Hovedpunkter. i praksisforskningsprojektet

Transkript

1 Hovedpunkter i praksisforskningsprojektet Undersøgelse i Jobcenter Odense af udvalgte aspekter ved sagsbehandlingen af ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, der antages at flytte dem nærmere arbejdsmarkedet alternativt at afklare dem til pension Projektet er et supplerende praksisforskningsprojekt til Arbejdsmarkedsstyrelsesprojektet En analyse i Jobcenter Odense af sammenhængen mellem myndighedssagsbehandlernes sagstal og deres samlede afklarings- og beskæftigelsesindsats for kontanthjælpsmodtagere Odense, december 2009

2 Grundlaget for praksisforskningsprojektet Projektet er et supplerende praksisforskningsprojekt til projektet En analyse i Jobcenter Odense af sammenhængen mellem myndighedssagsbehandlernes sagstal og deres samlede afklarings- og beskæftigelsesindsats for kontanthjælpsmodtagere (benævnt Odenseprojektet) og har overordnet fokus på samspillet mellem ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere og deres sagsbehandlere herunder hvilke handlemåder hos sagsbehandlerne der har haft størst betydning for dynamisk opkvalificering af kontanthjælpsmodtagerne. 1 Praksisforskningsprojektet er forankret i University College Lillebælt / Den sociale Højskole i Odense, og konsulent, lektor Morten Rambøl fra Morten Rambøl Analyse der er halvtids lektor ved Den sociale Højskole og var ekstern konsulent på Odenseprojektet har gennemført undersøgelsen og udarbejdet nærværende rapport. Undersøgelsen er finansieret af Beskæftigelsesregion Syddanmark, Køge Kommune og University College Lillebælt / Den sociale Højskole i Odense, mens Jobcenter Odense har bidraget til dataindsamlingen gennem data fra Odenseprojektet og stillet supplerende data samt medarbejdere til rådighed til interviews og databehandling. Projektet startede den 1. februar Baggrund og formål Odenseprojektet løb over to år i perioden 1. juli juni 2008 og involverede ca. 42 myndighedssagsbehandlere og godt arbejdsmarkedsparate og ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Det centrale spørgsmål i projektet var, hvor den mest effektive balance lå mellem sagstal og mulighed for en dyberegående, resultatsøgende sagsbehandling målt ved udslusning fra kontanthjælp. Projektet dokumenterede, at reduceret sagstal nedbragte kontanthjælpsperiodens længde for de ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. En sænkning af sagsbehandlernes sagstal med i gennemsnit 30 % til 67 kontanthjælpsmodtagere gav en nettogevinst på 2,8 % i forhold til kontrolgruppen med fuldt sagstal. Derved genererede hver enkelt sagsbehandler et overskud på knap 0,5 mio. kroner årligt grundet forskelle i refusionssatser som følge af forøgede aktiveringsgrader set i forhold til fuldt sagstal. Det meget omfattende og unikke datamateriale fra Odenseprojektet gav en oplagt mulighed for en undersøgelse af mikroprocesserne i sagsbehandlingen med særlig vægt på betydningen af sagsbehandlernes handlemåder i forhold til ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, såvel praksisorienteret som i uddannelsessammenhæng. Vores datamateriale fra begge projekter giver mulighed for uddybende analyser, og Morten Rambøl vil samle og videreudvikle erfaringer fra nærværende og beslægtede undersøgelser på arbejdsmarkedsområdet i I den forbindelse vil relevante erfaringer fra såvel praktikere og forskere som den store mellemgruppe blive modtaget med glæde på morten@ramboel.dk. Vi har ikke formuleret nogen hypoteser om årsagssammenhænge i nærværende undersøgelse, fordi vi endnu ikke har tilstrækkelig viden på området. I stedet har vi søgt efter tendenser i undersøgelsesmaterialet; har der f.eks. været tegn på systematiske sammenhænge mellem kontanthjælpsmodtagernes fysiske helbred og de socialfaglige støttemetoder, som sagsbehandlerne har benyttet? Det understreges, at eventuel- 1 Nærmere beskrivelse af Odenseprojektet kan findes her. 2 Rapportens tre delelementer kan findes her. 2

3 le sammenhænge derfor kun kan betragtes som statistiske, og der kan ikke generaliseres til hverken hele Jobcenter Odense eller alle ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere i Danmark. Fordi praksisforskningsprojektet har eksplorerende karakter, kan der ikke formuleres konkrete anbefalinger endnu. I stedet har nogle af resultaterne givet anledning til socialfaglige overvejelser vedrørende fremtidige handlemuligheder som f.eks. vedrørende kontanthjælpsmodtagernes eventuelle misbrugsafhængighed og motivation for arbejde. Tre generelle tendenser Vores undersøgelse har vist en overordnet tendens til, at kontanthjælpsmodtagere med et vist overskud vedrørende motivation for arbejde, fysisk og psykisk helbred, evner/indsigt til at klare sig eller socialt netværk profiterer af sagsbehandlernes tilbud, mens kontanthjælpsmodtagere uden dette overskud bliver tabere ved, at en ond cirkel forstærkes. Undertegnede vurderer derfor, at såvel Den sociale Højskole som Jobcenter Odense står over for en generel socialfaglig udfordring i at nuancere og udvikle fagligheden i forhold til ressourcesvage kontanthjælpsmodtagere. Mere konkret er det forskelle i kontanthjælpsmodtagernes motivation for arbejde og eventuelle misbrugsafhængighed, der har været mest udslagsgivende for sagsforløbene. Betydning af forskelle i kontanthjælpsmodtagernes motivation for arbejde Ikke overraskende er tendensen, at kontanthjælpsmodtagere med OK eller høj motivation er kommet i arbejde eller under uddannelse, mens de, der er overgået til førtidspension, har vist lav motivation for arbejde under sagsforløbet. I samspillet mellem karakteristika ved kontanthjælpsmodtagerne er der en tendens til, at kontanthjælpsmodtagere med gode evner/selvindsigt til at klare sig og socialt netværk med forbehold som følge af få enheder har vist motivation for arbejde, mens de med psykiske problemer, mangelfulde evner eller særlig social belastning har haft en tendens til at være motiverede, men ustabile. Over for de kontanthjælpsmodtagere, der er kommet i ordinært arbejde, har sagsbehandlerne delt sig ved enten at lave motivationsarbejde i høj grad eller slet ikke. Over for dem, der er flyttet til anden kommune, har de kun lavet motivationsarbejde i mindre grad. Her vurderer undertegnede, at der er behov for en nærmere undersøgelse af, hvad der havde fået dem til at flytte fra Odense; har de flyttet væk fra en uholdbar situation, eller har de haft bedre forudsætninger for at klare sig i den nye kommune? Der er som beskrevet en tendens til, at kontanthjælpsmodtagere med psykiske problemer, mangelfulde evner/selvindsigt til at klare sig eller særlig social belastning har været motiverede for arbejde, men har vist sig ustabile i sagsforløbet. Det vil derfor være en god investering, hvis sagsbehandlerne udvikler redskaber til fastholdelse af kontanthjælpsmodtagernes motivation i de kritiske faser herunder gennem instruktion og overtalelse. Dette gælder navnlig over for unge under 30 år med skrøbeligt psykisk helbred gerne i samarbejde med relevante behandlingsformer så eventuelle tendensen til førtidspensionering af unge kontanthjælpsmodtagere kan forebygges. Betydning af forskelle i kontanthjælpsmodtagernes eventuelle misbrugsafhængighed Der er en klar tendens til, at misbrugsafhængighed er en alvorlig barriere for gennemførelsen af et godt sagsforløb samt afgørende for kontanthjælpsmodtagernes motivation for arbejde. 3

4 I samspillet mellem karakteristika ved kontanthjælpsmodtagerne er der en tendens til, at kontanthjælpsmodtagere, der var motiverede for arbejde, alligevel fortsatte på kontanthjælp, hvis de var misbrugere. Andre misbrugere, der ikke var motiverede for arbejde, havde en tendens til at udeblive fra samtalerne eller at flytte til en anden kommune. Vi påpegede tidligere, at kommende førtidspensionister ikke uventet havde en tendens til ikke at være motiverede for arbejde. I dette perspektiv er det bemærkelsesværdigt, at umotiverede misbrugere har en tendens i vores undersøgelse til ikke at blive tilkendt førtidspension. En plausibel forklaring kan være, at sagsbehandlerne har skønnet, at der fortsat var behandlingsmuligheder i forhold til misbruget, men der er ikke dokumentation for denne antagelse i nærværende undersøgelse. Der er ingen tendens til, at sagsbehandlerne har lavet særligt motivationsarbejde over for kontanthjælpsmodtagere med misbrugsafhængighed. Undertegnede vurderer, at dette er et overraskende resultat, der inspirerer til nytænkning i sagsbehandlingen. På baggrund af de beskrevne tendenser er misbrug et socialfagligt udfordrende område; hvad er det, der går galt, når misbrugende kontanthjælpsmodtagere, der er motiverede for arbejde, ikke kan udsluses fra kontanthjælp og kunne sagsbehandleren have gjort noget anderledes? Et nærliggende spørgsmål er, hvorvidt sagsbehandleren har lavet udredningsarbejde i tilstrækkelig grad? Det ville derfor være en gevinst, hvis den socialfaglige indsats til motiverede kontanthjælpsmodtagere med et misbrug blev styrket. Hvis vi antager, at misbrug kan være en form for selvmedicinering, kan der ligge en psykisk overbygning bag, som det ville være hensigtsmæssigt at tage fat i. Undertegnede vurderer i øvrigt, at udredningsarbejdet bør følges op med relevante arbejdstilbud. Det er muligt, at tilbud om arbejde under gode støtteforhold vil stimulere kontanthjælpsmodtageren der i forvejen er motiveret for arbejde til at overvinde tendensen til misbrug. Betydning af forskelle i sagsbehandleradfærd Sagsbehandlerne har tilpasset deres stil i hvert tredje sagsforløb. Dette gælder navnlig over for de kontanthjælpsmodtagere, der dels tildeles førtidspension både i retning af blød stil og mere pres dels vælger at flytte til anden kommune i retning af mere pres. Resultatet understøtter en tendens til, at sagsbehandlerne viser fleksibilitet i deres sagsbehandling; de tilpasser sagsforløbene i forhold til karakteristika ved den enkelte kontanthjælpsmodtager og fremmer derved en individualiseret og behovsrettet indsats som supplement til arbejdsevnemetodens standardisering af sagsbehandlingen. I samspillet mellem karakteristika ved sagsbehandleradfærden udfordres sagsbehandlerne af en vis form for kreativt modspil i sagsforløbene fra mange af kontanthjælpsmodtagerne. Dette har bl.a. medført, at sagsbehandlerne har haft en tendens til at differentiere motivationsarbejdet med kontanthjælpsmodtagerne alt efter, i hvilken retning sagsforløbene har udviklet sig. Dette gælder navnlig over for kontanthjælpsmodtagere, der senere er overgået til førtidspension eller er flyttet til anden kommune. Overordnet ser det derved ud til, at sagsbehandlernes evne til fleksibilitet og differentieret motivationsarbejde har haft størst betydning for dynamisk udvikling af sagsforløbene. Undertegnede vurderer, at der er behov for udvikling og differentiering af socialfagligheden over for de mest udsatte kontanthjælpsmodtagere herunder dem, der vælger at flytte til anden kommune, hvor det ville være relevant med en undersøgelse af årsagerne til, at de har valgt at flytte. Der ligger samtidigt en socialfaglig udfordring for sagsbehandlerne i dels at kunne vurdere kontanthjælpsmodtagernes modenhed, dels at styrke fleksibiliteten ved at beherske forskellige sagsbehandlerroller og kunne skifte mellem dem efter behov. 4

5 Tolv specifikke tendenser Det understreges, at der ofte er modstridende tendenser i analysematerialet, der ikke uden videre kan forklares på baggrund af vores datagrundlag, men som inviterer til uddybende undersøgelser. Uddybende karakteristik af kontanthjælpsmodtagerne Første tendens, hvor fokus er på betydning af herkomst: Kontanthjælpsmodtagernes herkomst har kun spillet en rolle vedrørende deres arbejdsmarkedserfaring og til en vis grad i forhold til hvad kontanthjælpen eventuelt blev afløst af Med hensyn til arbejdsmarkedserfaring er det navnlig kontanthjælpsmodtagere med indvandrerbaggrund, der har været ufaglærte med under et års dansk erhvervserfaring. Derimod har kontanthjælpsmodtagernes fysiske helbred i relation til at kunne varetage et arbejde ikke været væsentligt anderledes for indvandrere end for etnisk danskere. Det samme billede tegner sig, hvis der kontrolleres for køn dog med en tendens til flere mænd end kvinder uden helbredsbegrænsninger blandt såvel etnisk danskere som indvandrere. Anden tendens, hvor fokus er på sagsbehandlernes matchkategorisering: Det ser ud til, at kontanthjælpsmodtagernes arbejdsmarkedserfaring og psykiske helbred har spillet størst rolle ved sagsbehandlernes matchkategorisering Der er relativt set er flest med faglig uddannelse med dansk erhvervserfaring i matchkategori 4, mens der modsat er meget få med samme arbejdsmarkedserfaring i matchkategori 5. For psykisk helbred gælder, at der også relativt set er flere med psykiske problemer i matchkategori 4 end i matchkategori 5. Fysisk helbredstilstand har kun spillet en mindre rolle ved sagsbehandlernes matchkategorisering. På baggrund af en prognosevurdering fandt undertegnede de usikre eller meget usikre uden støtte fra deres sagsbehandlere i lige så høj grad i matchkategori 4 som i matchkategori 5. Kontanthjælpsmodtagernes status godt et år efter Odenseprojektets afslutning Tredje tendens, hvor fokus er på betydning af motivation for arbejde: Motivation for arbejde har spillet en rolle for kontanthjælpsmodtagernes status godt et år efter Odenseprojektets afslutning men de har alligevel haft en svært ved at blive udsluset fra kontanthjælp Som beskrevet under generelle tendenser er det navnlig de kontanthjælpsmodtagere, der har vist OK eller høj motivation for arbejde, der er kommet i arbejde eller under uddannelse og kontanthjælpsmodtagere med lav motivation for arbejde, der er blevet førtidspensionister. Hvis også eventuel misbrugafhængighed inddrages, bemærkes følgende: Misbrug har været en væsentlig barriere for at komme væk fra kontanthjælp for flere kontanthjælpsmodtagere, der i øvrigt har været motiverede for arbejde. Misbrug har været meget udslagsgivende for tendensen til at flytte til anden kommune blandt de motiverede, men ustabile. Misbrug har også været meget udslagsgivende for tendensen til at udeblive fra samtale med sagsbehandleren blandt dem med lav motivation; der er langt større tendens til udeblivelse blandt misbrugere end ikke misbrugere. Misbrug har også været udslagsgivende for tildeling af førtidspension blandt dem med lav motivation men ikke uventet med modsat fortegn; der er større tendens til tildeling af førtidspension til ikke misbrugere end misbrugere med lav motivation. 5

6 Ca. en fjerdedel af de kontanthjælpsmodtagere, der var afsluttede/selvforsørgende ved afslutning af Odenseprojektet, var tilbage på kontanthjælp godt et år efter, mens ca. tre fjerdedele af dem på kontanthjælp ved afslutning af Odenseprojektet også var på kontanthjælp godt et år efter. På den baggrund vurderer undertegnede, at tendensen til udslusning fra kontanthjælp ikke har været tilfredsstillende i vores undersøgelse. Udfordringer i sagsbehandlingen Fjerde tendens, hvor fokus er på betydning af særlig arbejdsmarkedserfaring eller ej: Særlig arbejdsmarkedserfaring har kun spillet en mindre rolle i sagsbehandlingen af kontanthjælpsmodtagerne Særlig arbejdsmarkedserfaring har dog samvarieret med misbrugsafhængighed, hvor den tydeligste tendens har været, at særlig mangelfuld arbejdsmarkedserfaring ofte har betydet en tendens til misbrug. Femte tendens, hvor fokus er på eventuelle barrierer for motivation for arbejde: Kontanthjælpsmodtagernes motivation for arbejde har været begrænset i forskellig grad af såvel deres psykiske helbred som af deres evner/selvindsigt til at klare sig Som beskrevet under generelle tendenser har psykisk helbred spillet en rolle for motivation for arbejde med relativt set størst hyppighed af psykiske problemer blandt de motiverede, men ustabile kontanthjælpsmodtagere. Undertegnede vurderer, at det vil være en god socialfaglig investering at målrette en indsats over for denne gruppe af psykisk skrøbelige kontanthjælpsmodtagere og navnlig de unge under 30 år mens motivationen er til stede, og inden der eventuelt kun er førtidspension tilbage. Kontanthjælpsmodtagernes evner/selvindsigt til at klare sig selv har til en vis grad spillet en rolle for deres motivation for arbejde. Her har tendensen været, at motiverede ser ud til at have haft gode evner/selvindsigt til at klare sig, mens de motiverede, men ustabile i høj grad har manglet evner/selvindsigt. På den ene side ser socialt netværk ud til med forbehold som følge af få enheder at have spillet en positiv rolle for kontanthjælpsmodtagernes motivation for arbejde. På den anden side ser de motiverede, men ustabile kontanthjælpsmodtagere ud til igen med forbehold som følge af få enheder at have været blandt de mest socialt belastede i vores undersøgelse. Sagsbehandlerprofiler og typisk handlemåde Sjette tendens, hvor fokus er på sagsbehandlernes erfaringsgrundlag: Sagsbehandlernes forskelle i erfaringsgrundlag på arbejdsmarkedsområdet har kun spillet en rolle ved deres opfølgning på sagerne Der er en tendens til tættest opfølgning blandt sagsbehandlere med over fem års erfaring på arbejdsmarkedsområdet og mangelfuld opfølgning blandt dem med under ét års erfaring. Sagsbehandlere med kortest tid på arbejdsmarkedsområdet vurderer egen typiske stil som direkte og hård, mens sagsbehandlere med 1-5 år eller mere ser sig selv i retning af en indirekte og blød stil. Syvende tendens, hvor fokus er på sagsbehandlernes profiler: Sagsbehandlerprofilerne har overordnet set været nogenlunde ens blandt de 10 sagsbehandlere med henholdsvis fuldt og reduceret sagstal Alle sagsbehandlere ser sig selv i rollen som udviklere, der understøtter kontanthjælpsmodtagerne i at se nye muligheder dog med ulige vægt på supplerende roller, systemets repræsentant har markant fokus 6

7 på lovgivningen, hjælperen har høj grad af empati for kontanthjælpsmodtageren, mens den afmægtige er overbelastet. Hvis sagsbehandlerne oplever, at arbejdsbyrden overstiger den tid, de har til rådighed i det daglige sagsarbejde, vil de typisk vælge en copingstrategi eller afværgemekanisme for at kunne tackle situationen. Der har været en tydeligere tendens til at vælge prioritering af sager som copingstrategi ved overbelastning blandt sagsbehandlere med fuldt sagstal end med reduceret sagstal. Mikroprocesserne i sagsbehandlingen; problemstillinger og sagsbehandleradfærd Ottende tendens, hvor fokus er på sagsbehandlerstil: Det er kun kontanthjælpsmodtagernes særlige arbejdsmarkedserfaring, der har spillet en rolle for forskelle i sagsbehandlerstil Kontanthjælpsmodtagernes særlige arbejdsmarkedserfaring har spillet en vis rolle for sagsbehandlernes valg af stil i de sagsforløb, hvor de har valgt en anden stil end i deres typiske profil fra blød stil til mere pres, eventuelt med sanktioner. Hos personer med særlig arbejdsmarkedserfaring ses der endog en dobbelthed hos deres sagsbehandlere, idet der både er en tendens til blød stil og til mere konfrontation. Derimod har kontanthjælpsmodtagernes psykiske helbred, sociale belastningsgrad eller motivation for arbejde ikke spillet nogen væsentlig rolle for sagsbehandlernes valg af stil i de beskrevne sagsforløb. Der er således meget få tendenser til f.eks. mere blød stil over for personer med særligt belastende problemstillinger. Niende tendens, hvor fokus er på sagsbehandlernes socialfaglige støttemetode: Den socialfaglige støttemetode, som sagsbehandlerne har benyttet, har kun vægtet den helhedsorienterede støttemetode over for kontanthjælpsmodtagere med relativt mange ressourcer Socialfaglig støttemetode er mere målrettet mod et arbejdsmarkedsperspektiv end sagsbehandlerstil. Der har været en tendens til, at kontanthjælpsmodtagere med gode evner/selvindsigt til at klare sig, med særlig arbejdsmarkedserfaring og til dels med høj motivation for arbejde er blevet tilbudt den helhedsorienterede støttemetode i de sagsforløb, hvor sagsbehandlerne har valgt en anden socialfaglig støttemetode end i deres typiske profil. Derimod har kontanthjælpsmodtagernes psykiske helbred, sociale belastningsgrad eller eventuelle misbrugsafhængighed ikke spillet nogen væsentlig rolle for sagsbehandlernes valg af støttemetode i de beskrevne sagsforløb social belastningsgrad dog med forbehold for usikkerhed som følge af meget få enheder. Med afsæt i den centrale rolle, som misbrugsafhængighed har haft for sagsforløbene jf. tredje tendens er der tilsyneladende behov for styrkelse af de socialfaglige støttemetoder over for motiverede kontanthjælpsmodtagere med et misbrug. Tiende tendens, hvor fokus er på sagsbehandlernes fleksibilitet: Sagsbehandlerne har tilpasset deres stil i hvert tredje sagsforløb og navnlig over for kommende førtidspensionister og fraflyttere Som beskrevet under generelle tendenser gælder tilpasning af stil navnlig over for de kontanthjælpsmodtagere, der dels er blevet tildelt førtidspension både i retning af blød stil og mere pres dels har valgt at flytte til anden kommune her i retning af mere pres. Over for de kontanthjælpsmodtagere, der er kommet i ordinært arbejde, har sagsbehandlerne enten lavet motivationsarbejde i høj grad eller slet ikke, mens de over for dem, der er flyttet til anden kommune, kun har lavet motivationsarbejde i mindre grad. 7

8 De to undersøgelsesafsnit med fuldt og reduceret sagstal som sammenligningsgrundlag Ellevte tendens, hvor fokus er på alt andet lige -princippets gyldighed: De to undersøgelsesafsnit med fuldt og reduceret sagstal ligner hinanden overordnet på de parametre, som vi lagde til grund for vores supplerende praksisforskningsprojekt Alt andet lige -princippet mellem de to afsnit gælder for kontanthjælpsmodtagernes psykiske helbred, misbrugsafhængighed og fysiske helbred i relation til arbejde, mens princippet kun gælder til en vis grad for kontanthjælpsmodtagernes køn, matchkategori, særlig arbejdsmarkedserfaring og motivation for arbejde. På denne baggrund har undertegnede konkluderet, at der har været basis for at lave sammenligninger mellem de to grupper. Sagstallets betydning for den valgte sagsbehandleradfærd Tolvte tendens, hvor fokus er på sagsbehandlernes prioriteringer ved forskelle i sagstal: I sagsbehandlernes prioriteringer har sagstallet spillet en rolle ved sagsbehandlernes anvendelse af deres tid og ved karakteren af opfølgningssamtaler - og kun en mindre rolle ved valg af socialfaglige metoder Sagstallet har spillet en rolle i sagsbehandlingen af 18 af de 80 kontanthjælpsmodtagere ved sagsbehandlernes anvendelse af deres tid. Tendensen er, at det kun er sagsbehandlere med reduceret sagstal, der har brugt tiden optimalt og kun sagsbehandlere med fuldt sagstal, der ikke har kunnet lave ressourceprofil eller gennemføre en pensionssag til tiden. Sagstallet har også spillet en rolle i sagsforløbene med 21 af de 80 kontanthjælpsmodtagere ved karakteren af opfølgningssamtaler. Tendensen er som forventet, at kun sagsbehandlere med reduceret sagstal har rapporteret, at de har lavet tæt opfølgning og kun sagsbehandlere med fuldt sagstal, der har rapporteret om mangelfuld opfølgning. Sagstal har spillet en rolle i mindre grad ved sagsbehandlernes valg af socialfaglig støttemetode. En plausibel forklaring på den lille forskel kan ligge i, at sagsbehandlere med reduceret sagstal har haft mere tid og større overskud til socialfagligt at gå i dybden med såvel helhedsorienterede som motiverende samtaler. 8