Hjemmehjælpens historie. Idéer, holdninger, handlinger

Transkript

1 Hjemmehjælpens historie Idéer, holdninger, handlinger

2 I taknemlighed og med megen ros tilegnet Maria, Karen, Margit, Dorte, Luisa, Elisabeth, Christine, Janni, Laila, Trine, Birgit, Jane, Ditte, Helle, Linda, Hanne, Mia, Tina og dem, hvis navne jeg ikke kender hjemmehjælpere ved Aalborg Kommunes Ældre- og Handicapforvaltning, Lokalområde Nørresundby. I gjorde min faders sidste tid tålelig.

3 Hjemmehjælpens historie Idéer, holdninger, handlinger Jørn Henrik Petersen Syddansk Universitetsforlag 2008

4 Forfatteren og Syddansk Universitetsforlag 2008 Trykt af Narayana Press, Gylling Omslag: Charlotte Mouret Forsideillustration: Scanpix ISBN Hjemmehjælpens historie, Idéer, holdninger, handlinger er udgivet med støtte fra Velfærdsministeriet, ÆldreForum og Servicestyrelsen. Mekanisk, fotografisk, elektronisk eller anden mangfoldiggørelse af denne bog er kun tilladt med forlagets tilladelse eller ifølge overenskomst med Copy-Dan. Syddansk Universitetsforlag Campusvej Odense M

5 Indholdsfortegnelse Velfærd for ældre holdning og handling... 9 Indledning Værdier og velfærdsstat Hvad taler vi om? Værdier og normer Opløsningstider? Genopbygningstider? Udfordringen Kapitel 1. Idéers og værdiers rolle Indledning Idéen om idéer... 27»Framing« Politisk paradigme og diskurs Paradigmet Ændringer Paradigmet igen... 34»Normalpolitik«... 34»Stiafhængighed« Når paradigmet trues Natur- vs. samfundsvidenskab... 37»Diskursbegrebet« Campbells overvejelse om idéer som begreb Kapitel 2. Hjemmehjælpens rødder husmoderafløsningen, Politisk-økonomisk kontekst Betænkningen fra udvalget om husmoderafløsningen Kritikken af den eksisterende tilstand Udvalgets overvejelser om en ny ordning Loven om husmoderafløsning Folketingets drøftelser Implementeringen Lovrevisionen

6 Idéer, holdninger og handling Kapitel 3. Hjemmehjælpen ser dagens lys, Politisk-økonomisk kontekst Indstillingen fra Det socialpolitiske Udvalg Ændringer i folkeforsikringsloven Folketingets drøftelser Uddannelsesspørgsmålet Lov om omsorg for invalide- og folkepensionister Revisionen af omsorgsloven og lov om husmoderafløsning Udsættelse af lovrevisionen Betænkningen om uddannelse til omsorg Betænkningen om omsorg for ældre og for pensionister Idéer, holdninger og handling Kapitel 4. Under bistandsloven 1, Politisk-økonomisk kontekst Socialreformkommissionen Bistandsloven Cirkulæret om praktisk bistand i hjemmet Beskæftigelsesfremme i ældreomsorgen forespørgslen om ældrepolitikken Socialindkomstloven Ældrekommissionens tre rapporter redegørelsen om ældrepolitikken »Opbremsningsvejledningen« Ændrede betalingsregler? Ændrede finansieringsregler Idéer, holdninger og handling Kapitel 5. Under bistandsloven 2, Politisk-økonomisk kontekst Redegørelsen om ældrepolitikken Lov om boliger for ældre og personer med handicap Gratis varig hjemmehjælp Den socialpolitiske redegørelse Socialindkomsten afskaffes

7 Hen til kommoden og tilbaws igen Moderniseringsredegørelserne Forespørgsel om plejehjemspladser og ældreboliger Personlig og praktisk hjælp? Aktiveringsaftalen Redegørelsen om friere valg af offentlig service Ældreråd og meget mere Forebyggende hjemmebesøg Idéer, holdninger og handling Kapitel 6. Serviceloven, Politisk-økonomisk kontekst Lov om social service Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område Forespørgsel om samfundets ældreforsorg Kvalitetsstandarder Forespørgsel om de ældres situation Spændingen mellem centralisering og decentralisering Fleksibel hjemmehjælp Idéer, holdninger og handling Kapitel 7. Frit valgs idéerne Politisk-økonomisk kontekst Regeringens moderniseringsprogram Frit valg af leverandør af personlig og praktisk hjælp Kolde fødder og varme hænder Socialdemokratiets beslutningsforslag /05 1. samling Revision af frit valgs reglerne Stregkoder, minut- og stopurstyranni Forebyggende hjemmebesøg Ny servicelov Endnu et par forslag til folketingsbeslutning og en forespørgsel Idéer, holdninger og handling Kapitel 8. Kvalitetsreformen Politisk-økonomisk kontekst

8 Indledning Frit valg, brugerindflydelse og personligt ansvar Sammenhængende service med respekt for borgerne Klare mål og ansvar for resultater Nytænkning og konkurrence Ledelse, medarbejderinddragelse og motivation Aftalerne mellem regeringen, kommunerne, regionerne og de faglige organisationer Debatpjecen Om kvalitet i ældreplejen Brydsomme opgaver Idéer, holdninger og handling De»lange«linjer Slutnoter

9 Velfærd for ældre holdning og handling Velfærd for ældre holdning og handling er et større, sammenhængende projekt, der er gennemført ved Center for Velfærdsstatsforskning, Syddansk Universitet for ÆldreForum, Velfærdsministeriet og Servicestyrelsen. Projektet skal styrke og kvalificere debatten om de ældres placering og rolle i velfærdssamfundet, bidrage med en viden, der kan give et godt grundlag for fremtidige beslutninger om politiske initiativer med henblik på de ældre og afdække forventninger, fordomme og holdninger i den offentlige debat, når det drejer sig om de ældre og om livet som ældre. Projektet er indtil nu blevet afrapporteret i Charlotte Wien, Ældrebilledet i medierne gennem 50 år. En undersøgelse af ældrestereotyper i dagbladene fra 1953 til 2003, Syddansk Universitetsforlag, 2005; Marie Konge Nielsen, Et godt liv som gammel, Syddansk Universitetsforlag, 2006; Christian Elmelund-Præstekær og Charlotte Wien, Mediestormens magt. Om mediestorme på ældreområdet og deres indflydelse på ældrepolitikken, Syddansk Universitetsforlag, I Ældrebilledet i medierne gennem 50 år kortlagde Charlotte Wien det billede, medierne i et 50-årigt perspektiv har tegnet af samfundets ældre, hvordan billedet har varieret, og hvad disse ændringer skyldes. Hun analyserede fem dagblades dækning af»de ældre«for at undersøge, om ældre, som mange herunder mange ældre mener, beskrives som»svage«, om dette billede er blevet mere udtalt, og hun ræsonnerede over, om det er muligt at påvirke mediernes billeder af de ældre som samfundsgruppe. Analysen belyste samspillet mellem mediebilledet og samfundsudviklingen. Et andet spørgsmål handler om de forestillinger og ønsker, danskerne har til»det gode liv«som gammel. Det spørgsmål tog Marie Konge Nielsen livtag med i Et godt liv som gammel. Hun beskrev ønsker og forestillinger om livet som gammel hos 33 danskere i alderen mellem 19 og 99 år og inddrog desuden 9

10 interviews med lands- og kommunalpolitikere samt fremtrædende aldringsforskere om»det gode liv som gammel«. Undersøgelsen viste, at»det gode liv som gammel«forbindes med ønsker om aktivitet, uafhængighed, frihed, værdighed, respekt og tætte familiebånd. En anden hovedpointe var, at ældretilværelsen ikke blev opfattet løsrevet fra den øvrige del af livet, og at de fleste så langt som muligt ønskede at fortsætte det hidtidige liv. Derfor er det at bevare livsgnisten og den fysiske formåen vigtig for det gode liv som gammel. Marie Konge Nielsen fremhævede, at faste aldersgrænser medvirker til at dele livet op i kunstige faser og forstærker den holdning og forventning, at livet nødvendigvis ændrer sig, når man bliver gammel, og at høj alder i sig selv er et problem. I Mediestormens magt undersøgte Christian Elmelund-Præstekær og Charlotte Wien, hvordan de ældre og ældrepolitikken optrådte i mediestorme og medieorkaner. Formålet var dels at se på brugen af klicheer og stereotyper i beskrivelsen af de ældre og dels at afdække det mulige samspil mellem en stærk mediefokusering og politiske handlinger. Samtidig med nærværende bog om Hjemmehjælpens historie, Idéer, holdninger, handlinger offentliggøres Lis Holm Petersens analyse Fællesskab og ansvar, En kvalitativ undersøgelse af danskernes opfattelse af ansvar og pligt i forhold til alderdomsforsørgelse og Didde Cramer Jensen, Asbjørn Sonne Nørgaard og Maud Rosendahls undersøgelse Plejehjemstilsyn politik på pressens præmisser. Selv om den enkelte publikation har et bestemt kernetema, berører de alle en lang række fælles spørgsmål: Hvad er idealerne og visionerne bag»ældrepolitikken«? Hvem er de ældre? Hvad er deres behov? Hvad er deres ønsker? Bygger politiske initiativer på overordnede og principielle overvejelser? Er det interessegrupper eller medier, der fremprovokerer initiativer? Opfatter borgerne sig i stigende grad som forbrugere, der stiller krav? Hvad former menneskers forventninger til livet som ældre? Har medier, politikere og»samfund«et særligt menneskesyn, når talen er om ældre? Hvad er forholdet mellem det offentliges, den enkeltes, familiens og de nære netværks ansvar? Hvordan ser de yngre på de ældre? 10

11 Hvad er de yngres forventninger til deres egen alderdom? Samtidig med offentliggørelsen af Hjemmehjælpens historie, Idéer, holdninger, handlinger; Fællesskab og ansvar, En kvalitativ undersøgelse af danskernes opfattelse af ansvar og pligt i forhold til alderdomsforsørgelse og Plejehjemstilsyn politik på pressens præmisser? offentliggøres også projektets sidste og samlende publikation Velfærd for ældre holdning og handling, der fortæller historien om det aldrende samfund, dets problemer og de mulige løsninger. Jørn Henrik Petersen, Center for Velfærdsstatsforskning, Syddansk Universitet Januar

12 12

13 Indledning Denne bog handler om det ældrepolitiske idé- og værdiunivers med hjemmehjælpen som eksempel. Den handler om bevægelsen fra idé(er) over holdninger og værdier til handling. Hjemmehjælpens historie fremstilles derfor ved en afdækning af de idéer og værdier, der til forskellige tider har gjort sig gældende. Kapitel 1 udvikler den»teoretiske tilgang«bag behandlingen af hjemmehjælpens historie. Jeg indskrænker mig derfor her til at skrive om værdier som udtryk for det, der på et givet tidspunkt i et givet samfund opfattes som ønskeligt eller ikke ønskeligt. Værdierne er m.a.o. pejlinger på, hvor samfundet bør bevæge sig hen, eller de begrunder, hvorfor samfundet bør forblive, som det er. De er normative»fyrtårne«, mens idéer i deres kognitive form er»teorier«om eller»forklaringer«på virkeligheden. Idéer udvikles ikke i et tomrum, men i sammenhæng med et historisk bestemt forståelsesunivers. Det er i idéernes verden, vi finder de begrundelser, som værdier må knyttes til, hvis de skal have meningsfylde. At forstå en værdi forudsætter derfor, at den ses i forhold til andre værdier og i forhold til de idéer, som giver den/dem meningsfylde. Sammenhængene fremgår af figur 1. På et givet tidspunkt er der et sæt af kognitive idéer, der udfoldes indenfor et bestemt forståelsesunivers. Sammen definerer de et idéunivers. Nogle af dem forbliver på dette intellektuelle forståelsesniveau, mens andre bliver tillagt normativ karakter. Parallelt til idéernes univers kan man derfor tale om et værdiunivers. 13

14 Figur 1. Idéer, værdier, institutioner og normer idé begrundelse værdi Forståelsesunivers idé begrundelse Analyseret værdi institution idé begrundelse værdi»teorier«/»forklaringer«på/om verden sikrer værdiens meningsfylde normative»fyrtårne«normer, incitamenter, sanktioner idéunivers værdiunivers adfærd De værdier, der ligger bag hjemmehjælpen/ældreplejen, skal derfor ses i sammenhæng med et større net af idéer og værdier, deres»normativitet«skal vurderes i samspil med dette større net, og det skal undersøges, om de udtrykker kontinuitet eller brud i forhold til det hidtidige værdiunivers. Indtræder der fx brud i opfattelsen af ansvarets og pligternes fordeling over tid? Hvad er der fx på spil, når man fra at tale om»at yde omsorg«begynder at tale om»at levere service«? Hvad betyder værdien/værdierne for de politiske beslutninger, der udmøntes i en institution eller i institutionelle ændringer? Og hvad er følgelig samspillet mellem en ændret værdistruktur, fremherskende normer og adfærd? Hvad forstår man ved»et godt liv som gammel«, og hvordan spejles det i det ældrebillede, politikere, medier og befolkning på et givet tidspunkt tegner? Hvad er det offentliges forpligtelser over for borgerne og borgernes forpligtelser over for det offentlige? Hvad er familiens og civilsamfundets rolle i de gamles tilværelse? Hvordan skal hjemmehjælpen udføres, og hvem skal udføre den? Hjemmehjælpens historiske udvikling vil blive set i sammenhæng med velfærdsstatens og samfundets udviklingsforløb og ændringer i det mere generelle værdiunivers, som ligger bag det»overordnede forløb«. Analysen er derfor mere generel end en analyse, der alene fokuserer på hjemmehjælpen. 14

15 Historien om hjemmehjælpen tog sin begyndelse i 1940erne, og den føres op til i dag. Derfor har bogens sidste kapitler fokus på det»moderniseringsprogram«, som om end foregrebet tidligere så dagens lys i 2001/02, og på den»kvalitetsreform«, der i skitseform blev præsenteret forud for folketingsvalget i Hovedbegrebet i moderniseringsprogrammet er det frie valg, som dels udspiller sig inden for en ydre ramme af overordnede hensyn, og som dels gennemføres med en række forventede virkninger for øje. Uden at foruddiskontere bogens indhold kan man pege på en række (udvalgte) centrale egenskaber ved programmet: Markedet som»forbillede«, (for)brugeren/borgeren som aktør, prioritering af myndighedsfunktionen, fokus på individets frie valg og hjemmehjælpens egenskab af serviceydelse.»kvalitetsreformen«har samme kerne, men er i højere grad indplaceret i en styringssammenhæng. Dette nutidige udgangspunkt rejser en række historiske spørgsmål: Hvilken rolle har markedet og andre aktører uden for den offentlige sektor tidligere haft i forhold til hjemmehjælpen? Hvad skyldes det, at»det offentlige«ikke længere ses som (den eneste) løsning? Hvornår og hvorfor blev det»at tage sig af de ældre«i hjemmet overhovedet en offentlig opgave? Hvad ligger der bag, når fokus flyttes fra»den svage ældre med omsorgsbehov«til et»borgerbegreb«og videre til et»bruger- eller forbrugerbegreb«? Hvad ligger der bag overgangen fra tanker udmøntet i en»omsorgslov«til tanker, der udmøntes i en»servicelov«? Bogens formål er at beskrive hjemmehjælpens historiske udvikling, men det sker for at forstå nutiden. Brud og kontinuitet bliver kernebegreber i forsøget på at forstå nutiden (bedre) og måske endog muliggøre en»anet fremtid«. Bogen kan læses selvstændigt, men det vil give et større udbytte, hvis den læses parallelt med den samlede og samlende fremstilling af hele projektet Velfærd for ældre holdning og handling. 1 Kapitel 1 drøfter den teoretiske tilgang, der styrer fortællingen. I kapitel 2 beskrives hjemmehjælpens rødder Kapitel 3 handler om den periode fra 1956 til 1972, da hjemmehjælpen som hjemmehjælp så dagens lys. Socialreformkommissionens arbejde førte bl.a. til bistandsloven, der blev den nye ramme om bistanden i hjemmet. Tankerne afdækkes i kapitel 4, som dækker perioden 1974 til Det var også i disse år, Ældrekommissionen tegnede konturerne af en fremtidig ældrepolitik, som i første omgang blev udmøntet i en fornyet bistandslov og ikke mindst i gennemførelsen af loven om boliger til ældre og handicappede. Det er temaet for kapitel 5, som omfatter perioden 15

16 Kapitel 6 har fokus på serviceloven, mens»moderniseringsprogrammet«og indførelsen af»frit valg«behandles i kapitel 7. Endelig fremstiller kapitel 8 elementer af den kvalitetsreform, der aktuelt er under drøftelse; men inden vi tager fat på historien, vil vi kaste et blik på en række principielle spørgsmål, der sammen med kapitel 1 belyser, hvorfor idéer og værdier spiller en så stor rolle i fremstillingen. Værdier og velfærdsstat 2 Hvad har værdier og velfærdsstat med hinanden at gøre? Følger man debatten om velfærdsstaten, handler den først og fremmest om økonomiske balancer, om skatterne fremadrettet kan finansiere udgifterne, om hvordan man bedst får flere folk i arbejde, og om den ene eller anden teknik er den bedste løsning. Det er også spørgsmål, der med tyngde træder frem i diskussionen af»kvalitetsreformen«. På overfladen handler den om, hvordan ydelsernes kvalitet kan øges, men i dybden er temaet tilbageholdenhed med de offentlige udgifter og statens styring af kommunerne. Både debattens deltagere og de, der bare følger den fra sidelinjen, glemmer eller fortrænger, at det i bund og grund drejer sig om værdier. Velfærdsstaten er ikke en teknisk løsning på et teknisk problem. Velfærdsstaten er vores samfund. Derfor er den både bærer af og bæres oppe af værdier: Solidaritet, lighed, ligestilling, retfærdighed, tillid, frihed, fællesskab vil ofte være dem, man tænker på, når der tales velfærdsstat. Meget tyder på, at vi står i en værdimæssig brydningstid. For det første påvirkes værdier af samfundsudviklingen på godt og ondt og hele tiden. En række»gamle«og hæderkronede værdier kommer under pres. For det andet har de senere års danske politiske debat været præget af den såkaldte»værdikamp«. Efter i nytårstalen 2002 at have kagstrøget eksperter og smagsdommere blæste statsminister Anders Fogh Rasmussen i Weekendavisen den 17. januar 2003 i gjalderhornet og kaldte til holdnings-, værdi- og kulturkamp.»det er kulturkampen, der afgør Danmarks fremtid. Ikke den økonomiske politik. Ikke teknokratiske ændringer af lovgivningssystemer. Det afgørende er, hvem der får held til at sætte dagsordenen i værdidebatten. Værdidebatten er langt den vigtigste, og den er sat i gang. Og den vil gradvis, men målbevidst ændre det danske samfund. tilgangen er den, at vi starter med at forberede reformerne gennem en debat om værdier og de fremtidige udfordringer, og når så tiden er moden, er der forhåbentlig også skabt et grundlag for at ændre systemerne«, sagde han. 16

17 Tanken blev i februar 2004 båret videre i regeringsdokumentet:»noget for noget«. Det handler, blev det sagt i forordet,»om at gøre op med konsekvensløsheden uden at dræbe ildsjælene og uden at sætte egoisme i system. Vi ønsker ikke et kynisk samfund, hvor man kun giver, hvis man får noget igen. Men vi lever i et samfund, hvor det i mange situationer er ligegyldigt, om man bare lige skraber sig igennem, eller om man virkelig sætter sig op og skaber noget stort og banebrydende. Derfor skal vi påskønne dem, der gør en forskel«. Retorisk var værdier sat på den politiske dagsorden. Socialdemokraterne lagde sig med deres nye principprogram»hånden på hjertet«fra 2004 i slipstrømmen.»politik handler om værdier. Værdier som afgør, hvad vi finder rigtigt og forkert, hvad vi vil ændre, og hvad vi vil bevare i den verden, vi lever i. Politik handler om værdier. Det er en kamp mellem grundlæggende værdier, om hvordan vi forstår mennesket og dets behov«. Ikke mindre end 33 gange finder man i principprogrammet begrebet»værdier«. Den første sætning i citatet optræder som præambel i»samling om fornyelse«fra april Retorisk var værdier sat på den politiske dagsorden. Men på en eller anden pudseløjerlig måde er værdikampen og debatten om det allermest danske velfærdsstaten stort set holdt fri af hinanden. Interessen for værdier har fx ikke ført til en seriøs diskussion om den danske velfærdsstats værdigrundlag spørgsmålet om hvad velfærdsstaten i det hele taget skal gøre godt for. Da socialminister Eva Kjer Hansen i september 2005 rejste en diskussion om (u)ligheden som værdi, fortonede en ellers principiel debat sig hurtigt og blev erstattet af en vurdering af socialministerens person og placering i regeringen. I forlængelse af velfærdsforliget fra juni 2006 er kursen efter mange politikeres mening udstukket for de næste mange år med mindre nogen kommer på tværs med en slæde. Det giver tid og rum for en diskussion af selve fundamentet. Det er så meget mere påkrævet, fordi flere og flere har levet deres hele liv i velfærdsstaten og derfor vænnet sig til dens indretning i en grad, så der slet ikke reflekteres over, om det er det»rigtige«eller»ønskelige«samfund. Hvad taler vi om? Værdier er sært uhåndgribelige. Mens de enkelte velfærdsordningers finansiering, personkreds, tildelingskriterier og ydelsesbestemmelse optræder eksplicit i lovteksterne, er de underliggende værdier sjældent om overhovedet omtalt. Og ser man på velfærdsstatens værdigrundlag som et samlet hele, bliver det endnu mere besværligt og abstrakt. På den anden side er værdier yderst håndgribelige: Det er dem, vi falder tilbage på, når vi skal afgøre om noget er rigtigt 17

18 eller forkert. Er det retfærdigt, at hjemmehjælp skal være»gratis«for alle? Øger skattestoppet uligheden, og er det godt eller skidt hvad vej analysen nu måtte pege? Strider det mod ligheden, hvis serviceniveauet i Blåvandshuk er forskelligt fra Ballerups? Kan kontrolforanstaltninger og krav om dokumentation bryde tilliden? Velfærdsstaten er en samlebetegnelse for lovgivning, pligter, rettigheder, uudtalte normer og sociale institutioner. Alt i et tæt samspil, hvor normer skaber institutioner, og institutioner skaber normer. Det er mildest talt kompliceret. Velfærdsstaten har en lang historie og er skabt lag på lag gennem mere end hundrede år. Den har rødder langt tilbage i historien, og dens værdigrundlag har altid været omstridt og foranderligt. Omstridt fx da lovgiverne omkring 1900 diskuterede, om det var staten (kollektivet), der skulle tage ansvar, eller om det var den enkelte selv. Omstridt da borgerlige politikere i 1950erne så folkepensionen som en trussel mod friheden, eller da socialministeren i 2005 meldte ud, at bekæmpelse af fattigdom står over lighed. Værdier og normer Et nærmere kig på historien viser, at nogle værdier har deres tid for så at»ryge ud«, mens andre aflejrer sig i velfærdsstatens dybdestruktur, selvom det tankesæt og de aktører, som oprindelig bar dem, for længst er forsvundet eller forandret. Et eksempel på det første kan være den eksklusion fra samfundet (med tab af borgerlige rettigheder m.v.), som fulgte med fattighjælpen helt indtil Her var der tale om et skarpt moralsk og værdimæssigt skel mellem værdigt og uværdigt trængende de»uværdige«blev ikke betragtet som fuldt værdige og lige borgere. Formelt luget ud i 1961, javel; men har vi reelt opgivet skellet sådan fuldt og helt? Eller lever det i en måske mere subtil form? Omvendt er der en række grundværdier, som kan føres meget langt tilbage i mange tilfælde til en tid forud for velfærdsstaten: Næstekærlighed, solidaritet, retfærdighed og tillid. De har været med os fra»gamle dage«, og de har overlevet store og dramatiske samfundsforandringer. Næstekærligheden har sit udspring i det kristent-religiøse, men er vandret med ind i det sekulariserede samfund måske netop fordi ansvarligheden for»den anden«er en tanke, der er tilgængelig også uden et religiøst fundament. Solidaritet og retfærdighed har rødder både i det traditionelle og det industrielle samfund, men er fulgt med os ind i vores nuværende postindustrielle samfund. Men selvfølgelig er der sket meget undervejs. Værdier har selv en historie og kan ikke diskuteres uafhængigt af deres sociale sammenhæng. 18

19 Hvorfor er diskussionen så vigtig? Hvorfor er værdierne så væsentlige? Svaret er enkelt. Det er mere end noget andet værdierne, som (på godt og ondt) holder vores samfund sammen. De er velfærdssamfundets lim eller kit. Værdierne knytter sig til sociale institutioner og regler. De henviser til fælles forestillinger om, hvad der er rigtigt og forkert, godt og ondt. Hvad er»det gode samfund«? Hvad er»det gode liv som gammel«?, ja, hvad er overhovedet det»gode liv«? Fælles værdier kan i sagens natur kun realiseres som en fælles opgave. Lighed, retfærdighed, solidaritet osv. giver ingen mening for Robinson på den øde ø. De er knyttet til et socialt fællesskab. De er normative, fordi de foreskriver en norm, dvs. en regel for vores gøren og laden. Den, der bryder normerne, vil blive kritiseret og bebrejdet eller vil måske endda blive udsat for egentlige sanktioner. Samfundsmæssige værdier er relativt abstrakte, generelle principper for, hvad medlemmerne af en gruppe eller alle borgere i et samfund anser for godt eller ønskeligt. De er kriterier for, hvordan en given individuel opførsel vurderes. De giver den enkelte et udgangspunkt for at bedømme en situation som ønskværdig eller ikke ønskværdig. De giver måske også den enkelte et afsæt for hans eller hendes handlinger: Hvad kan man gøre»med god samvittighed«, og hvad kan man ikke gøre? De definerer forskellen mellem det acceptable og det uacceptable. De abstrakte og generelle værdier bestemmer de sociale normer, mens normerne afspejler mere konkrete og specifikke regler for den adfærd, der i en given situation»sømmer sig«. Normer er skrevne og uskrevne regler for sømmelig og sædelig handlemåde (det er gode ord, selv om de klinger lidt gammeldags), Værdierne er de forestillinger, der mere ubestemt og ikke umiddelbart synligt ligger bagved og begrunder normerne. Både værdier og normer afspejler, at menneskelig adfærd er normativ. Normer og værdier hævder netop noget om, hvad der bør, og hvad der ikke bør, være tilfældet. Derfor er de livsnerven i samfundets kultur som fælles udtryk for alt det socialt nedarvede og tillærte, som vi overtager gennem vores opdragelse og opvækst i samfundet. Det nærmest indpodes i os. 19

20 Velfærdsstatens»ordensreglement«er et væv af spilleregler, der foreskriver, hvad man bør, og hvad man ikke bør. Og et ordensreglement er nødvendigt. Vi kan på den ene side ikke håndtere virkeligheden uden at være forankret i tillærte normer, mens vi på den anden side ikke kan komme til rette med vores forhold til virkeligheden, med mindre vi skuer den gennem værdiernes og normernes briller. Når vi stiller en diagnose på samfundets tilstand, når vi vurderer en given situation, sker det med afsæt i et billede af, hvordan tilstanden eller situationen bør være. Værdierne og normerne er det kompas, vi manøvrerer efter. De sociale værdier udmøntes i institutioner. Nationen hviler i patriotismen, kirken i troen, det kapitalistiske system i den private ejendomsret og arbejdet, demokratiet i friheden, ældreplejen og sundhedssektoren i barmhjertigheden. Hvad er det for værdier, og hvad er det for et værdihierarki, der ligger bag velfærdsstaten og bag hjemmehjælpen? Den megen diskussion om værdier, som præger begyndelsen af det 21. århundrede, antyder måske en usikkerhed om, hvor vi er på vej hen, og hvilken vej vi ønsker at bevæge os. En usikkerhed om hvorvidt det, vi kender, er ved at gå i opløsning, eller om de værdier, vi har drukket ind med modermælken, vil leve videre i en forandret og måske endda styrket udgave: Opløsning eller genopbygning? Opløsningstider? Tiden går og går tilbage: af de gamle gyldne dage redded fædrene en rest, af nutidens slemme plage fødes eftertidens pest. Horats, Carm. III, 6. Historien om»opløsningen«rækker tilbage til tiden før velfærdsstaten og har fulgt med hele vejen. Der var en gang, da samfundet var indlejret i de fælles værdier, som bestemte sæd og skik. Samfundet var kittet tæt sammen, fordi den enkelte følte sig forpligtet på et fælles mønster af normer, som bestemte, hvordan man behandlede de andre. Et liv i tradition og intimitet, men også med ringe spillerum for individuel udfoldelse. De tidlige og de traditionelle samfund omfattede en relativ lille kreds med stærk afgrænsning over for andre, som kun 20

21 gav den enkelte en begrænset mulighed for udvikling af hans eller hendes særegenheder under eget ansvar. Med den begyndende industrialisering og bevægelsen mod det moderne samfund blev den enkelte tildelt en bestemt rolle, og samfundsfunktionerne blev organiseret efter rationelle overvejelser. Velfærdsstatens historie udspiller sig værdimæssigt netop i dette spændingsfelt mellem rationaliteten og det forpligtende fællesskab. På den ene side effektiviserede velfærdsstaten værdier som tryghed, fællesskab, nationen etc. På den anden side satte velfærdsstaten mennesket frit i en grad, så det ikke længere behøvede at føle sig bundet af de traditionelle værdier og blev befriet fra den sociale kontrol, som de traditionelle fællesskaber praktiserede. Og nu står vi måske ved en ny samfundsmæssig korsvej? I det såkaldte postmoderne samfund der er endog dem, der taler om det postsekulariserede samfund fører ny teknologi, bureaukratisering, resultatovervågning og lignende til nye relationer præget af pragmatisme, hensigtsmæssighed, rationelle og upersonlige kalkulationer. Teknikker, metoder, instrumenter, værktøjer, evalueringer osv. erstatter det personlige engagement, loyaliteten og forpligtelsen. Økonomisk effektivitet og kalkulerbarhed fordrer, at den enkeltes opførsel fremmes gennem aflønningsformer og ikke ved moralske og normative appeller. Den økonomiske effektivitet som overordnet mål demoraliserer arbejdet og den sociale orden i bred betydning. Arbejdet bliver upersonligt alene bestemt af rollen og antager karakter af en komponent i en rationel økonomisk kalkule. Det rationaliserede arbejde og de nye teknikker bestemmer arbejdets udførelse. Automatisering, elektronisk kontrol, computerteknologi og overvågning mindsker behovet for de dyder, som en gang knyttede sig til arbejdet. Den enkelte medarbejders moralske kvalitet bliver af mindre og mindre betydning, og da den ikke er økonomisk nødvendig, mindskes den tid, der anvendes på opgaven. Derfor nedtones kultiveringen af den moralske følelse, og ideologien bag børnenes opvækst ændrer karakter. Når opdragelsen eller socialisationen ændres, ændres samfundet. I stedet for kommunikation af»rigtige«holdninger og dyder flyttes vægten over på professionalisme, tekniske færdigheder og kompetencer. Egenskaber, der ikke er strengt nødvendige for rollens udøvelse, nedtones. Selvrealisering og normløshed er tidens mantra. 21

22 Set gennem disse briller bliver velfærdsstaten mere eller mindre reduceret til et værktøj for den enkeltes realisering af sig selv (frem for fællesskabet). Det handler ikke bare om et værdigrundlag, som eroderes, men også om, at velfærdsstatens historiske rolle som værdibærer erstattes af fortvivlede forsøg på at fastholde det, man har nået uden et fælles værdigrundlag. Dette perspektiv indskriver sig i den del af den sociologiske tradition, der med bekymring ser modernitetens konsekvenser for de eksisterende fællesskaber: Opløsningstiden båret af nostalgisk længsel efter verden af i går, den guldalder, der måske måske ikke har eksisteret. Genopbygningstider? Da bålet var brændt ned var fuglen Fønix ikke død men meget gammelt skidt var brændt af den rysted sine vinger fri for slagger og den fløj fra asken op mod himlen høj Flyv fugl Fønix flyv Fra asken op mod himmelen Lars Lilholt Band Både økonomen Assar Lindbeck og sociologen Zygmunt Bauman har kaldt velfærdsstaten for en civilisationens triumf. Heri ligger også, at det moderne sociale system ingenlunde har opgivet det moralske perspektiv. Tværtimod har vi politisk almengjort en række principper i lovens form moralen er blevet politiseret gennem politiske vedtagelser. Det betyder samtidig, at der lægges vægt på individernes nye muligheder for udfoldelse, selvstændighed og frihed. Denne udvikling af velfærdsstaten kan i princippet hænge sammen med, at mennesker i voksende grad har set»omsorgen for den anden«som et i økonomens forstand kollektivt gode. I så fald vil bevidstheden om, at der tages hånd om næsten, være en velfærdsgevinst for alle. Det spejler måske samtidig vores oplevelse af, at vi hver især har en tilbøjelighed til at optræde som»gratister«, og hvis denne menneskelige egenskab er udbredt, kan den kun holdes nede, hvis den forankres i en for alle gældende lovgivning, som i så fald antager moralsk karakter. Som Odysseus bandt sig til masten for at tøjle den fristelse, Sirenerne udsatte ham for, lægger vi bånd på vor fristelse til at negligere næsten ved at forankre 22

23 omsorgspligten i lovenes skikkelse. Hvis vi selv erkender fraværet af en spontan kulturel og moralsk enighed med deraf følgende handlinger, er det vores forudforståelse af, hvad der er ret og rigtigt, vi lader udfolde gennem lovgivning i erkendelse af, at viljen er redebon, men kødet skrøbeligt. Naturligvis udspringer sygesikringen, arbejdsløshedsforsikringen, arbejdsskadeforsikringen, pensions- og servicelovgivningen, hjemmehjælpen etc. ikke i egentligste forstand af moralske hensyn, men de spejler alligevel en anerkendt nødvendighed af, at man ved lovgivning kan tilvejebringe noget, der kunne have hvilet på en individuel moralsk disposition. Derfor kan man opfatte velfærdsstaten som en rationalisering af omsorgen for»den anden«: En institutionaliseret moralitet. I det perspektiv fremtræder forholdet mennesker imellem i en moderne velfærdsstatstænkning, som vi fx møder den hos sociologen T.H. Marshall, som et forhold mellem staten og borgerne udtrykt i rettigheder og pligter. Marshalls klassiske idé om treklangen af civile, politiske og sociale rettigheder bygger på en anerkendelse af grænserne for den statslige finansielle formåen og en respekt for markedssystemets imperativer incitamenterne eller tilskyndelserne. Begge forudsætter, at borgerne forstår at dæmpe deres krav om sociale rettigheder, og at de tager deres medborgerlige forpligtelser på sig. Staten indfrier de legitime rettigheder, mens borgerne modificerer deres krav til staten og bidrager til fællesskabet gennem deres skattebetaling. Fortalere for en såkaldt refleksiv modernitetstilgang, fx sociologen Anthony Giddens, lægger vægt på, at livsverdenen løbende ændres og tilpasses de sociale systemer og strukturer, uden at den af den grund koloniseres, ligesom han fremhæver, at menneskelige fællesskaber ikke elimineres, men ændrer karakter. For Giddens er den enkeltes uafhængighed og selvstændighed ikke ensbetydende med egoisme, men snarere en forudsætning for gensidighed og samhørighed byggende på aktiv tillid, hvor to eller flere indgår i en gensidig relation for dens egen skyld, og hvor relationen fastholdes, så længe parterne anser den for acceptabel og personligt givende. Uden et værdifællesskab er det imidlertid en forholdsvis svag relation. Der er altså rum for og grund til såvel dommedagsprofetier og længsel mod det svundne som til optimisme og tro på fremtiden. Og i denne lettere karikerede modstilling findes en række mellem- og tredjepositioner. Men fælles for analy- 23

24 serne er, at de giver god anledning til en diskussion om, hvad der sker, og hvad vi vil med velfærdsstaten og dens værdier. Udfordringen Velfærdskommissionen, som blev nedsat i 2003 og afgav sine anbefalinger i januar 2006, delte i sin første rapport de udfordringer, velfærdsstaten stod over for i fire grupper: demografiske ændringer, øget globalisering, øget efterspørgsel efter fritid og tilbud fra det offentlige, ændrede normer og øget individualisering. Om det sidste skrev man et kapitel, og så glemte politikere, medier, offentlighed og for så vidt også kommissionen selv alt om det. Debatten blev reduceret til et akademisk flueknepperi om beregningsforudsætninger og størrelsen af det finanspolitiske holdbarhedsproblem. Hvad nu, hvis velfærdsstatens grundproblem snarere er et kultur- eller værdiproblem, end det er et finansieringsproblem? Hvad nu, hvis vi spurgte om egenskaberne ved det samfund, vi gerne vil leve i i stedet for at være så optaget af efterlønnens fnidder og skattestoppets fnadder? En debat, der alene handler om efterløn, skattestop, dagpenge- og SU-ændringer, er en fattig debat. Visionen bag den»klassiske velfærdsstat«byggede på individuelle rettigheder inden for en universel ramme og hvilede på en kollektiv finansiering gennem skattebetalingen, mens de største ydelser gik til dem, der havde de mindste indkomster eller de største problemer. Mellem det, den enkelte bidrog med, og det, den enkelte fik, var der ingen sammenhæng. Ydelse og nydelse var afkoblet. Spidsvinklet var den danske velfærdsstats egenart bestemt som»noget for ingenting«. Visionen var et samfund, hvor de bredeste skuldre skulle bære de største byrder, hvor ingen unødigt skulle ligge andre til last, hvor man gjorde sin pligt og krævede sin ret, hvor der var en forventning til den enkelte om at opføre sig sådan, at»systemet«kunne overleve, hvis alle andre opførte sig på samme måde, hvor de heldige støttede de uheldige, hvor de stærke tog hånd om de svage, hvor den enkelte så sig som en del af en helhed, hvor samfundets sammenhængskraft ikke bare var en politisk floskel, hvor samfundets spilleregler var forankret i den fælles kultur. Hvordan kan man leve i et samfund forankret i stat og marked og samtidigt fastholde, at marked og stat ikke frigør den enkelte fra ansvaret for at bære forpligtelser i forhold til de andre, hvis skæbne er forviklet med min og min med deres? Når båndene i de tætte relationer tæres, løsnes også båndene i de 24

25 større rum, og spørgsmålet om, hvad der er ret og rimeligt, fortrænges af spørgsmålet om, hvad der er fordelagtigt for mig. Hvordan lever vi sammen, og hvorfor lever vi sådan sammen? Og hvad betyder i den sammenhæng velfærdsstatens institutioner? Politisk har vi sådan da indrettet samfundet, som om vi havde sympati for hinanden vel vidende, at det så langt fra er tilfældet, men alligevel i en erkendelse af, at når sindelaget mangler, må gerningerne fremtvinges. Det er vel, når al krudtrøg har lagt sig, kernen i velfærdsstatens værdigrundlag. Just det grundlag kan være truet, og der kan være mening i at tale om en spænding mellem moralens minimumskrav og fristelsen til at vige af fra dydens smalle vej. Spændingen er ikke mindst i et velfærdssamfund, der omfatter os alle, organiseres af»det offentlige«, finansieres ved beskatning og bygger på individuelle rettigheder, der er afkoblet fra den enkeltes bidrag til festmiddagen. Uden samspil med og ansvar for det andet menneske, havner vi let i et samfund af ansvarsforflygtigelse i det nære.»de andre«bliver upersonlige og anonyme, og de, vi ikke kan identificere os med, marginaliseres: Vi og de dem og os! Den enkelte glemmer medmennesket og ser sig placeret i et spil med eller mod»systemet«:»jeg har betalt min skat og derfor har jeg ret til«.»det må»det offentlige«tage sig af«.»min nabo fik, så skal jeg også have«. Så er den rationelle konklusion for den enkelte at gøre, som han eller hun tror, de andre gør. Reglerne er jo ens for alle, og hvis alle udnytter systemet sådan cirka lige meget, er der jo ingen, der bliver snydt undtagen de dumme eller naive, men de bliver altid snydt. Et samfund, hvor borgeren reduceres til offer for kræfter uden for sig selv, hvor vi kræver retten til lokalisering af skylden uden for os selv, retten til at kræve offentlige løsninger på private problemer, retten til at se os selv som manipulerede størrelser, retten til at se os selv ikke som handlende, men som behandlede, eller som dem, der handles med, retten til at brokke os, retten til dobbeltmoral. Kernen i velfærdsstaten er den rolleombytning, der lader os forstå, at det i dag er dig, der har et problem, mens det i morgen er mig, at vi alle sådan da er i samme båd, at vi lever i et risikofællesskab. Men så bliver det et problem, hvis det er de samme, som dag ind og dag ud hænger fast i overførselsindkomstsystemet; hvis der er dem, som set med andres briller ikke»bidrager«tilstrækkeligt; hvis der er dem, som skiller sig ud eller bliver udskilt på grund af etnisk baggrund eller religiøs dæmonisering. Så har vi spændingen mellem dem og os. 25

26 Så er velfærdssamfundet på vej til at krakelere, mens flere og flere anbringes i velfærdsstatens kælder. Er det, fordi værdierne bag den klassiske velfærdsstat er ved at være ormædte, at vi gennem de sidste 25 år har set en bevægelse i velfærdsstaten mod en individualisering i en fællesskabsramme: arbejdsmarkedspensionerne, den i øjeblikket suspenderede særlige pensionsordning, den udvidede anvendelse af privat sygeforsikring, de individuelle indbetalinger til efterlønsordningen, begyndende udvikling af supplerende dagpengeordninger for de lidt bedre aflagte, den øgede vægt på»frit valg«, de stærkere krav om aktivering osv. spejler alle en bevægelse væk fra den klassiske velfærdsvision. Fra kollektivet eller fællesskabet mod individet. Et bevidst valg? En utilsigtet glidebane? En tidsånd vi knapt har forstået? Er den megen tale om værdier et dække over værdiernes forfald, eller er den et forsøg på at genfinde et værdigrundlag, som måske er gået tabt? Eller er den blot og bart udtryk for et retorisk slør over den stille revolution, som uden nævneværdig politisk diskussion har præget de seneste 25 års velfærdsudvikling? Eller markerer den en begyndende besindelse på den klassiske vision? Svaret svæver i vinden. Er vi på vej mod en grundlæggende klarhed over, at et samfundsprojekt ikke kan udspringe af beregninger og teknokrati, men fordrer værdier, der er indlejret i kulturen som en del af den fælles arv? Vil velfærdsstaten, som vi har kendt den, og som mange anpriser, vise sig at være en parentes i historien af et hundrede års varighed, eller vil den værdimæssigt rejse sig som en fugl Fønix af asken? Velfærdsstaten som teknokratisk (malke)maskine eller velfærdsstaten som vores samfund? 26

27 Kapitel 1. Idéer og værdiers rolle Indledning At skrive hjemmehjælpens historie er ikke bare at fortælle, hvad der har hændt sig fra dens spæde start til i dag. Det kræver et perspektiv. Mit perspektiv er idéernes rolle i udviklingsforløbet. Det fordrer en nærmere begrundelse. Den finder læseren i dette kapitel. Det kan for den, som kun interesserer sig for, hvad der faktisk skete, måske være en smule tung kost. Men man kan meget vel springe dette kapitel over og gå direkte løs på historien, som den har udspillet sig. Den historie begynder i kapitel 2. Idéen om idéer Historisk-institutionel analyse bygger på antagelser om, at politik spiller en rolle, at institutioner spiller en rolle, at historien spiller en rolle, og at idéerne spiller en rolle. 3 Ved institutioner forstås formelle og uformelle regler og procedurer. De definerer en bestemt adfærd som ønskelig og indebærer i mange tilfælde sanktioner, hvis der sker brud på den ønskede opførsel. En institution er således ikke nødvendigvis en»bygning«som en børnehave eller et plejehjem. Det kan også være et»regelsæt«. Færdselsreglerne er en institution, og hjemmehjælpen er en institution. Institutionerne er knyttet til historien, fordi de er skabt i den politiske proces i form af love og reguleringer, der er med til at bestemme en praksis, og fordi de 27

28 påvirker befolkningens forståelse af virkeligheden, som senere kan være med til at ændre de politiske forudsætninger. Institutioner indlejres derfor i kulturen som et forbindelsesled mellem tidligere erfaringer og de aktuelle beslutninger (handlinger). Det kan skabe såkaldt»stiafhængighed«. Det betyder, at en én gang valgt udformning af en institution med stor sandsynlighed vil blive fastholdt. På den anden side udvikler en institution sig ikke per automatik. Social læring og/eller ændringer i de ydre vilkår kan skabe kritiske øjeblikke, hvor der stilles spørgsmålstegn ved de eksisterende institutioner og deres indretning, og hvor man må beslutte sig for at fortsætte ad den bane, man i udgangspunktet var slået ind på, eller for en ændring til en anden»sti«. Det eksisterende paradigme den givne forståelse af en bestemt institution udfordres løbende af erfaringer, der høstes, eller af strukturelle ændringer. Det kan give anledning til tvivl om institutionens hensigtsmæssighed, så man eventuelt vælger at slå ind på en ny vej ved en ændring af institutionen. Hvis den sociale læring eller ændringer i de sociale strukturer for alvor udfordrer den kendte institution, er scenen sat for institutionelle ændringer. Det er i sådanne situationer, idéer kan spille en rolle, fordi de kan ændre aktørernes synspunkter. Politiske handlinger, der fører til ændringer, hviler på idéer, som bestemmer forståelsen af den foreliggende situation. På den anden side udelukker det ikke, at strukturelle forhold, interesser og materielle vilkår kan spille en rolle. Både interesser, materielle vilkår, strukturelle forhold og idéer kan spille ind. Der vil typisk være tale om et samspil, så idéer øver indflydelse i en politisk proces, som samtidig er påvirket af interesser og magtressourcer. Med understregningen af»kritiske øjeblikkes«betydning er vægten lagt på situationer, hvor en ændrings tidsmæssige placering tydeligt kan bestemmes, fordi der sker et brud med fortiden. Det udelukker ikke, at ændringer også kan ske gradvist, næsten umærkeligt, og at idéuniverset kan undergå et stille sporskifte. Tænkningen ændres gradvis med»tidsåndens«bevægelser.»nye idéers«gennemslagskraft afhænger af, om social læring har rejst tvivl om den eksisterende institutions hensigtsmæssighed, om hæderkronede idéer eller værdier er blevet udfordret, og af, om de»nye idéer«udmøntes af»autoritative stemmer«med indflydelse på de politiske aktører med mindre det da drejer sig om inkrementelle ændringer, der kun langsomt slår igennem, fordi det er 28

29 summen af mange små påvirkninger, som slutteligt sætter sig igennem som en reel ændring. Omvendt sker det ikke af sig selv men også som led i en social læringsproces. Tænk i sammenhængen på indledningens omtale af statsminister Fogh Rasmussens tanker bag værdikampen og på antydningen af, at der over de sidste år har fundet en stille reformation af velfærdsstaten sted. Sandsynligheden for, at»nye idéer«vinder indpas som ændringsdynamo i den politiske beslutningsproces, afhænger således af, om de udkastes af en ekspertise, som beslutningstagerne tillægger autoritet. Jo»tættere«denne ekspertise er på dem, der træffer beslutningerne, jo større er sandsynligheden for, at»idéen eller idékomplekset«slår igennem. Typisk vil der blive lyttet meget til en ekspertise samlet i et udvalg eller en kommission, politikerne selv har nedsat, og i mange tilfælde vil også den administrative struktur, som politikerne er afhængige af, selv repræsentere, hvad politikerne opfatter som en ekspertise. I andre tilfælde sætter ændringerne sig igennem uden iøjnefaldende brud men som led i en langsomt fremadskridende proces, der dog kun kan udvikle sig, hvis den ikke møder afgørende modstand eller hindringer på sin vej. Et»idé kompleks«henleder opmærksomheden på bestemte sider af»genstandsområdet«her hjemmehjælpen og dens indretning. Noget fremhæves. Andet træder i baggrunden. Samtidig er»komplekset«to-hovedet. Det peger på den ene side på»løsninger«, der skal eliminere eller reducere de»uhensigtsmæssige«sider af den eksisterende praksis, som den sociale læring har påpeget. På den anden side indeholder det argumenter, som skal legitimere en ændring. Det er hhv. det rationelle og det symbolske indhold i»idé komplekset«. Der er, som vist i figur 2, en sammenhæng mellem idé- og handlingsfeltet på den ene side og de sociale strukturer eller rammebetingelserne på den anden. Hvis fx den forventede demografiske udvikling med et stærkt stigende antal ældre fremkalder bekymring blandt beslutningstagerne, koncentreres opmærksomheden om den økonomiske dimension. Det betyder, at økonomers bidrag i den givne situation tillægges større autoritet end andre. Spørgsmålet om idéers rolle, når en politik ændres eller fastholdes, er i samfundsvidenskaberne blevet rejst med voksende styrke ikke mindst i den del af videnskaberne, der beskæftiger sig med velfærdsstaternes oprindelse, udvikling og ændringer. Mange skrev i slutningen af 80erne om velfærdsstaternes»krise«. Det fandt mange udtryk, men der var en fælles opfattelse af, at velfærdsstaten stod over for et legitimitetsproblem. 29

30 Figur 2 Rammebetingelser: politiske retlige økonomiske socialstrukturelle socialkulturelle Idé- og handlingsfelter: hovedproblemer regerings-, oppositions- og partisynspunkter international kontekst markante aktørers synspunkter imitation organisationer og korporativ indflydelse partiernes rolle Rigsdagens/Folketingets rolle Politik som mellemkommende variabel Politisk proces Politik som betinget faktor Politik som betingende faktor Etablering og/eller ændring af institution Tilbagekoblingsmekanismer Det nye»syn«på velfærdsstaterne og deres situation havde fremkaldt et kritisk øjeblik, der kaldte på overvejelser af den fremtidige udviklingsvej på reformer og innovationer. Dette så meget mere fordi situationen fordrede en anden politik end den traditionelt kendte. Mens de foregående år havde været velfærdsstaternes vækstperiode, var opgaven i slutfirserne, mente mange, snarere den at dæmpe de ekspansive tendenser. Det betød, at traditionelle»forklaringsmodeller«som fx magt-ressourceteori, institutionelle faktorer, middelklassens fremvækst og aktørteori blev suppleret med en påstand om, at idéer spillede en rolle. Fra idé over holdning til handling. Eller måske var der slet ikke noget kritisk øjeblik. Måske var der kun tale om en begyndende, langsom ændring. Det vender vi tilbage til senere i fremstillingen,»framing«hvad er så sammenhængen mellem idé og handling? En idé kan evt. som led i en sammenhængende teori (kognitivt) fremme forståelsen af et givet fænomen, uden at det nødvendigvis giver sig udslag i handling. Handling forudsætter en sammenknytning med det normative niveau. 30

31 Mens kognitive idéer siger noget om, hvordan verden er, tilfører de normative idéer eller værdierne, som de ofte kaldes en positiv eller negativ værdi, så de siger noget om, hvad der i en given situation bør gøres. Ofte knyttes de to analyseniveauer forståelse og handling deskription og normativitet sammen ved begrebet»framing«. Det henviser til de processer, som skal give enkeltindivider en bestemt opfattelse af den betydning, der knytter sig til ord eller sætninger. Beslutningstagerne søger derfor retorisk at udforme en»ramme«eller en pakke, som skal fremme eller hæmme bestemte forståelser af omverdenen. Netop den»ramme«eller»indpakning«, der omgiver præsentationen, spiller en rolle for den forståelse eller accept, som bliver idéen til del.»framingens«formål er at fremkalde en bestemt forståelse af verden, der sammen med fremherskende men ofte konkurrerende sociale værdier, såsom frihed, solidaritet, nationalisme, tillid, lighed, fællesskab, uafhængighed, individualisme osv., kan fremkalde og legitimere handling. Forskellige»rammer«fremkalder forskellige forståelsesuniverser, som igen fører til forskellige handlinger. Begrebet et paradigme, som er kommet til at spille en stor rolle i den politiske videnskab, er en form for»framing«, der dækker en større eller mindre gruppes fælles opfattelse, og som knytter»verdensforståelsen«til normerne forståelsen til handlingen eller handlingerne. Politiske paradigmer og politiske diskurser er derfor af betydning, hvis man skal forstå idéernes rolle som baggrund for handling. 4 Politisk paradigme og diskurs I indledningen til en antologi 5 om politiske idéers gennemslagskraft noterer politologen Peter A. Hall, at stater ofte vil være forudindtaget for en politik, som har frembragt gunstige erfaringer. Også for politiske partier og interessegrupper gælder det, at deres ønsker ofte udspringer af deres forståelse af den eksisterende politiske arv; men det er selvfølgelig kun et enkelt aspekt, når det drejer sig om accepten af nye idéer. Halls overvejelser om, hvad der accepteres og slår igennem, er skematisk illustreret i figur 3. Forudsætningen for accept er for det første, at den nye teori eller idé har økonomisk gennemslagskraft. Den skal forbedre eller i det mindste ikke forringe den økonomiske situation, og den skal respektere de begrænsninger, der følger af det internationale økonomiske samspil landene imellem. Idéen skal for det andet have administrativ gennemslagskraft. Den skal m.a.o. accep- 31