Strategi og praksis for økonomisk tilsyn med luftfartsselskaber, vognmandsog postvirksomheder

Transkript

1 Strategi og praksis for luftfartsselskaber, vognmandsog postvirksomheder 18. december 2015

2

3 3 Strategi og praksis for Forord Forord Trafik- og Byggestyrelsen ønsker med denne publikation at skabe større gennemsigtighed for branchen og andre interessenter om det økonomiske tilsyn med luftfartsselskaber, vognmands- og postvirksomheder (som i nærværende strategi omtales transportvirksomheder ). Bemærk at køre- hviletidsområdet, som Trafik- og Byggestyrelsen fik ansvaret for efter Folketingsvalget i juni 2015, ikke behandles i denne strategi, men vil blive behandlet på et senere tidspunkt. Publikationen beskriver, hvad Trafik- og Byggestyrelsen vil opnå med sit tilsyn: Det langsigtede mål er at bidrage til effektive og velfungerende transportmarkeder, der øger mobiliteten og dermed væksten i samfundet. På det operationelle plan vil Trafikog Byggestyrelsen arbejde for at sikre effektiv og tidssvarende regulering samt understøtte transportvirksomhedernes regelefterlevelse. For at nå dette mål fremlægges en strategi for, hvad Trafik- og Byggestyrelsen vil gøre i de kommende år. Strategien omfatter alene det økonomiske tilsyn med luftfartsselskaber, vognmandsog postvirksomheder. Trafik- og Byggestyrelsens regulerings- og godkendelsesaktiviteter på disse områder behandles ikke i denne strategi se eventuelt styrelsens reguleringsprincipper på hjemmesiden Det er Trafik- og Byggestyrelsens forventning, at strategien vil bidrage til at skabe mere klarhed over vores mål og aktiviteter, ligesom vi håber, at branchen vil spille konstruktivt med for løbende at forbedre tilsynsarbejdet til gavn for effektive og velfungerende transportmarkeder. Denne tilsynsstrategi findes på hjemmesiden God læselyst! Keld Ludvigsen, vicedirektør

4

5 5 Strategi og praksis for Indhold Indhold 1. Formål med tilsynet Hvordan kan effekten af tilsynet måles? Sammenhæng mellem effektmål og konkrete tilsynsaktiviteter 8 2. Tilsynstyper og tilsynspraksis Tilsyn med afsæt i international regulering Tilsynstyper Tilsynspraksis Tilsynsplanlægning og ressourceanvendelse Reaktions- og sanktionsmuligheder Opfølgning på manglende regelefterlevelse mv Bilag A 23

6

7 7 Strategi og praksis for Formål med tilsynet 1. Formål med tilsynet Trafik- og Byggestyrelsen regulerer og udvikler rammevilkårene for transportområdet samt fører tilsyn med, at reglerne efterleves. Det langsigtede mål med Trafik- og Byggestyrelsens tilsyn med transportvirksomheder er at bidrage til at skabe effektive og velfungerende transportmarkeder, der øger mobiliteten og dermed væksten i samfundet. Det kortsigtede mål er at understøtte transportvirksomhedernes efterlevelse af reglerne. Trafik- og Byggestyrelsens mission og vision afspejler de bærende elementer for styrelsens arbejde inden for sikkerhed, grøn transport og mobilitet/vækst på tværs af transportformerne. Mission: At skabe attraktive rammer for byggeri samt transport på vej, bane og i luften Vision: Sikkert og grønt fremad Trafik- og Byggestyrelsen skal føre tilsyn med, at gældende regler og bestemmelser fungerer efter hensigten og efterleves samtidig med, at væksten i samfundet understøttes. I relation hertil har styrelsen udarbejdet et sæt overordnede tilsynsprincipper, som skal bidrage til, at den konkrete tilsynsaktivitet får en udformning og et omfang, som bedst muligt og på en ensartet måde understøtter de overordnede mål. Tilsynsprincipperne fremgår af bilag A og danner grundlag for denne strategi. 1.1 Hvordan kan effekten af tilsynet måles? Udgangspunktet for Trafik- og Byggestyrelsens tilsynsvirksomhed er at respektere og understøtte den rolle- og ansvarsfordeling mellem styrelsen og virksomhederne, som er fastsat i national og EU-lovgivning. Således er Trafik- og Byggestyrelsen ansvarlig for at regulere og udvikle rammebetingelserne for transportmarkederne, herunder tilsikre, at dansk lov er effektiv og tidssvarende samt at dansk lov og EU lovgivningen er kongruens og ikke overlappende. Trafik- og Byggestyrelsen vejleder løbende om ny lovgivning, men ansvaret for at efterleve samt have kendskab til den nyeste nationale og internationale lovgivning er virksomhedernes. Trafik- og Byggestyrelsens regulering af og tilsyn med rammebetingelserne og virksomhedernes evne til at efterleve reglerne bidrager i fællesskab til at skabe effektive og velfungerende transportmarkeder. Dette kapitel opstiller langsigtede og kortsigtede effektmål for Trafik- og Byggestyrelsens tilsynsaktivitet og kæder de forskellige mål sammen. Årlige produktionsmål for tilsynets omfang har i mange år været anvendt som nøgleindikator for Trafik- og Byggestyrelsens indsats inden for blandt andet vognmandsområdet, men opstilling af effektmål for tilsynsindsatsen inden for transportmarkeder er nyt. Opstilling af effektmål har til hensigt at sikre, at Trafik- og Byggestyrelsens tilsynsindsats i sidste instans resulterer i, at samfundet opnår effektive og velfungerende transportmarkeder med de gældende tilsynsressourcer. Et af dilemmaerne ved at opstille effektmål er, at det kan være vanskeligt at isolere den langsigtede effekt af netop styrelsens tilsynsindsats fra andre påvirkninger ikke mindst fra virksomhedernes egen indsat. Jo tættere tilsynet måles på de udførte

8 8 Strategi og praksis for Formål med tilsynet tilsynsaktiviteter, desto større er den direkte sammenhæng mellem det man gør, og det man vil opnå. Dog risikerer man ved målinger tæt på aktiviteten at tabe perspektivet det langsigtede formål af syne. Således risikerer det for eksempel at blive et mål i sig selv at gennemføre flest mulige antal tilsyn - uden skelen til, om det også resulterer i bedre og mere effektive og velfungerende transportmarkeder. 1.2 Sammenhæng mellem effektmål og konkrete tilsynsaktiviteter I det følgende beskrives sammenhængen mellem de opstillede effektmål og de konkrete tilsynsaktiviteter, jf. figur 1. Figur 1: Målhierarki Effekt langt sigt At bidrage til effektive og velfungerende transportmarkeder, der øger mobiliiteten og dermed væksten i samfundet. Effekt kort sigt At understøtte henholdsvis luftfartsselskabernes, vognmands- og postvirksomhedernes efterlevelse af reglerne. Output Den målbare tilsynsindsats; antal tilsyn, fejl, mangler samt understøttende aktiviteter såsom vejledning, konferencer mv. Aktivitet Tilsynsmetoder; skrivebordstilsyn, målrettet kontrol, markedsovervågning, vejledning mv. Input Ressourcer; mandskab, kompetencer, IT-systemer mv Langsigtede effektmål Opstilling af mål for den langsigtede effekt giver tilsynsaktiviteten retning. Det er den gavn, som samfundet og branchen i sidste ende skal få af alle bestræbelserne. Det langsigtede effektmål for Trafik- og Byggestyrelsens tilsynsaktivitet er: At bidrage til effektive og velfungerende transportmarkeder, der øger mobiliteten og dermed væksten i samfundet. Heri ligger, at Trafik- og Byggestyrelsens regulering af og tilsyn med rammevilkårene understøtter effektivitet og innovation i transportvirksomhederne samt bidrager til lige konkurrencevilkår, således at virksomhederne har mulighed for at levere ydelser af høj kvalitet til konkurrencedygtige priser og på en sikker og forsvarlig måde. Som nævnt i forordet, omfatter denne strategi alene det økonomiske tilsyn med luftfartsselskaber 1, tilsynet med vognmandsvirksomheder 2 (bus- og godsvognmænd) samt tilsyn med postvirksomheder 3. I den forbindelse skal det nævnes, at Trafik- og 1 Forordning nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet. 2 Forordning nr. 1071/2009 om fælles betingelser for vejtransporterhvervet samt i bekendtgørelse af lov om godskørsel nr af 8. september 2010 og bekendtgørelse af lov om buskørsel nr af 8. september 2010 med tilhørende bekendtgørelser. 3 Direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008 (3. postdirektiv) og lov nr af 21. december 2010 med senere ændringer (postloven) og med tilhørende bekendtgørelser.

9 9 Strategi og praksis for Formål med tilsynet Byggestyrelsen allerede har udarbejdet en strategi for tilsyn med henholdsvis luftfartssikkerheden (2014) og jernbanesikkerheden (2010), som ligger på Trafik- og Byggestyrelsens hjemmeside I det følgende redegøres der nærmere for, hvordan et effektivt og velfungerende marked for henholdsvis luftfartsselskaber, vognmands- og postvirksomheder skal forstås og måles. Luftfartsselskaber Når vi taler om markedet for luftfartsselskaber, er et effektivt og velfungerende transportmarked et åbent, liberaliseret marked, hvor de danske luftfartsselskaber som minimum er finansielt stabile og bidrager til 1) at opretholde et højt sikkerhedsniveau inden for dansk luftfart og 2) forhindrer at flypassagerer strander på udenlandske destinationer f.eks. i forbindelse med konkurser og hvor selskaberne 3) skaber vækst og arbejdspladser. Vognmandsvirksomheder Vendes blikket mod vognmandsvirksomhederne er et effektivt og velfungerende transportmarked et åbent marked, hvor de danske vognmænd som minimum er finansielt stabile og bidrager til at sikre 1) en effektiv transport af varer og passagerer, 2) der ikke kompromitterer færdselssikkerheden, og hvor virksomhederne 3) skaber vækst og arbejdspladser. Postvirksomheder På postområdet er et effektivt og velfungerende postmarked et åbent marked, der understøtter en effektiv postbefordring i hele landet. På baggrund af ovenstående mål har Trafik- og Byggestyrelsen udvalgt en række nøgleindikatorer, jf. Trafik- og Byggestyrelsens strategiske markedsovervågningsmodel, som er nærmere beskrevet i afsnit Trafik- og Byggestyrelsen vil løbende følge op på indikatorerne i forhold til at vurdere udviklingen i effektive og velfungerende transportmarkeder samt om indikatorerne giver anledning til at ændre tilsynet og/eller reaktionsmuligheder. Bemærk, at der er alene er valgt indikatorer for de markedsmæssige forhold og ikke sikkerhed, eftersom sikkerhedsaspektet, som tidligere nævnt, er behandlet i andre strategier: Luftfartsselskaber Antal konkurser blandt større danske luftfartsselskaber 1 Luftfartsselskabernes økonomiske nøgletal: Opgørelse af egenkapital, likviditet, resultat før skat og soliditetsgrad. Antal afgående passagerer fra danske lufthavne Aktuel og forventet lufttrafik i/over Danmark Gods- og busvognmænd Transportarbejdet i Danmark Antal godstilladelser set i forhold til BNP Gods- og busvirksomhedernes økonomiske nøgletal: Opgørelse af egenkapital, likviditet, resultat før skat og soliditetsgrad. Antal bus- og godsvirksomheder Antal gods- og bustilladelser Antal konkurser blandt gods- og busvirksomheder Antal nyansøgninger Antal gods- og busvirksomheder, som har forladt markedet Gods- og busvognmændenes ejerform Antal overtrædelser af bus- og godslovgivningen, herunder køre-hviletid Postvirksomheder Antal postvirksomheder Postvirksomhedernes samlede omsætning Postvirksomhedernes økonomiske nøgletal: Opgørelse af egenkapital, likviditet, resultat før skat og soliditetsgrad. Antal klager over befordringspligten Antal ansatte hos den befordringspligtige virksomhed Udviklingen i brevmængden og pakkemarkedet

10 10 Strategi og praksis for Formål med tilsynet Det er værd at bemærke, at ovenstående såkaldte Key Performance Indicators (KPI er) ikke er udtømmende. Det vil sige, at det er muligt at definere flere/andre KPI er, der ville kunne sige noget om effektive og velfungerende transportmarkeder for henholdsvis luftfartsselskaber, vognmands- og postvirksomheder. Med henblik på at opstille et smidigt og overskueligt målhierarki har Trafik- og Byggestyrelsen valgt ovenstående KPI er, da disse ligger tæt på tilsynsaktiviteten og forholdsvis nemt kan opgøres. Trafik- og Byggestyrelsen opgør allerede nogle af disse KPI er i dag, bl.a. i forbindelse med styrelsens årsrapport. Herudover udgiver Trafik- og Byggestyrelsen hvert år en rapport over udviklingen på det danske postmarked. Øvrige KPI er vil Trafik- og Byggestyrelsen fremover årligt rapportere på, bl.a. i forbindelse med styrelsens strategiske markedsovervågningsmodel, jf. afsnit Kortsigtede effektmål Det langsigtede effektmål er en ledestjerne, der skal sikre, at tilsynet over en flerårig periode er på ret kurs. Effektmålet er imidlertid ikke tilstrækkelig tæt på resultaterne af Trafik- og Byggestyrelsens konkrete tilsynsaktiviteter til årligt at evaluere, om tilsynsindsatsen er rigtig, eller om den skal justeres. Trafik- og Byggestyrelsen har fokus på at sikre effektiv og tidssvarende regulering. Det kortsigtede effektmål for Trafik- og Byggestyrelsens tilsynsaktiviteter er: At understøtte luftfartsselskabernes, vognmands- og postvirksomhedernes efterlevelse af reglerne. Antagelsen er, at når virksomhederne efterlever reglerne, bidrager dette til at skabe effektive og velfungerende transportmarkeder. Det kortsigtede effektmål understøtter derved det langsigtede effektmål i en årsags-virkningskæde. Det kortsigtede effektmål beskriver, hvad Trafik- og Byggestyrelsen ønsker at opnå inden for en periode på 3-5 år. Det kortsigtede effektmål kan ikke måles umiddelbart med et tal, men vil være kvalitativt. Trafik- og Byggestyrelsen afdækker løbende regelefterlevelsen i virksomhederne (compliance), som er den klassiske tilsynsopgave. Fraviger en virksomhed væsentligt eller gentagne gange fra reglerne, mindskes styrelsens tillid til virksomheden. Som en konsekvens heraf øges tilsynsaktiviteten med virksomheden. Skal virksomhederne klare sig godt ift. regelefterlevelse, skal reglerne være effektive, klare og letforståelige. Derfor skal tilsynet også foretage en løbende vurdering af reglernes effektivitet. Det er hovedsageligt Trafik- og Byggestyrelsen samt relevante internationale organisationer, der har ansvaret herfor. Dog bør virksomhederne også være aktive i den løbende evaluering af regeleffektivitet og melde aktivt tilbage til Trafik- og Byggestyrelsen herom. Figur 2: Vurdering af reglernes effektivitet og relevans Regulering af rammevilkår Virksomhedernes regelefterlevelse Vurdering af reglernes effektivitet og relevans

11 11 Strategi og praksis for Formål med tilsynet Det er nødvendigt med løbende dialog mellem Trafik- og Byggestyrelsen og branchen med henblik på at understøtte virksomhedernes regelefterlevelse. Der er oprettet en række fora, som Trafik- og Byggestyrelsen anvender som platform for dialogen med branchen, se figur 3 nedenfor. Figur 3: Dialog med branchen Trafikstyrelsen har i 2014 etableret et Branchepanel for Luftfart, der bl.a. drøfter implementering af national og international lovgivning samt løbende giver respons på styrelsens tilsynsindsats. På vejtransportområdet er Vejtransportrådet med repræsentanter fra branchen nedsat. Rådet drøfter generelle og overordnede spørgsmål på gods- og buskørselsområdet og kommer med anbefalinger til transport- og bygningsministeren om regulering af rammevilkårene for transporterhvervet. I regi af Vejtransportrådet er nedsat en arbejdsgruppe, der bl.a. arbejder med regelforenkling på bus- og godsområdet Output (produktion) Det kortsigtede effektmål om at understøtte virksomhedernes efterlevelse af reglerne vurderes på baggrund af den årlige, konkrete, målbare indsats (outputtet). Outputtet er selve tilsynsproduktionen (antal tilsyn, kontroller mv.). Herudover kan outputtet også siges at være de aktiviteter, som Trafik- og Byggestyrelsen kan anvende til at understøtte virksomhedernes evne til at efterleve reglerne. Eksempelvis via vejledninger, branchepaneler mv. Trafik- og Byggestyrelsen gennemfører tilsyn med virksomhederne i henhold til de fastsatte kadencer i lovgivningen (typisk årligt). Antallet af tilsyn giver et billede af tilsynsomfanget, men siger ikke så meget om, hvad tilsynet opnår. Det økonomiske tilsyn med luftfartsselskaberne og tilsynet med vognmands- og postvirksomhederne foregår som udgangspunkt på baggrund af fremsendt dokumentation fra den pågældende virksomhed - i modsætning til eksempelvis inspektioner, der finder sted i forbindelse med styrelsens tilsyn med safety og security på luftfartsområdet, hvor Trafik- og Byggestyrelsen foretager tilsynet ude hos virksomheden. Trafik- og Byggestyrelsens økonomiske tilsyn med de nuværende 26 danske luftfartsselskaber består i et årligt tilsyn i forbindelse med luftfartsselskabernes regnskabsaflæggelse (dokument/skrivebordstilsyn) samt løbende markedsovervågning. Et lignende tilsyn gør sig gældende på postområdet, som består af én stor postvirksomhed (Post Danmark) og 11 mindre postvirksomheder. På vognmandsområdet foretages der løbende målrettede kontroller (mindst 200 kontroller om året) af de i alt ca registrerede gods- og busvognmænd i DK samt fornyelseskontroller og løbende markedsovervågning. Trafik- og Byggestyrelsens tilsyn varierer eksempelvis fra skrivebordstilsyn af store som små luftfartsselskaber og postvirksomheder til målrettede kontroller af bus- og godsvognmænd. Ressourceforbruget varierer derfor som oftest i takt med tilsynsmetoden. Trafik- og Byggestyrelsen har i 2015 ud over denne tilsynsstrategi udvikle en systematisk markedsovervågningsmodel, der skal bidrage til, at styrelsen er på forkant med udviklingen på de transportmarkeder, som styrelsen regulerer, samt de virksomheder, som styrelsen godkender og fører tilsyn med. Formålet med modellen

12 12 Strategi og praksis for Formål med tilsynet er at bidrage til et mere effektivt tilsyn til gavn for samfundet og virksomhederne. Modellen er nærmere beskrevet i kapitel Input (tilsynsaktivitet) De to sidste led i målhierarkiet er aktivitet og input. Aktiviteterne er især de forskellige tilsynstyper og metoder, som Trafik- og Byggestyrelsens tilsynsindsats bygger på. Heriblandt skrivebordstilsyn, stikprøve- og målrettet kontrol og markedsovervågning. De vigtigste tilsynsmetoder udfoldes i kapitel 2. Som beskrevet ovenfor, består tilsynet med luftfartsselskaber, vognmands- og postvirksomheder ikke kun af skrivebordstilsyn og stikprøvekontroller, men dækker også over andre aktiviteter såsom løbende dialog og vejledning m.v. Disse værktøjer kan være mindst lige så betydningsfulde for at sikre effektive og velfungerende markeder, fx hvis virksomhederne står over for at skulle implementere komplekse regelsæt. Trafik- og Byggestyrelsen vejleder løbende om især ny europæisk lovgivning til branchen og udsender i den forbindelse nyhedsbreve efter behov. Input er de ressourcer, som anvendes i tilsynsindsatsen. Input opgøres især som antallet af timer til tilsynsformålet samt understøttende systemer og stabsfunktioner. Ud over antallet af timer, der anvendes til tilsyn, er de pågældende medarbejderes kompetencer en mindst lige så afgørende inputfaktor. Tilsynet omfatter en lang række områder, herunder økonomiske forhold, hvor specialkompetencer skal være til stede for at give tilsynet dybde og værdi for virksomhederne. I næste kapitel redegøres der nærmere for de tilsynstyper og tilsynspraksis, som Trafik- og Byggestyrelsen anvender over for luftfartsselskaberne, vognmands- og postvirksomhederne.

13 13 Strategi og praksis for Reaktions- og sanktionsmuligheder 2. Tilsynstyper og tilsynspraksis Transportvirksomhederne er reguleret af såvel internationale som nationale regler, hvilket danner rammen for Trafik- og Byggestyrelsens tilsynsindsats. Det er vigtigt at tilsynet arbejder inden for denne ramme dels for at sikre en korrekt implementering af reglerne i Danmark dels for at understøtte virksomhedernes regelefterlevelse. 2.1 Tilsyn med afsæt i international regulering På transportområdet spiller EU en hovedrolle, når der fastsættes nye fælles europæiske krav til transportvirksomhederne og de nationale myndigheder. Krav som enten er umiddelbart gældende eller som efterfølgende skal implementeres i den nationale lovgivning - eksempelvis via danske bestemmelser (BL) eller bekendtgørelser. Overordnet har reguleringsgrundlaget følgende prioritetsorden: EU-forordning (umiddelbart gældende) Lov (umiddelbart gældende) BL og bekendtgørelse (umiddelbart gældende) a. EU-direktiver skal være implementeret via love, BL er eller bekendtgørelser for at være gældende. Trafik- og Byggestyrelsens tilsynsindsats med transportvirksomheder tager afsæt i følgende regulering: Tilsyn med luftfartsselskaber: EU forordning nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet 4. Tilsyn med bus- og godsområdet: EU forordning nr. 1071/2009 om fælles betingelser for vejtransporterhvervet samt i bekendtgørelse af lov om godskørsel nr af 8. september 2010 og bekendtgørelse af lov om buskørsel nr af 8. september 2010 med tilhørende bekendtgørelser. Tilsyn med postvirksomheder: Direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008 (3. postdirektiv) og lov nr af 21. december 2010 med senere ændringer (postloven) og med tilhørende bekendtgørelser. 2.2 Tilsynstyper Trafik- og Byggestyrelsen anvender følgende tre tilsynstyper over for transportvirksomhederne; markedsovervågning, skrivebordstilsyn samt målrettet kontrol og kontrol på baggrund af indikation, jævnfør figuren på næste side. 4 Koncessioner til luftfartsselskaber med hovedadresse i Grønland eller på Færøerne udstedes med hjemmel i luftfartsloven.

14 14 Strategi og praksis for Reaktions- og sanktionsmuligheder Figur 4: Tilsynstyper fordelt på virksomheder Postvirksomheder Luftfartsselskaber Postvirksom -heder Markedsovervågning Luftfartsselskaber Skrivebordstilsyn Indberetning fra Politiet Feedback fra synsinspektørerne Fornyelse af tilladelse Vognmandsvirksomheder Vognmandsvirksomhed er Målrettet kontrol/kontrol pba. indikation Nedenfor redegøres nærmere for de enkelte tilsynstyper Markedsovervågning Trafik- og Byggestyrelsen overvåger markederne for luftfartsselskaber, vognmands- og postvirksomheder. Overvågningen foregår løbende og finder sted i Trafik- og Byggestyrelsen uden besøg hos virksomheden. For at skabe effektive og velfungerende transportmarkeder er det essentielt, at Trafikog Byggestyrelsen har indsigt i det enkelte marked, herunder markedets økonomiske situation, udviklingen på markedet, tendenser samt kendskab til nye forretningsmodeller mv. Hidtil har Trafik- og Byggestyrelsens markedsovervågning været ad hoc baseret typisk som følge af historier i medierne, henvendelser eller klager fra offentligheden m.v. I 2015 har styrelsen udviklet en fælles, ensartet og robust model for systematisk overvågning af transportmarkeder. Modellen bidrager med løbende information om udviklingen på det enkelte transportmarked ved hjælp af en række udvalgte nøgletal, jf. side 9, der afrapporteres i en fast kadence. Målsætning for strategisk markedsovervågning Formålet med modellen er at bidrage til, at styrelsen er på forkant med udviklingen, fører effektivt tilsyn og dermed bidrager til at understøtte transportvirksomhedernes regelefterlevelse. Trafik- og Byggestyrelsen vil løbende vurdere, om resultatet af den strategiske markedsovervågning giver anledning til ændringer af tilsynet og/eller styrelsens reaktionsmuligheder Skrivebordstilsyn med luftfartsselskaber og postvirksomheder Ud over markedsovervågning gennemfører Trafik- og Byggestyrelsen også planlagte skrivebordstilsyn for så vidt angår luftfartsselskaber og postvirksomheder med henblik på at understøtte transportvirksomhedernes regelefterlevelse. Styrelsen gennemfører årligt et skrivebordstilsyn med alle danske luftfartsselskaber og postvirksomheder. Som udgangspunkt gennemføres tilsynet i Trafik- og Byggestyrelsen uden besøg hos virksomheden. Dog indgår der i skrivebordstilsynet med den befordringspligtige postvirksomhed (Post Danmark) også kvartalsmøder, som finder sted hos Post Danmark.

15 15 Strategi og praksis for Reaktions- og sanktionsmuligheder Målrettet kontrol og kontrol af vognmandsvirksomheder pba. indikation Ud over markedsovervågning foretager Trafik- og Byggestyrelsen målrettede kontroller samt kontroller af vognmandsvirksomheder på baggrund af indikation, bl.a. på baggrund af indberetninger fra Politiet, feedback fra synsinspektører mv. Kontrollerne finder sted i Trafik- og Byggestyrelsen uden besøg hos virksomheden. Styrelsen gennemfører minimum 200 målrettede kontroller af udvalgte vognmandsvirksomheder hvert år. Herudover deltager styrelsen også i årlige vejkantskontroller i samarbejde med blandt andre Politiet, SKAT m.fl. 2.3 Tilsynspraksis Luftfartsselskaber Trafik- og Byggestyrelsens årlige økonomiske tilsyn med danske luftfartsselskaber (med AOC 5 ) finder sted efter offentliggørelse af luftfartsselskabets årsregnskab. Tilsynet består i at efterse, at luftfartsselskabet fortsat lever op til kravene i forordningens kapitel II. Processen indledes med, at Trafik- og Byggestyrelsen fire måneder efter udløb af selskabets regnskabsperiode anmoder om at få tilsendt revisorgodkendt årsrapport samt udfyldt rapportpakke 6. Når materialet er modtaget, sammenligner Trafik- og Byggestyrelsen rapportpakken og virksomhedens årsregnskab for eventuelle uoverensstemmelser og fejl. Herefter påser Trafik- og Byggestyrelsen, om licenskravene fortsat overholdes. For en stor licens gælder, at selskabets finansielle beredskab skal kunne dække mindst 25 pct. af de samlede variable og faste omkostninger, mens det for en lille licens gælder, at selskabet skal have en nettokapital på mindst Euro. Endvidere tages eventuelle indberetninger/feedback fra luftfartsinspektørerne i betragtning i forbindelse med det økonomiske tilsyn. Såfremt selskabet ikke lever op til ovenstående krav, kan selskabet, hvis det er muligt, indhente og fremsende en økonomisk garanti fra f.eks. et moderselskab. Når ovenstående krav er opfyldt, afslutter Trafik- og Byggestyrelsen tilsynet med at fremsende et erklæringsbrev til selskabet. Tilsynet betragtes herefter som afsluttet Postvirksomheder Trafik- og Byggestyrelsens tilsyn med postvirksomhederne består i at efterse, at postvirksomhederne fortsat lever op til kravene i postloven med tilhørende bekendtgørelser. Processen indledes med, at Trafik- og Byggestyrelsen i januar udsender et brev til alle postvirksomheder, hvor der anmodes om opfyldelse af nedenstående krav. Trafik- og Byggestyrelsen påser årligt nedenstående forhold hos postvirksomhederne: at postvirksomheder offentliggør generelle forretningsbetingelser at postvirksomheder årligt gennemfører målinger vedrørende postvirksomhedens service og offentliggør og fremsender redegørelse herom til Trafik- og Byggestyrelsen 5 AOC står for Air Operator s Certificate 6 Krav til rapportpakken findes på Trafik- og Byggestyrelsens hjemmeside

16 16 Strategi og praksis for Reaktions- og sanktionsmuligheder at postvirksomheder årligt udarbejder og offentliggør redegørelse om antallet af klager over postvirksomhedens posttjenester og udfaldet af sagsbehandlingen at postvirksomheder årligt inden 1. marts indsender en opgørelsen til Trafikog Byggestyrelsen over antal befordrede adresserede forsendelser i det forudgående kalenderår For den befordringspligtige postvirksomhed påser Trafik- og Byggestyrelsen årligt følgende forhold: at Post Danmark månedligt indsender repræsentative kvalitetsmålinger vedrørende dels indenlandske adresserede breve omfattet af befordringspligten dels adresserede dag-, uge- og månedsblade, tidsskrifter og forsendelser med et ensartet, trykt indhold at Post Danmark jævnligt offentliggør detaljerede og ajourførte oplysninger om udbuddet af tjenester, der er omfattet af befordringspligten, herunder navnlig de generelle vilkår for adgang til tjenesterne samt priser og kvalitetsniveau at Post Danmark hvert kvartal udarbejder og offentliggør redegørelse om antallet af klager over posttjenester og udfaldet af sagsbehandlingen at Post Danmark årligt inden den 1. marts indsender en opgørelse til Trafik- og Byggestyrelsen over antal befordrede adresserede forsendelser i det forudgående kalenderår at Post Danmark årligt rapporterer til Trafik- og Byggestyrelsen om den hidtidige og forventede udvikling i postbetjeningsnettet (fremsendes i 1. kvartal) at post Danmark forud for regnskabsaflæggelsen fremsender en af en statsautoriseret revisor underskrevet erklæring om, hvorvidt regnskabet er aflagt i overensstemmelse med det for Post Danmarks fastlagte regnskabsreglement (fremsendes i 1. kvartal) Udover at Trafik- og Byggestyrelsen påser, at ovenstående krav og dokumentation er opfyldt, udgør kvartalsmøder med Post Danmark en del af tilsynet. På kvartalsmøderne følger Trafik- og Byggestyrelsen løbende op på: At befordringspligten overholdes (Trafik- og Byggestyrelsen modtager kvartårlige opgørelser over antallet af klager over posttjenester fra Post Danmark) At service- og kvalitetskravene opfyldes (Trafik- og Byggestyrelsen modtager månedlige kvalitetsmålinger af adresserede breve omfattet af befordringspligten. Målingerne foretages af et eksternt firma). Udviklingen i postbetjeningsnettet Internationale spørgsmål og aktuelle emner inden for postområdet m.v. Herudover udgiver Trafik- og Byggestyrelsen hvert år en samlet redegørelse over udviklingen på postmarkedet for de senest forudgående år. Redegørelsen indeholder ovenstående informationer og tager udgangspunkt i et spørgeskema, som styrelsen sender ud til alle postvirksomheder samt statistik fra ERGP (The European Regulators Group for Postal Services). Redegørelsen offentliggøres på Trafik- og Byggestyrelsens hjemmeside Vognmandsvirksomheder Målrettet kontrol På vognmandsområdet gennemfører Trafik- og Byggestyrelsen, som tidligere nævnt, min. 200 målrettede kontroller af vognmandsvirksomheder pr. år. Kontrollerne finder sted løbende hen over året. Det skal hertil bemærkes, at antallet af kontroller vil ændre sig fremover fra ca. 200 til 700 pr. år fra 1. juli 2017 og frem. Det skyldes, at Trafik- og Byggestyrelsen pr. 1. juli 2012 er overgået til at udstede universaltilladelser med en gyldighed på 10 år i stedet for de gamle bus- og godstilladelser med en gyldighed på 5 år. Det betyder bl.a., at der fra 1. juli 2017 og fem år frem ikke længere skal fornyes vognmandstilladelser. I

17 17 Strategi og praksis for Reaktions- og sanktionsmuligheder stedet vil vognmandsvirksomhederne overgå fra et fast fem årigt tilsyn til mindst et tilsyn pr. virksomhed i løbet af den 10 årige gyldighedsperiode. Trafik- og Byggestyrelsen gennemfører de målrettede kontroller af vognmandsvirksomheder, hvor der bliver ført tilsyn med virksomheder med tilladelse til godskørsel for fremmed regning, virksomheder med tilladelse til erhvervsmæssig personbefordring og virksomheder med tilladelse til offentlig servicetrafik. Styrelsen føre som udgangspunkt tilsyn med følgende områder: 1. Overtrædelse af vejtransportlovgivningen. 2. Overholdelse af kravet om faktisk og vedvarende at overholde kravet til egenkapital. 3. Overholdelse af kravet om faktisk og vedvarende at overholde kravet til ikke at have restance til det offentlige. 4. Overholdelse af kravet om at de følger de bestemmelser om løn- og arbejdsvilkår for chauffører, der findes i de pågældende kollektive overenskomster. 5. Overholdelse af kravet om til stadighed at have et køretøj, der matcher tilladelsestypen indregistreret. 6. Kontrol af, om virksomheder har en reel transportleder ansat. 7. Kontrol af selvstændiges vognmænds arbejdstid. Kontrol på baggrund af indikation Trafik- og Byggestyrelsen foretager kontrol på baggrund af indikation af vognmandsvirksomheder i tilfælde af, at styrelsen via markedsovervågning eller fra offentligheden modtager oplysninger, der giver formodning om, at kravene for at opretholde tilladelsen ikke længere er opfyldt. Tilladelsen kan tilbagekaldes, hvis: virksomhedens erklæres konkurs virksomheden ikke længere har økonomisk grundlag for at blive drevet forretningsmæssigt forsvarligt virksomheden har restancer til det offentlige over kr. virksomheden ikke længere opfylder kravet om god skik inden for branchen øvrige betingelser for udstedelse af tilladelsen ikke længere er til stede transportlederen er fratrådt, og der inden for tidsfristen ikke er tiltrådt en ny 2.4 Tilsynsplanlægning og ressourceanvendelse Tilsynsplanlægning Som nævnt i afsnit 1.2.3, gennemfører Trafik- og Byggestyrelsen hvert år økonomisk tilsyn med samtlige danske luftfartsselskaber. Tilsynet finder sted umiddelbart efter offentliggørelse af virksomhedens regnskab. Eftersom luftfartsselskabernes regnskabsaflæggelse finder sted løbende hen over året, har Trafik- og Byggestyrelsen udarbejdet en tilsynsplan over, hvornår styrelsen anmoder om oplysninger fra de enkelte virksomheder. På postområdet gennemfører Trafik- og Byggestyrelsen et årligt tilsyn med alle postvirksomheder i Danmark. Hvert år i januar måned anmoder Trafik- og Byggestyrelsen postvirksomhederne om at fremsende den nødvendige dokumentation, jf. afsnit Trafik- og Byggestyrelsen modtager som udgangspunkt den nødvendige dokumentation i løbet af 1. kvartal, hvorefter tilsynet gennemføres og afsluttes. På vognmandsområdet gennemfører Trafik- og Byggestyrelsen min. 200 målrettede kontroller af vognmandsvirksomheder pr. år. Kontrollerne finder sted løbende hen over året. Det skal hertil bemærkes, at antallet af kontroller vil stige fra ca. 200 til 700 pr. år fra 1. juli 2017 og frem. Det skyldes, at Trafik- og Byggestyrelsen pr. 1. juli 2012 er overgået til at udstede universaltilladelser med en gyldighed på 10 år i stedet for de

18 18 Strategi og praksis for Reaktions- og sanktionsmuligheder gamle bus- og godstilladelser med en gyldighed på 5 år. Det betyder bl.a., at der fra 1. juli 2017 og fem år frem ikke længere skal fornyes vognmandstilladelser. I stedet vil vognmandsvirksomhederne overgå fra et fast fem årigt tilsyn til mindst et tilsyn pr. virksomhed i løbet af den 10 årige gyldighedsperiode Ressourceanvendelse Trafik- og Byggestyrelsens planlægning af tilsyn bidrager til: 1) Overholdelse af lovgivning og internationale krav 2) Optimal anvendelse af tilsynsressourcerne Trafik- og Byggestyrelsens tilsynsindsat er forankret i lovgivningen, herunder krav til de nationale myndigheders tilsyn. Det kan f.eks. være krav om et tilsyn inden for et specifikt område inden for en given periode. En tilsynsperiode er givet af de gældende regler på området, eller fastsat af Trafik- og Byggestyrelsen, og vil varierer fra transportmarked til transportmarked. Der vil blive ført tilsyn med transportvirksomheder med forskellige intervaller inden for en tilsynsperiode, og alle virksomheder vil blive tilset med de i lovgivningen og procedurer fastsatte intervaller. Trafik- og Byggestyrelsen tilstræber en optimal og effektiv anvendelse af tilsynsressourcerne, jf. de overordnede tilsynsprincipper i bilag A. Dette betyder bl.a., at der er fokus på at anvende styrelsens faglige kompetencer på tværs af tilsynsområder og organisatoriske enheder med henblik på at sikre en optimal og effektiv sagsbehandling. I visse sager vurderer Trafik- og Byggestyrelsen, at det er nødvendigt at søge bistand fra eksterne, herunder Kammeradvokaten, med henblik på at sikre en optimal og effektiv sagsbehandling.

19 19 Strategi og praksis for Reaktions- og sanktionsmuligheder 3. Reaktions- og sanktionsmuligheder Trafik- og Byggestyrelsen har i forbindelse med tilsyn og markedsovervågning en række muligheder for at reagere på konstaterede uregelmæssigheder og fejl/mangler i transportvirksomhederne. De reaktioner/sanktioner, som Trafikog Byggestyrelsen gennemfører for at sikre regelefterlevelse, skal stå i rimeligt forhold til alvorligheden af den afvigelse, som konstateres (proportionalitet). I dette kapitel redegøres der for styrelsens reaktionsstige, så det bliver tydeligere og mere transparent, hvad der sker, hvis en transportvirksomhed til stadighed ikke efterlever reglerne. 3.1 Opfølgning på manglende regelefterlevelse mv. I en tilsynsmæssig sammenhæng er det vigtigt, at der følges op på, om transportvirksomhederne følger Trafik- og Byggestyrelsens anvisninger som resultat af tilsynet. Trafik- og Byggestyrelsen anvender differentierede og gennemsigtige reaktioner som opfølgning på tilsyn, hvor der er konstateret afvigelser i forhold til gældende regler. Den reaktion, der skal anvendes i det konkrete tilfælde, vil navnlig afhænge af, hvilken betydning afvigelsen har for at sikre effektive og velfungerende transportmarkeder. Reaktionen må ikke være mere indgribende end nødvendigt for at opnå formålet nemlig at forholdet bringes i orden og dermed i overensstemmelse med reglerne (proportionalitet). Når Trafik- og Byggestyrelsen ved sit tilsyn konstaterer en uregelmæssighed (fejl/mangel), følger styrelsen op herpå. Trafik- og Byggestyrelsen opererer til dels med forskellige reaktionsmuligheder inden for de tre tilsynsområder qua forskellige lovgivninger og brancher. I figuren på næste side er Trafik- og Byggestyrelsens reaktionsstige illustreret set i forhold til de tre tilsynsområder/brancher.

20 20 Strategi og praksis for Reaktions- og sanktionsmuligheder Figur 5: Reaktions- og sanktionsstige ift. tilsynsområder Luftfartsselskaber Som det fremgår af ovenstående figur 5, kan Trafik- og Byggestyrelsen anvende fire forskellige typer reaktioner over for luftfartsselskaber; 1) skærpet tilsyn, 2) midlertidig licens, 3) suspension af licens og 4) tilbagekaldelse af licens. Et luftfartsselskab, der eksempelvis ikke længere opfylder kravet om et tilstrækkeligt kapitalberedskab, vil i første omgang blive underlagt et skærpet tilsyn, hvilket betyder, at luftfartsselskabet vil skulle afrapportere til styrelsen på regelmæssig basis. Såfremt luftfartsselskabet ikke kan levere dokumentation for, at det har et tilstrækkeligt kapitalberedskab efter en given frist, vil selskabet som udgangspunkt blive underlagt næste trin på reaktionsstigen nemlig midlertidig licens herefter suspension af licensen og i yderste konsekvens tilbagekaldelse af licensen. Vognmandsvirksomheder På vognmandsområdet opererer Trafik- og Byggestyrelsen med tre reaktionsmuligheder; 1) skærpet tilsyn, 2) advarsel og 3) tilbagekaldelse af tilladelse. Et skærpet tilsyn vil styrelsen tage i anvendelse i tilfælde, hvor der ikke er grundlag for at give advarsel, men alligevel er behov for en sanktion over for transportvirksomheden. Det kan eksempelvis være tilfældet, hvor en vognmandsvirksomhed med få overtrædelser i øvrigt får en betydelig bøde for overtrædelse af reglerne om køre- og hviletid. Grove overtrædelser af vejtransportlovgivningen udløser som oftest i første omgang en advarsel. Tilladelsen kan tilbagekaldes, hvis: virksomhedens erklæres konkurs

21 21 Strategi og praksis for Reaktions- og sanktionsmuligheder virksomheden ikke længere har økonomisk grundlag for at blive drevet forretningsmæssigt forsvarligt virksomheden har restancer til det offentlige over kr. virksomheden ikke længere opfylder kravet om god skik inden for branchen øvrige betingelser for udstedelse af tilladelsen ikke længere er til stede transportlederen er fratrådt, og der inden for tidsfristen ikke er tiltrådt en ny Postvirksomheder Hvis Post Danmark i den årlige opgørelse af kvaliteten ikke opfylder kvalitetskravet på 93 % for en eller flere af de 3 brevtyper, kan Post Danmark blive pålagt bod af Trafikog Byggestyrelsen. Det er hensigten, at bodsordningen skal være et incitament til at overholde kvalitetskravet. Hvis postvirksomheder ikke lever op til en række krav i tilladelsen eller postlovgivningen, eksempelvis hvis postvirksomheden ikke leverer post til døren til postmodtagere, som er bevilget post til døren, kan Trafik- og Byggestyrelsen indgive politianmeldelse, jf. nedenfor. Herudover kan Trafik- og Byggestyrelsen tilbagekalde tilladelsen for postvirksomheder, såfremt postvirksomheden eller medlemmer af virksomhedens ledelse: groft eller gentagne gange har overtrådt postloven, regler fastsat i medfør af loven eller vilkårene i tilladelsen, har forfalden gæld til det offentlige på kr. eller derover eller ikke har økonomisk grundlag til at drive virksomheden forretningsmæssigt forsvarligt En tilladelse til en postvirksomhed, som ikke er pålagt befordringspligt, kan endvidere tilbagekaldes, hvis virksomheden ikke leverer de af virksomheden angivne posttjenester med hensyn til geografisk dækningsområde, service og kvalitet Sanktioner - strafferetlige Ud over ovenstående reaktioner har Trafik- og Byggestyrelsen også mulighed for at gribe til sanktioner over for transportvirksomhederne. Hvis en konstateret fejl/mangel udgør en grundlæggende overtrædelse af lovgivningen vil dette kunne resultere i, at der rejses en egentlig straffesag. I mere alvorlige tilfælde kan sagen blive overgivet til anklagemyndigheden med påstand om at tilbagekalde tilladelsen også selvom der evt. er tale om et førstegangstilfælde. I meget alvorlige og grove tilfælde kan der blive tale om tillige at bede anklagemyndigheden om at frakende den pågældende person/virksomhed retten til at drive virksomhed i et nærmere bestemt tidsrum Proces for opfølgning på manglende regelefterlevelse Følgende overordnede proces anvendes som udgangspunkt inden for alle tre tilsynsområder i forbindelse med opfølgning på manglende regelefterlevelse: 1. Såfremt der skal iværksættes reaktioner/sanktioner over for en transportvirksomhed, vil den pågældende sagsbehandler altid drøfte dette med sin overordnede, inden reaktionen/sanktionen træder i kraft. Hvis der er tale om en særlig indgribende reaktion/sanktion, foretager Trafik- og Byggestyrelsen altid en juridisk samt faglig vurdering på flere niveauer i styrelsens organisation, inden reaktionen/sanktionen træder i kraft. 2. Hvis den konstaterede afvigelse (fejl/mangel) er af afgørende og væsentlig betydning for at sikre effektive og velfungerende transportmarkeder, kan virksomhedens tilladelse indskrænkes og om nødvendigt suspenderes, indtil forholdet er bragt i orden.

22 22 Strategi og praksis for Reaktions- og sanktionsmuligheder 3. Når Trafik- og Byggestyrelsen har konstateret, at afvigelserne (fejl/mangler) er bragt i orden, ophæver Trafik- og Byggestyrelsen eventuelle indskrænkninger og suspensioner af virksomhedens tilladelse. 4. Trafik- og Byggestyrelsen henviser altid til de bestemmelser i lovgivningen, der giver hjemmel til at foretage indskrænkende foranstaltninger over for virksomhederne. Endvidere beskrives den konstaterede afvigelse (fejl/mangel) med en henvisning til de regler, som ikke er blevet efterlevet, således at det står klart for virksomheden, hvad der skal bringes i orden. Trafik- og Byggestyrelsen skal dog ikke rådgive om, hvordan dette skal gøres. 5. Hvis virksomheden ikke retter sig efter styrelsens krav og bringer forholdet i orden inden for tidsfristen, vil Trafik- og Byggestyrelsen som udgangspunkt overgive sagen til anklagemyndigheden med henblik på at rejse en straffesag for overtrædelse af lovgivningen Reaktioner/sanktioner ud fra observationer, henvendelser mv. Trafik- og Byggestyrelsen kan også via andre kanaler end tilsyn fra medier eller offentligheden få viden om uregelmæssigheder og egentlige lovbrud. I sådanne tilfælde vil Trafik- og Byggestyrelsen anvende de samme principper for at følge op herpå, som er beskrevet ovenfor.

23 23 Strategi og praksis for Reaktions- og sanktionsmuligheder 4. Bilag A 4.1 Trafik- og Byggestyrelsens overordnede tilsynsprincipper Trafik- og Byggestyrelsen skal føre tilsyn med, at gældende regler og bestemmelser fungerer efter hensigten og efterleves. Kendetegnende for alle tilsyn er en ensartet praksis med vægt på rollefordeling, ressourceudnyttelse, kvalitet og gennemsigtighed, proportionalitet samt effekt. Rollefordeling Trafik- og Byggestyrelsens tilsynsindsats skal præcisere rollefordeling og ansvar: Det er virksomhedernes ansvar, at gældende bestemmelser overholdes Trafik- og Byggestyrelsen fører tilsyn med, at virksomhederne lever op til denne forpligtelse Ressourceudnyttelse Prioritering og udvælgelse i det konkrete tilsynsarbejde skal baseres på: Væsentlighed Risikovurdering data og analyser anvendes som grundlag for prioritering Vurdering af virksomhedernes egen indsats (vilje, evne) Kvalitet & gennemsigtighed Når Trafik- og Byggestyrelsen gennemfører tilsyn, skal det i videst muligt omfang ske gennem: Anvendelse af anerkendte standarder og systematiske retningslinjer Tilpasning af de konkrete tilsyn til den enkelte virksomheds størrelse og aktiviteter Udarbejdelse af tilsynsplaner Åbenhed og dialog om identificerede problemstillinger Proportionalitet De handlinger, som gennemføres for at sikre overensstemmelse med lovgivningen, skal stå i forhold til de sikkerhedsmæssige risici og alvorligheden af den afvigelse tilsynet afdækker. Effekt Effekten af Trafik- og Byggestyrelsens tilsynsindsats skal være at: Tilsynene understøtter virksomhedens udvikling med hensyn til egen indsats og regelefterlevelse Tilsynene bidrager til forbedring af virksomhedernes regelefterlevelse Tilsynene giver feedback på reguleringens effekt til løbende forbedring af det gældende regelgrundlag

24 24 Strategi og praksis for Reaktions- og sanktionsmuligheder Trafik- og Byggestyrelsen vil med denne publikation skabe gennemsigtighed for branchen og andre interessenter omkring tilsynsarbejdet med transportvirksomheder - luftfartsselskaber, vognmands- og postvirksomheder og klarlægge, hvad styrelsen ønsker at opnå gennem arbejdet. Trafik- og Byggestyrelsen Edvard Thomsens Vej 14 DK-2300 København S info@tbst.dk Strategi og praksis for tilsyn med transportvirksomheder ISBN Skriv ISBN her