode og hjemmehjælp antal "hits" jan.04 marts.04 maj.04 juli.04 sept.04 nov.04 jan.05 marts.05 juni.05 aug.05 okt.05 dec.05 feb.06 april.06 juni.06 aug.06 okt.06 dec.06 feb.07 april.07 juni.07 aug.07 okt.07 Forebyggende hjemmebesøg Forslaget til lov om ændring af reglerne om forebyggende hjemmebesøg 305 var et led i aftalen mellem regeringen og de kommunale parter om kommunernes økonomi for Formålet var at forbedre kommunernes mulighed for at målrette indsatsen mod de borgere, der havde størst gavn af ordningen. Med lovforslaget fik kommunalbestyrelsen større mulighed for at målrette den forebyggende og sundhedsfremmende indsats i kommunen, så indsatsen bedre kunne tilrettelægges efter lokale behov og øvrige initiativer på forebyggelsesområdet. Kommunalbestyrelsens forpligtelse til at tilbyde to årlige hjemmebesøg til ældre blev præciseret. Venstre fremhævede, at det var et spørgsmål om at give kommunerne den frihed og vise dem den tillid, der lå i at lade dem prioritere ressourcerne, så de gjorde mest gavn. Socialdemokratiet mente, at de ældre havde været glade for tilbuddet, men var i tvivl om, hvorvidt de foreslåede ændringer ville være til gavn for borgerne. Det var uklart, hvordan»det økonomiske råderum«skulle bruges, så det gav et løft for de ældre. Man tvivlede på, om det var klogt, at kommunerne ikke skulle tilbyde de forebyggende hjemmebesøg til ældre, der i forvejen modtog personlig og praktisk hjælp. Spørgsmålet var også, om personalet havde den fornødne uddannelse og den tid, der skulle til. 212

213 Dansk Folkeparti fandt det vigtigt, at alle borgere på lige fod modtog tilbud om forebyggende hjemmebesøg. Det ville give social slagside, hvis de svageste skulle nøjes med det forebyggelsesarbejde, som hjemmeplejen tilbød, mens de stærke ældre fik den mere konstruktive forebyggelsesindsats, som en forebyggelsesmedarbejder var trænet i. Som Socialdemokratiet understregede også Dansk Folkeparti behovet for tid og nærvær. Det var derfor ikke en opgave, der kunne overlades til en visitator og slet ikke til en hjemmehjælper, fordi de ikke havde den nødvendige tid. Det ville også være en uheldig sammenblanding af to vidt forskellige funktioner. Visitationen skulle i en minutiøst fastlagt procedure afdække behovene nu og her, mens de forebyggende hjemmebesøg byggende på åben dialog vedrørte fremtiden. Tom Behnke, konservativ ordfører, anså ikke forebyggende hjemmebesøg som nødvendige i de hjem, hvor kommunens personale i forvejen kom. Det radikale Venstre støttede forslaget, fordi det gav kommunerne frihed til selv at tilrettelægge ordningen. For Socialistisk Folkeparti var spørgsmålet, hvordan regeringen i praksis ville sikre, at de beløb, der blev frigjort, blev anvendt på ældreområdet. Enhedslisten så det som et spareforslag. Det betød, at det var de svageste ældre, der ikke fik kontaktet kommunen. Partiet undrede sig over, at den gældende lovs bestemmelse om, at det skulle være uddannet personale, der gennemførte hjemmebesøgene, ikke var med i det nye lovforslag. Socialministeren understregede, at lovforslaget kun handlede om at fastlægge målgruppen. Det var ikke et sparelovforslag men alene et forslag, som sigtede på at give mere fleksibilitet, så ressourcerne blev brugt, hvor de gjorde mest gavn. Regeringen havde ikke mindst ved gennemførelsen af loven om frit valg styrket de ældres retssikkerhed og givet dem en lang række rettigheder, bl.a. i form af erstatningshjemmehjælp og fleksibel hjemmehjælp samt begrundede og skriftlige afgørelser vedrørende hjemmehjælpen. Det forhold, at ældre, der i forvejen modtog personlig og praktisk hjælp ikke nødvendigvis skulle have forebyggende besøg, ophævede ikke kommunernes forpligtelse til at følge op på den ældres situation, gennemføre helhedsvurdering og tilbyde forebyggende foranstaltninger. 213

214 Ved 3. behandling 306 blev forslaget vedtaget af Venstre, Socialdemokratiet, Det Konservative Folkeparti og Det Radikale Venstre, mens Dansk Folkeparti, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten stemte imod. Ankestyrelsen har undersøgt implementeringen både af den oprindelige lov fra 1995 og lovændringen fra pct. af kommunerne har benyttet lovændringen, så der ikke tilbydes forebyggende hjemmebesøg til dem over 75 år, der både modtager personlig og praktisk bistand. Det har for nogle (færre) kommuner frigjort ressourcer, der er anvendt til iværksættelse af initiativer for nye ældregrupper. Hjemmebesøg forestås først og fremmest af sundhedsfagligt personale. Efter strukturreformen har mange kommuner placeret opgaven i de nye sundhedsafdelinger. De fleste dokumenterer indsatsen, men kun 1/3 søger at vurdere effekterne. Ny servicelov Som led i gennemførelsen af kommunalreformen fremsatte socialministeren forslag til lov om social service. 308 Formålet var, at principperne i den nye struktur om et mere entydigt, enstrenget og overskueligt offentligt system på det sociale område blev afspejlet i servicelovens strukturelle opbygning. Myndighedsansvaret, forsyningsansvaret i forhold til borgeren og finansieringsansvaret for tilbud og ydelser efter serviceloven blev samlet i kommunen. Lovforslaget medførte ikke ændringer i forhold til tilbuddenes indhold, borgernes ret til ydelser og deres ret til at klage over afgørelser, men med afsæt i Socialministeriets projekt om retssikkerhed og formidling blev der gennemført en række redaktionelle ændringer i forhold til den gældende servicelov. Uden at det i øvrigt havde med hjemmehjælpsbestemmelserne m.v. at gøre, blev den nye servicelov vedtaget ved 3. behandling 309 af regeringspartierne og Dansk Folkeparti. Som det fremgår af en anden af projektets delrapporter 310, vedtog Folketinget i samlingen 2006/07 en bemyndigelsesbestemmelse, så socialministeren kunne fastlægge nærmere regler om, hvordan tilsynet på plejehjem og i plejeboliger skulle tilrettelægges

215 Endnu et par forslag til folketingsbeslutning og en forespørgsel I folketingssamlingen 2004/05 genfremsatte Enhedslisten sit beslutningsforslag fra 1. samling. 312 Det handlede om en nybevilling til et projekt om ældrepleje, som skulle sikre de ældres ret til at træffe valg på en række områder. Socialministeren var enig i, at det var vigtige sociale rettigheder. Hun pegede på de gennemførte regeringsinitiativer vedrørende plejehjemsgaranti, mere fleksibel hjemmehjælp, bedre retssikkerhed, større gennemsigtighed i forvaltningen og bedre økonomistyring. Der var, sagde hun, ingen tvivl om, at styring var nødvendig. Frit valgs ordningen havde i sig selv haft kvalitativ betydning, men der måtte nu sættes yderligere fokus på kvaliteten af de forskellige ydelser. I særdeleshed under valgkampen havde diskussionen om rammer og styring i ældreplejen været præget af overskrifter om»stregkoder og minuttyranni«. Brugen af styringsredskaber var blevet set som en af årsagerne til, at der var for lidt tid og for lidt fleksibilitet i den personlige og praktiske hjælp. Der var, understregede hun, imidlertid ikke en modsætning mellem omsorg og styring. Omvendt skulle naturligvis tidsregistrering og stregkoder ligesom andre styrings- og planlægningsredskaber bruges med fornuft, så de ikke umyndiggjorde de ældre eller fjernede menneskeligheden i omsorgen. Socialministeren undrede sig over, at Socialdemokratiet tilsyneladende havde ændret holdning, så man nu modarbejdede det frie valg. Venstres ordfører kritiserede Enhedslistens brug af konkrete eksempler på enkeltsager, som typiske for hele ældreplejen. Han henviste i stedet til de igangværende kvalitetsudviklingsprojekter. Lise von Seelen (S) pegede på, at der aldrig før havde været så knapt med tid til de ældre som nu, at der aldrig før havde været så mange stopure, at hen ved en tredjedel af de ældre oplevede, at deres hjemmehjælp havde fået mindre tid, efter at loven om frit valg var blevet indført, at de oplevede, at der kom flere forskellige hjemmehjælpere og afløsere ind i deres hjem nu, end der tidligere gjorde, at hjemmeplejen var så hårdt presset, at de ældre i nogle tilfælde følte sig hjulpet på en upersonlig måde. Omsorg krævede tid. God hjemmepleje handlede om mere tid til den enkelte ældre, mere tid til en god og omsorgsfuld pleje. Livskvaliteten lå ikke i, at den ældre kunne vælge imellem en offentlig og 215

216 en privat leverandør, men i at han eller hun kunne vælge, hvordan hverdagen skulle strikkes sammen om de helt nære ting. Venstres ordfører spurgte, om talen skulle forstås som et forslag om at afvikle det frie valg. Svaret var, at ingen kommune skulle tvangsindlægges til at lave en frit valgs ordning, men at man lokalt måtte stilles frit til at finde den bedste ordning. Der burde satses på den direkte omsorg for den ældre frem for bureaukratiske systemer, der sikrede, at nogle havde et valg, som ikke forekom de fleste ældre særligt vedkommende. Socialdemokratiet nærmede sig tydeligvis Det radikale Venstre. Dansk Folkeparti støttede det frie valg, så de ældre frit kunne vælge, hvem de ville have inden for dørene, men selvsagt var det ikke det frie valg i sig selv, der gav bedre hjemmehjælp. Snarere skulle der ansættes langt flere hjemmehjælpere ude i kommunen. Det var tid, der manglede. De Konservatives ordfører betonede det frie valg, så man også som ældre selv kunne vælge. Det var afgørende for livskvaliteten, at man havde direkte indflydelse på sit eget liv. Efter regeringens mange initiativer på området måtte det nu handle om mere kvalitet på ældreområdet. Det radikale Venstre fastholdt som sit grundsynspunkt, at man med opgaven lagt i kommunerne havde tillid til, at politikerne, de ældre, ældreorganisationerne, familierne til de ældre og medarbejderne sammen udviklede kvaliteten i tilbuddet til de ældre. Initiativerne måtte komme fra kommunerne. Enhedslisten, der havde stillet beslutningsforslaget, hilste kvalitetsprojektet med tilfredshed, men hvad nu, hvis problemet var, at der ikke var penge nok, at der skulle udvikles kvalitetsstandarder, hvor alting blev gjort op minut for minut, og at man brugte så mange administrative ressourcer på at gøre det hele op, for at de private firmaer kunne komme ind på markedet. Det var her problemet lå, fordi ældreplejen var gjort til en vare, der skulle måles og være genstand for tidsstudier. Opgaven var at virkeliggøre en tilstand, hvor de ældre havde mulighed for selv at bestemme over og tilrettelægge deres egen hverdag. Enhedslistens forslag til folketingsbeslutning blev genfremsat i samlingen 2006/ Debatten gav ikke anledning til mange nye synspunkter i forhold til den tidligere drøftelse. 216

217 Socialministeren henviste til trepartsdrøftelserne og arbejdet med en kvalitetsreform med henblik på større sammenhæng og fleksibilitet i ydelserne samt mere frit valg for borgeren. Regeringen overvejede muligheden for en»servicebevisordning«for borgere, der var visiteret til hjemmehjælp, så de ville kunne ansætte den hjælper, de helst ville have. Man skulle ikke, som forslaget indebar, begrænse de ældres behov og ønsker til ti standardrettigheder. Som tidligere henviste Socialdemokratiets ordfører til manglen på tid. Socialministeren erklærede sig åben over for at vurdere, om der var regler, som betød unødvendig megen tid, men hun mente, at det snarere end centralt fastsatte regler handlede om, hvordan man fik det tilrettelagt, og hvad man krævede lokalt. Lise von Seelen (S) argumenterede for en fuldstændig kovending i ældreomsorgen fra styring efter stive systemer til styring efter de mennesker, man havde umiddelbar kontakt med. Ordføreren for Det radikale Venstre lagde ikke overraskende tyngden i sit indlæg på partiets tanke om en»tillidsreform«. I maj 2007 rejste SF en forespørgsel til socialministeren 314 om, hvordan de ældre og medarbejderne kunne opnå mærkbare forbedringer i hverdagens arbejde i ældreplejen. Forespørgslen pegede på bekymring over, at medarbejderne fik stadig mindre tid hos den enkelte ældre, at det var svært at tiltrække kvalificeret arbejdskraft, at løn- og ansættelsesvilkår gjorde det vanskeligt at fastholde medarbejderne, og at mange var langtidssyge. Socialministeren erindrede om den lange række af initiativer, der skulle medvirke til at skabe forbedringer i hverdagens arbejde både for de ældre og for medarbejderne, men fastholdt at Folketinget kun fastsatte de overordnede rammer. Serviceniveauet, de tilstrækkelige ressourcer og den tilstrækkelige tid var et kommunalt anliggende. Hun oplistede de mange centrale initiativer regeringen havde gennemført både af hensyn til de ældre og af hensyn til medarbejderne. Ministeren pegede specielt på projektet»kontinuitet og helhed i hjemmeplejen«, 315 der sigtede på, at give leverandørerne en række værktøjer til brug for en bedre tilrettelæggelse af leveringen af ydelserne, og på projektet»kvalitet i ældreplejen«, 316 som drejede sig om at udvikle metoder, og som i dialog med de ældre skulle afdække, hvad der var kvalitet for dem

218 Ole Sohn, der var forespørgslens ordfører, fremhævede, at vel var det kommunernes ansvar, men de var imidlertid underlagt en ramme, som var regeringens ansvar. Problemet var, hvordan man sikrede en kvalificeret arbejdskraft. Han stillede på vegne af Socialdemokratiet, Det Radikale Venstre, Enhedslisten og SF et forslag til vedtagelse:»idet Folketinget konstaterer: - at god ældrepleje skabes i mødet mellem borgeren og den professionelle medarbejder, - at der allerede nu og fremover vil mangle tilstrækkelig kvalificeret personale til at yde en tilstrækkelig god ældrepleje, opfordrer Folketinget derfor Regeringen til: - at ændre de politiske rammer for ældreplejen, så de ældre sikres retten til at leve et liv på egne betingelser, og så medarbejderne får den nødvendige tid til at udføre opgaverne i dialog med borgerne, - at tilføre kommunerne tilstrækkelige ressourcer til at dække såvel det stærkt stigende behov for flere ansatte til stadig flere ældre med pleje- og omsorgsbehov som behovet for løbende efteruddannelse af medarbejderne, - at sikre økonomi til, at kommunerne kan udbyde uddannelse til social- og sundhedsassistentuddannelsen på voksenløn og tilbyde fuldtidsjob for deltidsansatte, forbedre efter- og videreuddannelse, give ret til særlige seniorordninger og investere i bedre arbejdsmiljø.«på vegne af de Konservative, Dansk Folkeparti og Venstre fremsatte Venstres ordfører et alternativt forslag til vedtagelse:»folketinget konstaterer, at der er gennemført mange initiativer for at sikre høj kvalitet i ældreplejen for ældre og medarbejdere. - Ældreområdet er blevet tilført 500 mio. kr. årligt siden 2002 samt yderligere 500 mio. kr. årligt siden 2006 til styrkelse af kvaliteten og gode og værdige forhold. - Der er afsat 2 gange 100 mio. kr. til en ansøgningspulje til udvikling af bedre ældrepleje. - Der er indført frit leverandørvalg, fleksibel hjemmehjælp og erstatningshjælp, frit boligvalg og adgang for friplejeboliger. 218

219 - Der er med Forebyggelsesfonden afsat 60 mio. kr. i 2007 til projekter, der kan nedbringe nedslidning af personalet på ældreområdet. - Der er igangsat vigtige projekter som»kontinuitet og helhed i hjemmeplejen«og»kvalitet i ældreplejen«. - Der er igangsat flere uddannelsesinitiativer. Folketinget konstaterer endvidere, at der med kvalitetsreformen og trepartsforhandlingerne arbejdes målrettet med initiativer, der kan sikre mærkbare forbedringer for de ældre og medarbejderne.«socialdemokratiets ordfører konstaterede, at det ikke var ualmindeligt, at medarbejderne berettede, at de brugte mere og mere tid på administration, kontrol, dokumentation, og at det ikke var ualmindeligt, at en almindelig medarbejder brugte over 50 pct. af sin tid til andet arbejde end det at være sammen med den ældre. Heri lå problemet. Kernen i den gode ældrepleje måtte være et tillidsfuldt forhold mellem de ældre og de ansatte. At bygge det op tog tid, og derfor skulle der være tid til rådighed. Frit valgs ordninger var et fordyrende led, som tyngede ældreområdet, og der gik tid fra de ældre til den tunge administrative opgave. De ældre skulle have valgmuligheder og kvalitetsrettigheder men det forudsatte tid til samvær mellem de ansatte og de ældre ikke tid til papirarbejde. På spørgsmålet om, om det betød en afvikling af det frie valg, svarede Lise von Seelen med eksempler, der måtte opfattes som en varm tilslutning til fleksibel hjemmehjælp, mens det for hende var mindre vigtigt, om der kunne vælges mellem en privat og en offentlig leverandør. Fordi der gik så mange ressourcer til det administrative i tilknytning til frit valgs ordninger, havde den ældre færre muligheder for at vælge oplevelser og nære ting i hverdagen. Pia Kristensen, der var ordfører for Dansk Folkeparti, følte sig noget forvirret efter at have læst rapporten fra Socialforskningsinstituttet, Begreber om kvalitet i ældreplejen, og besvarede i stedet spørgsmålet om, hvad der var god ældrepleje, med et citat fra lederen af Kirkens Korshær, Bjarne Lenau Henriksen:»Ældreomsorg handler naturligvis om økonomi. Det gør alt, der ikke er gratis. Men ældreomsorg handler også om noget meget dybere. Det handler om menneskesyn. Det nødvendige menneskesyn, som ældreomsorgen har brug for, skal være meget skarpt og gennemtrængende. Dette menneskesyn skal kunne se den guddommelige værdi i selv det mest hjælpeløse menneskes situation. Ældreomsorgen skal ikke alene være båret af accept og respekt, den skal være båret af kærlighed, for kærligheden kan se meningen i selv den korteste menneskelige frem- 219

220 tid. Der er fremtid i de gamle, selv om den er kort. Og de gamles fremtid skal være tryg og rumme den højeste grad af livskvalitet«. At levere en god ældreomsorg krævede tilstrækkeligt med ansatte og med tid; men det offentlige kunne ikke levere al den omsorg, mennesker havde brug for. Derfor måtte familien og de lokale fællesskaber på banen. Som ordfører for Det radikale Venstre fremhævede Bente Dahl, at der skulle vises medarbejderne mere tillid. Mennesker søgte hen, hvor der blev vist tillid og spredt glæde, hvis den ellers kunne få plads for politikere, der misforstået tog sig af problemer på gulvet, lovgav til mindste detalje og stillede krav om alt for megen skriftlig dokumentation. Enhedslisten betonede det nedslidende i ikke at kunne få lov at gøre sit arbejde ordentligt. Socialministeren konstaterede, at en del ordførere med en vis irritation i stemmen noterede, at regeringen havde taget mange initiativer, så man alene kunne argumentere for flere ressourcer. Idéer, holdninger og handling I oktober 1992 afgav daværende finansminister Henning Dyremose en redegørelse til Folketinget om friere valg af offentlig service. I januar 1993 blev regeringen afløst af den første Nyrup Rasmussen regering bestående af Socialdemokratiet, Det radikale Venstre, Centrumdemokraterne og Kristeligt Folkeparti. Hermed gled frit valgs tanken i baggrunden. Da den første Fogh Rasmussenregering trådte til i november 2001 varede det ikke længe, før frit valgs idéen atter blev bragt på dagsordenen. Den nye tanke blev introduceret med indbringelsen af et forslag til ændring af lov om social service allerede i februar 2002, og endnu inden forhandlingerne om dette forslag var bragt til ende, offentliggjorde regeringen de første publikationer, som indvarslede dens moderniseringsprogram. Begge havde frit valg og konkurrence som nøglebegreber. Anvendt på hjemmehjælpsområdet betød det, 1) at der skulle være valgfrihed i henseende til hvem modtageren ønskede som leverandør den kommunale hjemmehjælp eller en privat leverandør, 2) i henseende til hvad modtageren ønskede sig inddragelse ved afgørelsen, og 3) i henseende til hvordan hjælpen skulle ydes udvidet 220

221 fleksibel hjemmehjælp, så også den personlige pleje kunne gøres til genstand for»bytte«. Der var dog den begrænsning, at en faglig vurdering skulle tilsikre, at den nødvendige pleje blev varetaget. Paradigmatisk udsprang tænkningen af en»analogi til markedet«, der fremtrådte så meget stærkere, når den ses i sammenhæng med»framingen«, jf. nedenfor. Forbrugerens præferencer skulle være styrende, og forbrugerne ville gennem deres valg mellem konkurrerende udbydere fremkalde den efficiens, som ligger til grund for økonomers anprisning af markedet i dets ideelle form. Mens en tidligere»velfærdsnaivisme«lod konstateringen af»markedsfejl«være en nødvendig og tilstrækkelig betingelse for at overføre en given aktivitet til den kollektive beslutningsproces, spejler de nye idéer New Public Management en tilsvarende»naivisme«, idet»fejl«i den offentlige sektors funktionsmåde tages som nødvendig og tilstrækkelig betingelse om ikke for indførelse af genuine markeder så for quasi-markeder. Det finder netop udtryk i»framingens«treleddede diskurs, som inddrager såvel individuelle, samfundsøkonomiske som velfærdsstatslige hensyn. Paradigmatisk er pointen, at svaret på den monopoliserede offentlige sektors manglende lydhørhed, dens leverance af standardiserede ydelser og tvivlen om, hvorvidt der fås tilstrækkeligt for skattekronerne, skal findes i anvendelse af»markedslignende styringsprincipper«.»framingen«af moderniseringsprogrammet i almindelighed og det frie valg efter serviceloven var treleddet og byggede på en individuel velfærdsdiskurs, en samfundsøkonomisk diskurs og en velfærdsstatslig diskurs. Den individuelle velfærdsdiskurs betonede især det frie valg som vejen til at give den enkelte ældre indflydelse på vedkommendes eget liv, at øge retssikkerheden, at sikre den tildelte bistands faktiske levering, at give frit boligvalg, at fremme selvbestemmelse, kontinuitet, selvstændighed, værdighed og respekt, at modvirke oplevelsen af umyndiggørelse og at inddrage de individuelle ønsker i forbindelse med afgørelsen. Den samfundsøkonomiske diskurs lagde tyngden på konkurrencen, der skulle sikre bedre kvalitet, mere velfærd for pengene, innovation, effektivitet, mangfoldighed, en mere lydhør offentlig sektor, fleksibilitet, monopolbrud og synliggøre omkostningerne. Den enkelte blev indenfor denne diskurs set som»kunde«eller»forbruger«i en quasi-markedslignende kontekst. Endelig understregede den velfærdsstatslige diskurs, at de»nye«ordninger skulle udspille sig indenfor en fællesskabsramme, som fastholdt den samfundsmæssige ansvarlighed og betydningen af»de stærkes«forpligtelser i forhold til»de svage«, som tog hensyn til nødvendigheden af en offentlig udgifts- og kapacitetsstyring, som synliggjorde myndighedsansvaret, som skabte større 221

222 åbenhed om de kommunale, politiske beslutninger og dermed også åbenhed om borgernes rettigheder.»systemtænkning«skulle erstattes af individuel hensyntagen. Alt i alt en»framing«, der var tænkt som svar på den legitimitetsproblematik, der udsprang af den offentlige mening, og som knyttede sig til monopolleverancer, en fornemmet manglende effektivitet og et spørgsmål om, hvorvidt man fik værdi for sine skattekroner. Den treleddede diskurs er illustreret i figur 22. Figur 22. Den treleddede diskurs indflydelse retssikkerhed selvbestemmelse kontinuitet samfundsmæssig ansvarlighed stærkes pligt Konkurrence mangfoldighed lydhørhed fleksibilitet selvstændighed værdighed respekt udgifts- og kapacitetsstyring åbenhed om pol. beslutninger Individuel velfærdsdiskurs Velfærdsstatslig diskurs kvalitet mere for pengene innovation Samfundsøkonomisk diskurs Netop denne treleddede diskurs lader moderniseringsprogrammet fremstå med en række iboende spændinger. For bl.a. at øge retssikkerheden for den enkelte betones det, at modtagerne faktisk skal modtage de ydelser, der med visitationsafgørelsen afledt af kvalitetsstandarden er stillet i udsigt. For bl.a. at øge valgfriheden skal den samme enkelte indenfor visse grænser kunne»bytte«ydelser (fleksibel hjemmehjælp).»bytteret«og»faktisk indfrielse af afgørelsen«står i et indre spændingsforhold, der i det konkrete møde mellem omsorgsgiver og omsorgsmodtager lader giveren stå i en uklar situation i princippet klemt mellem to»opdragsgivere«. På den ene side skal visitators afgørelse tilsikre, at modtageren faktisk får de ydelser, han eller hun er visiteret til. På den anden side skal modtageren kunne øve indflydelse på, hvordan hjælpen konkret ydes. Denne spænding mellem to»principaler«, mellem autonomi og kontrol i det konkrete møde, kan i bedste fald kun delvis opløses ved den diskurs, der 222

223 foreskriver, at modtagerens individuelle ønsker skal inddrages i forbindelse med afgørelsen. På den ene side skal der skabes sammenhæng mellem afgørelse og levering, mens der på den anden side skal være tale om fleksibilitet i den ydede omsorg. Spændingen fremgår med al tydelighed af den pjece Socialministeriet og Ældresagen i 2004 udgav om frit valg og fleksibel hjemmehjælp. 318 I indledningen slås det fast, at der»med fleksibel hjemmehjælp er skabt mulighed for, at du og hjemmehjælperen sammen kan lave mere frie aftaler om, hvilke opgaver du ønsker hjemmehjælperen skal løse«.»sammen«antyder en gensidighed, medens»mere frie«rejser spørgsmålet»mere i forhold til hvad«? Af specifikationerne fremgår begrænsningerne tydeligt. Det er afgørelsen, der er grundlag for hjemmehjælpen, men den enkelte kan være med til at tilrettelægge det daglige arbejde, hvis og når den enkelte en gang imellem ønsker at»bytte ydelser«. Hvis hjemmehjælperen skønner, at fravalget er socialfagligt uforsvarligt, er det den visiterede hjælp, der skal ydes. Og hvis der mere vedvarende sker fravalg af en ydelse, kan det give anledning til en revisitation med deraf følgende ændret afgørelse. Så kan spændingsforholdet næppe udtrykkes tydeligere. Figur 23. Frit valgs modellens spændinger»de svage«retssikkerhed tidsrestriktion tilstandseksternalitet autonomi kontrol valgfrihed individuel inddragelse fleksibilitet»de stærke«223

224 En anden spænding skyldes, at paradigmet bag serviceloven de overordnede ældrepolitiske mål forudsætter, at den enkelte, så langt kræfter og funktionsevner rækker, skal inddrages i hjemmets daglige aktiviteter netop med fastholdelse og udvikling af funktionsevnen som mål. Omvendt tilsiger den vægt, der lægges på omsorgen som ydelsesleverance, at det drejer sig om en kompenserende form for hjælp. Det skaber en spænding for omsorgsmodtageren, fordi bistanden har en dobbelt funktion, og det skaber en spænding for omsorgsgiveren, fordi omsorgen skal udmøntes indenfor en udgifts- og kapacitetsstyring, som betinger en tidsrestriktion. Spændingen bliver ikke mindre, når det medtænkes, at en omsorgsgiver, der er knyttet til en ikke kommunal leverandør, på den ene side»styres«af hensynet til den indgåede kontrakt mellem bestiller og leverandør, mens han eller hun på den anden side skal respektere den visitationsafgørelse, som i princippet er en»kontrakt«mellem myndighedsudøveren og omsorgsmodtageren. En tredje spænding udspringer af den velfærdsstatslige diskurs, der tilsiger en særlig hensyntagen til»de svage«, men de har næppe indenfor en fleksibel ramme samme dagsordenssættende kapacitet som»de stærke«og næppe overhovedet samme mulighed for at udøve det valg, der efter paradigmet er den drivende motor, som skal sikre selvbestemmelsen og selvstændigheden.»de stærke«kan i højere grad nyttiggøre det frie valg både i henseende til valg af leverandør og i henseende til udnyttelsen af den fleksible hjemmehjælp. En fjerde spænding ligger i, at moderniseringsprogrammet antager, at den enkelte både kan og skal afgøre, hvad der er bedst for vedkommende. Over for det står den velfærdsstatslige diskurs påstand om, at omsorgsydelser tilvejebragt i en fællesskabsramme netop er begrundet i, at bestemmelsen af»den rigtige«omsorg afhænger af en professionel vurdering. Økonomer taler i den sammenhæng om en»tilstandseksternalitet«. Det, der efterspørges, er en»ændret tilstand«, in casu en ændret funktionsevne eller»undgåelse«af en forringet funktionsevne. Tilstandsændringen fremkaldes i et samspil mellem forskellige ydelser og modtagerens karakteristika, der sammen indgår som»inputs i en produktionsfunktion«. Netop en sådan produktionsfunktions egenskaber er et professionelt anliggende. Lægger man vægten på, at den enkelte kan og skal afgøre, hvad der er bedst, er det modtageren, der sætter dagsordenen, mens en betoning af, at det drejer sig om en»tilstandseksternalitet«giver den professionelle»the final say«. I begge tilfælde er der tale om en asymmetrisk relation, der bryder med gensidigheden mellem»modtager«og»giver«. 224

225 En dermed sammenhængende femte spænding ligger i den på den ene side principielle påstand om omsorgsmodtagerens evne til at være forbrugsvalgets konge og dermed også ansvarlig for valgets konsekvenser og på den anden side fastholdelsen af den samfundsmæssige ansvarlighed. Socialdemokratiet, der, i den periode partiet var ledende kraft i skiftende regeringer fra 1993 til 2001, alene havde åbnet for en begyndende fleksibel hjemmehjælp, men derudover ikke havde fremmet frit valg, reagerede positivt på frit valgs forslaget. Partiet støttede det tankekompleks, der var indeholdt i regeringens»framing«udfoldet i de tre diskurser. Komplekset var dermed på vej til at udvikle sig mod et nyt paradigme. Socialdemokratiet havde kun enkelte reservationer, idet partiet understregede, at en forudsætning for reel fleksibilitet var, at der var tilstrækkelig tid til rådighed, en vis bekymring for den pligt, der blev pålagt kommunerne, og en tilsvarende bekymring for, at antallet af leverandører ikke måtte blive for stort, da det kunne true en helhedsorienteret indsats; men ellers blev tankesættet bakket op. Ikke mindst pålægget til kommunerne gjorde både på det tidlige tidspunkt og senere i udviklingsforløbet Det radikale Venstre skeptisk, fordi partiet i den grad betonede den kommunale selvstyrediskurs som bærende for det hidtil gældende paradigme. Venstrefløjen var kritisk og så det som en ideologisk diskurs med privatisering som mål (nyliberale handelshøjskoleteorier). Man advarede mod bureaukratisering og opfattede tankegangen som»forbrugerisme ført ud i dens yderste konsekvens«. Det ville have været bedre at anvende midler på bedre service, bedre ansættelsesforhold og bedre uddannelse. Formentlig fremkaldt af stærk mediekritik mod udviklingen i hjemmehjælpen i sammenhæng med en deraf flydende påvirkning af den offentlige mening havde standpunkterne ændret sig ret meget, da loven i hhv og 2005 skulle revideres. Ikke mindst Socialdemokratiets ændrede holdning fremgik i forbindelse med behandlingen af et forslag til folketingsbeslutning. Socialdemokratiet så nu loven som en fiasko præget af»stopurstyranni«og»stregkoder«, der havde givet mindre tid til den egentlige pleje og skabt et stort tidsforbrug til administration. Man ønskede loven grundlæggende revideret; men det var ikke indlysende klart, hvad partiet ville sætte i stedet. Forespurgt om argumentationen betød, at man ville ophæve det frie valg, lød svaret, at Socialdemokratiet støttede retten til at vælge mellem»flere forskellige ting«, retten til frit valg over kommunegrænserne og retten til tilkøb af ydelser. Partiet 225

226 var ikke, lød det, imod frit valg, men ville gøre det reelt. Regeringen havde alene tilbudt en privat leverandør og»ældrepakken«fra 2002 havde vist sig at være en»bureaukratipakke«. Hjemmehjælpen var blevet maskinel og for lidt omsorgsorienteret, kontrol og standardisering, der var nødvendiggjort af den kravet om lige konkurrence mellem leverandører, havde vundet overhånd over fleksibilitet og omsorg. Brugeren var blevet kunde, der skulle leveres en standardvare og ikke en borger med krav på støtte til et godt og værdigt liv. Alternativet var en dialogorienteret omsorg og en tillid til, at modtageren og hjælperen selv kunne finde ud af, hvad det var ønskeligt at gøre. Det var i mødet mellem borgeren og personalet, de konkrete ydelser måtte defineres. Det betød at visitationens afgørelse skulle kunne redefineres i det konkrete møde. Livskvaliteten lå ikke i valget, men i svaret på, hvordan den skulle»strikkes sammen«. Derfor burde der satses på den direkte omsorg og ikke på bureaukratiske systemer, og det kunne bedst ske ved at stille den enkelte kommune frit i henseende til at finde den rigtige løsning. Socialdemokratiet talte direkte om»en kovending«, så man ikke fortsat styrede efter stive systemer, men efter de mennesker man havde umiddelbar kontakt med. Socialministeren erkendte, at der var»indkøringsproblemer«, men henførte dem i første omgang til dårlig planlægning og ledelse i kommunerne, som skulle overvindes med nye ledelses- og styringsværktøjer. Senere påpegede hun, at der var forkert at se en modsætning mellem omsorg og styring, men sagde dog samtidig, at planlægningsredskaber skulle bruges med fornuft, så man ikke fjernede menneskeligheden i omsorgen. Mangt og meget i den socialdemokratiske argumentation var udtryk for værdier, der allerede var indlejret i loven, men som alene kunne udmøntes i den lokale kultur med udgangspunkt i de holdninger og værdier, der prægede den lokale hjemmehjælpsledelse og det konkrete møde mellem hjemmehjælperen og modtageren af hjemmehjælp. Implicit spejlede periodens debat som en indrømmelse til mediedebatten og den offentlige mening en vis fornemmelse af, at der vedrørende stive regler, stopure, kontrolsystemer, minuttyranni var»noget om snakken«. Uenigheden drejede sig om, hvorvidt det kunne føres tilbage til frit valgs modellen. Hvis det er rigtigt, at det programmatiske tilløb, ældrepakken fra 2002 repræsenterede, på vedtagelsestidspunktet var på vej til at vinde status som accepteret paradigme, spejlede det efterfølgende forløb om ikke konkurrerende paradigmer så dog en bevægelse»back to basics«som alternativ til tankesættet bag moderniseringsprogrammet. Det fandt markant udtryk ved to beslutningsforslag, der 226

227 blev drøftet i Forslaget til folketingsbeslutning fra Socialdemokratiet, Socialistisk Folkeparti, Det radikale Venstre og Enhedslisten nævnte ikke med et ord det frie valg, mens det andet beslutningsforslag fra de Konservative, Dansk Folkeparti og Venstre anpriste frit valgs ordningerne og de udviklingsprojekter, der var iværksat for at følge dem op. Alternativet til regeringens politik stod dog sært uformidlet, fordi Socialdemokratiet som hovedtalsmand balancerede mellem en støtte til de ældres valgmuligheder og en fordring om, at der skulle være mere tid til rådighed, hvis valgmulighederne skulle være reelle. Måske man med forsigtighed kan aflæse en støtte til den fleksible hjemmehjælp, men en voksende skepsis over for det frie leverandørvalg. 227

228 228

229 Kapitel 8. Kvalitetsreformen Politisk-økonomisk kontekst På sit sommermøde på Havreholm Slot i august 2006 annoncerede regeringen, at den ville iværksætte et arbejde med en»kvalitetsreform«af det offentlige velfærdssystem. Initiativet udsprang af den forventede spænding mellem befolkningens»efterspørgsel«eller måske snarere»forventninger«på den ene side og mulighederne for at indfri disse forventninger på den anden. Forventningerne er bl.a. en funktion af udviklingen i indkomsterne og af teknologiske nydannelser, mens hensynet til den fremtidige finansiering af velfærdssamfundet den finanspolitiske holdbarhed sætter begrænsninger på, hvor meget der kan spenderes. Kvalitetsreformen skal derfor ses i sammenhæng med den nye 2015-plan hvor optimistisk den er og dens forgængere og 2010 planerne. Selvsagt lå der også bag initiativet en række taktiske hensyn. Mellem regeringspartierne og især Venstre og Socialdemokratiet har der gennem adskillige år fundet en kamp sted om»ejendomsretten«til hhv.»den ansvarlige økonomiske politik«og»velfærdspolitikken«. Traditionelt har den folkelige opinion tillagt de»borgerlige partier«aktiemajoriteten i»a/s den ansvarlige økonomiske politik«, mens Socialdemokratiet blev set som majoritetsaktionær i»a/s velfærdspolitikken«. 229

230 Den socialdemokratisk/radikale politik i 90erne sigtede i ikke ringe grad på at vise, at også den kunne have»ansvarlig økonomisk politik«i fokus og intentionen blev realiseret med ikke ringe succes. Tilsvarende har Fogh Rasmussenregeringerne efter årtusindskiftet haft som mål at erhverve en større del af»ejendomsretten«til velfærdspolitikken. Det er i den sammenhæng, man skal se kvalitetsreformen. Dens taktiske formål er at sikre, at regeringen kan være hovedaktør, når den velfærdspolitiske dagsorden sættes. Både det langsigtede finanspolitiske holdbarhedsproblem og den demografisk betingede reduktion i arbejdsudbuddet sætter imidlertid snævre grænser for den offentlige sektors udfoldelsesmuligheder. Derfor»framer«regeringen de foreliggende problemer som et spørgsmål om, hvordan man»får mest muligt for pengene (skattekronerne)«og præsenterer det lidt udflydende begreb»kvalitetsreformen«som det instrument, der kan (og skal) lukke gabet mellem forventninger og realøkonomiske muligheder. Samtidig spejler kvalitetsreformen den tidligere skitserede spænding mellem central fastsættelse af rammer og mål på den ene side og den kommunalpolitiske implementering af målene på den anden. Der er derfor væsentlige»styringspolitiske«hensyn på spil. Nok taler man meget om øget decentralisering, om klar målformulering i kommunerne og om sikring af, at kommunerne bedst muligt realiserer deres mål og anvender deres ressourcer effektivt, men bag dette tankesæt lurer ønskerne om en»strammere«statslig»overvågning«for nu ikke at kalde det statslig styring. Øvelsen handler i ikke ringe grad om»blaming«. Hvem skal bære ansvaret? Hvem er med til at»skrue forventningerne op«, og hvem får skylden, når forventningerne måske ikke indfries? Der er næppe tvivl om, at det resultat, der skulle komme ud af arbejdet i ministerudvalget med inddragelse af eksperter, organisationsrepræsentanter og praktikere om kvalitetsreformen, var tænkt som et muligt oplæg til et folketingsvalg. Det blev til dels krydset af de Konservatives markante ønske om en skattelettelse, der åbnede flanken for oppositionens postulerede spænding mellem lettelser i skatten som et alternativ til en forbedret velfærd. Derfor blev folketingsvalget udskudt, indtil skattelettelserne var bragt i hus. Samtidig betød»forliget«mellem LO/AC, senere FTF og regeringen en svækkelse af oppositionens handlemuligheder. 230

231 Indledning Der går en lige linje fra daværende finansminister Henning Dyremoses redegørelse til Folketinget om friere valg af offentlig service, over Fogh Rasmussen regeringernes moderniseringsprogram inkl. forslaget til ændring af lov om social service, der i 2002 introducerede frit valgs idéen, til det igangværende arbejde med en kvalitetsreform. Den 24. august 2006 udstak regeringen et kommissorium for et ministerudvalg, der skulle arbejde med kvaliteten i den offentlige sektor med udgangspunkt i en række af de gennemførte organisatoriske reformer og indførelsen af frit valg samt garantier på en række centrale serviceområder. 319 Specielt pegede kommissoriet på det offentlige arbejdsmarkeds rekrutteringsproblem, den stigende efterspørgsel efter velfærdsydelser og ønskerne om en mere fleksibel offentlig service i en situation, hvor skatterne ikke kan sættes op, og hvor der af hensyn til det fremtidige demografiske pres på den finanspolitiske holdbarhed kun er»plads«til en behersket vækst i den offentlige velfærdsservice. Formålet var under en overskrift, der handlede om kvaliteten i den offentlige sektor på velfærdsområdet, herunder ældresektoren, at udvikle en»spiselig«økonomisk styringsstrategi, som kan hindre, at gabet mellem forventninger og realiseringsmuligheder udvikler sig ukontrollabelt. Frit valg, brugerindflydelse og personligt ansvar Hvis brugerne skal have mulighed for at vælge de tilbud og leverandører, som passer dem bedst, og hvis de og deres pårørende meningsfyldt skal kunne inddrages i det offentliges tilrettelæggelse, levering og videreudvikling af den offentlige service, må de have information om kvaliteten af den offentlige service. 320 Hvis borgerne skal kunne bruge deres frie valg, og hvis medarbejdere og ledelse skal kunne sikre en løbende faglig udvikling, må der foreligge målinger af kvalitet og brugertilfredshed. Notatet påpegede, at kvalitetsoplysninger kun sparsomt er til rådighed, bl.a. fordi der ikke er en udbredt»målingskultur«. Der skal derfor udvikles kvalitetsindikatorer for ældreplejen, og for hjemmehjælpen skal der gennemføres brugertilfredsundersøgelser. 231

232 Som overordnet mantra blev det fastholdt, at borgeren selv er bedst til at træffe de valg, der vedrører hans eller hendes liv, og at netop valget sætter»spotlight«på kvalitet og konkurrence om at levere den bedste service, men valget forudsætter dels adgang til den fornødne information og dels en særlig hensyntagen til, at ikke alle har samme forudsætninger for at udøve valget. Informationen til de»svage grupper«skal derfor gøres bedre, mens man af hensyn til andre vil overveje at tilbyde hjemmehjælp i form af et»servicebevis«, som kan finansiere den enkeltes egen ansættelse af en hjælper til at udføre de visiterede opgaver. Borgerne skal aktivt kunne bidrage til at præge indholdet af de offentlige serviceydelser, hvilket bl.a. skal muliggøres ved at brugere, pårørende og personale kan indberette fejl og mangler, så der kan følges op på borgernes erfaringer. Det understreges, at det offentlige skal indskrænke sig til at løse de opgaver, som bedst løses af det offentlige, men»systemet«kan ikke og skal ikke erstatte den omsorg og det nærvær, som kun familie og venner kan tilbyde. Nok skal det offentlige hjælpe dem, der har brug for det, men borgerne må selv tage et større ansvar for deres egen og deres nærmestes situation. Derfor skal der løbende foregå en debat om prioritering og afgrænsning af de offentlige servicetilbud, så ydelserne primært kommer dem til gode, der har det største behov. Man påtænker derfor at udvikle»redskaber«, som kan lægges til grund for aftaler med de pårørende, der beskriver, hvordan de kan bidrage til omsorgen for den ældre, og hvad de kan forvente af ældreplejen. Sigtet er en afstemning af forventninger og virkelighed inden for en ramme af øget personlig ansvarlighed. Endelig peges der på støtte til en stærk frivillig sektor, som i samspil med den offentlige og private sektor kan medvirke til at løfte opgaverne dvs. en inddragelse af civilsamfundets institutioner som en aflastning af presset på de offentlige. Sammenhængende service med respekt for borgerne I oplægget til kvalitetsreformen 321 argumenteres for en sammenhængende og overskuelig bistand fra det offentlige i leverancen af en nærværende, respektfuld og professionel service. Der peges på, at de ældre kan møde for mange forskellige hjemmehjælpere, og på, at overgangen fra sundhedssystemet til hjemmeplejen ikke altid fungerer gnidningsløst ved udskrivningen fra sygehus. Derfor foreslås det, at hjemmehjælpsmodtagere får tilbud om én fast kontaktperson, der 232

233 kan yde råd og vejledning. I dag har den ældre krav på en kontaktperson, der skal sikre, at den enkelte får de ydelser, han eller hun er visiteret til. Det er denne kontakt, der ønskes udvidet til at gælde alle spørgsmål vedr. hjemmeplejen. Samtidigt lægges der op til en undersøgelse af, om man kan nedbringe antallet af forskellige hjælpere i hjemmet, herunder om der»hensigtsmæssigt«kan pålægges leverandører krav om, hvor mange forskellige hjælpere, der bør komme i den enkelte ældres hjem. Klare mål og ansvar for resultater Et godt møde mellem den enkelte medarbejder og den enkelte borger er forudsætning for god kvalitet. 322 Derfor er det vigtigt, at den enkelte medarbejder får mulighed for at udfolde sine kompetencer og sit engagement. Arbejdet skal ske indenfor de af kommunalbestyrelsen fastsatte mål, der skal kunne kvantificeres, ligesom resultaterne skal kunne dokumenteres, men ellers skal der være metodefrihed til at realisere målene, så»snærende regler«og»stive systemer«ikke hindrer, at der ydes den bedste indsats. Der skal således formuleres klare politiske mål ledsaget af mindre detailstyring. Det er kommunerne, der skal præcisere målene og have ansvaret for bedre service, mens medarbejderne skal have større frihed til at udvikle faglighed, service og kvalitet, idet sammenlignelige (på tværs af kommuner) data skal understøtte lokal prioritering og målformulering. Tanken er, at der mellem regeringen og kommunerne indgås flerårige aftaler om de overordnede, fælles mål fx vedrørende forholdene i ældreplejen, idet detailreguleringen søges reduceret og erstattet af en bedre dokumentation af ressourceindsats og resultater. 323 Parallelt hertil skal den enkelte kommune formulere kvantitative mål, der udtrykker den ønskede udvikling over en flerårig periode. Kommunerne skal følge op på målene og hvert år orientere borgerne om, hvorvidt de er realiseret. Den forbedrede dokumentation skal bl.a. bruges til et mere målrettet tilsyn, så tilsynet med vel fungerende institutioner kan reduceres, mens de frigjorte ressourcer sættes ind, hvor der er registreret problemer. Samtidig skal der udvikles en kodeks for god offentlig service, et sæt af principper for mål- og resultatstyring, en kvalitetsudviklingsmetode for mindre institutioner, og der skal etableres en ekstern evalueringsenhed, der kan udstyre velfungerende offentlige institutioner med et kvalitetsmærke. 233

234 Nytænkning og konkurrence For at fremme nytænkning og konkurrence vil regeringen 324 sætte ind på fem områder: Det offentlige skal arbejde systematisk med innovation, der har borgeren i centrum, Hurtig spredning af bedste praksis skal øge kvaliteten, Bedre tilrettelæggelse af arbejdet skal aflaste medarbejderne og give mere tid til omsorg, nærvær og arbejdsglæde, Mere konkurrence skal give nytænkning og fokus på brugernes behov, It skal lette arbejdet og give borgerne bedre service. Figur 24. Figur 24 antyder tanken bag»framingen«. Med henblik på det systematiske arbejde med innovation skal der åbnes for forsøg med øget frihed til institutionerne i deres opgaveløsning ledsaget af en»pengene følger borgeren«-model, iværksættes pilotprojekter med henblik på brugerdreven innovation, indføres en innovationspris, mens forskningen i innovation og kvalitet i den offentlige sektor skal øges. 234

235 For at sikre en hurtig spredning af»bedste praksis«foreslås etablering af kommunale kvalitetsnetværk til gensidig læring, udveksling af praktikere fra de bedste kommuner og institutioner i netværket, forsøg med indberetning af fejl, utilsigtede hændelser og forhold vedrørende svigtende pleje i et lokalt forankret indberetningssystem. Gennem en bedre arbejdstilrettelæggelse skal medarbejderne aflastes og gives mere tid til omsorg. Med henblik på ældreplejen er følgende tanker af relevans: udbredelse af it til støtte for bedre vagtplanlægning, robotteknologi til at mindske arbejdsbelastningen, ny teknologi og nye metoder, der sikrer smidig dokumentation som led i det daglige arbejde. For at fremme den konkurrence, der formodes at øge opmærksomheden om brugernes ønsker og behov, peges der på klarere og mere præcise krav til kommunernes prisfastsættelse, så priserne afspejler de reelle og samlede omkostninger i forhold til den faktiske tid, den kommunale leverandør bruger på at levere hjemmeplejens ydelser, klarere og mere præcise krav til opgørelsen af den faktisk leverede tid, formidling af leverandørernes markedsføringsmateriale til hjemmehjælpsmodtagerne i forbindelse med visitationen, adgang for flere leverandører af madservice, nedbringelse af sagsbehandlingstiden for klager på udbudsområdet, oprettelse af et Udbudsråd til fremme af konkurrencen i det offentlige. Ledelse, medarbejderinddragelse og motivation For at sikre gode arbejdspladser præget af god ledelse, positivt samarbejdsklima og en kultur, hvor faglighed og etiske værdier udmøntes i god service 325 vil regeringen fokusere på udvikling af attraktive arbejdspladser med engagerede og ansvarlige medarbejdere og gode arbejdsvilkår, 235

236 aktiv inddragelse og udvikling af medarbejdernes kompetencer, professionelle ledere, der løfter ledelsesansvaret, målrettet indsats for at rekruttere og fastholde dygtige medarbejdere. I modsætning til de fire foregående overordnede temaer var der ikke til dette knyttet egentlige forslag fra sekretariatet for ministerudvalget, fordi det skulle behandles på et møde, der lå efter begyndelsen af»trepartsforhandlingerne«mellem regeringen, KL, regionerne og de faglige organisationer. Arbejdsnotatet indskrænkede sig derfor til at pege på en række områder, hvor regeringen ønskede en styrket indsats: forbedring af det psykiske og fysiske arbejdsmiljø, bedre anerkendelse af medarbejderne for en god indsats og et godt resultat, resultataflønning af de offentlige ledere, regelmæssig evaluering af lederne, styrkelse af medarbejdernes kompetenceudvikling, identifikation af nye efteruddannelsestilbud, bedre udnyttelse af medarbejdernes kompetencer, klarere ledelsesstruktur, skærpede krav om lederuddannelse, rekruttering af nye ledere, rekruttering af medarbejdere, fokus på områder med særlige rekrutterings- og fastholdelsesproblemer, nedbrydning af kønsmæssige barrierer, bedre integration af medarbejdere med indvandrerbaggrund, seniorpolitik. Aftalerne mellem regeringen, kommunerne, regionerne og de faglige organisationer Den 17. juni 2007 blev der mellem regeringen, KL, Danske Regioner, LO og AC indgået en aftale, der på en række punkter udfyldte de rammer, der vedrører ledelse, medarbejderinddragelse og motivation. Aftalen blev udvidet med den supplerende aftale, som den 1. juli blev indgået mellem regeringen, KL, Danske Regioner og FTF. 326 Aftalerne omfattede bl.a. 236

237 systematisk identifikation af behovet for uddannet arbejdskraft og planlægning af udbuddet af uddannelsespladser, løbende opfølgning af udviklingen i rekrutteringsproblemerne, de, der er fyldt 25 år og har mere end et års relevant beskæftigelse, skal oppebære voksenelevløn som led i de erhvervsrettede ungdomsuddannelser, frit optag og praktikplads til alle elever på uddannelserne til social- og sundhedshjælper og assistent, styrket praktikvejledning for at reducere frafald på uddannelserne, opkvalificering af dem, der ikke har en relevant faglig uddannelse, mulighed for deltidsansatte til at overgå til arbejde på fuld tid, indsats for ansættelse af personer med længere forudgående ledighed, fremme af mere fleksibel opgavevaretagelse og mere hensigtsmæssig arbejdstilrettelæggelse, fremme af en mere ligelig kønsmæssig balance i velfærdsområderne, seniorpolitik, styrket kompetenceudvikling samt efter- og videreuddannelsesindsats, pulje til forsøg med medarbejderdreven innovation, enighed om, at mål og dokumentation af resultater skal understøtte den faglige kvalitet, selvvalgte mål ud over de politisk bestemte skal fastsættes med inddragelse af medarbejderne og brugerne, forenklingsindsats vedrørende regler, dokumentationskrav og forbedring af arbejdsgange, forbedring af arbejdsmiljøet, nedbringelse af sygefraværet, etablering af master- og diplomuddannelser i offentlig ledelse, etablering af ledelsesnetværk, større vægt på anerkendelse af medarbejderne, løbende evalueringer af lederes ledelsespraksis, tilsikring af de fornødne frihedsgrader til at udøve god og professionel ledelse. Debatpjecen Efter de tematiske møder i ministerudvalget udgav man en debatpjece. 327 Den pegede på, at stigende indkomster øger forventningerne til den offentlige service 237

238 både mængdemæssigt og i henseende til varetagelse af individuelle og forskelligartede behov, at teknologien skaber nye muligheder, at antallet af ældre vokser, at flere vil have et godt helbred, men at behovet for ældrepleje øges, og at der må forventes et stærkere rekrutteringsproblem af medarbejdere til velfærdsservice. I den situation er svaret ikke, skrev pjecen,»mere af det samme«. Problemet illustreres med tydelighed af figur 25, der er hentet fra debatpjecen. Figur 25 En høj vækst i de offentlige udgifter vil vanskeliggøre finansieringen af fremtidens velfærdsudgifter. Det er derfor et grundvilkår, at væksten ikke kan være så høj, som vi har været vant til. Det betyder omvendt risiko for, at der opstår et spændingsforhold mellem borgernes forventninger og det, der kan stilles til rådighed. Idéen er da, at gabet mellem det,»det økonomiske råderum«giver plads til, og borgernes forventninger skal»lukkes«ved»at tænke nyt«og ved at»finde nye veje og nye udviklingsmuligheder«. Debatoplægget pegede på, at der er tre muligheder, som naturligvis også kan kombineres: øget kvalitet og effektivitet, skærpet prioritering, så ydelser målrettes dem med størst behov og større anvendelse af egenbetaling. Det rejser en række grundlæggende spørgsmål: Skal alle have»gratis offentlig service«- også de velhavende? Skal man kunne købe sig til en ekstra ydelse fra det offentlige? 238

239 Skal der være et centraliseret system, hvor serviceniveauet fastsættes af Folketinget, så der bliver tale om et entydigt statsligt ansvar og ensartede serviceniveauer i hele landet? Skal der være et decentraliseret system, hvor kommunerne inden for overordnede rammer fastlægger det konkrete serviceniveau? Hvordan skal borgernes rettigheder udmøntes? o Som en for alle borgere fælles ret til en konkret serviceydelse? o Som borgernes ret til et frit valg? o Som borgernes ret til at være repræsenteret i brugerbestyrelser eller brugerråd? Giver mål- og resultatstyring bedre service eller mere»bureaukrati«? o Kan mål- og resultatstyring med ledsagende dokumentation være vejen ud af detailstyring og derved skabe plads for nytænkning og mere attraktive arbejdspladser? o Fører mere dokumentation bare til større tidsforbrug på registrering, måling og statistik? Og udtrykker det mistillid til de offentligt ansatte? I overensstemmelse med de senere års diskussion om den finanspolitiske holdbarhed understregede debatoplægget, at der ikke er»snuptagsløsninger«, som kan»lukke gabet mellem forventningerne og det, der er råd til«. Højere skatter mindsker tilskyndelsen til at arbejde og til uddannelse og kan betyde risiko for, at virksomheder og bedre uddannede flytter til lande med lavere beskatning. Større økonomisk vækst (produktivitetsstigninger) øger godt nok»samfundskagen«. Derfor stiger skatteindbetalingerne, men da de offentlige lønninger og overførselsindkomsterne vokser parallelt, øges de offentlige udgifter tilsvarende. Flere børn vil på det kortere sigt føre til øget pres på de offentlige udgifter. Øget indvandring betyder måske nok en vis vækst i arbejdsstyrken, men ikke alle kommer i arbejde, og de fleste medbringer deres familie, som trækker på den offentlige service. Af mangel på enkle løsninger koncentreres interessen om at få flere i beskæftigelse, fordi det på en og samme tid øger de offentlige indtægter og reducerer de offentlige udgifter. Det var det, der lå bag Velfærdskommissionens anbefalinger, og det var det, politikerne med større eller mindre held søgte at virkeliggøre med velfærdsforliget fra juni Regeringens debatpjece blev senere fulgt op af en større rapport, der integrerede aftalerne med de faglige organisationer. 328 Den vil jeg ikke komme meget ind på, fordi den, som Ove K. Pedersen 329 skriver, nærmest ligner et valgkampoplæg som bare ikke slog igennem ikke mindst når den sammenlignes med de 239

240 forholdsvis stilfærdige oplæg fra Sekretariatet for ministerudvalget. Den er, skriver han, oppustet, gentagende og farveladeagtig. Mere præcist kan det næppe siges. Om kvalitet i ældreplejen Selv om Ove K. Pedersen også har ret i, at kvalitetsreformen kun i begrænset omfang handler om kvalitet, men langt mere om effektivisering og styring, kan det alligevel være nyttigt at følge Jørgen Søndergaard 330 i hans nøgterne overvejelse af, hvad kvalitet er, og hvordan den kan fremmes. Søndergaard skelner mellem brugeroplevet kvalitet, der i sagens natur er subjektiv, den faglige kvalitet, som bedst bedømmes af fagkyndige og den organisatoriske kvalitet, der er forudsætning for, at brugeroplevet og faglig kvalitet overhovedet kan realiseres. Brugeroplevet kvalitet kan ikke være det samme i et marked og i et skattefinansieret leveringssystem. Selv om der måtte være frit valg, er det svært for brugerne at få erfaringer med forskellige leverandører, fordi der ikke er den samme hyppige»shoppen rundt«som i dagligdagens forbrug; fordi det kun i begrænset omfang er muligt at sammenholde pris og kvalitet; fordi det mange gange ikke er muligt at afvise en ydelse, selv om kvaliteten vurderes som mindre tilfredsstillende, og fordi valgmulighederne er langt mere begrænsede end i et egentligt marked. Utilfredshed kan derfor skyldes mange ting. Det kan være, at de ydelser, vedkommende er visiteret til, faktisk ikke leveres. Det kan være, at brugeren foretrækker, at en given opgave blev løst på en anden måde. Det kan være utilfredshed med hjemmehjælperen som person eller med kommunikationen med hjemmehjælperen. Det kan være utilfredshed med omfanget og indholdet af de ydelser, der stilles til rådighed. I nogle situationer kan den brugeroplevede utilfredshed derfor gå hånd i hånd med faglig kvalitet, ligesom utilfredsheden kan være rettet mod de politisk fastsatte kvalitetsstandarder. Hermed er det sagt, at kvalitet er et begreb med iboende spændinger. Det er det også, hvis man anskuer kvaliteten i de fem perspektiver, Tine Rostgaard 331 har udviklet, og som alle gør sig gældende på én og samme tid. Derfor opstår der let, som hun siger, paradokser og misforståelser. Differentiering handler om at blive behandlet som det specielle individ, den enkelte er forskellig fra alle andre og måske også forskellig fra sig selv i går. Det kræver indlevelse, og indlevelse kræver tid. Samtidig gør dimensionen lige ret sig gældende, men hvor differentiering fordrede forskellig behandling, er kravet her ens behand- 240

241 ling. Det individuelle skøn må vige. Mens differentieringen kalder på hjemmehjælperens vurdering, er det, hvad lige ret angår, visitator, der er i centrum med deraf følgende mulighed for en rollekonflikt. Normalisering eller tilvanthed fordrer, at hjælpen indpasses i den ældres hverdag og er forudsigelig, at hjemmet er, som det plejer at være, og at den gamle har samme forpligtelser som andre borgere. Facilitering handler om, at den ældre skal kunne se sine potentialer og udvikle sig, så en uønsket tilstand erstattes af en ønskelig. Det kan i mange tilfælde være i konflikt med ønsket om normalisering, og det kan give spændinger, hvis hjælperen søger at inddrage den gamle for at udvikle funktionsevnen, mens vedkommende selv ser hjælpen blot og bart som kompensation for en funktionsnedsættelse, det ikke sådan er til at gøre noget ved. Autonomi fordrer, at den gamle kan træffe selvstændige og uafhængige beslutninger, men som allerede nævnt er der tale om valg inden for snævre rammer, der bl.a. følger af hensynet til den faglige kvalitet. Figur 26. Kvalitetsbegrebet i ældreplejen Autonomi at være uafhængig Differentiering at være forskellig fra andre KVALITET Lige ret at have lige ret til hjælp Normalisering at bevare det tilvante og blive betragtet som normal Facilitering at kunne sætte sig mål og udvikles Tine Rostgaard konkluderer:»der er mange dagsordener om kvalitet, som man som medarbejder i visitationen og i udførerleddet skal tænke ind, og de ældre skal også forholde sig til en række af kvalitetsmål, som til tider er i konflikt med hinanden. Kvalitetsarbejdet er derfor ingen let sag. det er en tilbagevendende 241

242 udfordring, hvordan man i hverdagen formår at prioritere og styre uden om sammenstød mellem de forskellige, men simultane, kvalitetsblik«. Når Jørgen Søndergaard skal beskrive, hvordan kvalitetsudvikling kan finde sted, letter han sine ræsonnementer ved at sætte høj kvalitet lig med en høj grad af målopfyldelse. Kvalitetsudvikling bliver derfor det samme som bedre målopfyldelse. Det forudsætter igen løbende kvalitetsmålinger som grundlag for at justere indsatsen. Da kvalitet kan rumme mange elementer, og da mål kan være delvis modstridende, ser han det alene som realistisk at bestemme og måle indikatorer vedrørende slutresultatet for centrale kvalitetsaspekter, der samtidigt er knyttet til dokumentation og effektmåling, idet den positive effekt da bliver identisk med bedre målopfyldelse, som igen modsvarer højere kvalitet. Den organisatoriske kvalitet kan håndteres gennem certificeringer eller akkrediteringer, som kan bygge på indikatorer for faglig kvalitet, men som i en række tilfælde må bero på inspektion. Også benchmarking kan komme på tale. Ove K. Pedersen 332 har givet en overordentlig præcis beskrivelse af grundsynspunkterne bag kvalitetsreformen. Han ser dens kerne i ønsket om at videreføre og styrke mål-, ramme- og resultatstyringen. Derfor skal det kommunale selvstyre styrkes, men inden for centralt fastlagte rammer bestemt ved forhandlinger og aftaler. Derfor skal dokumentationssystemet udbygges, idet kommunerne skal dokumentere i forhold til staten, driftsinstitutionerne i forhold til kommunerne, kommunerne i forhold til borgerne og i forhold til eksterne evalueringsog akkrediteringsinstitutioner. Derfor skal ledelserne professionaliseres. Derfor skal borgerne inddrages. En kerne med fire randbetingelser, som han så rammende udtrykker det. Mens Jørgen Søndergaard, Tine Rostgaard og Ove K. Pedersen forholder sig nøgternt og med en vis (positiv) skepsis til de af tidsånden flydende resultater, møder de en mere håndfast afvisning hos Bent Rold Andersen, som i de sidste par år har forholdt sig til udviklingen af ældreplejen i tre markante kronikker. 333 Han ser ældreplejens dilemma som spændingen mellem to forskellige arbejdskulturer og værdisystemer, nemlig regel- og kontrolkulturen på den ene side og samværs- og omsorgskulturen på den anden. Regel- og kontrolkulturen har fokus på prioritering, effektivitet og retssikkerhed. Politikerne søger at beskytte sig mod påstande om ressourcespild, vilkårlighed, forsømmelighed, overtrædelser osv. ved at etablere systemer, der skal sikre styring og kontrol med og må- 242

243 ling af ressourceforbruget, med ydelserne og ydelsesniveauet, med ydelserne til den enkelte og med ensartethed i leveringen af ydelserne; men samværs- og omsorgskulturen bygger på at mobilisere og udvikle de gamles tilbageværende ressourcer, at finde de områder hvor hver enkelt har sin styrke og at fjerne de barrierer, der hindrer, at de bliver brugt. Netop sådanne»bløde«kvaliteter, som vedrører de personlige relationer mellem borger og hjælper, kan ikke måles og vejes. Hvor hjælper og gammel mødes»ansigt til ansigt«, hører detailstyring og kvalitetskontrol ikke hjemme. Socialminister Eva Kjer Hansen svarede, 334 at megen kontrol udføres for at sikre de ældre den service, de har krav på. Derfor er regel- og kontrolkulturen kommet for at blive, men den skal være mindre bebyrdende i dagligdagen fx ved brug af håndholdte computere. Hun henviste i øvrigt til sit generelle ønske om at svække kommunale monopoler det er gennem valget, den enkelte får den omsorg, han eller hun ønsker. I et gensvar fremhævede Rold Andersen, 335 at kontrollen snarere tjente til beskyttelse af politikerne end af borgerne. I en senere kronik tog Rold Andersen fat på spørgsmålet om anvendelse af minimumsstandarder eller tilfredshedsundersøgelser som grundlag for ældreplejen. Begge, understregede han, byggede på den idé, at kvalitet forudsætter veldefinerede rettigheder og et styrings- og klagesystem, som sikrer, at myndighederne lever op til dem; men ældreplejens kerneproblemer løses ikke hverken ved regler, tilsyn eller målinger, fordi de dybest set hviler på mistillid, der i i sig selv forringer kvaliteten. Regelsystemer tager tid fra medarbejderne, pålægger medarbejderen at arbejde efter en specificeret opgaveliste, levner ikke plads til den faglige kompetence, vægter regeloverholdelse på bekostning af samvær, skaber klagesystemer, der bygger på regeloverholdelse, og udtrykker mistillid til hjemmehjælpernes faglige og menneskelige kvalifikationer. Løsningen ligger i opbygning af en tillidskultur, der bygger på selvforvaltning, uddannelse og ledelse. Brydsomme opgaver Jørgen Grønnegård Christensen 336 har erindret os om, at en række opgaver er henlagt til»det offentlige«, fordi de er brydsomme. De har ikke nogen løsning, der lader det bagvedliggende problem forsvinde. Ingen tager sig af dem med mindre de er placeret i en stærk offentlig eller non-profit sektor. Der opstår ind imellem»sager«, som ofte tager mediestormenes form. 243

244 Det er værd at holde fast på, fordi den grundlæggende tanke bag New Public Management, der er basis for moderniseringsprogram, frit valgs tanker og kvalitetsreform, er, at problemer, der ikke løses, må skyldes»fejl og mangler«i den offentlige sektor: de økonomiske incitamenter er for svage, ledelsen og kontrollen er for svag, målene er uklare og resultatdokumentationen tåget; men tanken bag begrebet brydsomme opgaver er jo netop, at det mange gange er svært for ikke at sige umuligt at frembringe den ønskede tilstand, der lader»problemet«forsvinde. Hvis en opgave ikke har en»løsning«, er det vanskeligt at bringe økonomiske incitamenter i spil, og det kan nødvendiggøre hierarkisk kontrol og overvågning, men også her må man være forsigtig, fordi det netop drejer sig om institutioner og organisationer, som skal håndtere de brydsomme opgaver. Idéer, holdninger og handling»kvalitetsreformen«er i en vis forstand en (foreløbig?) kulmination på en lang proces. Det politiske»svar«på de sene 80eres fornemmelse af en legitimitetskrise for den eksisterende velfærdsstat påstandene om dens ineffektivitet og standardisering, tvivlen på om den gav»valuta for pengene«var en moderniseringsdiskurs med modernisering og afbureaukratisering som kodeord. Med varierende betoning fremhævede politikerne programmatisk instrumenter som fx brugerbetaling, selvforvaltning, privatisering, decentralisering og konkurrence i den offentlige sektor: Tanken om New Public Management. I Schlüterregeringens svanesang tonede øget markedsorientering, friere valg mellem private og offentlige leverandører, anvendelse af»ydelsesbeviser«(»vouchers«) og øget konkurrence som vejen mod større forbrugertilfredshed og billigere ydelser konkurrencens konsekvens for produktivitet og effektivitet. Midten af 90erne blev præget af en retssikkerheds- og gennemsigtighedsdiskurs, som bl.a. resulterede i etablering af ældreråd og klageråd, ligesom der blev introduceret skriftlige afgørelser til beskrivelse af hjælpens omfang, formål og varighed. I slutningen af 90erne kom forholdet mellem det centrale og det decentrale niveau, kritikken af den kommunale indsats, ønskerne om egentlige retlige garantier for tildeling af ydelser og udvidet klageadgang til at dominere Folketingets debatter. Ønsker om en mere detaljeret styring af kommunerne i form af minimumsydelser eller garantier konkurrerede med respekten for det kommunale selvstyre som paradigmatisk forudsætning. Idéen om kvalitetsstandarder så dagens lys med sigte på styrkelse af den enkeltes retsstilling, kvalitetsløft, synliggørelse, ensartethed i fordelingen af ydelser indenfor den enkelte kommune, 244

245 afstemning mellem på den ene side det fastsatte serviceniveau, de visiterede ydelser, den faktiske ydelseslevering og på den anden side de forventninger, som prægede borgerne, reducerede spændinger mellem centralt fastsatte mål og rammer på den ene side og den lokale udmøntning på den anden. For den første Fogh Rasmussen-regering blev frit valgs idéen som led i et moderniseringsprogram med frit valg og konkurrence som nøglebegreber programmatisk udgangspunkt. Forbrugerens præferencer skulle være styrende, og forbrugerne ville gennem deres valg mellem konkurrerende udbydere fremkalde den efficiens, markedet i dets ideelle form tilbyder. Dette udviklingsforløb og dets bærende holdninger og handlinger er det ene bagtæppe eller sæt af baggrunds idéer, der ligger til grund for»kvalitetsreformen«. Det andet paradigmatiske udgangspunkt er knyttet til den finanspolitiske holdbarhed som dominerende pejlemærke. I 1997 præsenterede den daværende regering sine idéer og mål i»danmark 2005«. Det var første bidrag til det stort anlagte projekt»danmark som foregangsland«. Målene var beskæftigelsesstigning, ledighedsnedbringelse, færre i passiv forsørgelse og nedbringelse af den offentlige gæld, hvilket bl.a. indebar, at væksten i det offentlige forbrug skulle nedbringes. Begrebet»det økonomiske råderum«, der senere skulle få så stor betydning, så dagens lys. Baggrunden var de udfordringer, velfærdsstaten stod over for, i form af en bevægelse mod et aldrende samfund, en mere heterogen befolkning, en faldende arbejdstid, en øget efterspørgsel efter offentlige ydelser, en mere internationaliseret økonomi og en ændret forventningsdannelse planen blev flere gange justeret, indtil den afløstes af 2010-planen. Problematikken var kerne bag Velfærdskommissionens arbejde. Samlet har implikationerne været en kombineret opsparings- og tilpasningsstrategi, som dels har ytret sig i ønskerne om nedbringelse af den offentlige gæld ved løbende overskud på de offentlige finanser bl.a. frembragt ved behersket vækst i de offentlige udgifter og i tilpasninger af tilbagetrækningsaldre m.v., som vedtaget ved velfærdsforliget i juni Konsekvensen af denne strategi er en mulig spænding mellem befolkningens forventninger til leverance af offentlig service bestemt af indkomst- og teknologiudvikling på den ene side og det offentliges»leveringsdygtighed«på den anden side, jf. figur

246 To paradigmatiske udgangspunkter troen på elementer hentet fra tankegodset bag New Public Management som middel og fastholdelse af finanspolitisk holdbarhed som mål er»kvalitetsreformens«baggrundsidé, som søges»framet«i forhold til den offentlige mening ved understregningen af frit valg, brugerindflydelse, ansvarlighed, kvalitet,»aftaleindgåelse«mellem det offentlige og de pårørende, sammenhæng og overskuelighed, definerede mål, dokumentation for målenes realisering, nytænkning, innovation, spredning af»bedste praksis«, bedre arbejdstilrettelæggelse og ledelse, medinddragelse af medarbejdere, større motivation osv. Min sjæl, hvad vil du mer? Hvordan det så konkret skal lukke»gabet«mellem forventninger og»råderum«, står lidt hen i det uklare, hvilket meget vel kan skyldes, at»reformens«sigte snarere end at sikre kvalitet er yderligere at udvikle de styringsinstrumenter, der ligger i New Public Management, der skal sikre statens styring af kommunerne, og kommunernes styring af de institutioner, som varetager det umiddelbare driftsansvar. Metode, redskaber, evalueringer og værktøjer med styring og effektivitet for øje er projektets kerne. De»lange«linjer Tanken om»markedsgørelse«eller»markedsstyring«blev anslået med Schlüter-regeringens første moderniseringsprogram fra Det handlede om privatisering af statslige selskaber, udlicitering, frit valg og offentlig-private partnerskaber. I denne bogs sammenhæng er det især tanken om frit valg, der er af interesse. Selv om regeringen måske nok i 1983 spillede relativt håndfast ud, er det ikke ganske forkert at sige, at den i årene efter trak følehornene til sig; men med moderniseringsredegørelserne i 1990 og 1991 tør det nok siges, at tanken blev sat på dagsordenen. I 1991-redegørelsen talte finansminister Henning Dyremose om, at der var indtrådt et»holdningsskift«, hvilket antyder en fornemmelse af succes for 80ernes»framing«-bestræbelser. Efter at have gået på kattepoter sang man nu mere rent ud. Det så man ikke mindst i den redegørelse om et»friere valg«, som Henning Dyremose afgav i Her argumenterede han for et»voucher-lignendeydelsesbevis«, hvilket turde være en ret så radikal frit valgs model, der i høj grad nærmer sig en»markedsløsning«med en vis offentlig intervention. Det blev imidlertid»svanesangen«, fordi regeringen faldt på Tamil-sagen. 90ernes Nyrup-regeringer var ikke så frit valgs orienterede, at det gjorde noget. Nok var der lidt aktiviteter på sygehusområdet, men frit valg var ikke i denne periode regeringens kop te. Man kan se diskussionen om»tilkøbsydelser«som 246

247 en vis erkendelse af, at man måtte gøre noget, men de Radikale elskede ikke tanken, der var mange dissidenter i Socialdemokratiet, og de borgerlige partier pressede på for et mere reelt frit valg.»en offentlig sektor på borgernes præmisser«og»friere valg på de kommunale serviceområder«fra 1999 er et forsøg på samtidig at argumentere for et friere valg og at påpege det friere valgs begrænsninger. Det bliver derfor på en og samme tid en accept af tankegangen og en læggen den død og den forblev død i regeringens resterende periode bortset fra gennemførelsen af fleksibel hjemmehjælp i forbindelse med finanslovsforliget for 2001 mellem Socialdemokratiet, Socialistisk Folkeparti og Enhedslisten. Med regeringsskiftet i 2001 blev tråden fra Henning Dyremoses 1992-tale om et friere valg genoptaget ikke som et friere, men som et frit valg. I statsministerens nytårstale den lød det, at kernen i velfærdssystemet at samfundet har påtaget sig ansvaret for at løse en række opgaver skulle bevares; men det nye skulle være at forene det fælles ansvar med en personlig frihed til selv at vælge mellem forskellige løsninger. Nok har vi, sagde Fogh Rasmussen, et fælles ansvar for de ældres hjælp og pleje, men den enkelte skal selv vælge hvordan. Det betød frit valg af hjemmehjælp, plejehjem og plejeboliger. Patetisk påkaldte han sig i sammenhængen teologen og filosoffen K.E. Løgstrups»etiske fordring«som begrundelse for, at frihed indebærer ansvar. At Løgstrup ingenlunde havde modtagerens frie valg i tanken, spillede for»framingen«ingen rolle. VK-regeringens tankesæt fandt udtryk i»velfærd og valgfrihed et reformprogram«fra 2002, der som præambel fastslog, at friheden til selv at vælge var en hjørnesten i regeringens strategi for at modernisere den offentlige sektor. Det var regeringens opfattelse, at den enkelte borger som udgangspunkt selv kunne og skulle afgøre, hvad der var bedst for ham eller hende. Valgfriheden ville give den enkelte større indflydelse på vedkommendes eget liv, styrke selvbestemmelsen, give bedre kvalitet og mere velfærd»for pengene«, ligesom den ville modvirke afmagt og umyndiggørelse. Man ville m.a.o. indrette den offentlige sektor med udgangspunkt i borgerens frie valg. 247

248 248

249 Slutnoter 1 Jørn Henrik Petersen, Velfærd for ældre holdning og handling, Socialministeriet, Servicestyrelsen, ÆldreForum og Syddansk Universitetsforlag, Den resterende del af indledningen er et let revideret uddrag af indledningen til 13 værdier bag den danske velfærdsstat, Syddansk Universitetsforlag, Bogen er redigeret af Jørn Henrik Petersen, Klaus Petersen og Lis Holm Petersen, der som redaktører har lagt pen til det uddrag af indledningen, der her er genbrugt. 3 For en grundig gennemgang af pointerne bag historisk-institutionel analyse, se Jørn Henrik Petersen, Den danske lovgivning om alderdomsforsørgelse II, Fra skøn til ret, Odense 2006, kapitel 2. 4 Paradigmet er kun et blandt flere eksempler på»framing«. Således diskuterer Yves Surel,»The role of cognitive and normative frames in policy-making«, Journal of European Public Policy, 7, 2000: , Sabatier og Jenkins-Smiths»advocacy coalitions«og Jobert og Mullers begreb»réferentiel«som mulige alternativer. Da formålet her ikke er at diskutere»framing«, holder vi os alene til paradigmet som eksemplifikation. 5 Peter A. Hall, (red.), The Political Power of Economic Ideas: Keynesianism across countries, Princeton Peter A. Hall, Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain, Comparative Politics, 25, 1993: Begreberne program- eller parameterændringer hhv. systemændring eller innovation er lånt fra Giuliano Bonoli og Bruno Palier, Changing the Politics of Social Programmes: Innovative Change in British and French Welfare Reforms, Journal of European Social Policy, 8, 1998: , men de er her tillagt en anden betydning end hos Bonoli og Palier. 8 Jf. Claus Offe, Designing institutions in East European Transitions, i Robert E. Goodin, (red.), The Theory of Institutional Design, Cambridge, 1996: Margaret Levi, A Model, A Method and a Map: Rational Choice in Comparative and Historical Analysis, i Mark I. Lichbach og Alan S. Zuckerman, Comparative Politics, Rationality Culture and Structure, Cambridge, 1997: Jf. Peter A. Hall og Rosemary Taylor, Political Science and the Three New Institutionalisms, Political Studies, 44, 1996: Thomas S. Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions, 2. udg., Chicago, Theda Skocpol, Protecting Soldiers and Mothers, The Political Origins of Social Policy in the United States, Cambridge Mass., J.L. Campbell,»Institutional analysis and the role of ideas in political economy«, Theory and Society, 27, 1998: Betænkning afgivet af det af Arbejds- og Socialministeriet den 24. maj 1946 nedsatte udvalg angående husmoderafløsere, København, Lov af 30. juni 1941 om iværksættelse af offentlige arbejder og beskæftigelse af arbejdsløse, der var videreført som Lov nr. 16 af 30. marts Betænkning afgivet af den af Arbejds- og Socialministeriet den 9. juni 1942 nedsatte husassistentkommission, København, Husassistentkommissionen, p

250 18 Efter lov om offentlig forsorg 277 kunne man, hvis en hustru levede sammen med sin mand og blev indlagt på sygehus, hvis kuren skønnedes at vare ikke under 1 uge og ikke over 2 måneder, yde hjælp for at undgå hjemmets midlertidige opløsning, hvis der i hjemmet var mere end et barn, hvis hustruen var sygekassemedlem, hvis familien ikke modtog fattig- og kommunehjælp med retsvirkninger, og hvis hjemmet kunne opretholdes på forsvarlig måde. 19 Fordi de havde forudsætninger for blandt de arbejdssøgende at udvælge de kvinder, som bedst egnede sig som husmoderafløsere. 20 Fordi man herved ville placere to ydelser, der på grænsen kunne erstatte hinanden, under samme ledelse. 21 Fordi de siden 1934 havde haft muligheden for at anvise»konehjælp«, og fordi de havde kendskab til sygdoms forekomst i hjemmene. 22 Defineret ved deres årlige statsskattebetaling. 23 Udtrykket bruges her i den klassiske betydning som en beskrivelse af, at den enkelte selv finansielt bidrager til ordningen. I nyere drøftelser af omsorgsarbejde betyder det noget andet, nemlig at den enkelte skal medinddrages i aktiviteterne for derved at fastholde sin funktionsevne. 24 Indkøb og tilberedning af maden, rengøring, klatvask og reparation af tøj, mens hovedrengøring og storvask faldt udenfor. Husmoderafløseren måtte kunne afpasse udgifterne til husførelse efter hjemmets økonomiske niveau, lægge budget og aflægge regnskab. 25 Pleje af spædbørn, børnenes ernæring og påklædning, omsorg for deres skolegang, fritidsbeskæftigelse m.m. 26 Lettere sygeplejegerning, hvor husmoderafløseren ikke trådte i sygeplejerskens sted, men hjalp denne i arbejdet med omsorgen for patienten. 27 Indholdet af disse kurser blev specificeret i betænkningen p og p Udvalget diskuterede grundigt de ansættelsesformer, der kunne komme på tale. 29 Udvalget afsluttede sin betænkning med en overvejelse om overgangsbestemmelser mellem de ordninger, der var finansieret via løntilskud over beskæftigelsesloven og en mere permanent husmoderafløsning. 30 Den 10. februar Forslaget i RT 1948/49, tillæg A sp Indbringelsen i RT 1948/49, FF sp Se lovforslaget som vedtaget af Folketinget, RT 1948/49, tillæg C sp Uden at det kan hævdes, at lovens formulering levede op til folketingsudvalgets ønske, se RT 1948/49, tillæg B, sp.1937, om, at der i loven skulle finde en udtømmende opregning sted af de tilfælde, hvor husmoderafløsning kunne ydes. 34 RT 1948/49, FF sp Citeret efter Anette Eklund Hansen og Klaus Petersen,»Mellem arbejde og familie«, Arbejderhistorie, 2000:4. 36 RT 1948/49, FF, sp RT 1948/49, FF sp RT 1948/49, LF sp. 1449, 1461, Cirkulære nr. 206 af 28. juli Cirkulære nr. 234 af 16. september Betalingsskalaen var meddelt i bilag 5 til cirkulæret. 42 RT 1951/52, tillæg A sp Indbringelsen i FF, sp

251 43 RT 1951/52, FF sp. 3243, 4558 og RT 1951/52, tillæg B sp På trods af at Arbejds- og Socialministeriets konsulent ved husmoderafløsning i et bilag til betænkningen klart havde tilkendegivet, at en 3 måneders uddannelse efter hendes opfattelse og på grundlag af indhøstede erfaringer var det mest hensigtsmæssige. Dette blev fremhævet af Gloerfelt-Tarp under 2. behandlingen. Ministeren gav tilsagn om, at betænkningens indhold ville blive bragt videre til kommunerne i cirkulæreform. 46 RT 1951/52, LF sp. 1099, 1131 og Forslag til lov om ændringer i forsorgsloven, folkeforsikringsloven, lov om arbejdsløshedsforsikring og arbejdsanvisning m.v., lov om mælkehjælp og lov om husmoderafløsning fremsat den 11. maj 1954 af socialministeren, RT 1953/54 tillæg A sp RT 1954/55 tillæg A sp.1067 og RT 1955/56 tillæg A sp Lov om hjemmesygepleje af 29. marts 1957, FT 1956/57 tillæg C sp Loven gik hånd i hånd med lov om ændring i lov om folkeforsikring, som pålagde sygekasserne pligt til at sikre deres medlemmer fri hjemmesygepleje gennem kassens deltagelse i den kommunale hjemmesygepleje. 50 FT 1956/57 tillæg A sp. 141, her sp København, Cirkulære nr. 119 af 12. juni Cirkulære nr. 106 af 23. juni Betalingsskalaen og fastsættelsen af de lønninger, der kunne anmeldes til refusion, blev justeret igen året efter, se cirkulære nr. 163 af 23. september FT, 1957/58, tillæg A sp Randers (1952), Århus (1953), Esbjerg (1955), Odense (1955), Hvidovre (1956), Frederiksberg (1955) og København (1955) 57 Det var for udvalget vanskeligt at vurdere de opnåelige besparelser; men for at give fornemmelse af en størrelsesorden anførte man i et bilag til indstillingen oplysninger om anlægs- og driftsudgifter for nyoprettede alderdomshjem. 58 Denne skulle omfatte støtte til de nye initiativer og koordinere dem med de støttemuligheder for folke- og invalidepensionister, kronisk syge og visse personer, der kunne støttes efter forsorgslovens regler, jf. lov om folkeforsikring 40 stk.11 og forsorgslovens samt 297 stk Indstillingen er dateret den 22. januar 1958, og allerede den 5. februar blev et lovforslag indbragt af socialministeren, se FT 1957/58 sp og forelæggelsestalen i FT, FF sp Jf. lovteksten som vedtaget af Folketinget ved 3. behandling, se FT, 1957/58 tillæg C sp. 221 og betænkningen fra Folketingsudvalget, se FT, 1957/58, tillæg B sp FT, 1957/58, sp Jf. Jørn Henrik Petersen, Velfærd for ældre, Holdning og handling, Syddansk Universitetsforlag, 2008, figur Hun angav ikke noget om, hvad der skulle sikre kvalifikationerne. 64 FT, 1957/58, sp FT, 1957/58, sp Cirkulære nr. 61 af 21. april 1958, 67 Det er ikke tanken i den løbende fremstilling at følge udviklingen i loven om husmoderafløsning. Den er behandlet i kapitel 2, fordi den i en vis forstand er roden til de 251

252 senere udviklede hjemmehjælpsordninger. På dette sted og senere i bogen behandles husmoderafløsningen kun, for så vidt den har implikationer for hjemmehjælpsordningen. 68 FT, 1962/63, tillæg A, sp Herved forstod man et arrangement i en fastere form, som bar ansvar for»udsendelse af kvinder til at varetage en husmoders normale arbejdsopgaver i hjemmet«. 70 FF, 1962/63, sp FF, 1962/63, sp Betænkning nr. 318 vedrørende alderdoms- og plejehjem, København FT, 1962/63, sp og sp FT, 1963/64, tillæg A, sp Loven hed i forslaget Lov om forsorg for invalide- og folkepensionister, men denne betegnelse blev ændret i forbindelse med behandlingen i Folketingsudvalget. 75 Da denne bog handler om hjemmehjælpens historie og om de idéer og værdier, der har ligget bag, vil der kun blive inddraget de elementer af loven om omsorg for invalide- og folkepensionister, som har sammenhæng med hjemmehjælpsordningen. 76 FT, 1963/64, sp FT, 1963/64, sp Der var ikke i lovforslaget regler om uddannelse af hjemmehjælpere ud over det, der allerede var fastlagt i Lov om husmoderafløsning; men der var en bestemmelse om, at socialministeren kunne fastsætte vejledende regler om uddannelse af personale til alderdoms- og plejehjem. P.E. Eriksen har formentlig set det som en begyndelse til udformning af mere generelle uddannelseskrav. 79 Socialministeren gav til kende, at ministeriet»om et par dage«ville udsende et cirkulære, der præciserede, at også hjemmehjælperne ville få løn under uddannelse. Det fremgik dog med al tydelighed af det tidligere cirkulære om hjemmehjælp nr. 209 af 18. november 1963 V.c stk Han talte godt nok (sp.1046) om en obligatorisk husmoderafløsningsordning, men mente utvivlsomt hjemmehjælpsordning. 81 FT, 1963/64, tillæg B, sp. 577 og tillægsbetænkning sp FT, 1963/64, sp FT, 1963/64, sp For loven som vedtaget af Folketinget, se FT, 1963/64, tillæg C, sp Cirkulære om omsorgen for invalidepensionister og folkepensionister nr. 129 af 2. juli FT, 1967/68, tillæg A, sp. 69. Forelæggelsen i FT, 1967/68, sp FT, 1967/68, sp FT, 1967/68, tillæg A, sp Indbringelsen i FT, 1967/68, sp FT, 1967/68, sp FT, 1967/68 (2.saml.), tillæg A, sp Dette ønske havde fundet udtryk i socialministeriets cirkulære af den 2. juli FT, 1967/68, sp FT, 1967/68, sp FT, 1967/68, tillæg B, sp FT, 1967/68, sp FT, 1967/68, tillæg A, sp og tillæg C, sp

253 96 Loven fik på dette punkt en lidt anderledes affattelse end forslaget. 97 Som led i den senere almindelige omlægning af byrdefordelingen mellem staten og kommunerne, der gennemførtes med virkning fra og med finansåret 1970/71 fremsatte socialministeren den 29. januar 1969 forslag om, at staten refunderede kommunerne 50 pct. af lønudgiften til hjemmehjælp og husmoderafløsning, se FT, 1968/69, tillæg A sp Den parlamentariske drøftelse af dette omfattende kompleks af love falder udenfor denne fremstilling. Byrdefordelingsreformen blev gennemført af regeringspartierne og den ændrede refusionsprocent blev stadfæstet ved lovens vedtagelse, se FT, 1968/69, tillæg C, sp Den ændrede lov fulgtes op af cirkulære nr. 80 af 8. april 1970, der justerede reglerne for den løn, som kunne anmeldes til refusion og fastsatte nye vejledende satser for betaling af husmoderafløsning. Det fulgtes senere op af cirkulære nr. 282 af 27. november 1973, som fastsatte nye vejledende betalingsregler. 98 Se også socialministerens indbringelsestale, FT, 1967/68, sp FT, 1967/68, sp FT, 1967/68, tillæg B, sp FT, 1967/68, sp Cirkulære om husmoderafløsning og hjemmehjælp nr. 156 af 1. juli Cirkulære om omsorg for invalidepensionister og folkepensionister nr. 62 af 27. februar FT, 1971/72, tillæg A, sp Indbringelsen i FT 1971/72, sp FT, 1971/72, sp. 4509, 4959, 5176 og tillæg C sp Betænkning nr. 571, Uddannelse til omsorg, København Betænkning nr. 318 vedrørende alderdomshjem og plejehjem, København, De ældres levevilkår, Socialforskningsinstituttets publikationer nr. 17, 23, 28, 29, 33 og Betænkning nr. 670 om sociale uddannelser, København Betænkning nr. 630 om omsorgen for ældre og for pensionister, København, Hertil kom i 1983-programmet ønsker om bedre publikumsbetjening og regelforenkling, leder- og personaleudvikling samt øget anvendelse af ny teknologi. 112 Betænkning nr. 543, Det sociale tryghedssystem, struktur og dagpenge, København, Lov nr. 227 af 27. maj 1970 om styrelse af sociale og visse sundhedsmæssige anliggender. 114 Lov nr. 311 af 9. juni 1971 om offentlig sygesikring. 115 Lov nr. 262 af 7. juni 1972 om dagpenge ved sygdom eller fødsel. 116 Socialreformkommissionens 2. betænkning, Betænkning nr. 664, Det sociale tryghedssystem, Service og Bistand, København, Om end en nærmere udvikling af det samlede kompleks er af stor interesse falder det udenfor denne fremstilling, som koncentrerer opmærksomheden om idéer og værdier bag hjemmehjælpens udvikling. Vægten i fremstillingen ligger derfor alene på hjemmehjælpens rolle som led i den praktiske bistand i hjemmet, mens andre forhold kun inddrages, hvis de er af betydning i netop den sammenhæng. 118 FT, 1972/73, tillæg A sp. 3569, fremlæggelsen FT sp og FT, sp Ved lov nr. 196 af den 25. maj 1983 om ændring af lov om den sociale ankestyrelse, bistandsloven m.v. udgik betalingsspørgsmålet fra de enkeltområder, der var undtaget de generelle ankebestemmelser. Betalingsspørgsmålet kunne herefter forelægges amts- 253

254 ankenævnene, jf. vejledning nr. 82 af den 30. juni 1983 om reglerne for klage til amtsankenævn og den sociale ankestyrelse på det sociale område. 120 FT, 1973/74, tillæg A sp. 129, fremsættelsen FT, sp. 105 og FT sp FT, 1973/74, tillæg A, sp. 641 og fremlæggelsen FT, sp FT, 1973/74, sp I den efterfølgende drøftelse vil synspunkter, der allerede blev fremført under den tidligere 1. behandling ikke blive berørt. Kun specielle udsagn om hjemmehjælpen som led i den praktiske bistand i hjemmet og mere principielle betragtninger, der evt. supplerer noget allerede tilkendegivet, vil blive inddraget. 124 FT, 1973/74, tillæg B, sp Her behandles kun del, der direkte eller indirekte vedrører hjemmehjælpen som led i den praktiske bistand i hjemmet. 126 FT, 1973/74, sp FT, 1973/4, tillæg B sp FT, 1973/74, sp FT, 1973/74, tillæg C, sp Cirkulæreskrivelse om lov om social bistand, nr. 153 af den 11. juli Cirkulære nr. 208 af 29. september 1975 om praktisk bistand i hjemmet efter bistandsloven. 132 Vejledende satser fastsattes første gang ved cirkulære nr. 37 af 3. marts 1976 om betaling for midlertidig og varig hjemmehjælp. 133 Cirkulære nr. 192 af 5. november 1980 om uddannelse af hjemmehjælpere med flere. 134 Cirkulære nr. 174 af den 8. oktober 1981 om uddannelse af hjemmehjælpere med flere. Se også cirkulæreskrivelse nr af 29. december 1983 om administrative retningslinjer for kurser for hjemmehjælpere gældende pr. 1. januar 1984, cirkulæreskrivelse nr af 12. januar Der skulle ydes bistand med alle former for husligt arbejde og indkøb, som den bistandssøgende ikke selv kunne klare. Der skulle ydes bistand til personlig pleje, fx hjælp til af- og påklædning, hygiejne, bad, toiletbesøg men ikke egentlig sygepleje. Opvask og oprydning efter gæster, storvask, hovedrengøring, grovere rengøringsarbejder, havepasning o.l. faldt uden for hjemmehjælperens opgaver 136 FT, 1976/77, tillæg A sp. 5281, forelæggelsen i FT, sp De væsentligste elementer i det samlede oplæg (oplæg fra finans- og socialministeriet af den 16. august 1977) omfattede øget hjemmehjælpsindsats, lempelse af betalingssatserne, intensivering af uddannelsen, ændringer i de generelle tilskud og et par andre områder, der ikke har relation til hjemmehjælpen. I betænkningen blev det anført, at der kun umiddelbart var taget stilling til forslaget om ekstraordinær refusion. Reguleringen fandt sted ved socialministerielle cirkulærer, se fx cirkulære nr. 150 af 4. september 1978 om særrefusion for kommunernes udgifter til hjemmehjælp i Som følge af omlægninger i plejehjemsrefusionen og ændringer i de generelle tilskud anslog man, at de statslige udgifter samlet ville være upåvirkede. 139 FT, 1976/77, sp FT, 1976/77, sp FT, 1976/77, tillæg B, sp FT, 1976/77, sp FT, 1976/77, sp

255 144 FT, 1976/77, tillæg C, sp FT, 1978/79, sp FT, 1978/79, sp Tove Jørgensen tog afsæt i, hvad hun beskrev som»nedskæringer«i kølvandet på perspektivplanredegørelsernes betoning af sygehuse og plejehjem som stærkt ekspansive områder. Nedskæringerne havde, sagde hun, fundet sted»under dække af tesen om, at de ældre skal forblive længst muligt i eget hjem«. 148 Den del af debatten, der specielt handlede om plejehjem og forholdene på plejehjem, vil ikke blive behandlet her. 149 Socialministerens besvarelse af forespørgslen var ledsaget af en skriftlig redegørelse, se FT, 1978/79, sp FT, 1978/79, sp Betænkning nr. 896 om socialindkomst og betænkning nr. 906 om socialindkomst Lov nr. 257 af 16. juni Vi skal ikke her følge den politiske debat om socialindkomstloven og dens begrundelser. 153 Se cirkulære nr. 160 af den 15. oktober 1980 om socialindkomst. 154 Lov nr. 258 af den 16. juni 1980, jf. bekendtgørelse af lov om social bistand nr. 333 af den 27. juni Se også cirkulære nr. 175 af den 30. oktober 1980 om praktisk bistand i hjemmet efter bistandsloven og bekendtgørelse nr. 478 af 31. oktober 1980 om betaling for hjemmehjælp. I førstnævnte var indarbejdet de ændringer, der fulgte af indførelsen af socialindkomsten. En række»forældede«bestemmelser var taget ud, og reglerne om uddannelse var også fjernet, fordi de var optaget i cirkulæret om uddannelse af hjemmehjælpere, se cirkulære nr. 192 af 5. november 1980 om uddannelse af hjemmehjælpere med flere. Ved lov nr. 613 af 21. december 1983 blev der foretaget en mindre teknisk ændring for derved at reducere kommunernes administrative indsats ved bestemmelsen af betaling for hjemmehjælp. Fremover skulle der kun foretages én årlig omregning af betalingen i modsætning til de tre omregninger, som tidligere havde været nødvendige, se også bekendtgørelse nr. 171 af den 30. april 1984 om betaling for hjemmehjælp. 155 FT, 1979/80, tillæg A sp Ældrekommissionens 1. delrapport, Aldersforandringer ældrepolitikkens forudsætninger, København, Ældrekommissionens 2. delrapport, Sammenhæng i ældrepolitikken, København, Faktisk udkom den i to dele, idet kommissionen forud for Sammenhæng i ældrepolitikken havde offentliggjort De ældres vilkår, København, FT, 1982/83, sp Smidiggørelse af overgang mellem arbejde og pensionisttilværelse, mulighed for deltidsbeskæftigelse og delpension, bedre sammenhæng i pensionssystemet. 161 Primært en løsning af»samspilsproblemet«. 162 I det følgende behandles kun de principielle aspekter af betydning også for hjemmehjælpen, mens øvrige betragtninger nedtones. 163 FT, 1982/83, sp Vejledning nr. 83 af den 30. juni 1983 om stop for nyetablering af daginstitutioner for børn og af plejehjem for ældre samt begrænsning af ressourceforbruget i øvrigt. 165 FT, 1984/85, tillæg A, sp og indbringelsen FT, sp

256 166 FT, 1984/85, sp FT, 1984/85, tillæg A, sp. 4145, 168 Betænkning nr. 940, Rapport om finansiering, København, Den myndighed, der har ansvaret for en opgaves løsning, bærer omkostningerne. 170 Den besluttende myndighed bærer samme andel af udgifterne ved alle sammenhængende ydelser og foranstaltninger (substitution og komplementaritet). 171 En myndighed deltager finansielt i konsekvenserne af sine beslutninger, når de giver sig udslag i aktiviteter, som myndigheder på et andet niveau er ansvarlige for. 172 FT, 1984/85, sp FT, 1984/85, sp FT, 1984/85, tillæg B sp FT, 1984/85, sp og FT, 1986/87, sp FT, 1986/87, tillæg A, sp Det falder uden for denne fremstilling at drøfte reglerne om boligernes indretning, finansiering, lejefastsættelse osv. 179 Samme dag, da boligministeren forelagde lovforslaget om ældreboliger, FT, 1986/87, sp. 3441, indbragte han forslag om ændring lov om individuel boligstøtte, FT sp. 3444, der skulle lette samspilsproblemerne. Også samme dag indbragte socialministeren forslag om ændringer i pensionslovgivningen med samspilsproblemet for øje, FT sp og forslag om ændrede regler for praktisk bistand, plejehjem og beskyttede boliger efter bistandsloven. 180 FT, 1986/87, sp FT, 1986/87, tillæg B, sp. 1783, FT, sp og FT, 1986/87, tillæg A, sp FT, 1986/87, sp FT, 1986/87, tillæg B, sp behandling i FT, 1986/87, sp FT, 1986/87, sp Forslaget som vedtaget i tillæg C sp FT, 1987/88, sp Udover det ældrepolitiske omfattede redegørelsen synspunkter på kontanthjælpen, flygtninges situation, førtidspensionerne, den mulige brug af private organisationer og børns vilkår. 189 Redegørelsen var derimod meget optaget af de stedfindende trepartsforhandlinger, der havde resulteret i nedsættelse af et arbejdsmarkedspensionsudvalg. Vejen for sådanne pensioner var, mente redegørelsen, delvis banet med den tidligere gennemførelse af»samspilsløsningen«. 190 FT, 1987/88, sp FT, 1987/88, tillæg A, sp Forelæggelsen FT, sp FT, 1988/89, tillæg A, sp Forelæggelsen FT, sp FT, 1988/89, sp FT, 1988/89, tillæg B sp FT, 1988/89, sp Kort forinden var der ved finanslovsforhandlingerne vedrørende finansloven for 1989 sket en forhøjelse af bevillingen til uddannelse af hjemmehjælpere, der dels skulle 256

257 tjene til at udvide deres introduktionskursus og dels øge antallet af grundkurser, se cirkulæreskrivelse nr. 98 af den 30. juni FT, 1988/89, sp Bekendtgørelse nr. 877 af den 21. december 1988 fastsatte de nye regler om betaling for varig hjemmehjælp, som byggede på en med stigende indkomst stigende betaling pr. time. 199 FT, 1989/90, sp SAMAK, Förnya den offentliga sektorn, Oslo, FT, 1990/91, 2. samling, sp og sp ff. 202 FT, 1991/92, sp FT, 1990/91, sp FT, 1991/92, tillæg A sp FT, 1991/92, sp Bemærkningerne anførte, at ordningen maksimalt ville bidrage med 5 pct.point til den samlede samspilsprocent, men at den ville være mindre i de intervaller, hvor pensionen blev aftrappet. 207 Det anførtes, at udviklingen var gået i retning af større vægt på de personrettede opgaver. 208 Reglerne om døgntilbud skulle efter forslaget tages op til revision inden udgangen af FT, 1991/92, sp FT, 1991/92, tillæg B, sp Der blev inden for et maksimum foretaget en betalingsreduktion for reelt enlige, der alene skulle betale på grundlag af deres formueforhold. 212 FT, 1991/92, tillæg B, sp FT, 1991/92, sp og Loven blev udmøntet ved bekendtgørelse nr. 640 af den 20. juli 1992 om betaling for varig hjemmehjælp. Efter bekendtgørelsen kunne den maksimale betaling (summen af den indtægts- og formuebestemte del) ikke overstige kr., og beløb under 100 kr. blev ikke opkrævet. 215 FT, 1992/93, tillæg A, sp og FT, sp FT, 1992/93, sp FT, 1992/93, tillæg B, sp FT, 1992/93, sp og Berlingske Tidende, den 30. november FT, 1991/92, tillæg A, sp Indbringelsen i FT, sp Af bemærkningerne til loven fremgik, at den sigtede på aktivering af ledige gennem reel merbeskæftigelse. Kommunen kunne dog vælge at benytte 10 pct. af refusionen til særlige efteruddannelsesforanstaltninger for de beskæftigede ved hjemmehjælp. 222 Bekendtgørelse nr. 730 af den 21. august 1992 om aktivitetsudvidelse ved aktiveringsordningen ved hjemmehjælp og dagpasning af børn. 223 FT 1992/93, tillæg A sp Indbringelsen i FT sp Den gældende ordning havde vist sig at have en forholdsvis begrænset effekt. Arbejdsmarkedsorganisationerne og kommunerne havde givet til kende, at det hang sammen med, at aktiveringsområdet var for snævert afgrænset, og at ledighedskravene var for omfattende. 257

258 224 Reglerne om opgørelse af merbeskæftigelsen blev fastsat ved bekendtgørelse nr. 561 af den 1. juli 1993 om opgørelse af merbeskæftigelse efter aktiveringsordningen ved hjemmehjælp/service til ældre og dagpasning af børn i FT, 1992/93, sp Samme dag behandlede Folketinget forskellige forslag om friere valg vedr. dagtilbud, skole og sygehuse. 227 FT, 1995/96, tillæg A, sp FT, 1995/96, sp FT, 1995/96, tillæg B, sp Ved skrivelse nr. 197 af den 15. december 1995 meddelte Socialministeriet, at man ville følge kommunernes administration af ordningen, hvorfor socialministeren kun i fornødent omfang ville anvende lovens bemyndigelse til at fastsætte nærmere regler. 231 Socialministeriets vejledning nr. 124 af den 19. juni 1996 om sociale tilbud til ældre m.fl. 232 FT, 1995/96, tillæg A sp I perioden frem til den 1. juli 1998 dog kun til dem, der var fyldt 80 år. 234 FT, 1995/96, sp. 1931, tillæg B, sp. 220, sp og sp Se fx Finansministeriet, Brugerpolitisk Status, København, den 3. august 1997, afsnit FT, 199/97, tillæg A sp og FT 1996/97, sp FT, 1996/97, tillæg B, sp FT, 1996/97, tillæg B, sp FT, 1996)7, sp FT, 1996/97, tillæg A, sp og Loven som vedtaget i tillæg C, sp FT, 1997/98 2. samling, tillæg A sp og Loven som vedtaget i tillæg C, sp Efter det oprindelige forslag skulle klagerådene være nedlagt, men da alle partier ytrede modvilje mod en nedlæggelse efter en så kort funktionsperiode, stillede socialministeren ændringsforslag, som indebar et toleddet klagesystem. 244 FT, 1997/98 1. samling, sp FT, 1997/98 tillæg A, sp og Forslaget var led i finanslovsforliget for 1998 mellem regeringen og SF. 247 Lov nr. 454 af 10. juni 1997 om social service Lov nr. 454 af 10. juni 1997 om social service I Socialministeriets idékatalog fra 1998 blev kvalitetsstandarden defineret som»et sæt af operationelle mål, der beskriver præcise kvalitetskrav/egenskaber til resultat, til arbejdsprocesserne samt til den ønskede udvikling. Hvert mål skal i sin beskrivelse indeholde stillingtagen til hvordan, hvornår og hvem, der følger op på målet «250 Senere fik kvalitetsstandarderne en så meget mere markant funktion i forbindelse med gennemførelsen af tanken om»frit valgs ordninger«. 251 Lov nr. 454 af 10. juni 1997 om social service Morten Balle Hansen og Evert Vedung, Fælles sprog i ældreplejens organisering, Syddansk Universitetsforlag, 2005, figur FT, 1997/98, sp

259 254 Begrebet»hjemmehjælp«indgik i såvel socialministerens indbringelsestale, kommenterende tale som i flere ordføreres indlæg, selvom begrebet ikke optrådte i Lov om social service. 255 Selvsagt foreligger der en vedvarende spænding mellem lokalt selvstyre og Folketingets ønske om, at overordnede retningslinjer bliver fulgt. I svar på S /98 2.samling gennemgik socialministeren de gældende regler, men anførte samtidig:»der kan således være forskel fra kommune til kommune på indhold og omfang af den hjælp, der ydes til den enkelte«. I svaret på S /98 2.samling henviste ministeren til kvalitetsstandarderne og klagemulighederne som midler til imødekommelse af den enkelte borgers behov. Samme problemstilling lå implicit i megen diskussion om personlig og praktisk hjælp, men dukkede eksplicit op i besvarelse af S /04, som gav socialministeren anledning til at understrege, at der var kommunalt selvstyre i ældreplejen. Folketinget kunne vedtage en rammelovgivning, mens kommunalbestyrelserne havde ansvaret for den daglige indsats, så beslutningerne lå så tæt på borgerne som muligt med mulighed for, at lokale forhold kunne påvirke de konkrete prioriteringer. Serviceloven regulerede altså ikke direkte det kommunale serviceniveau, men omvendt havde kommunalbestyrelserne ikke ganske frit spillerum, når serviceniveauet skulle fastlægges. Den danske hjemmepleje hvilede på et system, der både indeholdt tillid til og kontrol med det kommunale selvstyre. Sådan burde det være. En tættere central styring i kommunerne fx via indførelse af minimumsstandarder for den praktiske hjælp ville ikke være en god idé. Fastsættelse af centrale retningslinjer ville nemlig betyde et brud med den lokale forankring og ansvarlighed, som sikrede, at de ældre var i centrum for hjælpen. Der ville herudover være en risiko for, at centralt fastsatte minimumsstandarder for hjælpen i praksis kom til at fungere som maksimumsstandarder. Det er en pointe, som også optrådte i socialministerens svar på US 81 og US /05, 2. samling. Se tillige svaret på S 986, 2005/ Det var et ønske, der blev udmøntet ved flere på hinanden følgende forslag, se FT 1998/99, tillæg A sp. 2059, FT, 1999/2000, tillæg A, sp. 4561, FT 2000/01, tillæg A, sp og FT 2001/02, tillæg A, sp Dette ændredes ved lov nr. 410 af 26. juni 1998, FT 1997/98 tillæg C, sp Ændringen var en følge af forudgående drøftelser i forbindelse med privat fremsatte lovforslag, jf. FT, 1997/98 1. samling, tillæg A sp. 2773, 1997/98 2. samling, tillæg A sp og sp Forhandlingerne fremgår af FT 1997/98, sp. 1967, 2436 og Betænkning i tillæg B sp. 149 og den endelige lov af tillæg C sp Vejledning nr. 100 af den 24. juni 1998 vedr. pulje på 225 mio. kr. til initiativer, der kan sikre bedre kvalitet og klarere rettigheder i hjemmehjælpen. 260 FT 1999/00, sp FT, 1999/2000, sp B 80, FT 1998/99, tillæg A, sp. 3850, Forslag til folketingsbeslutning om indførelse af et retskrav på hjemmehjælp m.v. 263 FT, 1998/99, tillæg A, sp og FT, sp Forslag til lov om ændring af lov om social service. (Præcisering af kommunernes pligt til at yde hjemmehjælp m.v.). 264 F 5, FT 1997/98, sp. 850, Forespørgsel til socialministeren om samfundets ældreforsorg; F 17, FT, 1998/99, sp. 4053, Forespørgsel til socialministeren om den nødvendige 259

260 pleje for de ældre, svage og handicappede; F 12, FT, 1999/2000, sp. 541, Forespørgsel til socialministeren om de ældres situation i Danmark. 265 FT, 2000/01, tillæg A, sp og FT, 2000/01, sp FT, 2000/01, tillæg B, sp Denne del af diskussionen var præget af en henvendelse til udvalget fra professor Bent Rold Andersen, tidligere formand for Ældrekommissionen, som kritiserede forslaget for at give en for ringe fleksibilitet. Socialministeren understregede, at sigtet alene var at give modtageren en større indflydelse på tilrettelæggelsen ikke at give ubetinget frit valg mellem ydelserne hverken i forbindelse med visitationen eller i forbindelse med afgørelsen. Der måtte ikke brydes med de ældres retssikkerhed og kommunernes handlefrihed. Som hovedregel skulle der ydes det, afgørelsen indebar, og derfor kunne opbytning kun finde sted i særlige tilfælde, ligesom det markerede en fastholdelse af det overordnede kommunale ansvar. 269 FT, 2000/01, sp FT, 2000/01, sp. 2812, se også tillæg C, sp Som generelle og understøttende initiativer peger moderniseringsredegørelsen på kommunal udarbejdelse af en servicestrategi med henblik på bedst mulig opgaveløsning, tilvejebringelse af sammenlignelig brugerinformation, en budget- og regnskabsreform med henblik på gennemsigtighed og konkurrence mellem private og offentlige leverandører samt undersøgelse af bruger- og tilfredshedsundersøgelser. 272 Der ses i denne fremstilling bort fra overvejelserne om et friere boligvalg. 273 I maj 2003 offentliggjordes Frit valg og kvalitet afregningsmodeller på de kommunale serviceområder, som vedrørende frit valg på ældreområdet havde fokus på frit valg på boligområdet. Samme måned offentliggjordes Fra få til mange leverandører Øget konkurrence mellem leverandører af offentlig service, som havde udredende karakter med henblik på afklaring af leverandørkreds, leverandørskabelse, forholdet mellem udbud og udlicitering, godkendelsesordninger, ejerskab til kapitalapparat og problemer knyttet til leverandørstyring. 274 Som led i moderniseringsprogrammet udgav regeringen i november 2003 pjecen En mere borgernær offentlig sektor, som dels præsenterede de hidtil opnåede resultater og dels annoncerede en række nye initiativer til sikring af valgfrihed, klare mål og åbenhed. I den sidstnævnte henseende pegede pjecen på Horsens-forsøget, der lod den enkelte hjemmehjælpsmodtager oppebære et beløb svarende til hvad hjemmehjælpen ville have kostet til egen disposition, en såkaldt borgerkonto. 275 Det nye Danmark en enkelt offentlig sektor tæt på borgeren, Regeringen, april Min kursivering. 277 Også Klare mål og mere åbenhed Handlingsplan fra april 2004 hører til sættet af publikationer, som udfolder regeringens moderniseringsprogram, der beskriver fremgangsmåder, hvorpå de offentlige institutioner får bedre muligheder for at vise, at de leverer god service og høj kvalitet. 278 Konkurrenceudsættelse af velfærdsydelser. Udliciteringsrådets anbefalinger, september Udliciteringsrådet redegjorde samtidig for erfaringerne med konkurrencen i leverandørleddet i Sverige, se Konkurrenceudsættelse af velfærdsydelser i Sverige, september 260

261 2004. I december 2004 udgav Udliciteringsrådet et responsum af professor dr.jur. Carsten Henriksen om Rammebetingelser for udlicitering af myndighedsopgaver. 280 FT, 2001/02, 2. samling, tillæg A, sp FT, 2001/02, 2. samling, sp FT, 2001/02, sp FT, 2001/02, 2. samling, tillæg B, sp FT, 2001/02, 2. samling, sp og FT, 2003/04, tillæg A, sp Indbringelsen i tillæg A sp FT, 2003/04, sp FT, 2003/04, tillæg B, sp FT, 2003/04, sp FT, 2003/04, tillæg A sp FT, 2003/04, sp FT, 2004/05, 1. samling, tillæg A sp.1397 og FT, 2004/05, 1. samling, tillæg C, sp Asbjørn Sonne Nørgaard, Didde Cramer Jensen, Maud Rosendahl, Plejehjemstilsyn politik på pressens præmisser, Syddansk Universitetsforlag, FT, 2004/05, 1. samling, tillæg A sp og FT, 2004/05, 1. samling, sp FT, 2004/05, 1. samling, tillæg B, sp FT, 2004/05, 1. samling, tillæg C, sp FT, 2004/05 2. samling, tillæg A, sp. 867 og FT, 2004/05, 2. samling, sp FT, 2004/05, 2. samling, tillæg B sp FT, 2004/05, 2. samling, FF, sp. 2773, se også tillæg C, sp Jf. Christian Elmelund-Præstekær og Charlotte Wien, Mediestormens magt, Styrelsen for Specialrådgivning og Social Service, ÆldreForum, Socialministeriet og Syddansk Universitetsforlag, 2007, p.151 ff. 303 Berlingske Tidende, den 25. januar Jyllands-Posten, den 27. januar FT, 2004/05, 2. samling, tillæg A, sp. 881 og FT, 2004/05, 2. samling, sp Ankestyrelsen, Forebyggende hjemmebesøg til ældre, september FT, 2004/05, tillæg A, sp og FT, 2004/05, 2. samling, sp Asbjørn Sonne Nørgaard, Didde Cramer Jensen, Maud Rosendahl, Plejehjemstilsyn politik på pressens præmisser, Syddansk Universitetsforlag, FT, 2006/07, tillæg C, sp FT, 2004/05, 2. samling, tillæg A, sp og FT, sp FT, 2006/07, sp FT, 2006/07, sp Om projektet Kontinuitet og helhed i hjemmeplejen, se htt:// Projektet har fokus på de logistiske og styringsmæssige rammer til at sikre en kontinuitet i tilrettelæggelsen af ældreplejen på leverandørniveau. Projektet er bl.a. afrapporteret i en rapport om Kontinuitet og helhed i hjemmeplejen med tilhørende»værktøjskatalog«. 261

262 316 Om projektet Kvalitet i ældreplejen, se htt:// Projektet blev iværksat af socialministeren i 2005 og sigtede både på afholdelse af høringer, konferencer m.v., en forskning i kvalitetsbegrebet med en efterfølgende udvikling af redskaber og metoder. Projektet er bl.a. afrapporteret i Tine Rostgaard, Begreber om kvalitet i ældreplejen, Temaer, roller og relationer, Socialforskningsinstituttet, København, På det grundlag er der i regi af Styrelsen for Specialrådgivning iværksat et metodeudviklingsprojekt, hvis mål er at udvikle metoder og redskaber, der sikrer, at plejen og hjælpen udføres og organiseres ud fra fælles fastsatte og anerkendte værdier blandt medarbejdere på myndigheds- og leverandørniveau inden for rammerne af kommunalbestyrelsens serviceniveau. 317 Disse projekter gennemføres parallelt med et samarbejdsprojekt, som KL og regeringen har i gang, Samarbejdsprojektet for den decentrale offentlige sektor, som i januar 2006 rapporterede om Organisering og effektivitet på hjemmehjælpsområdet fokus på personlig pleje og praktisk hjælp. Samme problemstilling indgår i den nyligt indgåede aftale mellem regeringen og KL om bedre national dokumentation på ældreområdet. 318 Socialministeriet og Ældresagen, Frit valg og Fleksibel hjemmehjælp, København, Regeringen, Kommissorium, Kvalitetsreform bedre service til borgerne, København den 24. august Sekretariatet for ministerudvalget, Frit valg, brugerinddragelse og personligt ansvar, Regeringens debatoplæg til møde om kvalitetsreform, den 30. november, Sekretariatet for ministerudvalget, Sammenhængende service med respekt for borgerne, Regeringens debatoplæg til møde om kvalitetsreform, den 11. januar Sekretariatet for ministerudvalget, Klare mål og ansvar for resultater, Regeringens debatoplæg til møde om kvalitetsreform, den 8. februar Der henvises i sammenhængen til det dokumentationsarbejde vedr. kommunernes indsats på ældreområdet, der blev offentliggjort i januar Aftalen omfatter 7 effektindikatorer og 16 baggrundsindikatorer. Der er lagt vægt på, at dokumentation skal tjene såvel nationale som lokale hensyn. 324 Sekretariatet for ministerudvalget, Nytænkning og konkurrence. En innovativ offentlig sektor, der giver mere kvalitet til borgerne og bedre arbejdspladser for medarbejderne, Regeringens debatoplæg til møde om kvalitetsreform, den 22. marts Sekretariatet for ministerudvalget, Ledelse, medarbejderinddragelse og motivation, Regeringens debatoplæg til møde om kvalitetsreform, den 19. april I det følgende anføres alene de dele af aftalerne, der har relevans for hjemmehjælpsområdet. 327 Regeringen, På vej mod en kvalitetsreform debatpjece om udfordringerne, København, Regeringen, Bedre velfærd og større arbejdsglæde, regeringens strategi for højere kvalitet i den offentlige sektor, København, Ove K. Pedersen,»Kvalitet og bureaukrati«, i Varme hænder og køligt overblik, Kvalitet i velfærdsservice Hvad kan kommunerne gøre?, Social Forskning, november 2007, p Jørgen Søndergaard,»Hvad er kvalitet og hvordan kan den fremmes?«i Varme hænder og køligt overblik, Kvalitet i velfærdsservice Hvad kan kommunerne gøre?, Social Forskning, november 2007, p

263 331 Tine Rostgaard,»Fem bud på kvalitet i ældreplejen«, i Varme hænder og køligt overblik, Kvalitet i velfærdsservice Hvad kan kommunerne gøre?, Social Forskning, november 2007, p Hendes artikel bygger på Tine Rostgaard, Begreber om kvalitet i ældreplejen, Temaer, roller og relationer, Socialforskningsinstituttet 07:13, København, Ove K. Pedersen,»Kvalitet og bureaukrati«, i Varme hænder og køligt overblik, Kvalitet i velfærdsservice Hvad kan kommunerne gøre?, Social Forskning, november 2007, p Bent Rold Andersen,»Kontrol og mistillid presser omsorgen ud«, Politiken den 28. juli, 2006,»Et bad om dagen og anden service«, Politiken den 25. marts 2007 og»kvalitetsreform og benchmarking«, Politiken den 27. juli Eva Kjer Hansen,»Slut med kassetænkning i ældreomsorgen«, i Politiken, den 15. august Bent Rold Andersen,»Ældreplejen kvæles af kontrol«, i Politiken, den 20. august Jørgen Grønnegård Christensen,»Kommunernes brydsomme opgaver og medarbejderne«, i Varme hænder og køligt overblik, Kvalitet i velfærdsservice Hvad kan kommunerne gøre?, Social Forskning, november 2007, p

264