Hovedrapport. for AMS-projektet

Transkript

1 Hovedrapport for AMS-projektet En analyse i Jobcenter Odense af sammenhængen mellem myndighedssagsbehandlernes sagstal og deres samlede afklarings- og beskæftigelsesindsats for kontanthjælpsmodtagere Rapport fra et kontrolleret forsøgsprojekt Jobcenter Odense, november 2008

2 Indholdsfortegnelse Side Hovedrapport 1 Grundlaget for analysen Baggrund og formål 1.2 Projektdesign Hovedkonklusioner 5 2 Resultater Effekt for de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i Jobcenter Midtby målt ved kontanthjælpsgrad, rettidighed og aktiveringsgrad Effektanalysen formål og indhold Resultater vedrørende effekt i Jobcenter Midtby Overordnet cost-benefit-analyse giver reduceret sagstal kommunal nettogevinst i forhold til de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere? Sagsbehandling i både Jobbutikken og Jobcenter Midtby målt ved stikprøvesagsgennemgang Sagsgennemgangen formål og indhold Resultater vedrørende sagsbehandlingen 2.3 Tidsanalyse i Jobcenter Midtby målt ved registrering af sagsbehandlernes anvendelse af deres tid Tidsanalysen formål og indhold Resultater vedrørende tidsanalysen i Jobcenter Midtby 2.4 Opsummering vedrørende resultater for de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere 13 3 Mulige trusler mod projektdesignet og vores forsøg på at kortlægge og eventuelt tage højde for dem Projektinterne trusler mod alt andet lige -princippet 3.2 Projekteksterne trusler mod alt andet lige -princippet 16 2

3 Hovedrapport 1 Grundlaget for undersøgelsen Det kontrollerede forsøgsprojekt har været et samarbejde mellem Jobcenter Odense, ekstern konsulent Morten Rambøl og Kommunernes Revision med Jobcenter Odense som projektansvarlig. Projektet er blevet støttet økonomisk af Arbejdsmarkedsstyrelsens rummelighedspulje med en bevilling på kr og et kommunalt budget på kr Baggrund og formål Projektet er en undersøgelse designet som et kontrolleret forsøg i Jobbutikken og Jobcenter Midtby i Odense af sammenhængen mellem myndighedssagsbehandlernes sagstal og deres samlede afklarings- og beskæftigelsesindsats for kontanthjælpsmodtagere. 1 Vi iværksatte projektet med afsæt i følgende antagelse: Hvis en sagsbehandler har færre sager, vil der være mindre formel lovpligtig administration at koncentrere sig om hvorved sagsbehandleren forventes at få mere tid til at gå i dialog med og coache den enkelte kontanthjælpsmodtager og derved lave mere indgående sagsbehandling med deraf følgende nedbringelse af kontanthjælpsperioden. Ved indgangen til projektet var der sager i gennemsnit pr. myndighedssagsbehandler på kontanthjælpsområdet i Odense. 2 Dette gav anledning til de to mest centrale spørgsmål, som vi ønskede besvaret gennem projektet: Kan man øge gennemstrømningen af kontanthjælpsmodtagere i aktivering ved at nedsætte sagstallet for den enkelte sagsbehandler? Hvis svaret er ja på det første spørgsmål: Hvor er den mest effektive balance break even mellem sagstal og mulighed for en dyberegående, resultatsøgende sagsbehandling; ved f.eks. 15 % reduktion, eller ved 30 % reduktion? Med break even forstår vi det sagstal for sagsbehandleren, hvor fortsat sænkning af sagstallet ikke giver merværdi. 3 Projektets hovedformål har derfor i perioden 1. juli 2006 til 30. juni 2008 været at undersøge, hvorvidt der kan peges på et gennemsnitligt sagstal for sagsbehandlerne i Jobbutikken og Jobcenter Midtby i Odense, hvor sagsbehandlerne arbejder mest effektivt i forhold til henholdsvis arbejdsmarkedsparate og ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere det vil sige nedbringer kontanthjælpsperioden mest muligt for den enkelte kontanthjælpsmodtager, eftersom kontanthjælp lovgivningsmæssigt er tænkt som et midlertidigt forsørgelsesgrundlag. 1 Jobcenter Odense består på kontanthjælpsområdet af Jobbutikken der tager sig af de arbejdsmarkedsparate eller forsikrede kontanthjælpsmodtagere og Jobcenter Midtby der tager sig af de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. 2 I maj 2006 havde Odense Kommune som følge af Ny chance bevilget flere nye stillinger til sagsbehandling på arbejdsmarkedsområdet, hvorved sagstallet pr. medarbejder blev i gennemsnit. 3 En yderligere reduktion blev anset for urealistisk, når også andre parametre medtænkes. 3

4 1.2 Projektdesign Selve undersøgelsen startede den 1. juni 2006 på Lokalkontor Skulkenborg, der ved åbningen af Jobcenter Odense den 1. januar 2007 blev omorganiseret i henholdsvis Jobbutikken og Jobcenter Midtby. I nærværende analyse har vi forsøgt at tage højde for de justeringer i projektdesignet, der blev foretaget i denne forbindelse vi henviser til afsnit 3 for nærmere uddybning. Nedenstående diagram giver et overblik over de dele af Jobcenter Odense, der har været involveret i forsøgsprojektet. Figur 1: Diagram over de dele af Jobcenter Odense, der har været involveret i forsøgsprojektet. Jobbutikken arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere: Jobbutikken LAB 2.2 Afsnit % Afsnit 2 70 % Afsnit 3 85 % Jobcenter Midtby ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere: Jobcenter Midtby LAB 2.3 Afsnit % Afsnit 2 70 % Afsnit 3 85 % Fysisk er alle sagsbehandlere placeret på enkeltmandskontorer i teams i jobcentret, ligesom de enkelte teams er placeret hver for sig uden direkte indbyrdes kontakt. Fordeling af sagstal Projektet blev gennemført med udgangspunkt i samtlige ca. 42 myndighedssagsbehandlere fordelt på afsnit 1, 2 og 3 i henholdsvis Jobbutikken og Jobcenter Midtby, der arbejdede med kontanthjælpsmodtagere i aktivering og jobtræning, for-revalidering eller afklaring til fleksjob og førtidspension. 4 Ved projektstart var det gennemsnitlige sagstal 100 sager pr. sagsbehandler i Jobbutikken (LAB 2.2-gruppen) der tager sig af de arbejdsmarkedsparate ledige mens det var 95 sager i Jobcenter Midtby (LAB 2.3-gruppen) der tager sig af de ikke arbejdsmarkedsparate ledige. 5 Dette svarede til 100 % sagstal for henholdsvis Jobbutikken og Jobcenter Midtby. Ved projektstart beholdt sagsbehandlerne i afsnit 1 i hver gruppe kontrolafsnittet dette sagstal, mens deres kolleger i afsnit 2 og 4 Ved projektstart var der fire sagsbehandlere i hvert afsnit i Jobbutikken og 10 i hvert afsnit i Jobcenter Midtby se bilag 1. 5 LAB står for Lov om en Aktiv Beskæftigelsesindsats. 4

5 3 de to forsøgsafsnit fik deres sagstal reduceret til henholdsvis 70 og 85 % via tilførsel af ekstra stillinger Hovedkonklusioner I det kontrollerede forsøgsprojekt er lønsomhed alene opgjort ud fra de økonomiske konsekvenser, der er konstateret for Odense Kommune, mens konsekvenserne for kontanthjælpsmodtagerens husholdningsøkonomi og for samfundsøkonomien ikke indgår i beregningerne. I dette perspektiv viser projektets resultater følgende: De arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere kom så hurtigt i arbejde, at projektdesignet ikke kunne overholdes for dem Højkonjunkturen, der har præget det danske arbejdsmarked i projektperioden, bragte mange af de bedst fungerende arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i Jobbutikken i arbejde. Derved faldt sagsbehandlernes sagstal så meget, at det ikke var muligt at måle, om sagstallet har haft betydning for, hvorvidt kontanthjælpsmodtagerne blev tilbudt effektiv sagsbehandling. De arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i Jobbutikken blev derfor taget ud af projektet midtvejs i forløbet, og fokus i nærværende rapport er derfor primært på sagsbehandlingen af de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Reduceret sagstal nedbringer kontanthjælpsperioden for de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere For de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i Jobcenter Midtby viser det kontrollerede forsøg, at en sænkning af sagsbehandlernes sagstal i gennemsnit med 30 % til 67 kontanthjælpsmodtagere i forhold til det typiske sagstal gældende i Jobcenter Midtby har givet en gevinst i kontanthjælpsgrad på 2,8 %. 7 I forhold til det samlede antal ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i Jobcenter Midtby ville det betyde 135,4 færre helårspersoner på kontanthjælp. Det betyder, at disse kontanthjælpsmodtagere ville være færre uger på kontanthjælp pr. år ved sagstal reduceret til 70 %. 8 Reduceret sagstal giver kommunal nettogevinst i form af øget refusion for aktiverede ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere Vi har lavet en overordnet cost-benefit-analyse for at vurdere de samlede økonomiske konsekvenser af reduceret sagstal for de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Analysen viser, alt andet lige og med forskelle i refusionssatser som følge af forøgede aktiveringsgrader medregnet, at reduktion i sagstal har givet en nettogevinst for Odense Kommune. Ved at 6 I Jobbutikken svarede 70 % af sagstallet til gennemsnitligt 70 kontanthjælpsmodtagere og 85 % af sagstallet til gennemsnitligt 85 kontanthjælpsmodtagere. I Jobcenter Midtby var de tilsvarende tal henholdsvis 67 og Kontanthjælpsgrad er defineret som antal måneder, kontanthjælpsmodtagerne har modtaget kontanthjælp fra de henvendte sig første gang i projektperioden og projektperioden ud set i forhold til det antal måneder, de potentielt kunne have modtaget kontanthjælp. Begrebet uddybes i afsnit De tilsvarende tal for afsnittet med 15 % reduktion er 2,2 %. Perioden juli december 2006 var en indkøringsperiode, hvor projektdesignet blev implementeret, og en separat analyse af kontanthjælpsgrad for Jobcenter Midtby i perioden januar 2007 juni 2008 viser, at 70 % -afsnittet har haft en gevinst i kontanthjælpsgrad på 3,6 % i forhold til 100 % - afsnittet, mens 85 % -afsnittet har haft en gevinst på 2,7 %. Disse tal ligger henholdsvis 0,8 og 0,5 % højere end for perioden juli 2006 juni

6 reducere sagstallet med de 30 % i forhold til kontrolafsnittet har der været en besparelse på godt 9,3 mio. kr. for hele projektperioden i afsnit 2, mens besparelsen ved at reducere sagstallet med 15 % har været på godt 3,4 mio. kr. i afsnit 3 jf. tabellen i afsnit Projektet viser således, alt andet lige, at hver sagsbehandler med 30 % reduktion i afsnit 2 i et kommunaløkonomisk perspektiv har genereret et overskud på knap 0,5 mio. kr. om året i forhold til sagsbehandlerne i kontrolafsnittet. Ukendt effekt af forbundne kar mellem de offentlige ydelser Den sammenhæng, hvor en borger vandrer fra en offentlig ydelse til en anden, betegnes som de forbundne kar. Det gode spørgsmål er, hvilke økonomiske konsekvenser der har været af, at flere kontanthjælpsmodtagere ved reduceret sagstal har opnået et andet forsørgelsesgrundlag. En sådan opgørelse indikerer med forbehold for betydelige metodiske problemer forbundet med analysen at en fjerdedel af de oprindeligt ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere var i ordinært arbejde ved projektafslutning, mens en fjerdedel havde fået tilkendt førtidspension. Førtidspension er en i økonomisk sammenhæng dyrere ordning end kontanthjælp, men dette bør være underordnet hensynet til kontanthjælpsmodtagerens retssikkerhed, idet afklaring af pågældendes fremtidige indkomstgrundlag er et vigtigt succeskriterium i relation til kontanthjælp som midlertidigt forsørgelsesgrundlag. Vi kan samlet set konkludere, at det har været muligt at øge gennemstrømningen af ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i aktivering i Jobcenter Midtby i Odense ved at nedsætte sagstallet for den enkelte sagsbehandler. Det kontrollerede forsøg indikerer givet en gennemsnitlig reduktion i sagstal på henholdsvis 15 og 30 % at den mest effektive balance mellem sagstal og mulighed for dyberegående, resultatsøgende sagsbehandling over for ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere ligger rundt 30 % sagsreduktion i gennemsnit i forhold til kontrolafsnittet det vil sige 67 kontanthjælpsmodtagere når udgangspunktet er som i Jobcenter Midtby. Det skal understreges, at vi ikke har undersøgt konsekvenserne af en yderligere reduktion, fordi vi anså dette for urealistisk, når også andre parametre medtænkes jf. afsnit Resultater Projektdesignet var tilrettelagt således, at eventuelle forskelle i resultater mellem kontrolafsnittet og de to forsøgsafsnit efter alt andet lige -princippet alene skyldtes forskelle i sagstal. Alle sagsbehandlere fik derfor de samme mål og opgaver og skulle tilpasse sig de forandringer, der undervejs gjaldt for alle det vil sige i overensstemmelse med mål, lovgivning m.v.. De projektansvarlige havde til opgave at følge projektets gang og i samarbejde med den daglige ledelse og sagsbehandlerne at sikre, at projektdesignet blev overholdt optimalt. Vi vurderer, at der helt fra projektstart var en positiv opmærksomhed omkring og stærk vilje hos alle sagsbehandlere til at leve op til projektets intentioner ofte på trods af de barrierer, som viste sig i den virkelige verden. Vi skulle således bl.a. tilpasse projektet til de nødvendige strukturændringer ved etableringen af Jobcenter Odense, til konjunkturændringer med stigende udslusning af arbejdsmarkedsparate borgere i Jobbutikken samt til sygdomsperioder og vakante stillinger, som ikke på forhånd kan planlægges i et projektdesign. 6

7 I nærværende afsnit beskriver vi de resultater, vi er kommet frem til. Vore data er indsamlet gennem dels effekt målt ved kontanthjælpsgrad, rettidighed og aktiveringsgrad i en overordnet cost-benefitanalyse, dels sagsbehandling målt ved stikprøvesagsgennemgang og dels tidsanalyser målt ved sagsbehandlernes anvendelse af deres tid. Vi har sammenkædet effektmålingerne, sagsgennemgangen og tidsanalyserne for at besvare følgende spørgsmål: Har det reducerede sagstal intensiveret sagsbehandlernes opfølgning på de enkelte kontanthjælpsmodtagere såvel kvantitativt som indholdsmæssigt i forhold til kontrolafsnittet? Hvis ja; har den mere intensive opfølgning styrket effektiviteten i sagsbehandlingen? Hvilke effekter er der eventuelt tale om? Hvor ligger break even mellem tidsforbrug og effektiv sagsbehandling? I afsnit 3 kortlægger vi nogle af de trusler, der kan have forstyrret projektdesignet og beskriver, hvad vi eventuelt har gjort for at tage højde for dem. I bilag 1-6 uddyber vi de enkelte emner for at forklare og dokumentere, hvad vi har gjort: I bilag 1 uddyber vi undersøgelsesformålet og projektdesignet. I bilag 2 uddyber og dokumenterer vi effektanalysen af Jobcenter Midtby gennem en overordnet cost-benefit-analyse. I bilag 3 uddyber vi stikprøvesagsgennemgangen med henblik på en socialfaglig vurdering dels af eventuelle forskelle mellem de arbejdsmarkedsparate og ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere dels af eventuelle forskelle mellem kontrolafsnittet og de to forsøgsafsnit i Jobcenter Midtby. Dette har vi bl.a. brugt til en vurdering af, om projektdesignets alt andet lige -princip er overholdt vedrørende sagsstammer i de tre afsnit. I afsnit 4 kortlægger vi fordelingen af de personalemæssige ressourcer i Jobcenter Midtby navnlig vedrørende sagsbehandlernes fordeling af brugerorienteret tid contra ikke-brugerorienteret tid, herunder administration. I bilag 5 kortlægger vi eventuelle forskelle i sagsbehandlerprofiler mellem såvel Jobbutikken og Jobcenter Midtby som mellem kontrolafsnittet og de to forsøgsafsnit i Jobcenter Midtby. Sidstnævnte har vi bl.a. brugt til en vurdering af, hvorvidt projektdesignets alt andet lige -princip er blevet overholdt vedrørende sagsbehandlernes faglige og personlige profiler. I bilag 6 fremlægger vi resultaterne fra den logbog, vi har ført i projektperioden til kortlægning af eventuelle forskelle i fraværsmønstret i kontrolafsnittet og de to forsøgsafsnit i både Jobbutikken og Jobcenter Midtby. Dette har vi bl.a. brugt til en vurdering af, om fraværsmønstret i de tre afsnit i Jobcenter Midtby har påvirket projektdesignets alt andet lige -princip. Vi har gennem undersøgelsen indsamlet et omfattende datamateriale, der i princippet er tilgængeligt og vil kunne anvendes til efterprøvning af vore resultater. 2.1 Effekt for de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i Jobcenter Midtby målt ved kontanthjælpsgrad, rettidighed og aktiveringsgrad Effektanalysen formål og indhold Gennem effektanalysen har vi ønsket at dokumentere, hvorvidt reduktion i sagsbehandlernes sagstal med henholdsvis 15 og 30 % af det typiske sagstal for området har givet nogen effekt målt ved kontanthjælpsgrad. 7

8 Kontanthjælpsgrad er defineret som antal måneder, kontanthjælpsmodtagerne har modtaget kontanthjælp fra de henvendte sig første gang i projektperioden og projektperioden ud set i forhold til det antal måneder, de potentielt kunne have modtaget kontanthjælp. Foruden ordinært arbejde eller uddannelse kan nedbringelse af kontanthjælpsperioden i vores perspektiv betyde flytning til anden kommune eller overgang til fleksjob, pension eller anden form for overførselsindkomst; i forhold til sagsbehandlernes opgaver i Jobbutikken eller Jobcenter Midtby er dette udtryk for afklaring af kontanthjælpsmodtagerens situation, da kontanthjælp er et midlertidigt indkomstgrundlag. 9 Vi havde desuden en antagelse om, at højere grad af rettidighed og højere aktiveringsomfang i sagsbehandlingen som følge af et lavere sagstal kan indikere en positiv vej til nedbringelse af kontanthjælpsperioden for den enkelte kontanthjælpsmodtager. For nærmere beskrivelse henvises til bilag Resultater vedrørende effekt i Jobcenter Midtby Der skete det glædelige i første halvdel af projektperioden, at mere end 1000 kontanthjælpsmodtagere kom i arbejde, og dette påvirkede sagstallet afsnittene imellem i Jobbutikken. De tre afsnit blev derfor slået sammen til én enhed medio november Således lå sagstallet for afsnit 3 i Jobbutikken i gennemsnit så langt fra de tilstræbte 85 % i forhold til kontrolafsnittet, at det ikke gav mening at analysere på de indsamlede data fra dette afsnit se bilag 1 for nærmere redegørelse. I alt har kontanthjælpsmodtagere været omfattet af projektet heraf i Jobbutikken frem til medio november 2007 og i Jobcenter Midtby. På tidspunktet for projektafslutning var kontanthjælpsmodtagere afsluttede i Jobcenter Midtby heraf 783 fra kontrolafsnittet og 771 og 707 fra henholdsvis afsnit 2 og afsnit 3. I nedenstående resultatbeskrivelse er der derfor fokus på sagsarbejdet med de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i Jobcenter Midtby, hvor projektdesignet er blevet overholdt uden væsentlige barrierer. Rettidighed og aktiveringsgrad Det er ikke entydigt, om der er sammenhæng mellem sagstal og rettidighed i kontaktforløbet. Derimod ses der en klar sammenhæng mellem sagstal og aktiveringsomfang. F.eks. var aktiveringsgraden 34 i kontrolafsnittet i uge 44 i 2007, mens den var 49 i afsnit 2 og 41 i afsnit 3. Dette viser, at højere aktiveringsgrad er en væsentlig effekt, og at det reducerede sagstal har intensiveret sagsbehandlernes indholdsmæssige opfølgning på de enkelte kontanthjælpsmodtagere. Der henvises til bilag 2 for nærmere redegørelse. Nedbringelse af kontanthjælpsperioden målt ved kontanthjælpsgrad Der er også en klar sammenhæng mellem sagsbehandlernes sagstal og kontanthjælpsperiodens længde for kontanthjælpsmodtagerne. Givet et gennemsnitligt sagstal på 95 sager som i kontrolafsnittet i Jobcenter Midtby, vil alle kontanthjælpsmodtagere i løbet af et år i gennemsnit have modtaget hjælp i 81,4 % af tiden se tabel 1 nedenunder. 9 Se i øvrigt vore overvejelser vedrørende de forbundne kar i afsnit

9 Tabel 1: Kontanthjælpsgrad og effekt i Jobcenter Midtby i perioden juli 2006 juni (Kilder: Kontanthjælpsstatistikken og Komma) Effekt Kontanthjælpsgrad (%) %-point Helårspersoner (omregnet for hele Jobcenter Midtby) Kontanthjælpsuger (omregnet for hele Jobcenter Midtby) Afsnit 1 (100 %) 81, Afsnit 2 (70 %) 78,6 2,8 135, Afsnit 3 (85 %) 79,2 2,2 106, Det ses af tabellen, at med et gennemsnitligt sagstal på 67 sager som i afsnit 2 i Jobcenter Midtby med 30 % sagsreduktion vil alle kontanthjælpsmodtagere i løbet af et år i gennemsnit have modtaget hjælp i 78,6 % af tiden. Dette giver en forskel i kontanthjælpsgrad på 2,8 %. 10 Det betyder, at de ikke arbejdsmarkedsparate borgere i løbet af et år i gennemsnit vil have modtaget et kontanthjælpsbeløb, der er 2,8 % mindre end uden sagsreduktion. Effekt kan omregnes til det antal helårspersoner eller kontanthjælpsuger, Jobcenter Midtby kunne have sparet alt andet lige hvis alle sagsbehandlere i de tre afsnit havde fået reduceret deres sagstal til henholdsvis 70 % og 85 % af sagstallet i kontrolafsnittet. Dette giver 135,4 færre helårspersoner (7.040 færre kontanthjælpsuger) for alle tre afsnit ved reduktion til 70 %. 11 Dette viser, at den mere intense opfølgning ved reduceret sagstal har styrket effektiviteten i sagsbehandlingen målt som færre kontanthjælpsuger for den enkelte kontanthjælpsmodtager Overordnet cost-benefit-analyse giver reduceret sagstal kommunal nettogevinst i forhold til de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere? Formålet med at lave en overordnet cost-benefit-analyse har været at lave en overordnet vurdering af de økonomiske konsekvenser ved at tilføre flere personaleressourcer. Ved udarbejdelsen af analysen har projekts styregruppe valgt at anlægge et perspektiv, hvor der fokuseres på de kommunaløkonomiske konsekvenser, dog således at indtægtssiden, det vil sige kommuneskatten, ikke indgår, idet dette er behæftet med en betydelig usikkerhed se afsnit i bilag 2 for nærmere redegørelse. Herudover er der truffet en række valg, som er helt afgørende for analysens udfald, blandt andet i forhold til opgørelsestidspunkter. Det betyder blandt andet, at resultaterne ikke uden videre kan gøres universelle hermed menes, at resultaterne er betinget af, at udgangspunktet er som i tilfældet Jobcenter Odense. 10 Til sammenligning var det tilsvarende tal for afsnit 3 i Jobcenter Midtby med 15 % sagsreduktion 79,2 %, der giver en forskel på 2,2 %. 11 Tilsvarende ville der ved reduktion til 85 % have været 106,5 færre helårspersoner (5.538 færre kontanthjælpsuger). 9

10 Tabel 2: Oversigt over de samlede udgifter og indtægter i hele projektperioden i Jobcenter Midtby, der arbejder med de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Lønudgifter Øvrige driftsudgifter Udgifter til aktivering 5.98 Indtægter - refusion Total Afsnit Afsnit Afsnit Note: + = udgifter, - = indtægter. Beregningen viser, at der, alt andet lige og med forskelle i refusionssatser som følge af forøgede aktiveringsgrader medregnet, har været en nettogevinst for Odense Kommune. Ved at reducere sagstallet med 30 % i forhold til kontrolafsnittet har der været en besparelse på godt 9,3 mio. kr. for hele projektperioden i afsnit 2, mens besparelsen ved at reducere sagstallet med 15 % har været på godt 3,4 mio. kr. i afsnit 3. Det ses, at der er indtægt på kr. til aktivering for afsnit 2 i forhold til kontrolafsnittet. Dette skyldes dels, at antallet af helårspersoner i afsnit 2 har været lavere end i kontrolafsnittet (511 mod 738), og dels at aktiveringsgraden har været højere jf. tabel 2, hvor aktiveringsgraden i f.eks. uge 44 i 2007 har været 49 % i afsnit 2 mod 34 % i kontrolafsnittet. Derimod har der været en merudgift på 2,7 mio. kr. i afsnit 3 i forhold til kontrolafsnittet. Dette skyldes, at der har været 689 helårspersoner og en aktiveringsgrad på 41 %. I beregningen indgår primært de direkte udgifter det vil sige merudgifter til løn, øvrige driftsudgifter og merudgifter til aktivering som følge af højere aktiveringsgrader. Herudover indgår merindtægter fra refusionen, og netop denne merindtægt er afgørende for resultatet. Så set i dette økonomiske perspektiv er det en god ide at reducere sagstallet. Dette betyder, alt andet lige, at hver sagsbehandler med 30 % reduktion i afsnit 2 i et kommunaløkonomisk perspektiv i gennemsnit har genereret et overskud på knap 0,5 mio. kr. om året i forhold til sagsbehandlerne i kontrolafsnittet. De forbundne kar Herudover er det i projektet konstateret, at gennemstrømningen i afsnit 2 og 3 har været større end i kontrolafsnittet. Det gode spørgsmål er så, hvilke økonomiske konsekvenser der er af, at flere kontanthjælpsmodtagere opnår et andet forsørgelsesgrundlag. Vi har i projektet forsøgt at foretage en beregning af sammenhængen mellem de såkaldte forbundne kar dog kun for de offentlige forsørgelsesydelser, hvor der indgår kommunal finansiering. Opgørelsen viser, at en fjerdedel af de oprindeligt ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i alle tre afsnit ved projektafslutning var i ordinært arbejde, mens en fjerdel havde fået tilkendt førtidspension og førtidspension er en i økonomisk sammenhæng dyrere ordning end kontanthjælp. For nærmere redegørelse henvises til bilag 2. 10

11 2.2 Sagsbehandling i både Jobbutikken og Jobcenter Midtby målt ved stikprøvesagsgennemgang Sagsgennemgangen formål og indhold Vores sagsgennemgang kan inddeles i to dele. Første del fokuserede på eventuelle forskelle mellem Jobbutikken og Jobcenter Midtby med hensyn til kontanthjælpsmodtagerens generelle baggrundsdata samt forløbsdata. 12 Anden del af sagsgennemgangen fokuserede kun på eventuelle forskelle mellem kontrolafsnittet og de to forsøgsafsnit i Jobcenter Midtby med hensyn til kontanthjælpsmodtagerens generelle baggrundsdata, forløbsdata samt kvalitative aspekter ved selve sagsbehandlingen Resultater vedrørende sagsbehandlingen Vore overordnede konklusioner vedrørende første del af sagsgennemgangen er opsummeret nedenunder: For det første var der ingen markante forskelle i kontanthjælpsmodtagernes generelle baggrundsdata i henholdsvis Jobbutikken og Jobcenter Midtby. Det indikerer, at de arbejdsmarkedsparate og ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere har lignet hinanden på de personlige karakteristika, som det er svært at ændre. For det andet var der kun væsentlige forskelle i forløbsdata mellem kontanthjælpsmodtagere i Jobbutikken og Jobcenter Midtby på parametrene helbred, misbrug, motivation for arbejde, sagsforløb, udslusningsårsag og vores subjektive prognosevurdering. Der henvises til bilag 3 for nærmere redegørelse. Vore overordnede konklusioner vedrørende anden del af sagsgennemgangen er opsummeret nedenunder: For det første var der ingen markante forskelle i kontanthjælpsmodtagernes generelle baggrundsdata mellem de tre afsnit i Jobcenter Midtby. Det indikerer, at de tre afsnit kun har adskilt sig fra hinanden på gennemsnitligt sagstal og at vi derved har overholdt projektdesignet vedrørende ensartethed i kontanthjælpsmodtagernes baggrundsdata i kontrolafsnittet og de to forsøgsafsnit. Dette giver mulighed for at sammenligne resultaterne fra de tre afsnit vedrørende forløbsdata og kvalitative aspekter ved selve sagsbehandlingen som følge af reduceret sagstal. For det andet har kontanthjælpsmodtagerne i de tre afsnit kun vist få forskelle på de forløbsparametre, der indeholder et ændringspotentiale i et arbejdsmarkedsperspektiv. For det tredje viste anden del af sagsgennemgangen vedrørende kvalitative aspekter ved sagsbehandlingen tegn på hyppigere opfølgningssamtaler, hyppigere genaktivering og kortere sagsbehandlingsforløb i de to forsøgsafsnit end i kontrolafsnittet. Der henvises til bilag 3 for nærmere redegørelse. 12 Forløbsdata referer til eventuelt ændringspotentiale hos kontanthjælpsmodtageren i et arbejdsmarkedsperspektiv. 11

12 2.3 Tidsanalyse i Jobcenter Midtby målt ved registrering af sagsbehandlernes anvendelse af deres tid I projektet var der tre hovedtidspunkter for registrering af sagsbehandlernes anvendelse af deres tid på de forskellige sagsområder: Efter undersøgelsesstart september Midtvejs i undersøgelsen juni Ved undersøgelsesafslutning medio Som beskrevet i blev de tre afsnit i Jobbutikken slået sammen til én enhed medio november 2007 og er dermed principielt ude af forsøgsprojektet. Derfor kommenteres der ikke på resultaterne herfra vedrørende tidsanalysen Tidsanalysen formål og indhold Det overordnede formål med tidsmålingerne har været at undersøge, om det reducerede sagstal i Jobcenter Midtby har betydet, at der forholdsmæssigt er blevet anvendt mere tid til brugerkontakten. På det konkrete plan har formålet været for det første at dokumentere, hvad sagsbehandlernes tid bruges på; hvad er det for aktiviteter, der har fyldt? for det andet at understøtte effektmålingen; fordeler tidsanvendelsen sig forskelligt i de respektive afsnit 2 og 3 i forhold til kontrolafsnittet? Tidsmålingerne er derfor kædet sammen med effektmålingen og medvirker bl.a. til at besvare spørgsmålet om, hvorvidt det reducerede sagstal har styrket sagsbehandlernes opfølgning kvantitativt og indholdsmæssigt på de enkelte kontanthjælpsmodtagere. Kommunernes Revision udarbejdede et skema til tidsregistreringen, hvor delaktiviteter i tidsmålingen dels er brugertid målt ved direkte brugertid og indirekte brugertid og anden tid Resultater vedrørende tidsanalysen i Jobcenter Midtby Konklusionen på tidsanalysen er helt overordnet, at afsnit 3 (85 % -gruppen) har den højeste andel brugertid, mens afsnit 2 (70 % -gruppen) har en lavere andel brugertid i forhold til kontrolafsnittet. Når det så undersøges nærmere, hvad det er for aktiviteter, der er årsag hertil, viser registreringerne, at det især at den indirekte brugertid, der fylder mere for afsnit 3 end forventet det vil sige dels de aktiviteter, hvor sagsbehandleren har kontakt til aktiveringsstedet, dels skriftlig sagsbehandling der vedrører den enkelte kontanthjælpsmodtager. For afsnit 2 s vedkommende fylder den indirekte brugertid også mere, men til gengæld fylder det direkte brugertid mindre og opvejer derfor en del af merforbruget på den indirekte brugertid. Der er altså noget, der tyder på, at når sagstallet reduceres til 70 %, benyttes mertiden i forhold til afsnit 3 på at få bragt orden i dialogen med aktiveringsstederne og den skriftlige sagsbehandling. Dette har også været en af de gennemgående oplevelser for sagsbehandlerne i afsnit 2; at de netop oplever, at der er mere tid til de indirekte brugeraktiviteter. Dette indikerer yderligere, at det reducerede sagstal har styrket sagsbehandlernes kvantitative opfølgning på de enkelte kontanthjælpsmodtagere her målt som indirekte brugertid/sagsbehandling. Når det undersøges, hvad det er for aktiviteter, den direkte brugertid så anvendes til, viser registreringerne, at der for afsnit 3 s vedkommende er tegn på, at der er et større forbrug end forventet til at 12

13 forberede sig og til at arbejde med arbejdsmarkedsportalen, hvorimod arbejdet med ressourceprofilen ligger noget under det, der kunne forventes. For afsnit 2 s vedkommende er tendenserne de samme, dog med den forskel, at tidsforbruget til ressourceprofilen er tættere på det forventede end for afsnit 3, mens tidsforbruget til arbejdsmarkedsportalen er meget lavere end forventet der er dog som bekendt et vist metodemæssigt sammenfald mellem disse to redskaber. Når der så ses på, hvad anden tid anvendes til, viser registreringerne, at forbruget til administration ligger væsentlig under det forventede for afsnit 2 og 3, mens især tid til faglig udvikling og personlig tid ligger over det forventede. Der er altså også noget, der tyder på, at når sagstallet er højt, reduceres tidsforbruget til de aktiviteter, hvor sagsbehandlerne deltager i kurser og er i kontakt med kollegaer. Tidsregistreringen antyder altså, at der ud fra en kvantitativ måling er noget, der tyder på, at der kun delvis opnås en højere andel brugertid, og at 85 % -niveauet tilsyneladende er det niveau, hvor man får mest brugertid for pengene. Tidsregistreringen antyder også, at det lavere sagstal tilsyneladende betyder, at andelen af tid, der anvendes til faglig udvikling og personlig tid, øges. Disse resultater skal ses i sammenhæng med vores analyse af den kvalitative sagsgennemgang jf. afsnit 2.2 i bilag 3, der dokumenterer hyppigere opfølgningssamtaler, hyppigere genaktivering og kortere sagsbehandlingsforløb i de to forsøgsafsnit end i kontrolafsnittet. I øvrigt henviser vi til bilag 4 for nærmere beskrivelse af selve tidsregistreringen og dens resultater. 2.4 Opsummering vedrørende resultater for de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere Fra hovedkonklusionerne: Reduceret sagstal nedbringer kontanthjælpsperioden for de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere Det er lykkedes at øge gennemstrømningen af ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i Jobcenter Midtby i aktivering til afklaring eller beskæftigelse ved at nedsætte sagstallet for den enkelte sagsbehandler. Den mest effektive balance mellem sagstal og mulighed for en dyberegående, resultatorienteret sagsbehandling over for ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere givet en reduktion i sagstal på henholdsvis 15 og 30 % ligger rundt 30 % sagsreduktion i forhold til det gennemsnitlige sagstal for området når udgangspunktet er som i Jobcenter Midtby i Odense. Dette svarer til 67 kontanthjælpsmodtagere. I forhold til det samlede antal ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i Jobcenter Midtby ville det betyde 135,4 færre helårspersoner eller færre uger på kontanthjælp. Reduceret sagstal giver kommunal nettogevinst i form af øget refusion for aktiverede ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere Set i et kommunaløkonomisk perspektiv vil 30 % reduktion i sagstallet ifølge vores cost-benefit-analyse betyde, at hver enkelt sagsbehandler årligt genererer et overskud på knap 0,5 mio. kr. i forhold til et gennemsnitligt sagstal på 90. På denne baggrund vurderer vi, at projektets tilfør- 13

14 sel af personaleressourcer har haft en væsentlig effekt i forhold til kommunens udgifter på området. Ukendt effekt af forbundne kar mellem de offentlige ydelser Det skal dog tilføjes, at en overordnet analyse af de forbundne kar indikerer, at noget af gevinsten vil forsvinde igen dels fordi nogle borgere overgår til pension, som i en økonomisk sammenhæng er en dyrere ordning end kontanthjælp, dels fordi nogle borgere vender tilbage til kontanthjælp efter nogen tid. Dette bør dog være underordnet hensynet til kontanthjælpsmodtagernes retssikkerhed, idet afklaring af pågældendes fremtidige indkomstgrundlag er et vigtigt succeskriterium i relation til kontanthjælp som midlertidigt forsørgelsesgrundlag. De øvrige resultater: Tidsfaktoren har en vis betydning for progressionen i sagsforløbet I vores tidsanalyse ser tidsfaktoren ud til at have en vis betydning for progressionen i sagsforløbet; selv om der ikke tegner sig noget entydigt billede vedrørende sagsbehandlernes tid anvendt henholdsvis brugerorienteret contra ikke-brugerorienteret, så tegner der sig følgende sammenhæng mellem deres prioriterede tidsforløb og resultaterne af deres samlede indsats: Ved reduceret sagstal er forbruget af tid til administration faldet, mens tid til faglig udvikling og kontakt med kollegaer er steget. 13 Samtidigt har der været mere tid til indirekte brugeraktiviteter; den ekstra tid er blevet brugt til at få bragt orden i dialogen med aktiveringsstederne og i den skriftlige sagsbehandling. Dette indikerer, at sagsbehandlingen optimeres ved reduceret sagstal, fordi sagsbehandleren får mulighed for en dyberegående, resultatorienteret sagsbehandling jf. også tendensen til hyppigere opfølgningssamtaler, højere aktiveringsgrad, kortere længde på sagsbehandlingsforløb og hyppigere genaktivering. Der er en klar sammenhæng mellem sagstal og hyppigheden af opfølgningssamtaler En reduktion af sagstallet med 30 % har styrket sagsbehandlernes opfølgning på de enkelte kontanthjælpsmodtagere; opfølgningssamtaler er ved en stikprøve på 120 sager gennemført relativt oftere ved 70 % sagstal og navnlig for samtaler gennemført oftere end hver anden måned. Der er også en klar sammenhæng mellem sagstal og henholdsvis sagsbehandlingslængde, aktiveringsgrad, hyppighed af genaktivering og sagsbehandlertilfredshed Den mere intense opfølgning har styrket effektiviteten i sagsbehandlingen såvel kvantitativt som indholdsmæssigt: Beskæftigelsesindsatsen har kunnet gennemføres hurtigere: Den gennemsnitlige længde af sagsforløb ved en stikprøve på 120 sager var forkortet med 2,5 måneder eller 18 % ved 30 % reduktion i sagstallet. Den hurtigere sagsbehandling er godt for kontanthjælpsmodtagerne og styrker også deres retssikkerhed. Aktiveringsgraden var ved en stikprøve midtvejs i projektperioden steget med 15 % fra 34 til 49 %, og i de måneder, hvor genaktivering har været relevant, har tendensen i en stikprøve på 96 sager været størst ved 70 % reduktion. Desuden har sagsbehandlerne oplevet mere tilfredshed og mindre stress. 13 Det skal bemærkes, at tidsanalysen er den eneste af vore analyser, hvor afsnittet med 15 % reduktion i sagstal har haft tendens til større forskelle i forhold til kontrolafsnittet end afsnit 2 se bilag 4. 14

15 3 Mulige trusler mod projektdesignet og vores forsøg på at kortlægge og eventuelt tage højde for dem Der har været flere trusler mod alt andet lige -princippet i projektdesignet, og disse kan inddeles i projektinterne og projekteksterne trusler. 3.1 Projektinterne trusler mod alt andet lige -princippet Under projektinterne trusler mod alt andet lige -princippet forsøgte vi navnlig at kortlægge og eventuelt tage højde for følgende fem forhold: Usikkerhed ved projektstart fordeling af nye sagsstammer Det blev etableret nye sagsstammer for hver enkelt sagsbehandler ved projektstart, og i startfasen blev borgerne indsluset i projektet gennem første opfølgningssamtale efter den 1. juli Forskelle i sagsbehandlerprofiler test af profiler for sagsbehandlerne Selv om sagsbehandlerne blev fordelt på de respektive afsnit efter bedste skøn ved projektstart, kunne deres profiler alligevel skabe forskelle mellem kontrolafsnittet og de to forsøgsafsnit i henholdsvis Jobbutikken og Jobcenter Midtby. For bl.a. at kortlægge denne trussel udarbejdede vi et spørgeskema til kortlægning af sagsbehandlernes profiler midtvejs i projektforløbet. Vi kan konkludere følgende: For det første er der kun få væsentlige forskelle mellem sagsbehandlernes svar i Jobbutikken og Jobcenter Midtby. For det andet er der ingen væsentlige forskelle i sagsbehandlerprofiler mellem de tre afsnit i Jobcenter Midtby, der kunne give grund til antagelse om systematiske forskelle mellem de tre afsnit. Dette indikerer, at projektdesignet er overholdt vedrørende sagsbehandlernes faglige og personlige profiler. Der henvises til bilag 5 for nærmere redegørelse. Manglende overholdelse af projektdesignet med 100 %, 85 % og 70 % sagstal forsøg på overblik Indslusning af nye sager i kontrolafsnittet og de to forsøgsafsnit i Jobbutikken og Jobcenter Midtby blev gennem cpr.nr.-opdelte sagsstammer forsøgt sikret en gennemsnitlig fordeling på henholdsvis 100, 70 og 85 %. Vi har ikke præcis dokumentation for, i hvor høj grad denne relative fordeling har holdt sig gennem hele projektperioden. Vi ved dog, at sagstallet ændrede sig meget for afsnit 3 i Jobbutikken frem til vores midtvejsanalyse medio november 2007, mens tabel 3 viste, at sagstallet for afsnit 2 i Jobcenter Midtby steg i den sidste del af projektperioden. Denne ekstra tilgang af kontanthjælpsmodtagere til afsnit 2 kan kun forklares ved, at den er givet udefra for nærmere redegørelse henvises til bilag 1. 15

16 Eventuelle forskelle i fraværsmønster mellem kontrolafsnittet og de to forsøgsafsnit i både Jobbutikken og Jobcenter Midtby udarbejdelse af logbog Vi oprettede en logbog for at undersøge eventuelle forskelle i fraværsmønstret vedrørende sygdom og vakance blandt sagsbehandlerne i henholdsvis Jobbutikken og Jobcenter Midtby herunder forskelle mellem kontrolafsnittet og de to forsøgsafsnit. Vi kan konkludere følgende: For sagsbehandlerne i Jobbutikken var der fra februar 2007 en del langtidssygemeldinger samt justeringer som følge af etableringen af Jobbutikken, og sagsbehandlerne hjalp hinanden på tværs af afsnittene uden overarbejde. Det betød et brud på projektdesignet, som fik store konsekvenser, jf. afsnit For sagsbehandlerne i Jobcenter Midtby var det gennemsnitlige fravær 6 %, og vi vurderer, at dette ikke har påvirket projektdesignet i væsentlig grad. Den nødvendige opgavefordeling har derfor kunnet laves under hensynstagen til projektdesignet. Samlet vurderer vi for Jobcenter Midtby, at der ikke kan drages nogen konklusioner vedrørende skævheder som følge af sygdom og vakance på baggrund af logbogen. Der henvises til bilag 6 for nærmere redegørelse. Manglende åbenhed i det daglige sagsarbejde løbende information Det var under hele projektforløbet meget vigtigt at holde alle sagsbehandlere løbende orienteret om projektets udvikling og give dem mulighed for selv at bidrage med kommentarer og ideer. Dette gjorde vi ved at invitere til et fælles orienteringsmøde allerede inden projektstart samt tre konferencedage under forløbet. Desuden blev der ved projektstart nedsat en styre- og følgegruppe bestående af både ledelse, sagsbehandlere og tillidsrepræsentanter. 3.2 Projekteksterne trusler mod alt andet lige -princippet Under projekteksterne trusler mod alt andet lige -princippet har vi navnlig været opmærksomme på følgende tre forhold: Konjunkturændringer og fald i ledighed reorganisering af Jobbutikken Som tidligere beskrevet havde sagsbehandlerne i Jobbutikken så stor succes med udslusning af arbejdsmarkedsparate borgere som følge af ændrede konjunkturer, at fortsat effektmåling efter midtvejsanalysen ikke ville give mening med den hidtidige afsnitsinddeling. Implementering af Ny chance Som tidligere beskrevet havde Odense Kommune i maj 2006 som følge af Ny chance bevilget flere ny stillinger til sagsbehandling på arbejdsmarkedsområdet. Vi har ikke i projektet kunnet isolere eventuelle effekter af dette fra mulige effekter som følge af differentieret sagstal mellem kontrolafsnittet og de to forsøgsafsnit, men vore konklusioner bygger på den antagelse, at Ny chance har ramt ligeligt mellem afsnittene, og at alt andet lige -princippet således er opretholdt. Ventelister og travlhed Vi har i løbet af projektperioden erfaret, at ventelister til RevaAktiv eller travlhed hos jobkonsulenterne kan have haft betydning for udfaldet af sagsbehandlingen i Jobcenter Midtby, men vi 16

17 har vurderet, at eventuelle skævheder blev ligeligt fordelt mellem kontrolafsnittet og de to forsøgsafsnit se afsnit i bilag 1 for nærmere redegørelse RevaAktiv er et tilbud i Odense Kommune til kontanthjælpsmodtagere med problemer ud over ledighed, som har behov for at få afprøvet og vurderet deres arbejdsevne med udgangspunkt i arbejdsevnemetoden. 17