Regulering af den europæiske

Transkript

1 Regulering af den europæiske bilindustri Udarbejdet af: Katja Asmussen, Thomas Budde Christensen, Jonas Engberg, Anders Lorenzen & Jacob Lundgaard Jensen Vejledere: Tyge Kjær & Jens S. Lauritsen Institut for Miljø, Teknologi og Samfund, 1. kandidatmodul, Roskilde Universitetscenter, 2002

2

3 Regulering af den europæiske bilindustri Udarbejdet af: Katja Asmussen, Thomas Budde Christensen, Jonas Engberg, Anders Lorenzen & Jacob Lundgaard Jensen

4

5 Abstract Udstødning fra biler er forbundet med en lang række miljø- og sundhedseffekter. På grund af det stigende trafikarbejde forstærkes disse effekter over tid, hvilket blandt andet har lokale konsekvenser for europæiske storbyer og globale konsekvenser for klimaet. Fremskrivning af trafikarbejdet viser, at den igangværende udvikling mod mere miljøvenlige biler ikke medfører miljøforbedringer i et omfang, der kan modsvare væksten i trafikarbejdet, således at den samlede miljøbelastning fra personbiler begrænses. Der eksisterer væsentlige tekniske potentialer for reduktion af emissioner fra personbiler. Disse potentialer eksisterer bl.a. indenfor udvikling af mere energieffektive drivsystemer samt vægtreduktion af de enkelte køretøjer. Potentialerne er kun i begrænset omfang blevet udnyttet af EU s hidtidige regulering. I EU er udstødningen fra personbiler i de senere år blevet reguleret ved Eurostandarder og en frivillig aftale indgået mellem Europakommissionen og bilproducenterne. Euro-standarderne er blevet udarbejdet i tæt samarbejde med bil- og olieindustrien via omfattende programmer, der har lagt vægt på opbygning af teknisk saglig viden. Disse tiltag har kun i begrænset omfang støttet en udvikling, der har kunnet udnytte de tekniske potentialer, der eksisterer for mere miljøvenlige biler. Den frivillige aftale var et led i Kommissionens 3-strengs-strategi for nedsættelse af personbilers gennemsnitlige CO 2 -emissionen. I sammenhæng med det stigende trafikarbejde, har Kommissionen ikke formået at understøtte en nedsættelse af personbilers CO 2 -emission, der har kunnet modsvare væksten i den absolutte CO 2 - udledning fra den europæiske bilpark. Analysen i projektet baseres på interviews med planlæggere og teknikere fra Europakommissionen og brancheorganisationerne for de europæiske bil- og olieproducenter. Projektet indeholder et forslag til en planlægningsstrategi, der indfanger de tekniske potentialer for reduktion af emissioner fra biler.

6

7 Indholdsfortegnelse INDLEDNING, PROBLEMFELT OG METODE...11 INDLEDNING...11 Den europæiske bilpark...12 Den europæiske bilproduktion...12 Miljøproblemer fra bilers udstødning...13 EUs hidtidige regulering af bilers udstødning...16 PROBLEMFELT...17 Problemformulering...18 Afgrænsning...18 METODE...19 Projektdesign...19 Studier af EU-regulering af bilindustrien...19 Generalisering...20 KAPITEL VURDERING AF FREMTIDIG CO 2 -UDLEDNING FRA EU'S BILPARK 25 METODEN ANVENDT VED FREMSKRIVNING...25 Fravalg af metode...26 UDREGNING AF FREMTIDIG CO 2 -UDLEDNING FRA EU'S BILPARK...27 Fremskrivning af EU's bilpark...28 Beregning af årlig antal ny-indregistreringer i EU...29 Udregning af trafikarbejdet udført pr. bil pr. år i EU...30 Udregning af CO 2-udslip pr. bil, der ikke er påvirket af CO 2 -aftalen...33 CO 2-udslip fra nye biler...36 CO 2-udslip fra samlede bilpark i tons...38 KAPITEL POTENTIALER FOR MERE ENERGIEFFEKTIVE BILER...47 NYE MODELLER...47 REDUKTION AF BILERS ENERGIFORBRUG OG EMISSIONER...47 Vægtreduktion...48 Aerodynamik...51 Hjælpeudstyr...52 Drivsystem...52 Brændstofteknologier (alternative)...57 DELKONKLUSION...61 Afkobling mellem bilens størrelse og masse...61 Vægtreduktion som overordnet løsningspotentiale...61 KAPITEL DEN EUROPÆISKE BILINDUSTRI...63 BILINDUSTRIEN GLOBALT...63 BILINDUSTRIENEN I EU...65 OUTSOURCING AF PRODUKTIONEN...66 FRA FORDISME TIL TOYOTA PRODUCTION SYSTEM...67 BILINDUSTRIENS KENDETEGN I DAG...68 ACEA...69 DELKONKLUSION...71

8 KAPITEL EMISSIONSSTANDARTER FOR PERSONBILER...73 NEDSÆTTELSE AF BLY I BENZINEN...73 INDFØRSEL AF KATALYSATOREN...73 EURO-NORM AUTO/OLIE-PROGRAM I...74 AUTO/OLIE-PROGRAM II...78 Resultatet af modelleringen i AOP II...80 Resultatet af cost-effectiveness analysen...81 Kritik af cost-effectiveness metoden...82 DEN ENDELIGE FASTSÆTTELSE AF EURONORMERNE 3 OG DIREKTIV OM BRÆNDSTOFKVALITETSNORMER FOR PROGRAMMER SOM REGULERINGSFORM...88 FASTSATTE GRÆNSEVÆRDIER...89 Fastsættelse af grænser for sundhedsmæssig uskadelig eksponering...90 Relationen mellem kilde, emission og immission...90 DELKONKLUSION...92 KAPITEL KOMMISSIONENS STRATEGI FOR CO 2 -REDUKTION...93 CO 2 -PROBLEMATIKKEN SÆTTES PÅ EU'S DAGSORDEN...93 Medlemslandene skal opnå enighed om CO 2 -reduktionerne...94 DET 5. MILJØHANDLINGSPROGRAM DE POLITISKE MÅL FOR NEDSÆTTELSE AF CO KOMMISSIONENS FORSLAG OM NEDSÆTTELSE AF CO Kommissionens fremsætter følgende årsager til at tage fat på CO 2 -problemet...97 Kommissionens fremsatte løsningsmuligheder for nedbringelse af CO Kommissionens 3-strengs-strategi Parlamentets og Miljøministerrådets reaktioner på 3-strengs-strategien KOMMISSIONEN OPTAGER FORHANDLINGER MED ACEA Øget politisk pres på Rådet for nedbringelse af CO 2 : Kyoto-protokollen OPSAMLING DEN FRIVILLIGE AFTALE INDGÅS Indholdet af den frivillige aftale mellem Kommissionen og ACEA CO 2 -udledningen ved forskellige målsætninger ACEAs forpligtigelser Diskussion af de politiske målsætninger Forbrugeroplysning om brændstoføkonomi Kommissionens strategi - den frivillige aftale ANVENDELIGHEDEN AF MILJØAFTALER Forudgående høring af berørte parter Aftaleformen Kvantificerede målsætninger Trinvise fremgangsmåder Overvågning af resultaterne Offentliggørelse af aftalen og de indhentede resultater Håndhævelsesmuligheder Miljøaftalen indgået mellem Kommissionen og ACEA GENNEMFØRELSEN AF 3-STRENGS-STRATEGIEN Årsrapport

9 Årsrapport DELKONKLUSION KAPITEL PLANLÆGNINGSSTRATEGI MILJØPROBLEMER RELATERET TIL BILERS UDSTØDNING Luftkvalitetsproblemer Klimaproblemer UDVIKLING AF DET TEKNISKE GRUNDLAG FOR REGULERING KILDEORIENTERET METODE VIRKEMIDLER Afgifter Grænseværdier for CO Grænseværdier for regulerede stoffer (HC, NO x, CO og partikler) Miljøaftaler STRATEGI TIL LØSNING AF LUFTKVALITETS- OG KLIMAPROBLEMER Grænseværdier til løsning af luftkvalitets- og klimaproblemer Miljøaftale til løsning af luftkvalitets- og klimaproblemer EN KOORDINERET PLANLÆGNINGSSTRATEGI KAPITEL LITTERATURLISTE, FIGUR- OG TABELOVERSIGT OG BILAG LITTERATURLISTE FIGUR- OG TABELOVERSIGT Figurer Tabeller Udtryk ACEA JAMA KAMA...136

10

11 Indledning Indledning, problemfelt og metode Indledning I europæisk sammenhæng er transportsektoren af stor økonomisk betydning. Den samlede transportsektor består både af selve transporten, herunder både godstransporten og persontransporten, og fremstilling af transportmidler. I EU repræsenterer den samlede transportsektor ca mia. euro, hvilket svarer til 10% af EU s samlede bruttonationalprodukt. Der arbejder over 10 mio. mennesker i transportsektoren, hvoraf ca. 1,9 mio. i 1999 arbejdede ved selve bilproduktionen [KOM(2001)370 og ACEA 2001:4 ]. Transportsektorens samfundsøkonomiske betydning er således stor. Transportfunktionen betyder, at transportsektoren også har meget stor betydning for andre sektorer og vise versa. På den måde kan transportsektoren være svær at anskue skilt, idet adskilt, den i idet høj grad den i fungerer høj grad som fungerer som servicesektor for de andre servicesektor for de andre sektorer. (jf. Figur 1). Samtidig med at transportsektoren har stor samfundsøkonomisk betydning, er den forbundet med stor miljøbelastning. I de europæiske byer forringer transporten luftkvaliteten i en sådan grad, at miljøbelastningen har markante sunhedsmæssige konsekvenser. CO 2 -udledningen fra transporten udgør endvidere en væsentlig andel af EU's samlede CO 2 -udledning, der forårsager drivhuseffekt, og derved potentielt skaber klimaproblemer. Som man kan se af Figur 1 har væksten indenfor både persontransport og godstransport været stor de sidste 10 år. Miljøbelastningen fra transportsektoren er tæt knyttet til denne vækst. Figur 1: Transportens vækst i EU [Hjemmeside, Kommissionen (#1)] Man kan anskue to løsningsniveauer for miljøproblemer relateret til transportsektoren. Dels et løsningsniveau der relaterer sig til ændringer af selve transportmaskinen 1 og dels et løsningsniveau, der relaterer sig til ændring af transportmængden, det vil sige begrænsninger af transportaktiviteter. Førstnævnte løsningsniveau vil være udgangspunktet i dette projekt, idet de gensidige afhængighedsforhold mellem transportsektoren og andre sektorer gør det svært at begrænse mængden af transportaktivitet, uden at det får konsekvenser for andre sektorer. 1 Fokus vil i dette projekt være på personbiler.

12 Indledning Langt størstedelen af den europæiske bilpark er produceret i Europa. De europæiske bilproducenter består af få store koncerner, der hver producerer en række forskellige mærker og modeller. Gensidige opkøb og stigende globalisering har internationaliseret produktionen af biler. Dette gør EU som regulerende instans interessant. Nærværende projekt tager således, med fokus på EU, udgangspunkt i transportmaskinen som løsningsniveau for miljøproblemer relateret til transporten. Den europæiske bilpark Udviklingen i sammensætningen af den europæiske bilpark har i løbet af 1990 erne medført, at både gennemsnitsvægten og den gennemsnitlige motorstørrelse af personbiler i EU er forøget. Samtidigt er antallet af biler i Europa steget. Væksten i bilparken er således især sket indenfor de mellemstore og store modeller. Denne udvikling er en konsekvens af nye krav til sikkerhed og komfort, der betyder, at der til stadighed efterspørges og produceres modeller med mere ekstraudstyr. I løbet af 1990 erne er en række nye tekniske løsninger på problemer relateret til bilers udstødning blevet implementeret i nye biler. Denne udvikling har eksempelvis medført montering af katalysatorer, elektronisk motorstyring, etc., som umiddelbart har ført til et fald i den enkelte bils bezinforbrug og CO 2 -udledning. Imidlertid eksisterer der en række potentialer indenfor lettere og mere energieffektive biler, eksempelvis ved substitution af stål med aluminium eller plast- og fibermaterialer og alternative drivsystemer, med hybrid- eller elmotorer. Disse potentialer er kun i begrænset omfang blevet udnyttet. Følgende figur viser udviklingen i motoreffekt, vægt, motorstørrelse, CO 2 - udledning og brændstofforbrug for europæiske biler: kw kg 100= Cm3 CO2/k m L/100 km Figur 2:Udviklingen i motoreffekt, vægt, motorstørrelse, CO2-udledning og brændstofforbrug for europæiske biler [KOM(2000)615, Anex I, II og III] Den europæiske bilproduktion Gensidige opkøb og fusioner har medført, at antallet af bilproducenter er blevet reduceret. Udviklingen er således gået mod en stigende internationalisering af bilproduktionen, der betyder at produktion, forskning og udvikling af biler ikke længere er knyttet til nationalstaterne. Bilproducenternes historiske tilknytning til nationalstaterne er derfor under opløsning. Denne udvikling betyder, at presset på EU for at løse miljø- og sundhedsproblemer relateret til bilers udstødning er voksende i takt med internationaliseringen af bilproduktionen. 12

13 Miljøproblemer fra bilers udstødning Langt størstedelen af den samlede transportmængde fremdrives ved hjælp af forbrændingsmotorer. Forbrændingsmotorer virker kort fortalt ved, at en blanding af brændstof og luft antændes i en cylinder. Herved frigøres energi, som trykker et stempel, hvorved der skabes fremdrift. Denne forbrænding udleder stoffer, som er restprodukter af den kemiske reaktion. Disse stoffer er primært CO 2, CO, H 2 O, NO x, HC, SO 2, SO 4, HCN, VOC og partikler. Afhængigt af om forbrændingsmotoren er en dieselmotor eller en benzinmotor, vil mængden af de forskellige stoffer i udledningen / udstødningen være forskellig, men der vil stort set altid være tale om disse stoffer. De væsentligste miljø- og sundhedsproblemer er relateret til CO, VOC, NO x, partikler og CO 2, hvilket vi vil komme ind på nedenfor. Stofferne, der udledes ved forbrænding, har forskellige typer af indvirkning på miljø og på menneskers sundhed. Imidlertid interagerer de forskellige stoffer og den faktiske sunhedsmæssige effekt vil derfor være en konsekvens af en række interaktive, indirekte og kumulative effekter. Vi har valgt at opdele miljøproblemer forårsaget af bilers udstødning i to effektgrupper - luftkvalitets- og klimaproblemer. Disse har vi skitseret nedenfor. Lokale luftskvalitetsproblemer En type miljøproblemer, som er af lokal karakter, er bl.a. udledning af NO X, CO og partikler. NO 2 lukker de mindste passager i lungerne, hvilket forværrer luftvejssygdomme såsom, hoste, bronkitis, astma. Derudover kan det give symptomer som feber, løbende næse og øm hals. [Elson 1996:kap. 3] CO er en lugtfri gas, der opstår som en konsekvens af en ufuldstændig forbrænding. Stoffet dannes ved iltfattig og ukomplet forbrænding. Derfor er koncentrationerne højest i storbyer, samt i koldt vejr, idet udledningen af CO er højest lige ved start af en kold motor. Diselmotorer udleder generelt mindre CO end benzinmotorer. CO optages gennem lungerne og bliver derefter en del af blodstrømmen i kroppen. Stoffet hæmmer oxygen optaget i blodet. Eftersom CO har en langt større evne til at optage ilt end hæmoglobin ( gange større), binder CO ilten. Derved kan hæmoglobinet ikke afgive ilten til kroppen. Der er især stor risiko for fosterskader, idet CO-forbindelser lettere binder ilt fra disses hæmoglobin end for voksne menneskers. [Elson 1996:kap 3] Udledning af partikler er et af transportaktivitetens største sundhedsproblemer. Partikler udledes enten direkte fra udstødningen, eller dannes sekundært ved reaktion mellem VOC 2, NO X, SO X og NH 3. Partikelforureningen er derfor vanskelig at tilbageføre til den faktiske kilde. Nyere forskning peger på, at især små partikler med en diameter på under 2,5 µm (PM 2,5 ) kan give anledning til sundhedsproble- 2 Flygtige organiske forbindelser (VOC) refererer til en lang række organiske forbindelser såsom: hydrocarboner (alkaner, alkener, aromater), oxygenater (Alkeholer, aldehyder, ketoner, syrer, ehtere) og halogen-containing species (eg methyl chloroform, trichloroethylene). Disse organiske forbindelser er alle carbon relaterede forbindelser, som er meget ustabile og derfor fordamper hurtigt og bliver til gasformer. Stofferne udledes fra den uforbrændte del af petrol-brændstof, samt lækager ved karburatoren under transporten. En sådan lækage udleder også ethanol. [Elson 1996:kap 3] 13

14 Indledning mer, da de små partikler trænger længere ind i lungevævet end større partikler. [KOM(2001)245:2] En stor amerikansk undersøgelse offentliggjort i Journal of American Medical Association i marts 2002 af 1,2 mio. amerikanere bosat i byområder, konkluderer at eksponering for partikelforurening øger risikoen for lungekræft og hjerte- lungesygdomme markant. In conclusion, the findings of this study provide the strongest evidence to date that long-term exposure to fine particulate air pollution common to many metropolitan areas is an important risk factor for cardiopulmonary mortality. In addition, the large cohort and extended follow-up have provided an unprecedented opportunity to evaluate associations between air pollution and lung cancer mortality. Elevated fine particulate air pollution exposures were associated with significant increases in lung cancer mortality [Pope et al, 2002: 1132]. Regionale luftkvalitetsproblemer En anden type miljøproblemer forårsaget ved forbrænding i transportsektoren er af regional karakter. Dvs. at udledningen ikke alene medfører miljøproblemer i de lokalområder, hvor udledningen finder sted, men ligeledes medfører miljøproblemer i omkringliggende regioner. Disse problemer opstår ved udledning af VOC, NO x, HC og i mindre grad SO 2 og SO 4. Disse stoffer kan igangsætte irreversible og langtidsvirkende processer, der skader vegetation, medfører forsuring, og kan medføre eutrofiering af søer og vandløb. Ozon er en gas, der findes i troposfæren. Det beskytter liv på Jorden mod Solens ultraviolette stråler. I de nedre luftlag udgør ozon imidlertid et miljø- og sundhedsmæssigt problem, idet stoffet er særdeles oxiderende. Ozon udledes ikke direkte til atmosfæren, men fremkommer via en kompliceret kemisk reaktion igangsat af sollys. Stærkt sollys, NO x og VOC kan eksempelvis danne ozon. Konsekvenserne heraf kan være større dødelighed og sygdomme såsom astma og andre respirationsproblemer, reduceret lungefunktion mm. [Lynham 1997:13 og Elson 1996:kap 3]. Klimaproblemer Det er karakteristisk for transportsektoren, at udledningen af CO 2 vokser, hvor den har en tendens til at være nedadgående i andre sektorer. Dette hænger sammen med den stigende mængde energi, der benyttes i transportsektoren, som følge af stigningen i transportmængden (jf. Figur 1) I Figur 3 nedenfor illustreres udviklingen indenfor EUs hovedkilder til udledning af CO 2 : 14

15 = Vejtransp ort Anden energipro duktion Husholdni nger m.m. 90 El- og varm epro duktion Industri Figur 3: Primære EU-kilder til CO2-udledning fra fossile brændstoffer [GD Energi & Transport, 2001] I år 1999 udledte transportsektoren 29% af den samlede CO 2 -udledning i EU. Heraf tegnede vejtrafikken sig for 83%, svarende til 24% af den samlede udledning i EU. [GD Energi & Transport 2001]. CO 2 er en naturligt forekommende gas i atmosfæren og udgør 0.035% af normal tør luft. CO 2 er vigtig for Jordens klima, fordi gassen er med til at holde på Jordens varme, således at der kan eksistere liv på Jorden. Denne egenskab ved CO 2 er identisk med den måde, hvorpå et drivhus fungerer. Derfor kaldes CO 2 en drivhusgas. Hvis andelen af CO 2 i atmosfæren stiger vil atmosfæren i højere grad være i stand til at holde på solens varme, hvorved temperaturen på jorden vil stige. Denne opvarmning kan have afledte effekter, såsom øget vandstand i verdenshavene som følge af smeltet is fra polerne. [Dansgaard 1987] Det særlige problem med CO 2 -udledning fra f.eks. forbrændingsmotorer er at udledningen stammer fra fossile brændstoffer. Dvs. brændstoffer, der eksempelvis hentes fra depoter i undergrunden, hvorefter de brændes. Herved udledes CO 2 til atmosfæren. Afbrændingen af disse stoffer sker meget hurtigere end undergrundsdepoterne naturligt opbygges igen, og således er afbrændingen af fossile brændstoffer ikke CO 2 -neutral, men tilfører derimod atmosfæren CO 2. Langt størstedelen af verdens klimaeksperter er enige i denne sammenhæng. Selvom udviklingen i den europæiske bilpark er gået mod større biler har en række tendenser, herunder indgåelsen af en aftale mellem de europæiske bilproducenter og Kommissionen, medført, at den gennemsnitlige CO 2 -udledning for nye biler er blevet reduceret, som det ses af Figur 4 nedenfor. 15

16 Indledning g/km Figur 4:Gennemsnitlig CO2-udledning (g/km) for nye biler i EU. [KOM(2001)643] Imidlertid medfører det voksende trafikarbejde og væksten i antallet af nyregistreringer, at den samlede CO 2 -udledning fra den europæiske bilpark er vokset gennem 1990 erne. EUs hidtidige regulering af bilers udstødning Internationaliseringen af bilindustrien medfører, at national regulering har haft vaskeligheder med at få reduceret emissionerne fra brugen af personbiler i EU. Vi finder det derfor interessant, hvordan EU reagerer på de miljø- og sundhedsproblemer, der er forårsaget af udstødningen fra EU s samlede bilpark, og hvilke initiativer, der iværksættes for at begrænse disse miljøpåvirkninger. Den europæiske bilindustri har været reguleret ved de såkaldte Euro-standarder. Den første eurostandard, Euro I, blev fastsat i Herefter fulgte en mindre ændring i 1993, der blev til Euro II. Efterfølgende blev der iværksat et større program, hvor bilproducenternes brancheorganisation ACEA og olieproducenternes brancheorganisation EUROPIA blev inddraget. Programmerne blev kaldt Auto- OlieProgrammerne og fastlagde eurostandarder for bilteknologi, Euro III og IV, samt standarder for brændstofkvalitet. Auto/olie-programmet blev opdelt i to faser, Auto Oil Program I og Auto Oil Program II, henholdsvis AOP I og AOP II. Formålet har været at udarbejde et program, der skulle igangsætte en udvikling, hvor bilindustrien og olieindustrien udarbejder tiltag, der reducere emissioner af NO x, benzen, ozon, kulbrinter og partikler fra nye bilers udstødning. AOP I og II var begge stort anlagte planlægningsmæssige tiltag, der frembragte megen information og betydningsfuld viden, men som på flere områder endte med ikke rigtig at have nogen virkning. Formålet med AOP I var at udarbejde det tekniske grundlag for fastsættelse af grænseværdier for emissioner for biler, Euro III-standarder, samt vejledende grænseværdier for 2005, Euro IV. Efterfølgende skulle AOP II fortsætte arbejdet og gøre de vejledende Euro IV-standarter gældende. Under udarbejdelse af AOP II vedtog Ministerrådet imidlertid de vejledende Euro IV-standarter fra AOP I som gældende grænseværdier, og AOP II mistede derfor sin betydning. Efterfølgende blev der i 2005 vedtaget et direktiv om fastsættelse af brændstofkvalitetsnormer for Dette var i høj grad influeret af den frivillige aftale om reduktion af CO 2 -udledning fra nye europæiske biler. Den frivillige aftale om reduktion af CO 2 -udledning fra europæiske biler, var et resultat af forhandlinger mellem Den Europæiske Kommission og ACEA. Formålet med forhandlingerne har været, at få den europæiske bilindustri til at minimere CO 2 -udslippet fra deres solgte biler. Forhandlingerne endte som nævnt med en fri- 16

17 villig aftale, hvor ACEA har som målsætning, at det gennemsnitlige CO 2 -udslip fra nye biler i år 2008 skal være på 140 g/km (i år 2000 var dette gennemsnit 169 gram CO 2 pr. kilometer). Hvis ACEA ikke opnår denne målsætning har EU truet med, at igangsætte en egentlig regulering. Den frivillige aftale er problematisk på en lang række punkter. Blandt andet er de 140 g/km, der er målet, ikke tilstrækkeligt til at reducere den samlede udledning fra bilernes stigende trafikarbejde. Problemfelt Vi vil analysere hvilke potentialer, der eksisterer for løsning af miljøproblemer forårsaget af bilers udstødning. Som førnævnt har vi afgrænset os fra det løsningsniveau, der beskæftiger sig med regulering af transportaktivitet. Som vi har beskrevet er der en række problemer forbundet med bilers udstødning. Disse problemer kan kategoriseres i to effektgrupper, henholdsvis luftkvalitetsproblemer og klimaændringer. I de seneste år har det øgede antal af køretøjer samt det stigende trafikarbejde øget miljøproblemerne. Dette har især været et problem i storbyer og tæt befolkede områder. Derved er de luftkvalitetsstandarder, der er fastsat for sundhedsmæssig uskadelig eksponering blevet overskredet. Luftkvalitetsproblemerne er især fremtrædende i forbindelse med meget små partikler. Nyere forskning har vist, at der er betydelige sundhedsproblemer knyttet til partikler med en diameter på under 2,5µm. Disse partikler trænger dybere ind i lungevævet, bronkierne, og øger dermed risikoen for lungekræft. Dertil kommer problemer med smogdannelse i byområder. I den forbindelse er dannelse af ozon, der dannes ved reaktion mellem NO x og VOC når disse udsættes for sollys. Det har vist sig, at der ikke findes nogle nedre grænse for størrelsen af eksponering, der med sikkerhed kan siges ikke at medføre sundhedsrisici. Luftkvalitetsproblemerne indfanger dog også de regionale miljøproblemer, såsom sur regn, der som en afledt effekt blandt andet har eutrofiering af søer. Klimaændringer forårsaget af øget udledning af CO 2 er et andet miljøproblem, der er forbundet med bilers udstødning. Den øgede mængde af gassen CO 2 har en drivhuslignende effekt på kloden. Solens varmestråling har derved let ved at trænge ned til jordoverfladen, men CO 2 forhindrer strålingen i at slippe ud af atmosfæren. Konsekvensen er drivhuseffekt og deraf følgende klimaændringer. Den samlede CO 2 -udledning fra personbiler i Europa er stigende, og denne tendens har hidtidige initiativer ikke kunne dæmme op for. Der eksisterer betydelige alternativer indenfor bilteknologien til løsning af disse miljøproblemer. Disse alternativer eksisterer dels indenfor vægtreduktion og dels indenfor ændring af drivsystemer. I dag er kun få af disse alternativer udnyttet til fulde. I EU har miljøproblemerne fra bilers udstødning været på dagsordenen siden begyndelsen af 1980 erne. Reguleringen af bilindustrien har dog ikke formået at understøtte en udvikling, der har kunne udnytte og udvikle alternative teknologier, som kan løse miljøproblemerne. Udviklinger af en ny strategi til løsning af miljø- og sundhedsproblemer, der relaterer til bilers udstødning, er derfor nødvendig. 17

18 Indledning Dette leder frem til følgende problemformulering: Problemformulering Hvordan kan Kommissionen igangsætte og understøtte udviklinger, der vil kunne reducere emissionerne fra den enkelte personbil så luftkvalitets- og klimaproblemerne derved reduceres? Afgrænsning Udgangspunktet i dette projekt er, de af trafikken, og navnlig anvendelsen af personbiler, forårsagede miljø- og sundhedsproblemer, og hvordan disse er reguleret i EU. På baggrund af ovenstående problemformulering vil vi udarbejde forslag til, hvordan Kommissionen kan igangsætte de udviklinger i bilindustrien, der er nødvendige for at løse de miljøproblemer bilernes udstødning er med til at forårsage. Et løsningsniveau omhandler efterspørgslen efter transport og infrastruktur. Dette løsningsniveau er orienteret mod de forhold, der medfører, at bilisterne har brug for transport, og fri bevægelighed af vare og arbejdskraft osv. - mere konkret mod de strukturer og de politikker, der influerer på denne efterspørgsel. Med henblik på eksempelvis partikelemissionen vil det medføre reduktion af luftproblemerne i byer, hvis der iværksættes initiativer, der begrænser efterspørgselen efter transport. Sådanne trafikbegrænsende initiativer strider imidlertid mod EU s egne målsætninger om fri bevægelighed som et væsentligt element for økonomisk vækst, hvilket senest er kommet til udtryk i Kommissionens Hvidbog fra 2001 Den europæiske transportpolitik frem til 2012 Det svære valg. Vi har afgrænset os fra dette løsningsniveau. Et andet løsningsniveau omhandler reduktion af emissioner for det enkelte køretøj. Af sådanne emissioner kan nævnes emissioner fra bilens udstødning, der, som nævnt i indledningen, opstår ved forbrænding i motoren. Andre emissioner er partikler fra bremser og dæk, olie- og benzinudslip fra utætte rør og slanger, og benzindampe ved tankning. De sidstnævnte emissionstyper har vi afgrænset os fra, da problemer heraf er af langt mindre omfang end bilernes udstødning. Der knytter sig ligeledes en række problemer til selve produktionen af biler. Disse har vi afgrænset os fra i det omfang, problemerne ikke direkte er knyttet til de tekniske potentialer for reduktion af miljø- og sundhedsproblemer ved anvendelse af bilen. Derudover eksisterer der en række problemer knyttet til genanvendelse af køretøjer eller delkomponenter, samt miljøproblemer relateret til bortskaffelsesprocessen. Dette har vi ligeledes afgrænset os fra. Herudover kan nævnes andre trafikrelaterede miljøproblemstillinger, såsom produktion og brug af veje samt produktionen af forskellige typer brændstof m.m. Sidst, men ikke mindst, kan nævnes de problemer, der forekommer i forhold til dårlige arbejdsforhold for personer beskæftiget i transporterhvervet, eksempelvis chauffører. Dette har vi valgt at afgrænse os fra. Overordnet eksisterer der således en række forskellige miljø- og sundhedsproblemer relateret til transportsektoren. En samlet opgørelse kunne man kalde for en Life Cycle Inventory for biltransporten, altså en systematisk optegnelse over miljøog sundhedsproblemer relateret til transportsektoren. I relation til transportsekto- 18

19 rens Life Cycle Inventory fokuserer nærværende projekt på miljø- og sundhedsproblemer relateret til anvendelsen af personbiler. Metode Ovenstående problemformulering og afgrænsning leder os frem til følgende projektdesign: Projektdesign 1. Vurdering af fremtidig CO 2 -udledning fra EU's bilpark. I dette kapitel vil vi fremskrive den hidtidige udvikling i CO 2 -udslippet fra EU's bilpark, hvori vi vil inddrage effekten af den frivillige CO 2 -aftale. Vi vil anvende udviklingen i CO 2 -udledningen som indikator for energiforbruget og dermed indikator for den samlede miljøbelastning fra transporten. 2. Udvikling i bilers energieffektivitet. Dette kapitel vil være en redegørelse for tekniske potentialer for udvikling af mindre forurenende og mere energieffektive biler. 3. Beskrivelse af den europæiske bilindustri. Kapitlet vil indeholde en redegørelse for de udviklingstræk, der præger industrien, samt en beskrivelse af ACEA, som er en sammenslutning af de europæiske bilproducenter. 4. Emissionsstandarter for personbiler. Analyse af fastsættelse af standarder for motorteknologi og brændstofkvalitet ved Auto/olie-program I og II, samt efterfølgende aftale om reduktion af svovlindhold i brændstof. 5. Kommissionens strategier for CO 2 -reduktion. Redegørelse og analyse af den frivillige aftale om reduktion af CO 2 -udslippet fra biler. 6. Planlægningsstrategi. Vurdering af hvordan Kommissionen kan bidrage til igangsættelse af en udvikling hen imod en reduktion af CO 2, NO x, HC, O 3, CO og partikler fra bilers udstødning. Studier af EU-regulering af bilindustrien Indenfor rammerne af vores problemfelt, som skitseret i foregående afsnit er der foretaget en række studier, som vores projekt til dels spiller op ad. Studierne kan udfra en grov kategorisering grupperes inden for fire hovedkategorier: 1. Studier der søger at analysere udviklingen indenfor produktionssystemerne i bilindustrien. Dette drejer sig bl.a. om studier af overgangen fra masseproduktion fra store seriestørrelser indenfor den fordistiske produktionsmåde til i højere grad at anvende japanske produktionsprincipper. Herunder bl.a. studier af ændringerne i relationerne mellem samlefabrikker og underleverandører, samt studier af globaliseringstendenser i branchen. 2. Studier af reguleringen af bilindustrien eller nært beslægtede industrier. Herunder analyser af AOP I og II, analyser af forhandlinger om katalysatoren samt analyser af den frivillige CO 2 -aftale. 3. Studier af tekniske potentialer af miljøforbedringer indenfor bilindustrien. Der er bl.a. gennemført en række tekniske udviklingsprogrammer, både med deltagelse af bilindustrien og studier foretaget af uafhængige forskere, med det formål at vurdere forskellige potentialer for miljøforbedringer in- 19

20 Indledning denfor bilindustrien. En række af disse studier er foretaget som livscyklusanalyser. 4. Hertil kommer studier, hvis formål primært har et teoretisk sigte. Indenfor studiet af international politik er der gennemført utallige studier, der primært har et positivistisk udgangspunkt. Disse studier er problematiske i forhold til vores problemfelt og problemformulering. Studierne har en tendens til at anskue staterne som rationelle enhedsaktører, og dynamikkerne internt i staterne er derfor kapslet ind i black boxes. Forklaringer på udfaldet af forhandlinger samt forudsigelser af fremtidige udfald søges hovedsageligt analyseret via af den internationale politik, og inddrager derved ikke interne forhold. Således er teorier i international politik oftest fokuserede på at forklare, hvordan stater agerer i forhold til hinanden, og medtager ikke f.eks. politiske strømninger internt i selve staterne. I forhold til vores problemstilling er dette ufyldestgørende måder at anskue EU reguleringen af bilindustrien på. Som projektet også senere i analysen vil diskutere, er de interne forhold i medlemsstaterne også af betydning. [Holm 1997: ] I nærværende projekt søger vi imidlertid en mere åben tilgang. Dels på grund af vores genstandsfelt, som udgøres af bilindustrien, EU-institutionerne samt medlemsstaterne og dels fordi sigtet med vores projekt ikke er at generalisere en teoretisk ramme til beskrivelser af forhandlinger mellem EU institutioner og bilindustrien. Derimod ønsker vi at anvise et konkret forslag til løsning af et konkret problem. Vi vil derfor basere vores analyse på de tre først beskrevne kategorier af studier. Vi vil derved søge en kobling mellem studier af ændringer i produktionssystemerne og konkrete erfaringer med regulering af bilindustrien samt studier af potentialer for miljøforbedringer i bilindustrien. Da vores projekt derfor baserer sig på studier, der udspringer fra både samfundsvidenskaberne og fra naturvidenskabelige herunder tekniske videnskaber, vil vi i vores analyser gøre brug af elementer fra forskellige fagdiscipliner. Disse har hver især fagspecifikke metoder og videnskabsteoretiske forudsætninger. Koblingen mellem de forskellige fagdiscipliner vil vi søge transdisciplinært, og derved undgå at den nødvendige tværfaglighed bliver reduceret til interdisciplinært samarbejde mellem afgrænsede fagdiscipliner. Dette medfører imidlertid en række implikationer af metodisk og videnskabsteoretisk karakter, der gør en yderligere afklaring nødvendig. Dette vil vi afklare i følgende afsnit. Generalisering Historisk set har der som hovedregel traditionelt været to tilgange til at foretage analyser. Den induktive, der søger at slutte lovmæssigheder udfra studier af det konkrete, og den deduktive tilgang der søger at teste lovmæssigheder på det konkrete. De deduktive generaliseringer kan enten tage form ved verifikation af en hypotese eller ved falsifikation af en hypotese, som det er tilfældet indenfor kritisk rationalisme [Popper 1996:43]. Den verificerende test af a priori antagede lovmæssigheder har en selvbekræftende, og derved en problematisk, karakter. Den falsificerende tester imidlertid tilsvarende problematisk, idet relationen mellem teori og eksperiment ikke er givet empirisk. 20