Vejledning i udbud af Befordring Oktober 2011

Transkript

1 Vejledning i udbud af Befordring Oktober 2011 Udbudsportalen.dk Weidekampsgade København S Post@udbudsportalen.dk

2 Indholdsfortegnelse Indholdsfortegnelse Indledning Formål Baggrund Særlige forhold og problemstillinger Intern organisering Organisationens sammensætning Organisationens opgaver fastsætte af hvilke opgaver der skal udbydes Opfølgende organisation Fastlæggelse af udbudsstrategi Udbudsform Udvælgelseskriterier Tildelingskriterium Evalueringsmodel Kontrolbud mv Mulige forbehold Alternative bud Tidsplan Erfaringsopsamling Afdækning af kørselsomfang og serviceniveau En eller flere delaftaler Afklaring af kontraktudformning Entreprenørens forhold Hensigtsmæssige afregningsprincipper Aftalelængde og muligheder for forlængelse

3 2.7.4 Prisreguleringer Virksomhedsoverdragelse og overtagelse af materiel Arbejdsmiljøregler, miljøforhold Muligheder for løbende kontrol og tilpasning af leverancer Misligholdelse, bod og bonus Garantistillelse Optioner Politisk behandling Annoncering Gennemførelse af udbuddet Spørgsmål og spørgemøde/informationsmøde Aflevering af tilbud Evaluering af tilbud Evaluering Tildeling af kontrakt Udkast til udbudsmateriale Udbudsvilkår Omfang og anvendelse af udbudsmaterialet Den udbudte kørsel Henvendelser Kontraktlængde Krav til køretøjer Krav til chauffører og service over for brugere Overdragelse af personale Overtagelse af busser ved kontraktophør Overtagelse af de hidtil anvendte busser

4 Sikkerhedsstillelse Betingelser for deltagelse Forsikringer Tilbuddets form Tildelingskriterium Tidsfrister og tidsplan Offentliggørelse Kontraktindgåelse Kontrakt Kapitel 1 - Generelt Kapitel 2 - Ydelser efter kontrakten Kapitel 3 - Entreprenørens forhold Kapitel 4 - Køreplanlægning Kapitel 5 - Krav til køretøjer og udstyr Kapitel 6 - Kørslen Kapitel 7 - Betalingsmodel Kapitel 8 - Misligholdelse og bod Kapitel 9 - Ikrafttræden, varighed og ophør Kapitel 10 - Tvister Tilbudshæfte Eksempel på tilbudshæfte: Formular til angivelse af tro- og loveerklæring

5 1 Indledning 1.1 Formål Denne vejledning har til formål at inspirere og understøtte de kommuner, der ønsker at udbyde befordringsopgaver. Vejledningen har relevans for udbud af kommunale befordringsopgaver, blandt andet inden for: Serviceloven Sundhedsloven Folkeskoleloven Lov om aktiv socialpolitik Lov om specialundervisning for voksne Lov om ungdomsuddannelse Integrationsloven Lov om aktiv beskæftigelsesindsats. I afsnit er nævnt en række af de typiske kørselstyper, der er omfattet af ovennævnte lovområder. Vejledningen indeholder en beskrivelse af de særlige forhold, der gør sig gældende for udbud af befordringsopgaver. Desuden rummer vejledningen et paradigme for udbudsmateriale bestående af udbudsvilkår, kontraktvilkår og tilbudsliste samt en artikel, der sammenfatter erfaringerne fra to kommuners konkurrenceudsættelse af befordringsopgaver. Kravspecifikationen er, på baggrund af tradition på området og forsøget på at lave et så pædagogisk og tilgængeligt materiale for tilbudsgiverne som muligt, indarbejdet i udbudsvilkår og kontraktvilkår. Udbud af befordringsopgaver kan omfatte en lang række forskellige kørselstyper. Paradimematerialet er dog ikke dækkende for alle disse forskellige kørselstyper, da kravene vil variere afhængigt af den enkelte kommunes individuelle behov og krav til tilrettelæggelse af kørslen. Vejledningen indeholder dog en beskrivelse af de forhold, som typisk skal tages med i overvejelserne i forbindelse med udbud af befordringsopgaver. Vejledningen er en overbygning til Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for-Trin, der behandler de særlige forhold, der gør sig gældende for udbud generelt. Derfor henvises i en række tilfælde til Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for-Trin i relation til generelle udbudsretlige problemstillinger, der er mere uddybende beskrevet der. Vejledningen er udarbejdet for Udbudsportalen af COWI A/S. 1.2 Baggrund Baggrunden for at gennemføre udbud af kommunale befordringsopgaver er som oftest, at omfanget af kørsel - selv i ordningerne isoleret betragtet - overskrider tærskelværdien for EU-udbud og dermed gør et udbud nødvendigt. Desuden kan det være hensigtsmæssigt at sammentænke udbud af befordring i én ordning med andre kommunale befordringsopgaver for at opnå højere effektivitet og lavere samlede udgifter. 5

6 2 Særlige forhold og problemstillinger Ved udbud af kommunale befordringsopgaver er der en række særlige forhold og problemstillinger, der kræver opmærksomhed. Det gælder følgende: Intern organisering Fastlæggelse af udbudsstrategi Tidsplan Erfaringsopsamling Afdækning af kørselsomfang og serviceniveau Afklaring af kontraktudformning Politisk behandling Annoncering Gennemførelse af udbuddet Evaluering af tilbud 2.1 Intern organisering Der kan med fordel etableres en mindre, midlertidig organisation, der skal forberede udbuddet. Organisationen skal først og fremmest håndtere data om den kørsel, der udbydes, men skal også gøre det muligt at optimere koordinering og tilrettelæggelse af kørsel på tværs af forvaltninger og institutioner. I den forbindelse skal eventuelle muligheder i den åbne kollektive trafik udnyttes Organisationens sammensætning Afhængigt af kommunens aktuelle kørselsopgaver og ønskerne til omfanget af det kommende udbud, kan organisationen f.eks. bestå af repræsentanter fra: børn-, unge- og familieområdet ældre- og sundhedsområdet socialområdet teknik- og miljøområdet skoler, idrætsinstitutioner, SFO-ordninger, børnehaver dag- og genoptræningscentre. I tilfælde, hvor kørsel til praktiserende læger og speciallæger ønskes koordineret, og hvor det samtidig omfatter ændrede rutiner hos lægernes personale, vil det være en fordel også at inddrage udvalgte læger i planlægningen. Organisationen kan også med fordel omfatte de medarbejdere, der efterfølgende skal stå for gennemførelsen af selve udbuddet - udbudskonsulenter, jurister og andre. Det vil skabe gode muligheder for, at de grundlæggende elementer i den udbudte kørsel afspejles i det udbudsmateriale, der efterfølgende udarbejdes. 6

7 2.1.2 Organisationens opgaver fastsætte af hvilke opgaver der skal udbydes Organisationens første opgave vil typisk være at afdække og udvælge den kørsel, der skal udbydes. Ofte vil der være klare forventninger om hvilken kørsel, der skal udbydes, men en indledende screening af de samlede kørselsopgaver kan alligevel være hensigtsmæssig. Den kan afklare, dels om flere kørselsopgaver med fordel kan kombineres i udbuddet, dels om betingelserne for at et samlet udbud praktisk kan lade sig gøre. Den kan også afklare, om det er mest hensigtsmæssigt, at noget af kørslen udelades af udbuddet. Fordelene ved at etablere koordinerede løsninger på tværs af forvaltninger og institutioner og på tværs af lovbestemte og ikke-lovbestemte kørselsopgaver vedrører bedre driftsøkonomi og højere fleksibilitet. Alt andet lige vil det være fordelagtigt for driftsøkonomien, hvis flere opgaver løses med de samme køretøjer, enten med et turmønster, der er forskudt tidsmæssigt, eller ved at flere grupper af kørselsberettigede køres på samme tid i de samme køretøjer. I sidstnævnte tilfælde gælder særlige regler, hvis kørslen skal udføres med køretøjer, der er indrettet til flere end ni personer inkl. føreren, og det anbefales at orientere sig om gældende lovgivning på netop dette område forud for den videre tilrettelæggelse af udbuddet. Udover fordele i relation til driftsøkonomien vil koordinerede ordninger også gøre det muligt at udnytte den samlede kapacitet bedre og dermed sikre højere fleksibilitet for institutioner og brugere. Hvorvidt der er fordele forbundet med koordinerede løsninger og fælles udbud af forskellige kørselstyper afhænger af en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde. Alle typer af kørsel kan i princippet tænkes koordineret, men liggende patientbefordring og udbringning af varmt mad vil typisk stille så specielle krav til køretøjet, at det ikke vil være praktisk muligt at koordinere med anden kørsel. Kørselstyper, der egner sig til koordination kan være: skolebuskørsel kørsel til/fra skovbørnehave kørsel til/fra SFO kørsel til/fra svømning og idræt kørsel med elever til/fra specialklasseundervisning kørsel med elever til/fra sprogundervisning kørsel til/fra læger og speciallæger kørsel til/fra dagcentre i forbindelse med genoptræning og aktivitet kørsel til/fra hjælpemiddelleverandører (bandagister o.l.) kørsel med fysisk og psykisk handicappede børn, unge og voksne kørsel med midlertidigt syge børn. Når der foreligger et samlet overblik over kørselsopgaverne, overvejes muligheder og perspektiver ved at koordinere to eller flere opgaver. Overvejelserne i den forbindelse bør omfatte hvilke typer af kørsel, der uden videre hensyn kan koordineres, og hvilke typer, der fortrinsvis eller udelukkende skal udføres 7

8 isoleret. Det kan også overvejes hvilke kørselstyper, der tidsmæssigt kan tilpasses hinanden uden overlap og dermed kan udføres med samme køretøj. Der er umiddelbart ingen faste regler for, hvilke kørselsopgaver, der fornuftigt og hensigtsmæssigt lader sig koordinere. Kørselsopgaver, der i nogle situationer er mulige at koordinere, kan i andre situationer være umulige at koordinere. Det kan bl.a. skyldes tidsmæssige udfordringer (kørslerne lapper over hinanden) og særlige krav til kørslen. Overvejelserne foretages i første omgang på et overordnet niveau, idet en detaljeret beskrivelse af de forskellige kørsler til selve udbudsmaterialet først udarbejdes senere af de respektive fagansvarlige. Se i øvrigt afsnit 2.5. Hvis koordination af forskellige kørselsopgaver medfører, at køretøjerne både skal udføre lukket og åben kørsel, er det væsentligt at være opmærksom på, at opgaven overgår til det regionale trafikselskab, der i så fald skal stå for udbuddet og den efterfølgende kontrakt med en eller flere entreprenører. Det anbefales at orientere sig om gældende lovgivning på netop dette område forud for den videre tilrettelæggelse af udbuddet Opfølgende organisation Det er også en god idé at opbygge en mindre, operationel enhed, der sammen med faglige sagsbehandlere kan følge op på kørselsordningerne på et overordnet niveau i kontraktperioden. Den mindre enhed (to-tre personer) kan f.eks. bestå af centrale projektledere, udbudskonsulenter og jurister. Enheden vil på det konkrete plan bl.a. kunne assistere med kontraktstyring i forhold til spørgsmål om fortolkning af indgåede aftaler og i forbindelse med effektvurderinger. Enheden vil efterhånden opnå viden og erfaring, som kan anvendes i forbindelse med fremtidige genudbud. 2.2 Fastlæggelse af udbudsstrategi Når de overordnede rammer kendes for den kørsel, der ønskes udbudt, og der er gennemført indledende overvejelser om evt. koordinering af forskellige kørselsopgaver, kan den interne organisation (arbejdsgruppen) fastlægge detaljerne i den samlede udbudsstrategi. De udbudsstrategiske overvejelser bør omfatte følgende punkter: Valg af udbudsform Fastlæggelse af udvælgelseskriterier Fastlæggelse af tildelingskriterium og evt. tilhørende underkriterier Evt. fastlæggelse af evalueringsmodel Evt. udarbejdelse af kontrolbud Identifikation af mulige forbehold Stillingtagen til alternative bud. 8

9 2.2.1 Udbudsform Befordringsopgaver er i udbudsretlig forstand en bilag II-A tjenesteydelse omfattet af tjenesteydelseskategori nr. 2. Udbuddet skal typisk gennemføres som EU-udbud, da kontrakternes størrelse, som nævnt indledningsvist, overstiger tærskelværdien. En prækvalifikation, der typisk vil have til formål at begrænse antallet af tilbudsgivere i et marked med mange potentielle tilbudsgivere, vurderes som udgangspunkt at være mindre hensigtsmæssig i denne sammenhæng. Det skyldes, at kommunale befordringsopgaver ofte udbydes i flere mindre delaftaler, og at tilbudsgivere ofte ikke vil afgive tilbud på samtlige delaftaler. Hvis man skal opnå tilbud på alle delaftaler, er det vigtigt, at antallet af tilbudsgivere ikke begrænses. Det skyldes endvidere, at der generelt ikke er behov for på forhånd at indsnævre feltet af tilbudsgivere. Alle tilbudsgivere der opfylder kravene betragtes som lige kvalificerede, og derfor gælder det først og fremmest om at opnå så stor konkurrence blandt tilbudsgivere som muligt. Det anbefales på denne baggrund, at udbud af befordringsopgaver gennemføres som et offentligt udbud. Se i øvrigt Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for-Trin for en beskrivelse af de tilgængelige udbudsformer Udvælgelseskriterier Det anbefales, at udvælgelseskriterierne tager udgangspunkt i de lovgivningsmæssige krav til entreprenører, der udfører erhvervsmæssig persontransport med bus og taxi. De relevante krav om økonomisk formåen og køretekniske forudsætninger anses for opfyldt, hvis en entreprenør enten har eller kan opnå EP-tilladelse til kørsel med bus eller bevilling til taxikørsel. Det bør derfor stilles som et mindstekrav, at entreprenøren har eller kan opnå EP-tilladelse. Som udvælgelseskriterium benyttes meget sjældent oplysninger om erfaring mv. Det hænger sammen med, at befordringsopgaver ofte udbydes i flere mindre delaftaler og sjældent med den helt store konkurrence. Herudover er befordringsopgaver af så speciel en karakter, at tilbudsgiver nøje har overvejet, om det er en type opgave for hans virksomhed. Derfor vil en ny og omhyggelig entreprenør, der sætter sig ind i tingene, kunne udføre opgaverne lige så godt som mere erfarne entreprenører. Tilbudsgiverne skal afkræves en tro og love erklæring vedrørende: Ubetalt forfalden gæld til det offentlige jf. lovbekendtgørelse nr. 336 af 13. maj 1997 om begrænsning af skyldners muligheder for at deltage i offentlige udbudsforretninger Der er desuden mulighed for - men ikke pligt til - at indhente en tro og love erklæring vedrørende: Udelukkelsesgrundene i bekendtgørelse nr. 712 af 15. juni , stk. 2 vedrørende strafbare forhold og Udelukkelsesgrundene i Udbudsdirektivets artikel 45, stk. 2, litra a-c og e-f som bl.a. omfatter begæringer om konkurs mv. samt betaling af skatter og afgifter mv. 9

10 For yderligere inspiration vedr. udvælgelseskriterier se Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for- Trin Tildelingskriterium Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for-Trin indeholder en generel beskrivelse af de tilgængelige tildelingskriterier. Ved udbud af befordringsopgaver anbefales tildelingskriteriet laveste pris, se endvidere afsnit mht. prismodel. Der kan være ønsker om også at kunne vurdere andre parametre som f.eks. miljøforhold og håndtering af miljøspørgsmål (garageanlæg og anvendte køretøjer), uddannelsesniveau for chauffører, karakteristika om køretøjer (alder, størrelse, fleksibilitet, egnethed for gangbesværede og handicappede mv.) mv. Det kan dog ikke anbefales, at disse ønsker anvendes som tildelingskriterier. Dels kan de være vanskelige at værdisætte på en realistisk og hensigtsmæssig måde, og dels kan det være vanskeligt at opnå den kvalitet, der reelt ønskes, alene gennem de indkomne tilbud. I stedet bør ønskerne formuleres som minimumskrav og indføres i kontrakten. Kravene bør samtidig i kontrakten pålægges bod i det omfang, de ikke opfyldes undervejs i kontraktperioden Evalueringsmodel Den anvendte evalueringsmodel skal sikre, at indkomne tilbud kan sammenlignes på et ensartet grundlag. Generelt anbefales en evalueringsmodel, hvor alle udgifter forbundet med kørslen (variable som faste udgifter) omregnes til årlige udgifter (kalenderår), der derefter sammenlignes. De variable udgifter tager som regel udgangspunkt i den faktisk udførte kørsel opgjort i timer eller kilometer, og de dækker typisk entreprenørens driftsafhængige udgifter til chaufførløn, brændstof, olie, dæk mv. Når der samtidig forekommer en fast udgift, er den oftest opgjort pr. kalendermåned til dækning af udgifter til forrentning og afskrivning, administration, forsikringer, husleje mv. En opgørelse opgjort for et helt år vil afspejle udgifterne til varierende kørselsomfang hen over året og vil samtidig udgøre et praktisk grundlag for sammenligning med budgetter og regnskaber. I det omfang der gives mulighed for at tilbyde en form for rabat i forbindelse med opnåelse af kørsel i flere delaftaler, skal evalueringsmodellen tage højde herfor, således at tilbud på kombinationer kan sammenlignes med tilbud på enkeltpakker. Se eksemple herpå i afsnit Endelig skal evt. optioner indgå i evalueringsmodellen, så det fremgår, på hvilken måde optionerne indgår i den samlede vurdering Kontrolbud mv. Der kan være politiske eller andre grunde til, at en kommune ønsker at hjemtage kørsel, som udføres af en privat entreprenør. Det kan dog være vanskeligt at vurdere, hvorvidt hjemtagning af kørsel vil resultere i en bedre sammenhæng mellem service og udgifter end gennem et udbud. I sådanne situationer kan et kontrolbud overvejes. 10

11 Gennemførelse af kontrolbud er nærmere beskrevet i Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for- Trin Mulige forbehold Kommunen skal tage stilling til, om tilbudsgiver skal have lov til at tage forbehold over for udbudsbetingelser og kontrakt. Der kan ikke tages forbehold over for grundlæggende elementer i udbudsmaterialet. Øvrige forbehold vil skulle prissættes og indgå i tilbudsevalueringen. Mht. udbud af befordringsopgaver kan en entreprenør typisk komme i en situation, hvor det kan være praktisk eller økonomisk fordelagtigt at udskyde anskaffelsen af krævede køretøjer eller etablering af et lokalt garageanlæg, så kontrakten ikke efterleves straks fra start. Den type af forbehold kan en kommune måske nok leve med i en kortere periode, men forbeholdene kan være vanskelige at prissætte og dermed indarbejde i en evaluering af de indkomne tilbud. Det anbefales derfor, at der ikke accepteres forbehold for kontraktens indhold og de øvrige udbudsbetingelser Alternative bud Et alternativt bud kan bestå i, at en entreprenør foreslår en ændret tilrettelæggelse af køreplaner og ruter, at der anvendes andre køretøjer end de beskrevne i udbudsmaterialet, eller andre ændringer af typisk planlægningsmæssig karakter. Den type af ændringer vil gøre det vanskeligt at gennemføre en gennemskuelig og fair sammenligning med de øvrige indkomne tilbud, og de grundlæggende principper om bl.a. ligebehandling vil derved ikke kunne efterleves. Der gøres desuden opmærksom på, at ved EU-udbud, hvor tildelingskriteriet er laveste pris, er det ikke lovligt at acceptere alternative bud. 2.3 Tidsplan Figuren viser et eksempel på en samlet udbudsproces med de vigtigste elementer. Det kan være vanskeligt at forudsige tidsforbruget til dele af processen. Det gælder f.eks. tidsforbruget til erfaringsopsamling/afdækning af kørselsomfang og til udarbejdelse af udbudsmaterialet. Hvis den eksisterende kørsel er svagt beskrevet og det fremtidige kørselsomfang uafklaret, kan det tage op til flere måneder. Behovet for politiske behandlinger kan ligeledes variere, bl.a. afhængigt af den udbudte kørsel og den tilbudte service. Det anbefales, at der afsættes ca. 12 måneder til hele den skitserede proces frem til kørselsstart. Se detaljering nedenfor: 11

12 Forberedelse af udbuddet: Intern organisation Udbudsstrategi Erfaringsopsamling/afdækning af kørselsomfang Politisk behandling Afklaring af kontrakt Udbudsmateriale Politisk behandling 3-4 måneder 3-4 måneder Gennemførelse af udbuddet: Annoncering Udbudsperiode Evaluering Politisk behandling 2-3 måneder Afslutning af udbuddet og kontraktstart: Stand-still periode og kontraktindgåelse Bekendtgørelse om kontraktindgåelse Forberedelse til kontraktstart 2-3 måneder Samlet proces for udbud af kørselsordninger: 12 måneder Der gælder særlige minimumskrav til udbudsperiode og stand-still periode. Stand-still perioden er på 10 kalenderdage, hvis underretningen gives elektronisk og 15 kalenderdage, hvis den sendes pr. brev. For yderligere information se Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for-Trin. Perioden fra kontraktindgåelse og frem til kørselsstart anvender entreprenøren til at forberede sig på kørslen. Perioden skal have en tilstrækkelig varighed, afhængigt af, hvilke forberedelser, der er nødvendige - f.eks. indkøb af materiel. 2.4 Erfaringsopsamling Oftest er der tale om, at den kørsel, der skal udbydes, allerede udføres i et vist omfang. De nuværende entreprenører vil derfor have en viden om den konkrete kørsel og de nuværende kørselsaftaler, som kan være værdifuld at få inddraget i forbindelse med udarbejdelse af materialet til et nyt udbud. Tilsvarende gør sig gældende for institutioner og forvaltninger, hvor der også findes relevante erfaringer, der med fordel kan inddrages for at gøre administrationen let og effektiv. Afdækning af erfaringerne med de nuværende kørselsordninger kan ske gennem dialogmøder med nuværende entreprenører, institutioner og forvaltninger. Dialogmøder med især entreprenørerne vil 12

13 også kunne afdække fordele og ulemper ved evt. tidligere gennemførte udbud. De negative sider kan dermed søges undgået i det kommende udbud. Det er i forbindelse med drøftelserne med de nuværende entreprenører vigtigt at bemærke, at disse ikke må få muligheder for at påvirke tilrettelæggelsen af kravene til den fremtidige kørsel, således at de får en konkurrencemæssig fordel. Langt de fleste drøftelser vedrørende erfaringsopsamling vil dog ikke give de nuværende entreprenører en konkurrencemæssig fordel. Emner, der kan drøftes for at skabe afklaring, kan omfatte: Administration, generel og daglig Samarbejde og rollefordeling mellem kommune, institutioner og entreprenører Planlægning og tilrettelæggelse af kørslen Håndtering af ekstrakørsel og mindre kørsel Afregningsformer/prisstrukturer/tilbudspriser Aftalestørrelse og sammensætning af delaftaler Særlige krav til chauffører og materiel Kontraktlængde Erfaringer fra tidligere udbudsmaterialer og -processer. 2.5 Afdækning af kørselsomfang og serviceniveau Kernen i hele udbuddet er beskrivelsen af kørselsomfanget og den krævede service i forbindelse med kørslen. Fastlæggelse af kørselsomfang nås ved at afdække den nuværende kørsel kombineret med en afklaring af et evt. akut behov for ændringer samt en vurdering af det mest sandsynlige behov for ændringer i kontraktperioden. For at opnå fleksibilitet for kommunen udformes kontrakten typisk, så den indeholder muligheder for at justere kørselsomfanget undervejs i kontraktforløbet i forhold til et fastlagt udgangspunkt. Det kan f.eks. være maksimalt ± 30 pct. i hele kontraktperioden og maksimalt ± 10 pct. om året. For at sikre et fornuftigt forretningsgrundlag for entreprenøren og dermed lave tilbudspriser præciseres samtidig, at behov for justeringer, der ligger herudover (oftest et behov for kørselsreduktioner) udløser udbetaling af kompensation til entreprenøren. Det er derfor vigtigt, at det reelle behov for kørsel fra kontraktstart svarer meget nøje til det beskrevne udgangspunkt. Beskrivelsen af behov for kørsel i de enkelte kørselsordninger skal også tage højde for eventuel koordinering af kørsel imellem ordningerne. Tidligere forventninger om sammentænkning af kørsel skal eftervises og kontrolleres. Det gøres i praksis ved, at den samlede udbudte kørsel på ny gennemgås af de institutioner og forvaltninger/afdelinger, der har andel i kørslen. Svarer den afsatte kapacitet til behovet for kørsel, og udføres kørslen på de rigtige tidspunkter? Heri ligger samtidig en afklaring og kontrol af det serviceniveau, der skal tilbydes i de forskellige ordninger. Det kan f.eks. ske ved - med udgangspunkt i den aktuelle service - at indsamle ønsker fra 13

14 brugere og institutioner, vurdere de økonomiske aspekter ved forskellige muligheder og derpå gennemføre en politisk prioritering. Hvor stort fokus, der tillægges denne del, er op til de enkelte kommuner. Der gælder ingen særlige regler. Typiske karakteristika om kørslen og servicen omfatter bl.a.: Maksimal køretid/omvejskørsel/ventetid Transport: Dør-til-dør/kantsten-til-kantsten/stoppested-til-stoppested Service med trappemaskine Håndtering af kørestole Anden service fra chaufføren. I forbindelse med afdækning af kørsel og serviceniveau afklares endvidere den grundlæggende karaktér af den kørsel, der ønskes udført og hvordan kørslen ønskes afregnet. Er der tale om kørsel i faste ruter på bestemte tidspunkter udformes afregningen typisk i form af betaling for entreprenørens variable udgifter, dvs. pr. km eller pr. time. I afregningen kan ligeledes indgå betaling for entreprenørens faste udgifter til bl.a. køretøjer, typisk udformet som en fast månedlig betaling pr. vogn. Skal entreprenøren stå til rådighed inden for nogle på forhånd givne tidsrum, kan afregningen udformes som en betaling for en garantitid, hvor der ydes betaling uanset om der køres eller ej. Er kørslen mere direkte behovsstyret af brugerne selv, kan afregningen ske ud fra antallet af kørte ture, turlængder, startbetaling afhængigt af køretidspunkter mv. 2.6 En eller flere delaftaler Overvejelser om, hvorvidt det samlede udbud skal gennemføres med målet om én samlet aftale eller flere delaftaler, er ofte styret af flere forhold, f.eks. politiske ønsker, administrative udfordringer og markedsmæssige muligheder. Lovgivningsmæssigt er der ingen krav, der skal efterleves. Desuden er spørgsmålet tæt forbundet med overvejelserne om sammentænkning af kørsel i forskellige ordninger. Isoleret set kan der både være fordele og ulemper forbundet med at ende med en samlet aftale for al kørsel i udbuddet. En oplagt fordel er, at kommunen kun skal håndtere én entreprenør. Det sparer ressourcer i det daglige i forbindelse med bl.a. afregning og information og letter alt andet lige kommunikationen mellem parterne. Det kan også være en fordel for brugerne med kun én entreprenør, hvis den pågældende entreprenør er dygtig, pligtopfyldende og serviceminded. En oplagt ulempe kan være, at den løbende service og kvalitet kan være vanskelig at fastholde, hvis der ikke naturligt er en "konkurrence" mellem flere entreprenører, og hvis der ikke er flere entreprenører, som kommunen kan bruge til at måle og vurdere den indbyrdes performance. Spørgsmålet om forsyningssikkerhed vil også være mere kritisk med kun én entreprenør til at udføre al kørsel, end hvis der er flere, der deler kørslen imellem sig. Den samlede risiko for konkurs er mindre 14

15 med flere delaftaler, og skulle der alligevel indtræffe en konkurs, vil de umiddelbare konsekvenser være mere begrænsede, end hvis al kørsel pludselig ophører. Alt andet lige vil det også tage længere tid og være mere ressourcekrævende at få en helt ny entreprenør til at overtage al kørsel, end hvis andre entreprenører, der i forvejen har lokalkendskabet og er aktive i området, hjælper med at afbøde virkningerne. Men spørgsmålet om én samlet aftale eller flere delaftaler kan også have betydning for, om der med den udbudte kørsel og hos de enkelte entreprenører bliver skabt fornuftige og effektive forretningsgrundlag. Sporadisk kørsel med et lille volumen resulterer i høje tilbudspriser (pr. time, km.,..), mens bedre udnyttelse af køretøjer og mere effektiv brug af chauffører giver lavere tilbudspriser. Undgå så vidt muligt sporadisk kørsel og overvej, om geografiske, rute- eller betjeningsmæssige forhold gør det hensigtsmæssigt at opdele den samlede kørsel i mindre dele, hvor flere entreprenører kan have praktiske fordele ved at opnå delaftaler. 2.7 Afklaring af kontraktudformning Der ses mange forskellige kontraktformer inden for dette område. Historisk set har mange af kontrakterne afsæt i de standardformer for licitationskontrakter, som Amtsrådsforeningen i sin tid indførte i form af de såkaldte A- og B-kontrakter. A-kontrakterne anvendtes oftest af amterne og trafikselskaberne, mens B-kontrakterne var en forenklet kontrakt til brug for ruter med begrænset kørselsomfang f.eks. skolebusruter med etårige aftaler, eller kørsler, hvor der stilles begrænsede krav til kørslens udførelse. I afsnit 3.2 vises et paradigme for en kontrakt, der med forskellige tilføjelser og tilretninger er resultatet af mange års erfaring med konkret udformning af kontrakter inden for kommunale kørselsordninger. Det er vigtigt, at den kommende kontrakt afbalanceres på en måde, som dels sikrer den grad af fleksibilitet, som en kommune måtte ønske, og dels sikrer en kommende entreprenør en overskuelig og stabil omsætning og forretning i kontraktperioden. Der vil typisk være en meget tæt sammenhæng mellem krav og fleksibilitet på den ene side, og betalingen til entreprenøren på den anden. Derfor bør kommunen være bevidst om de opstillede krav og ikke kræve mere fleksibilitet end nødvendigt, jf. endvidere afsnit 2.6. I forbindelse med fastlæggelse af kontraktudformning er der en række emner, der er relevante at få afklaret. Det drejer sig bl.a. om følgende: Entreprenørens forhold Sikring af hensigtsmæssige afregningsprincipper Aftalelængde og muligheder for forlængelse Prisreguleringer Virksomhedsoverdragelse og overtagelse af materiel Arbejdsmiljøregler, miljøforhold Muligheder for løbende kontrol og tilpasning af leverancer 15

16 Misligholdelse, bod og bonus Garantistillelse Optioner. En række af disse emner er behandlet i Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for-Trin. De følgende afsnit indeholder de overvejelser, der kan være relevante i forbindelse med fastlæggelse af kontraktvilkår for befordringsopgaver Entreprenørens forhold I kontrakten fastlægges en række krav til entreprenørens ejerforhold, herunder hans eventuelle brug af underentreprenører. Det er vigtigt, at aftaleforholdene mellem kommune, entrenør og en underentreprenør er helt klare. Entreprenøren er eneansvarlig over for kommunen og har som sådan det fulde ansvar for den udførte kørsel, uanset om han selv udfører kørslen, eller har andre entreprenører til at hjælpe. I forlængelse heraf anbefales, at kommunen kræver samme dokumentation for økonomisk formåen og køretekniske forudsætninger af underentreprenører som af den entreprenør, der indgås aftale med. Både i forbindelse med selve tilbudsgivningen og løbende undervejs i kontraktforløbet. At overlade ansvaret for at sikre sig denne dokumentation til entreprenøren er ikke hensigtsmæssigt for kommunen. Den løbende kontakt og afregning foregår ligeledes mellem kommune og entreprenøren Hensigtsmæssige afregningsprincipper I forhold til spørgsmålet om hensigtsmæssige afregningsprincipper kan fremhæves, at de bør udformes, så de er direkte afhængige af den ydelse, der ønskes leveret. Hvis entreprenørens udgifter til en given kørsel primært er afhængige af den tid, køretøjet og chaufføren er optaget, så indret afregningen ud fra en fast timepris. Spiller antallet af kørte kilometer en væsentlig rolle for de samlede udgifter for en given kørsel, så indret afregningen, således at faste kilometerpriser indgår med en rimelig høj vægt Aftalelængde og muligheder for forlængelse Aftalelængden og mulighederne for at forlænge en aftale kan have væsentlig betydning for tilbudspriserne. Jo kortere aftale, des højere tilbudspriser. Det skyldes usikerheden om nødvendige investeringer herunder afskrivning af materiel. Aftaler på to-fire år med mulighed for forlængelse i ét eller to år på uændrede vilkår kan anbefales og vil oftest være fornuftige for både kommune og entreprenør. Er der tale om udbud af skolebuskørsel, vil der ofte være tale om lidt større investeringer i busmateriel end i forbindelse med udbud af andre kommunale kørselsopgaver. Det kan begrunde lidt længere aftaleperioder end de tre-fem år, som jf. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen er udgangspunktet for den maksimale kontraktlængde. Se endvidere Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for-Trin vedr. begrænsninger i forhold til kontraktlængde. 16

17 2.7.4 Prisreguleringer Det er almindeligt brugt at regulere kontraktens priser efter et omkostningsindeks, der udarbejdes af Trafikselskaberne i Danmark. Trafikselskaberne i Danmark anbefaler månedlige reguleringer, men der ses mange aftaler, hvor priserne kun reguleres to gange årligt. Afhængigt af kontraktsummen kan det virke tilstrækkeligt. I forbindelse med kontraktens udformning anbefales at fastlægge, hvem der skal forestå selve reguleringen - kommunen eller entreprenøren. Arbejdet er som regel ikke tidskrævende for nogen af parterne, og den ene part bør under alle omstændigheder kontrollere den anden parts beregninger. Historiske, praktiske eller andre grunde kan tale for det ene frem for det andet Virksomhedsoverdragelse og overtagelse af materiel Ved almindelig skolebuskørsel med lukkede skolebusruter er det kutyme i den danske busbranche, at virksomhedsoverdragelsesloven er gældende for chauffører i det omfang, de er interesserede i overdragelse til eventuel ny entreprenør. For øvrige kommunale kørselsordninger er der ikke tradition for at benytte virksomhedsoverdragelse. Det er ikke længere almindeligt at overtage kørselsmateriellet ved udbud af kommunale kørselsordninger Arbejdsmiljøregler, miljøforhold Det er vigtigt at gøre opmærksom på, at der både er arbejdsmiljøregler og miljøforhold, der skal overholdes. På arbejdsmiljøområdet er der af Arbejdstilsynet udarbejdet en række vejledninger, der kan henvises til. Vejledningerne opdateres løbende, og det vil være entreprenørens ansvar, at reglerne overholdes. På miljøområdet er det hovedsagelig materiellets miljøbelastning, der opstilles krav til. Her henvises til hvilken EURO-norm, bilen eller bussen skal overholde. Det er gængs at kræve, at den skal opfylde den gældende norm på første indregistreringstidspunkt. Ønskes at det er en nyere norm, der skal overholdes, skal det beskrives men samtidigt accepteres, at der er omkostninger forbundet med opfyldelse af en nyere EURO-norm Muligheder for løbende kontrol og tilpasning af leverancer Verden ændrer sig, og det er derfor vigtigt at sikre sig, at der i kontrakten er hensigtsmæssige muligheder for at ændre på omfanget af leverancerne og ydelserne - også uden at skulle gennemføre et nyt udbud. De kommunale budgetter ændrer sig, og da noget af den udbudte kørsel måske ikke er lovpligtig, vil den derfor kunne spares væk. Der kan også være den modsatte situation, at strukturelle omlægninger øger kørselsomfanget - f.eks. ved skolesammenlægninger. Det er derfor meget almindeligt at indskrive en mulighed for i hele kontraktperioden at kunne ændre i omfanget af leverancen. Normalt benyttes en grænse på 30 pct. i både op- og nedadgående retning uden kompensation for entreprenøren. Er nedskæringen mere end 30 pct. ydes en kompensation, mens der ved udvidelser på mere end 30 pct. blot betales efter kontraktens bestemmelser om betaling. 17

18 2.7.8 Misligholdelse, bod og bonus Løbende gennem kontraktperioden er det vigtigt at tjekke kvaliteten i ydelserne, og om den krævede kvalitet overholdes. Til dette formål anbefales at have forskellige redskaber, der kan sikre, at ikke tilfredsstillende forhold bringes i orden. Grov misligholdelse af kontrakten kan opfattes som kontraktbrud og dermed føre til opsigelse af kontrakten. Mindre forhold kan derimod håndteres med forskellige former for bod. Det kan f.eks. være i forbindelse med forsinkelser eller forglemmelser mv. Det anbefales at boden prissættes tilstrækkeligt højt, således at konsekvensen er en egentlig holdningsændring hos entreprenøren. Det er dog samtidigt vigtigt at være opmærksom på, at meget høje krav om bodsbetaling kan have en direkte effekt på den tilbudte pris for varetagelse af opgaven. I enkelte tilfælde kan en bonus også være medvirkende til, at krævede kvalitetskrav overholdes. Erfaringsmæssigt er der dog ikke mange eksempler på bonusordninger i kontakter om kommunale kørselsordninger Garantistillelse I forbindelse med tilbudsafgivelse vil dokumentationen for opfyldelses af udvælgelseskriterierne være tilstrækkelig. I forbindelse med udbud af lukket skolebuskørsel forlanges ved kontraktindgåelse derimod en sikkerhedsstillelse, der knytter sig til antallet af busser, og som varierer i forhold til busstørrelser. Jo større bus des større beløb. Sikkerhedsstillelsen bør foreligge som en garanti fra et anerkendt pengeinstitut eller kautionsforsikringsselskab. Garantien opretholdes, indtil den frigives af kommunen ved kontraktens udløb. Det forudsætter, at entreprenørens forpligtigelser er fuldt opfyldt. Det bør sikres, at den nævnte garanti kan hæves på anfordring og efter påkrav over for entreprenøren, såfremt entreprenøren efter kommunens skøn helt eller delvist har misligholdt sine forpligtigelser i forbindelse med kontrakten. I forbindelse med udbud af kommunale kørselsordninger, hvor der efterspørges køretøjer indrettet til færre end 9 personer inkl. føreren (dvs. taxier), er det ikke kutyme at forlange sikkerhedsstillelse ved kontraktindgåelse Optioner Der kan være politiske ønsker om - ved hjælp af optioner - at belyse udgifterne til særlige kørselsvarianter til ekstrakørsel, indsættelse af nye busser frem for ældre,rådighed over reservemateriel o.l. Det kan være fornuftigt at indhente tilbud på optioner. Men kommunen bør i den forbindelse være bevidst om, at bud på optioner vil indebære ekstra arbejde hos tilbudsgiverne, der skal gennemføre de nødvendige beregninger for at kunne byde. Optioner egner sig ikke til at afklare mere grundlæggende betjeningsmæssige spørgsmål som eksempelvis, hvorvidt en kommune skal have en telebusordning eller ej. Optioner kan desuden omfatte muligheder for forlængelse af kontraktperioden, som det er beskrevet ovenfor under afsnit

19 2.8 Politisk behandling Et udbud på området har indvirkning på den kommunale økonomi og skal derfor behandles politisk. Erfaringsmæssigt kan detaljeringsgraden i grundlaget for den politiske behandling være forskellig. I figuren i afsnit 2.3 er for eksemplets skyld indlagt tre politiske behandlinger undervejs i processen. Færre eller flere behandlinger kan forekomme afhængigt af omstændighederne. Ved den først viste behandling kan der tages stilling til f.eks. kørselsomfang, serviceniveau og aftalestruktur. Ved den anden behandling besluttes detaljer i kontrakten og det udarbejdede udbudsmateriale. Ved den sidst skitserede behandling er tilbudspriserne indkommet og evalueringen foreligger. Politikerne kan her vælge at bakke op om resultatet af evalueringen eller forkaste de modtagne tilbud og dermed annullere udbuddet, hvis særlige regler er opfyldt. Se mere om reglerne for forkastelse af tilbud og annullering af udbudsprocessen på Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for-Trin. 2.9 Annoncering Annoncering af udbuddet skal som hovedregel ske i EU-tidende, da opgavens omfang oftest overskrider den tærskelværdi, der udløser EU-udbud. Herudover kan det være en fordel at supplere med informationer om udbuddet på kommunens hjemmeside, i de lokale aviser og medier. Afhængigt af udbuddets størrelse og betydning kan annoncer i landsdækkende medier også være relevante. Og endelig kan nuværende og andre entreprenører orienteres direkte om udbuddet. De specifikke regler for annoncering og offentliggørelse kan ses på i Udbudsportalens vejledning Udbud - Trin-for-Trin Gennemførelse af udbuddet Spørgsmål og spørgemøde/informationsmøde Det samlede udbudsmateriale kan give anledning til tvivl og usikkerhed hos kommende tilbudsgivere. Tilbudsgiverne skal derfor have mulighed for at fremsende spørgsmål til materialet inden en given frist. Fristen for spørgsmål skal fastsættes således, at efterfølgende svar kan sendes ud senest seks dage før tilbudsfristen udløber. Fristen på seks dage har baggrund i, at tilbudsgivere ikke må modtage nyt materiale om udbuddet i den nævnte periode op til aflevering af tilbuddet. Alle spørgsmål, der sendes til kommunen, skal være skriftlige, og kommunen skal give skriftlige svar. Alle, der har rekvireret udbudsmaterialet, skal have svar direkte og samtidigt, og svaret skal indeholde både spørgsmål og tilhørende svar på en anonymiseret måde. Hvis udbudsmaterialet kan rekvireres via kommunens hjemmeside, gøres spørgsmål og svar også tilgængelig på hjemmesiden. Årsagen er, at det kan være vanskeligt at dokumentere, hvem der har rekvireret materialet, og hvem der i givet fald skal informeres direkte om spørgsmål og svar mv. Ved at 19

20 gøre informationen tilgængelig på hjemmesiden, bliver den direkte skriftlige kommunikation med tilbudsgivere til gengæld unødvendig. Det anbefales, at der afholdes et spørgemøde, hvor kommende tilbudsgivere kan spørge ind til alle dele af materialet. På mødet gennemgås udbudsmaterialet i hovedtræk, herunder forhold der kræver særlig opmærksomhed fra tilbudsgivers side. Formålet med spørgemødet er dels at rydde evt. misforståelser og uklarheder af vejen, dels at sikre, at tilbudsgiverne så vidt muligt har opnået indgående kendskab og forståelse for den kørsel, der efterfølgende bydes på. Spørgemødet bør afholdes på et tidspunkt, hvor tilbudsgivere har haft god mulighed for at sætte sig ind i det samlede materiale, og hvor der efterfølgende er mulighed for at stille yderligere skriftlige spørgsmål til udbudsmaterialet. Alle spørgsmål, der fremkommer på mødet, noteres - også selv om de besvares på mødet. Både spørgsmål og svar sendes ud til alle, der har rekvireret udbudsmaterialet. Hvis udbudsmaterialet er tilgængeligt på kommunens hjemmeside, gøres spørgsmål og svar også tilgængelige på hjemmesiden. Skriftlige svar sendt direkte til tilbudsgivere er i så fald ikke nødvendige. Kommunen kan svare på de spørgsmål, der er fremkommet skriftligt eller på spørgemødet, i ét samlet svar. Afhængigt af spørgsmålenes karakter og væsentlighed kan kommunen vurdere, om det kan være hensigtsmæssigt at udsende svar på indkomne spørgsmål undervejs i processen. Hvis kommunen vurderer, at det er nødvendigt at foretage ændringer eller supplere oplysningerne i udbudsmaterialet på grund af faktuelle fejl, at der er behov for yderligere præcisering eller andet, vil dette ske som rettelsesblade. Rettelsesbladene nummereres fortløbende og indgår som del af det samlede udbudsmateriale. Rettelsesblade udsendes til alle, der har rekvireret udbudsmaterialet. Hvis udbudsmaterialet er tilgængeligt på kommunens hjemmeside, gøres rettelsesblade også tilgængelige på hjemmesiden Aflevering af tilbud Her præciseres, hvordan tilbud skal afleveres for at være konditionsmæssige. Fristen for aflevering anføres - dato og klokkeslæt - og den nøjagtige adresse. Hvis postadressen og adressen for personlig aflevering er forskellige, så skal det fremgå. Kommunen bestemmer selv i hvilken form, tilbud ønskes. Hvis tilbuddet kan afleveres eller ønskes afleveret i anden form end papir, f.eks. i elektronisk form, skal det fremgå. Det skal også fremgå, om tilbuddet skal afleveres i flere eksemplarer. Formen bør afspejle udbuddets karakter og omfang og bør sikre, at arbejdsindsatsen for tilbudsgiver forud for aflevering og for kommunens sagsbehandlere efterfølgende er balanceret og hensigtsmæssig. For at sikre, at alle indkomne tilbud så vidt muligt er konditionsmæssige, kan med fordel udarbejdes et samlet tilbudshæfte, enten i papirform eller elektronisk, hvor alle de nødvendige dokumenter og oplysninger for at kunne byde er samlet. Hvis tilbuddet skal afleveres i lukket kuvert med særlig mærkning skal det fremgå. Baggrunden for at anvende særlig mærkning er at sikre, at tilbud ikke ved en fejl åbnes som anden indgående post. 20