Vejen til politisk indflydelse. Et studie af fire danske miljøorganisationers strategiske satsninger efter folketingsvalget i 2001

Transkript

1 Vejen til politisk indflydelse. Et studie af fire danske miljøorganisationers strategiske satsninger efter folketingsvalget i Af Signe Maibom Krøjgaard 2008 Årskortnummer: Vejleder: Christoffer Green Pedersen Omfang: ord 1

2 Indhold Indhold... 2 Abstract... 5 Kapitel 1: Miljøpolitiske forandringer, organisatoriske vilkår og ønsket om indflydelse Udgangspunktet og problemstillingen Specialets ambition og rammebetingelser Organisationernes relation til omgivelserne Specialets struktur Kapitel 2: Opbygningen af den teoretiske model De politiske omgivelsers betingende effekt den uafhængige variabel Regeringens partifarve afslører dens prioriteringer? Grønne parlamentariske flertal og politiseringen af miljøet Den politiske logik Organisationernes overvejelser om strategiske satsninger den afhængige variabel Målgrupperne for organisationernes indsatser Organisationernes strategiske overvejelser Den forventede effekt af omgivelsesmæssige forandringer på strategivalg De organisatoriske ressourcer spiller ind interaktionsvariablen Optimal indflydelse er organisationernes førstevalg? Kapitel 3: Miljøpolitiske milepæle og den strategiske styring mod indflydelse Miljøvenlige omgivelser i 1990 erne En socialdemokratisk radikal regering med grønne prioriteringer Miljø et politiseret emne også i Folketinget De fremtrædende organisationer og deres strategiske valg Organisationerne har fokus på forvaltningsstrategien Grønne flertal i Folketinget tiltrækker de grønne organisationer Søger indflydelse via medierne Den politiske logik i 1990 erne: privilegier til organisationerne Fra november 2001: En dansk miljøpolitik i frit fald? VK regering med ambitiøs miljøpolitik en skillelinje i forandring eller ren retorik? Miljøet på organisatorisk og økonomisk slankekur?

3 Et faldet flertal i Folketinget og politiseringen af miljøet Forandringer i de politiske omgivelser opsummering Kapitel 4: Det analytiske design form og empiri Udvælgelse af organisationer og cases Fire organisationer størst mulig varians Undersøgelsesperiode og cases Operationalisering af variable og dataindsamling Organisationernes strategiske handlemuligheder og undersøgelsespotentialet den afhængige variabel De politiske omgivelser den uafhængige variabel Organisatoriske karakteristika den interagerende variabel Miljøorganisationernes karakter fordeling på den interagerende variabel Organisationskarakteristika for tiden omkring Organisatorisk variation på den interagerende variabel Kapitel 5: Miljøorganisationernes anvendelse af indflydelsesstrategier Den generelle tendens efter Tegn på tilbagegang i anvendelsen af forvaltningsstrategien Udviklingen i parlamentariske taktikker Mediestrategiske taktikker er vigtige Hvad stiller tendenserne af forventninger til casene? Bæredygtig udvikling strategier og topmøder En skærpet tone fra organisationerne Svag interesse for bæredygtig udvikling i Folketinget? Topmøde tiltrækker medier Kampen mod kemikalier Organisationerne som forvaltningens vagthunde En faldende interesse for kemikalier i Folketinget Organisationerne holder et stabilt niveau overfor medierne Variationen i mellem casene og sandsynliggørelsen af den generelle tendens Samme adfærdsmønster i de to forskellige cases? Afspejlingen af den generelle tendens i casene Kapitel 6: Forklaringsfaktorernes bidrag Variationen mellem organisationerne De strategiske variationer mellem organisationerne

4 6.2. De politiske forandringers forklaringskraft Mulige forklaringer på nogle organisationsspecifikke forandringer Konklusioner og deres potentiale i en videre sammenhæng Med oddsene i mod sig Konklusioner og en mulig fremtidig hypotese Appendiks Appendiks A tilrettelæggelse af artikelsøgning i Infomedia Appendiks B datamateriale for henvendelser til Miljø og Planlægningsudvalget Appendiks C datamateriale for mediedækning Appendiks D organisationernes fordeling på cases og parlaments og mediestrategier Litteratur

5 Title: Seeking political influence. A study on the strategic foci of four Danish environmental organizations after the 2001 election Abstract This thesis takes as its starting point the Danish election for Parliament held in November 2001 when a Liberal Conservative government had been elected after almost a decade of Social Democratic Social Liberal governments. It provides an answer to the empirical question of the impact of the changes in the political surroundings on the strategic choices of environmental organizations in their attempts to gain political influence. The thesis analyzes the strategic focus of four Danish organizations: Danmarks Naturfredningsforening, Greenpeace, Det Økologiske Råd, and 92 gruppen. Thus it is a case study of the more general and theoretical question of how the political surroundings affect the interest organizations strategic possibilities of seeking political influence. The theoretical framework is built firstly to elaborate on the expected factors of influence, i.e. the changes in the political environment. Five independent factors are identified as being of potential relevance. They are party color of Government, organizational and budgetary settings, majority voting on environmental issues in Parliament, issue awareness and finally the question of privileged organizations. Secondly to point out the dependent factor, being the different types of strategies that the organizations can choose from in their pursuit of political influence. The four strategies to pursue have four different target groups, the state bureaucracy, politicians and parties in Parliament, the media, and the public as the potential voters. The three strategies first mentioned receive greater attention here than the fourth. Thirdly the theoretical framework shows some potentially interacting factors of organizational character. It is expected that organizational differences also have an impact on the organizations use of strategies. The analysis is carried on at two levels. First a tendency is pointed out for the overall environmental field by comparing two earlier works on the strategic preferences of interest groups carried out in 1998 and 2003 respectively. Secondly, a more specific analysis at case level is conducted to learn about the strategic changes immediately after the election. The two cases chosen for this are sustainable development and chemicals. The main conclusion this thesis draws is that some of the strategic changes are common to these organizations. The thesis argues that they can be related to changes in the political surroundings. The thesis also finds that other strategic changes are more likely related to organizational characteristics. 5

6 Kapitel 1: Miljøpolitiske forandringer, organisatoriske vilkår og ønsket om indflydelse 1.1. Udgangspunktet og problemstillingen I 2001 er der folketingsvalg i Danmark og flertallet af vælgerne ønsker en ny regering. Venstre og Konservative overtager i november 2001 magten fra Socialdemokraterne og De Radikale. På det miljøpolitiske område får magtoverdragelsen umiddelbare konsekvenser for en række af de danske miljøorganisationer og deres måde at bedrive interessegruppearbejde på: De danske græsrødder er gået i gang med at revurdere deres politiske strategi. Græsrodsorganisationerne mener, at den nye VK regerings miljøpolitik og nedskæringer på miljøområdet tvinger dem til at arbejde på en anden måde. Efter at græsrødderne op gennem 1980'erne og 1990'erne har haft et samspil med staten, så vender de grønne organisationer nu tilbage til rødderne og den rolle, de spillede i 1970'erne: Oppositionens rolle. (Politiken, 2002) Citatet illustrerer meget præcist nogle af de centrale elementer i dette speciale. Specialets empiriske problemstilling er netop følgende: Hvilken betydning har regeringsskiftet i 2001 og de deraf følgende forandringer i miljøorganisationernes politiske omgivelser for deres strategiske valg i bestræbelserne på at opnå indflydelse på miljøpolitiske spørgsmål? Det er specialets udgangspunkt, at der forud for regeringsskiftet i 2001 har været en periode, nemlig størstedelen af 1990 erne, hvor de danske miljøorganisationer samlet set er blevet en mere integreret del af de korporative fællesskaber, der kendetegner en vigtig del af det danske interessegruppepolitiske system (Christiansen, Nørgaard og Sidenius, 2004: 242). Litteraturen viser, at historisk set har industriens parter været mere eller mindre ene om at påvirke de politiske beslutninger når korporatismen har udgjort de politiske rammer. Dette har også været gældende på miljøområdet, hvor især landbrugets parter har været en stærk organisatorisk brik (Christiansen og Nørgaard, 2003). I 1990 erne er miljøorganisationerne mere velorganiserede, og der er en rimelig balance i interessekonfigurationen på miljøområdet (Christiansen, 1999: 148). Balancen i interessernes styrke betyder, at miljøorganisationerne i 1990 erne reelt har kunnet udføre interessegruppearbejde via det korporative system, dvs. rettet mod embedsværket. Der er imidlertid også en anden udviklingstendens med betydning for miljøorganisationernes måde at søge indflydelse på. Nyere dansk forskning peger nemlig på, at også andre tilgange til at søge indflydelse end 6

7 korporatismen, har været benyttet i 1990 erne, og at de stadig benyttes bredt (Binderkrantz, 2005, Christiansen og Nørgaard, 2003). Denne gruppe af andre strategier udspringer af korporatismens modstykke, pluralismen, og retter sig overordnet set mod politikere, medier og befolkning. Det er i forlængelse heraf specialets teoretiske udgangspunkt, at miljøorganisationerne har flere forskellige strategiske muligheder for at forsøge at påvirke den politiske dagsorden på miljøområdet og være med i de politiske beslutningsprocesser. Det er specialets teoretiske forventning, først og fremmest, at en række omgivelsesmæssige faktorer, der er eller kan være forbundet med den siddende regerings politiske tilhørsforhold, eller mere mundret formuleret: partifarve, spiller ind på de ovennævnte strategiers anvendelse. Dele af litteraturen peger på, at 1990 ernes socialdemokratisk ledede regeringer har haft en vigtig betydning for miljøorganisationernes øgede deltagelse i det korporative fællesskab (Christiansen og Nørgaard, 2003). Endvidere peger forskningen på, at Socialdemokratiske regeringer har været mere åbne over for interessegruppers deltagelse i det hele taget, end borgerlige regeringer har (Christiansen og Nørgaard, 2003: 115). Dermed anses miljøorganisationernes forskellige strategiske muligheder i praksis for at være bundet af nogle ydre faktorer, som betyder, at det ikke nødvendigvis er muligt for organisationerne at realisere de strategiske valg, eller at få den ønskede effekt af at bruge strategierne. Dernæst er det også en forventning, at ikke alle organisationer har den samme frihed til at vælge deres strategier. De danske miljøorganisationer er meget forskellige. De varierer eksempelvis i økonomisk styrke, medlemstal og hvilke miljøpolitiske emner de arbejder med og er eksperter på. Det er alle sammen eksempler på ressourcer en organisation skal bruge for at kunne arbejde hurtigt og reagere på de politiske muligheder der opstår og dermed gøre sig gældende politisk. De politiske omgivelsesmæssige faktorer og de organisatoriske forhold er de to kategorier af forklaringsfaktorer, som specialet anvender for at svare på hvilke strategier for indflydelse organisationerne bruger efter folketingsvalget i 2001, hvor den borgerlige fløj kommer i regering, og hvor der strammes på miljøpolitikken. Nedenfor uddybes specialets formål og nogle væsentlige afgrænsninger og definitioner Specialets ambition og rammebetingelser Specialets undersøgelse af, hvordan politiske forandringer spiller ind på miljøorganisationernes strategiske satsninger i arbejdet med at præge dagsordenen og påvirke de politiske beslutningsprocesser, udgør en case på en teoretisk problemstilling, der omhandler politiske forandringers mulige betydning for interesseorganisationers strategiske overvejelser og indsatser i bestræbelserne på at opnå politisk indflydelse. Det er således specialets ambition at levere et sæt konklusioner med nogle indikationer af, hvilken del af organisationernes strategiske handlinger, der knytter sig til omgivelserne og hvilken del, der 7

8 knytter sig til organisationerne selv. Herudfra kan der optimalt set opstilles en eller flere hypoteser om hvad de mulige effekter af forandringer i organisationernes politiske omgivelser kunne være for andre interesseorganisationer på andre politiske områder. Den undersøgelsesmodel, der ligger til grund for denne konkrete undersøgelse, vil også kunne fungere som grundlæggende struktur på et mere generelt teoretisk niveau. Modellen ses i figur 1.1. Figur 1.1. Specialets undersøgelsesmodel teoretisk niveau og empirisk operationalisering. Regeringsskifte 2001 medfører forandringer i miljøorganisationernes politiske omgivelser. Forandringer i organisationers omgivelser Ændringer i miljøorganisationernes valg af indflydelsesstrategier Forandringer i organisationers valg af indflydelsesstrategier Miljøorganisationernes egne ressourcer spiller ind på strategivalg Organisatoriske faktorer kan interagere og forklare varians Den uafhængige variabel, miljøorganisationernes politiske omgivelser, afgrænses i denne sammenhæng til forvaltning, ministerier, herunder regeringen, folketingspolitikere og politiske partier. Det er således forandringer hos disse aktører og aktørkonstellationer, der søges identificeret og sat i sammenhæng med indflydelsesstrategierne. Sidstnævnte funderes i en strategisk ramme, fremført af Binderkrantz (2005), der omfatter fire typer af indflydelsesstrategier. Det er forvaltningsstrategien, der er funderet i korporatismetanken, og parlamentsstrategien, mediestrategien og mobiliseringsstrategien, der alle identificeres med den pluralistiske opfattelse af, hvordan interessegrupper kan søge politisk indflydelse. De fire strategier kan være fordelagtige at anvende i forskellige faser af beslutningsprocesserne (Binderkrantz, 2005: 56). For at få det brede billede af organisationernes anvendelse af strategierne fokuseres der ikke på en bestemt fase men på hele spektret fra dagsordensfastsættelse over forberedelse af lovgivning til implementering. På baggrund af indflydelsesstrategierne foretager organisationerne nogle konkrete aktiviteter, der benævnes taktikker. Taktikkerne kan observeres og tjener derfor som den analytiske operationalisering af strategierne. Der sluttes altså fra de observerede taktikker til strategianvendelse (Binderkrantz, 2005: 61). 8

9 Om og i så fald hvordan miljøorganisationernes strategiske satsninger ændrer sig umiddelbart efter regeringsskiftet er et af specialets analytiske spørgsmål. Det er de kontekstuelle vilkår og organisationernes strategiske indsatser i 1990 erne og frem til 2001, der danner sammenligningsgrundlaget i besvarelsen af specialets problemstilling. Hermed er det også nogle af de miljøpolitiske emner, der er på dagsordenen, og nogle af de miljøorganisationer, der er mest synlige og aktive i det politiske spil i den næsten tiårige periode før 2001 valget, der er genstand for denne analyse. De to cases er bæredygtig udvikling og kemikaliepolitik. De fire udvalgte organisationer er Danmarks Naturfredningsforening, Greenpeace, Det Økologiske Råd og 92 gruppen Organisationernes relation til omgivelserne Det er en kendsgerning i demokratiske systemer, at organiserede interesser har en vigtig rolle at spille i de politiske beslutningsprocesser (Binderkrantz, 2005: 235, Christiansen, Nørgaard og Sidenius, 2004: 19). Da disse interesseorganisationer ikke er de eneste aktører på den samfundspolitiske scene men agerer side om side med besluttende politikere, en implementerende og kontrollerende forvaltning, en vælgende befolkning og kritiserende medier, der alle har forskellige holdninger og interesser i forhold til udfaldet af den politiske handling, er det et vilkår, at organisationerne indgår i relationer med de øvrige aktører. Styrken og afhængigheden af relationerne kan variere, men afgørende er, at organisationerne ikke kan ignorere dem. Tværtimod er disse relationer i et eller andet omfang, der afhænger af empiriske forhold, betingende for organisationernes arbejde. De nævnte aktører udgør således ud fra en organisationsteoretisk grundidé organisationernes omgivelser 1 organisationer ud fra et åbent systemperspektiv som følgende: (Scott, 2003: 88 91). Således defineres The organization is a coalition of groups and interests, each attempting to obtain something from the collectivity by interacting with others, and each with its own preferences and objectives. (Pfeffer and Salancik, 1978: 36 i Scott, 2003: 88) Med denne definition følger en forudsætning om, at aktørerne, dvs. både organisationerne og aktørerne i omgivelserne, er strategisk handlende. Organisationer søger således at opnå noget fra de andre aktører. For nærværende er der tale om en miljøpolitisk sammenhæng. Således søger miljøorganisationerne at opnå politisk indflydelse, og dette mål er bestemmende for deres handlinger (Rommetvedt, 2000: 117 i Binderkrantz, 2005: 60). For at få succes overfor de forskellige aktørtyper, må organisationerne anvende 1 Litteraturen minder om at det kan være vanskeligt at afgrænse organisationerne i forhold til deres miljø, da der i et åbent systemperspektiv er tale om en relationel ontologisk tilgang til studiet af organisationerne (Scott, 2003: 90). Det forventes dog ikke at blive et aktuelt spørgsmål i denne sammenhæng, hvor organisationernes identitet og målsætninger hver især er tydeligt forskellige fra sine omgivelsers. 9

10 forskellige tilgange. Indflydelsesstrategierne forstås dermed som interesseorganisationernes overordnede tilgang til forfølgelse af deres politiske mål (Binderkrantz, 2005: 60) Specialets struktur I specialets kapitel 2 konstrueres den teoretiske undersøgelsesmodel. Først præsenteres modellens tre variable, de politiske omgivelser, indflydelsesstrategierne og de organisatoriske karakteristika og på den baggrund opstilles nogle forventninger til sammenhænge mellem forandringer i de politiske omgivelser og effekten på indflydelsesstrategierne. Kapitel 3 leverer en analyse af 1990 erne politiske landskab på miljøområdet og knytter hertil en række miljøorganisationers strategiske svar på omgivelserne. Sidst i kapitlet beskrives nogle af de politiske forandringer, der sker med VK regeringens tiltrædelse. Analysens design, herunder operationaliseringen og indsamlingen af datamaterialet, argumenteres der for i specialets kapitel 4. Her udvælges også de fire organisationer, og der argumenteres for valget af de to cases: bæredygtig udvikling og kemikaliepolitik. Sidst i kapitlet foretages en analyse af organisationernes fordeling på interaktionsvariablen, således at det er muligt i hovedanalysen, at identificere årsagerne til mulige organisationsspecifikke analyseresultater. Kapitel 5 favner første del af analysen. Her ses der på organisationernes valg af de forskellige indflydelsesstrategier ud fra en generel tendens og i forhold til de to cases. Resultaterne sammenlignes med organisationernes prioriteringer før regeringsskiftet. I kapitel 6 diskuteres mulige forklaringer på analysens resultater. Dette gælder først og fremmest de politiske omgivelsers forklaringskraft og dernæst, hvilke forandringer der må tilskrives organisatoriske forhold. Konklusionerne drages i specialets afsluttende kapitel 7. 10

11 Kapitel 2: Opbygningen af den teoretiske model Nærværende behandling af miljøorganisationernes strategiske valgmuligheder i forhold til deres bestræbelser på at opnå indflydelse er funderet i Anne Binderkrantz (2005) systemiske klassifikation af indflydelsesstrategier. Denne omhandler miljøorganisationernes prioritering mellem forvaltningsstrategien, parlamentsstrategien, mediestrategien og mobiliseringsstrategien. Forvaltningsstrategien indebærer, at organisationerne benytter den, for dansk politiks vedkommende, traditionelle korporative kanal til at søge indflydelse, som kort fortalt er kendetegnet ved institutionaliserede forhold til embedsværket. Binderkrantz fastslår på baggrund af sin undersøgelse, at denne strategi anvendes bredt af organisationerne herunder miljøorganisationerne. Derudover viser hendes undersøgelse, at de tre andre strategier også benyttes bredt. Det er parlamentsstrategien, hvor Folketingets politikere og udvalg er målgruppen; mediestrategien, en indirekte strategi hvor forvaltning og politikere søges nået gennem medierne og endelig mobiliseringsstrategien, som også er en indirekte strategi, hvor forvaltning og politikere søges påvirket ved at mobilisere befolkningsgrupper. Denne klassifikation danner et rummeligt udgangspunkt for specialet i forhold til at undersøge miljøorganisationernes adfærd efter Indflydelsesstrategierne er oplistet i figur 2.1 som undersøgelsesmodellens afhængige variabel. Figur 2.1. Specialets undersøgelsesmodel med forventede forklaringsfaktorer Uafhængig variabel: 2001: forandringer i miljøorganisationernes politiske miljø. Faktorer, der udgør det politiske miljø Regeringens partifarve Regeringens organisatoriske og budgetmæssige prioriteringer Miljøpolitiske flertal i Folketinget Det politiske områdes grad af politisering Den politiske logik Afhængig variabel: Valg af indflydelsesstrategier forvaltningsstrategien parlamentsstrategien mediestrategien mobiliseringsstrategien Organisatorisk interne faktorer, der kan interagere og forklare de strategiske valg Økonomisk styrke Medlemsskarens styrke Organisationstype Nærværende kapitel går i dybden med undersøgelsesmodellens tre teoretiske delelementer, den uafhængige variabel, den afhængige variabel og interaktionsvariablen. Først præsenteres og diskuteres den uafhængige variabel, som indeholder de politiske faktorer i omgivelserne, der forventes at kunne forklare 11

12 variation i den afhængige variabel. De diskuteres inden for følgende grupperinger: Regeringens partifarve, regeringens organisatoriske og budgetmæssige prioriteringer, miljøpolitiske flertal i Folketinget, politisering og den politiske logik. Herefter vendes blikket mod den afhængige variabel, hvor karakteristika ved de fire strategier diskuteres i forhold til miljøorganisationernes muligheder for at anvende og kombinere strategierne. Da det er givet, at karakteren af organisationen selv, dens styrke og målsætninger, kan have en effekt på hvilke strategier, den vælger at afsøge, behandles også de for organisationerne interne faktorer, der kan interagere med de forventede forklaringsvariable. Kapitlet afsluttes ved at opliste de teoretisk baserede forventninger til analysen og dennes resultater De politiske omgivelsers betingende effekt den uafhængige variabel Før den egentlige beskrivelse af de ovennævnte faktorer i omgivelserne argumenteres der indledningsvist for hvorfor organisationer overhovedet søger indflydelse og hvem de skal søge at påvirke. Den grundlæggende årsag, til at interesseorganisationer søger indflydelse i det politiske system, skal findes i sammenhængen mellem den opmærksomhed et politikområde får, og de politiske resultater det medfører. Omfanget af opmærksomhed betyder noget for hvilke politikker, der bliver til. Dette er en kongstanke i dagsordensteorien (Schattsschneider, 1960: 2; Green Pedersen og Wolfe, 2008: 8), og relationen mellem politisk opmærksomhed og politiske resultater er givetvis bl.a. forbundet med et overordnet ønske om politisk succes i forhold til at træffe de beslutninger, flertallet ønsker og politikernes egne mål om at blive genvalgt. I et dansk parlamentarisk system er det formelt Folketinget og de politiske partier, der har mandat til at omsætte denne opmærksomhed til politiske beslutninger. Med udgangspunkt i magtens tredeling, må det antages, at forvaltningen under ledelse af regeringen formelt set har som overordnet formål at udmønte Folketingets beslutninger og forvalte lovgivningen. Selv om regeringen er en del af Folketinget og kan fremsætte lovforslag er forventningen, at forslagene vil følge den linje regeringen har lagt ved tiltrædelse. Oppositionen, derimod, er i højere grad den gruppe i det politiske system, der kan søge at skabe politisk røre og være den udfordrende. Uanset den siddende regerings eventuelle politiske nytænkning forventes initiativet til et brud på et politikmonopol og overgangen til et nyt, forstået som tilblivelsen af ny politik, nye regler eller standarder på et område, at komme fra de politiske partier, oppositionen, der har en bedre mulighed for at redefinere politisk emmer og tilføre en ny dimension (Baumgartner og Jones, 1993: 11). Argumentet er derfor, at politikerne er de relevante aktører, som miljøorganisationerne skal søge at påvirke. Det er dog vigtigt at bemærke at forvaltningen også tjener som forbereder af regeringens politiske forslag til Folketinget, samtidig med at den implementerer og kontrollerer gældende lovgivning. Historien viser i forlængelse heraf, at dansk politiks grundpille i omkring hundrede år har været det korporative fællesskab, 12

13 også kaldet korporatisme modellen. I de tidlige år måske mere faste forhold mellem statsforvaltning og interesseorganisationer end defineret korporatisme (Christiansen og Nørgaard, 2003: 54 55). Det er således en naturlig del af danske politiske beslutningsprocesser, at forvaltningen inddrager berørte parter på et eller andet stadie af forløbet og i et eller andet omfang. Dette gælder også i nyere tid miljøorganisationerne. De berørte parter har med korporatisme modellen en mulighed for med henvendelsen rettet ét sted hen at påvirke såvel implementerende, forvaltende, men også lovforberedende delprocesser i det politiske system. Normen om at inddrage berørte interesser indebærer dog en rummelighed, der bevirker, at den reelle inddragelse af interesseorganisationerne kan variere med forskellige forhold (Christiansen og Nørgaard, 2003: 116). Der er således forskellige traditioner og regler om inddragelse af de organiserede interesser alt efter hvilket politikområde og hvilket ministerium, der er værter for det korporative fællesskab. Hvorvidt miljøorganisationerne inddrages i de institutionelle forhold til forvaltningen efter 2001 er derfor i høj grad et empirisk spørgsmål. Det er i forlængelse heraf vanskeligt at betvivle, at hvis interesseorganisationerne ønsker at gøre sig gældende politisk og forsøge at påvirke de politiske beslutninger, så er der to formelle magtcentre, der mere eller mindre uafhængigt af hinanden kan transformere de organiserede interessers ambitioner til reel politik, og som organisationerne derfor i udgangspunktet bør indstille deres ressourcer efter. Herefter følger en teoretisk diskussion af de politiske omgivelser. Først hvordan regeringens partifarve og organisatoriske og budgetmæssige prioriteringer kan få betydning for miljøinteressernes strategiske adfærd. Dernæst diskuteres hvordan sammensætningen i Folketinget og politiseringen af miljøområdet kan præge organisationernes strategiske valg og sidst den politiske logik som en femte og mere overordnet betydningsfaktor. Afsnit 2.3 opstiller, efter præsentationen af strategierne, nogle bud på hvordan ændringer i disse uafhængige faktorer kan forbindes med bestemte strategiske valg Regeringens partifarve afslører dens prioriteringer? I forhold til en værdipolitisk skillelinje vil tilhængere af progressive miljøpolitiske tiltag befinde sig på venstrefløjen og skeptikere på højrefløjen i dansk politik (Borre, 1995). Det betyder, at en regering til højre for midten vil forsøge at føre en nedtonet miljøpolitisk dagsorden, eller måske ligefrem lægge op til nedprioritering af miljøet. Omvendt vil en regering til venstre for midten søge at fremme miljøpolitiske spørgsmål. Dermed synes regeringens partifarve i sig selv at være en væsentlig betydningsfaktor. Regeringens partifarve antages også at have en direkte effekt på en af de andre forklaringsfaktorer, i det omfang der er tale om at partiernes holdninger følger den værdipolitiske skillelinje. Denne faktor er organisatoriske og budgetmæssige prioriteringer 13

14 I forhold til de organisatoriske og budgetmæssige prioriteringer er en af måderne, hvorpå organisationers deltagelse i det institutionaliserede fællesskab med forvaltningen kan måles, antallet af faste organer som råd, nævn og udvalg (Binderkrantz, 2005, Christiansen og Nørgaard, 2003, Christiansen, 1999). Det er et klassisk element i forvaltningsteorien, at organisationers, her forstået som forvaltningens organisation generelt og miljøministeriet specifikt, struktur, procedurer og regler har indflydelse på hvordan resultater nås inden for murene og tjener som styringsredskab for organisationen (Wilson, 1989, Weber, 2002). Regeringen har således en mulighed for at oprette og nedlægge udvalg, der hvor den alene har kompetence hertil, og dermed indirekte have indflydelse på miljøorganisationernes muligheder for at benytte den korporative indflydelsesvej (Christensen, Christiansen og Ibsen, 2003: 111). Dette kan være attraktivt for en regering, der ønsker politisk monopol. Dermed flyttes vægten i forvaltningen fra den politiske organisation til en mere administrativ og handlende organisation (Brunsson, 2002), således at effektivisering går forud for politisering. Ligeledes kan budgetter være styrende for hvordan forvaltningens arbejde forløber. Færre lønudgifter kan for eksempel betyde færre embedsmænd til at have kontakt med interessegrupperne og dermed, kan flaskehalsproblematikken opstå og miljøorganisationerne oplever at det er sværere at få adgang til forvaltningen. Med flertal i Folketinget kan regeringen ændre vigtige budgetmæssige forhold på miljøområdet. På den måde er budgettet og de faktiske udgifter en illustration af de politiske prioriteringer. Rammerne for Finanslovens vedtagelse og dermed de budgetmæssige prioriteringer som ovenfor beskrevet er tæt forbundet med hvilke partier, der sidder i regering og hvordan flertallet sammensættes som allerede diskuteret Grønne parlamentariske flertal og politiseringen af miljøet Traditionelt har der været tætte forbindelser mellem interessegrupper og bestemte politiske partier eksempelvis samarbejdet mellem fagbevægelsen og Socialdemokratiet (Bille, 1998: 102). Denne tendens er ikke så tydelig i dag og slet ikke for miljøorganisationerne, der ikke har tradition for at være fast støtte af bestemte partier. Alligevel kan der spores nogle sammenhænge mellem partier og miljøorganisationer, der kan have betydning for sidstnævntes muligheder for parlamentarisk indflydelse. En række af de danske partier, der er repræsenteret i Folketinget, har en markant miljøpolitisk profil. Det drejer sig særligt om Enhedslisten, SF og Socialdemokraterne. Men i de senere år er også partier til højre herfor mere opmærksomme på miljøpolitiske emner. Spørgsmålet er selvfølgelig hvor stor en del af miljøopmærksomheden skyldes en generelt voksende interesse blandt vælgerne og, at partierne derfor ikke kan undgå at have en miljøpolitik, og hvor meget der er en reel mærkesag. Det har naturligvis betydning hvor meget emnet er politiseret. Det er ikke kun konfliktens parter men også dem på sidelinjen, befolkningen, der er med til at afgøre det politiske udfald (Schattschneider, 1960: 18). Der er i hvert fald i 14

15 perioder potentiale for grønne flertal i Folketinget og det kunne have en betydning for miljøorganisationernes tilbøjelighed til at søge indflydelse her. Med E. E. Schattschneiders ord for at konflikt er roden til al politik (Schattschneider, 1960: 2) er det givet, at der hvor de mest markante konfliktlinjer råder, der er opmærksomheden størst. Det er klart, at det politiske områdes karakter og endda de konkrete politiske emner i sig selv kan have betydning for hvor meget konflikt, der kan skabes. Nogle politiske snævre emner berører kun en lille del af befolkningen og en mindre mængde ressourcer, og betragtes derfor ikke som særligt politiserede konfliktlinjer. Andre berører også en mindre del, men denne gruppe kan være indflydelsesrig og dermed skabe mere konflikt. Det kendetegnende ved miljøområdet, der af nogle forskere karakteriseres udelukkende generelt regulerende (Binderkrantz, 2005: 134), er at de indholdsmæssige fordele ved politikken er spredte (de tilkommer den almene borger) og omkostningerne er koncentrerede (de hviler på forureneren ). Denne typologi (Wilson, 1980) har den empiriske effekt, at det er sværere at mobilisere de, der nyder fordelen, som her er en stor uhomogen gruppe, end de der bærer omkostningen, der er en mindre og mere homogen gruppe. Den mindre og omkostningsbærende gruppe i den miljøpolitiske sammenhæng vil typisk være industriens parter producenterne Den politiske logik Som nævnt indledningsvist er der en generel norm om at berørte interesseorganisationer inddrages i det administrative lovforberedende arbejde og dermed i de politiske beslutningsprocesser. En væsentlig begrænsning på interessernes involvering er dog en særlig politisk logik, der indebærer ministeriernes og dermed i flere tilfælde Regeringens interesse i ikke at have de organiserede og berørte interesser inddraget. Det, der afgør udfaldet af denne logik, er hvorvidt ministeriets politik er realiserbar og sandsynligheden for lovgivningens vedtagelse i Folketinget (Christiansen, Nørgaard og Sidenius, 2004: 272). Denne logik betyder altså, at uanset de organiserede interessers velvillighed eller styrke korporative og økonomiske ressourcer og opbakning fra befolkningen som eksempler er embedsværket i stand til at udelukke berørte interesser i en konkret lovgivningsproces, hvis ikke det er strategisk fordelagtigt for det gældende ministerium. Dette stemmer overens med en af grundbetingelserne i forvaltningsstrategien som der ses nærmere på senere at det er forvaltningen, der inviterer til deltagelse. Omvendt er forvaltningen også strategisk, når det kommer den til gode. Organisationer, der kan lette mulighederne for en vedtagelse eller den politiske realisering, er velkomne deltagere (Christiansen, Nørgaard og Sidenius, 2004: 275). Miljøorganisationer, der ønsker at rette sine indflydelsesindsatser mod Folketinget, kan risikere at møde samme politiske logik. Politikere kan i et tilfælde være meget åbne og i et senere mindre imødekommende. Årsagen til dette kan eventuelt findes i partipolitisk strategiske overvejelser, eller fordi en politiker med sit 15

16 parti er ved at indgå kompromiser andre steder. Generelt er dette et vilkår, som organisationerne arbejder under. Kun i få tilfælde er det bestemt ved lovgivning, at organisationer har ret til at deltage Organisationernes overvejelser om strategiske satsninger den afhængige variabel Om policy windows siger John W Kingdon: The policy window is an opportunity for advocates of proposals to push their pet solutions, or to push attention to their special problems. Indeed [ ] advocates lie in wait in and around government with their solutions at hand, waiting for problems to float by to which they can attach their solutions, waiting for a development in the political stream they can use to their advantage. (Kingdon, 1995: 165) Forandringer, som de i de forrige afsnit fremførte, er netop de mulige brud i de politiske strømninger, som miljøorganisationerne, i kraft af at være deres egne interessers advokater, kan og skal forsøge at udnytte, hvis de vil have politisk indflydelse. Men det er ikke kun for miljøorganisationerne, at der eksisterer et momentum. Det gør der for alle interessenter, såvel regeringen selv, de politiske partier som andre interesseorganisationer med andre foci end miljøpolitik. Disse policy windows forsvinder ofte igen efter kort tid. Organisationernes arbejde for politisk indflydelse er kontinuerligt og bygger på en stor del analytisk arbejde, der hjælper dem til at have løsninger på politiske problemer klar til når muligheden er der. Men udover at vente på et nyt vindue, der skal åbne, har organisationerne mulighed for selv at tilrettelægge et strategisk arbejde, der måske kan være med til at muligheder for nye politiske strømninger kommer hurtigere. De strategiske muligheder retter sig mod forvaltningen, Folketinget, medierne og mobilisering af befolkningen. Dem ses der nærmere på herunder Målgrupperne for organisationernes indsatser Når en organisation vælger at benytte sig af forvaltningsstrategien, søger den jævnfør ovenstående at opnå indflydelse på de forvaltningsorienterede dele af beslutningsprocesserne, det være sig det lovforberedende eller implementerende arbejde. Der er således tale om en, for miljøorganisationerne, attraktiv relation mellem organisation og forvaltning, idet de kommer meget tæt på vigtige dele af de politiske beslutningsprocesser (Christiansen og Nørgaard, 2003: 15). Derudover er relationen kendetegnet ved i en eller anden grad at være institutionaliseret og baserer sig således ikke på enkeltstående og ad hoc prægede kontakter (Binderkrantz, 2005: 72). Strategien har rod i korporatismelitteraturen, hvor korporatismebegrebet dog over tid har ladet sig definere forskelligt (Christiansen og Nørgaard, 2003: 13). I nærværende sammenhæng anvendes Christiansen og Nørgaards definition. Det institutionelle aspekt af relationen afgrænses således til den politiske og administrative beslutningsproces og indebærer bestemte interesseorganisationers privilegerede inddragelse og dermed mulighed for at søge indflydelse herpå 16

17 (Binderkrantz, 2005: 72 og Christiansen og Nørgaard, 2003: 13). Schmitters bidrag til definitionsdiskussionen er en overordnet korporatisme definition, der skal være modstykke til den udbredte pluralisme, i hvert fald i dele af den vestlige forskningstradition (Schmitter, 1974: 95). Schmitters udførlige og idealtypiske version indeholder mange delelementer og stiller dermed flere krav til sammensætningen af interesserepræsentationen og hierarkiet. I den her anvendte definition, tildeles den privilegerede position interesseorganisationerne (Binderkrantz, 2005: 74). Således tager forvaltningen alene det konkrete initiativ til organisationernes inddragelse ikke organisationerne. Dermed, kan spørgsmålet om et egentligt valg af strategi diskuteres når det gælder forvaltningsstrategien (Binderkrantz, 2005: 72 73) 2. Det er givet, at der er en række elementer eller karakteristika i organisationerne, som kan gøre dem mere tiltrækkende for forvaltningen at indgå i samspil med, og de gennemgås derfor i afsnit 2.3. Den korporatisme funderede tilgang til organisationernes anvendelse af indflydelsesstrategier peger på, at forvaltningsstrategien er den optimale strategi og den, organisationerne primært søger at anvende. Den teoretiske forventning er at andre former for strategier således kun anvendes, hvis forvaltningsstrategien fejler. Miljøorganisationerne har således mulighed for at forfølge tre andre strategier: parlamentsstrategien, mediestrategien og mobiliseringsstrategien. Til forskel fra forvaltningsstrategien har disse strategier deres udspring i pluralismetraditionen, hvor hovedpåstanden er at magten til indflydelse er delt mellem forskellige grupper i samfundet, der har forskellige ressourcer, som hver især er politisk vigtige (Dahl, 1961: 91). Schmitters definition er i forlængelse heraf uddybende ved at karakterisere aktørerne i systemet af interessenter som tilhørende blandt andet konkurrerende ikke hierarkisk ordnede, frivillige og selvbestemmende grupper (Schmitter, 1974: 96). Pluralismetilgangen åbner op for, at interessegrupperne kan søge indflydelse på forskellige arenaer og dermed benytte flere strategier i deres samlede indflydelsesstrategi. Udover forvaltningen, Folketinget og de politiske partier, der er de primære politiske arenaer, argumenteres der senere i kapitlet for, at medierne i stigende grad udgør en ny slags politisk arena. Danmark er stadig et partidomineret parlamentarisk system og ikke som eksempelvis USA et system med multiple arenaer (multiple venue system) (Green Pedersen og Wolfe, (2008): 7). Der er således ikke, i Danmark, et flertal af instanser både vertikalt og horisontalt i det politiske landskab af betydning, men spørgsmålet om antallet og karakteren af platforme for opmærksomhed føjer alligevel endnu en dimension 2 Binderkrantz påpeger i mere generelle termer det problematiske ved at betegne organisationernes anvendelse af strategierne som valg. Hun anerkender alligevel, at organisationerne har nogle frihedsgrader til at vælge (Binderkrantz, 2005: 60). Ud fra den betragtning vil både valg og anvendelse blive brugt i nærværende sammenhæng. Det vil fremover blive tydeliggjort i teksten, hvor det ikke er meningsfuldt at tale om et reelt valg. 17

18 til sig med mediernes stigende tilstedeværelse. Dermed er pluralismen, med Dahls definition in mente, en ikke uvæsentlig tilgang i en dansk sammenhæng. Folketinget er den formelle lovgivningsmagt. Gennem 1980 og 1990 erne har Folketinget fået endnu større styrke og gennemslagskraft i forhold til regeringen (Binderkrantz, 2005: 80), og derfor er det en vigtig målgruppe for miljøorganisationerne måske særligt i de situationer og tider, hvor der er lang vej til forvaltningens korridorer. Litteraturen viser, at sidstnævnte ikke behøver at være tilfældet (Binderkrantz, 2005: 81). Organisationerne kan også have en interesse i at vise sine medlemmer, at deres aktiviteter for indflydelse også foregår i det offentlige rum og ikke kun bag lukkede forvaltningsdøre. Til gengæld er politikerne travle mennesker, der ofte har et enormt bredt arbejdsfelt, hvorfor det kan være sin sag at få deres tid til at lytte. Miljøområdet som helhed er generelt mere politiseret i dag end for fyrre år siden, hvilket den øgede viden og vores adfærds konsekvenser herfor sandsynligvis har medvirket til. Der eksisterer en overordnet teoretisk forventning om, at de tre pluralistisk funderede strategier alle påkalder brede politiske emner (Binderkrantz, 2005: 82 83). Derved forstås i miljøpolitisk sammenhæng en tendens til at overordnede miljøproblematikker fremføres via disse strategier og de mere tekniske og snævre tilbydes forvaltningen. I nærværende fremstilling er forventningen dog, at Folketinget ikke skal undervurderes i forhold til eksempelvis at modtage input fra miljøorganisationer af meget teknisk karakter, hvilket ofte forekommer i miljøpolitiske spørgsmål. 3 Her forventes det til gengæld ikke, at medierne vil vise særlig interesse. [ ] both pluralists and corporatists recognize, accept and attempt to cope with the growing structural differentiation and interest diversity of the modern polity, but they offer opposing political remedies and divergent images of the institutional form that such a modern system of interest representation will take. (Schmitter, 1974: 97) Med de ubundne og ustrukturerede relationer mellem aktører tillægger den pluralistiske tilgang organisationerne en endnu større valgfrihed end korporatismen gør for forvaltningsstrategien. I en korporatisme optik er valget af mediestrategien og mobiliseringsstrategien, idet strategierne anvendes med indirekte effekt på de egentlige beslutningstagere, dog udtryk for tilbagefald, forstået som manglende mulighed for at benytte enten forvaltningsstrategien eller parlamentsstrategien. Pluralismetraditionen selv anskuer derimod strategierne som led i et aktivt valg på lige fod med de to andre strategier. Det ideelle pluralistiske samspil mellem organisationer i forhold til myndighederne er betinget af, at ressourcerne mellem aktørerne er ligeligt fordelt (Christiansen og Nørgaard, 2003: 32). De ressourcer, der her tænkes på, 3 Flere gange har Folketinget vist interesse for interesseorganisationers henvendelser omkring WTO. Selv om det ikke er miljøpolitik er det teknisk og meget detaljeret. 18

19 er primært dem, der kendetegner organisationens styrke, altså de generelle ressourcer. Næste afsnit ser nærmere på denne type af ressourcer. Der er ingen tvivl om at pluralismens grundpræmis om lige ressourcefordeling har svære vilkår i praksis og derfor anlægges analysen i et åbent perspektiv, der rummer både korporatismen og pluralismen og ingen af dem i deres rene former. I litteraturen forbindes variationen i strategierne med hvem strategierne retter sig mod, hvorfor det er fordelagtigt at fokusere på målgruppen frem for formålet med og indholdet af den konkrete handling (Binderkrantz, 2005: 70). Der er her argumenteret for at forvaltningen, de politiske partier og Folketinget samt medierne er vigtige aktører at påvirke, for at få indflydelse på dagsordenen eller politikformuleringen. Der er dermed også argumenteret teoretisk for at forvaltningsstrategien, parlamentsstrategien og mediestrategien er særligt relevante strategier for miljøorganisationerne at benytte. Forventningerne til mobiliseringsstrategien udfoldes i næste afsnit efterfulgt af forventninger til organisationernes strategiske overvejelser Organisationernes strategiske overvejelser Et kendetegn ved mobiliseringsstrategien er, at organisationerne forsøger at skabe opmærksomhed om et emne ved at mobilisere befolkningen. Strategiernes output kan være underskriftsindsamlinger, demonstrationer, boykot mm. Det er afgørende for strategiens succes, at der er mange mennesker, der samtidigt giver sin mening til kende. Som oftest anvendes strategien derfor sammen med mediestrategien. En demonstration i samtlige danske byer kan kun svagt anes på Christiansborg hvis ikke medierne hjælper til. Derfor skal mobiliseringsstrategiens output også fange medierne. Et andet element, der stiller mobiliseringsstrategien svagt i forhold til denne kontekst er argumentet om politikeres adfærd i forhold til deres genvalgschancer. Umiddelbart efter Folketingsvalg kommer der en længere periode hvor der er ro på politikerne. De kan koncentrere sig om at lave politik og der er lange udsigter til et nyt valg og ikke behov for at gøre sig til over for vælgerne. Det kan også få den betydning, at det er sværere for befolkningen at råbe politikerne op. Befolkningen har ingen sanktionsmuligheder for hånden før om flere år og er dermed ikke en trussel for politikerne og deres politiske ambitioner. Disse to aspekter danner sammen et argument for, at organisationernes anvendelse af mobiliseringsstrategien kan være nedtonet, og at en stor del af organisationernes indsats her også vil indfanges i mediestrategien. Det er dog ikke et argument for at organisationerne ikke længere inddrager befolkningen, sine medlemmer. Ideelle organisationer, herunder miljøorganisationer, besidder overordnet set mere legitimitet i offentligheden end interessebaserede organisationer på grund af deres almennyttige fokus, og derfor har de lettere ved at benytte de strategier, der taler med bredde. Derfor er det nærliggende at forvente at miljøorganisationer oftere vil benytte deres relativt få ressourcer på mediestrategien end 19

20 interessebaserede organisationer på trods af den indirekte indflydelsesmulighed sammenlignet med parlamentsstrategien og forvaltningsstrategien (Binderkrantz, 2005: 87). Det er dog ressourcekrævende at få mediernes opmærksomhed. Organisationer, der i forvejen er kendte, har en finger på mediepulsen og kan reagere hurtigt, har et fortrin i forhold til at blive eksponeret i medierne. Derfor kræver den strategi, at organisationerne har både de økonomiske og mandskabsmæssige ressourcer til at arbejde for opmærksomheden. Endnu vanskeligere er det for organisationerne, hvis de først skal til at forklare medierne hvem de er. På den anden side er miljøorganisationerne er i dag meget professionelle organisationer og brander sig og præsenterer de miljømæssige sager via forskellige medier. Det opfattes dermed som et empirisk spørgsmål hvorvidt organisationerne vælger at satse på at søge indflydelse via medierne. Et regeringsskifte og en anden politisk dagsorden, som medierne også er med til at præge, skaber et potentielt rum for mediestrategien som en vigtig satsning. Det synes troværdigt, at det kan være problematisk for interesseorganisationerne at indgå i tætte institutionaliserede forhold til forvaltningen samtidig med, at de søger indirekte at påvirke samme eller andre beslutningstagere via en eller flere af de andre strategier. For det første kendetegnes det korporative forhold til forvaltningen ofte ved tætte forhandlinger på meget konkrete områder eksempelvis i forberedelse af lovforslag (Christiansen og Nørgaard, 2003: 35). En del af dette forhandlingsspil, der af nogle forskere får en hårdhændet behandling og nærmest betegnes som korruption og svindel, antageligt fordi størsteparten af forholdet udspiller sig bag lukkede døre (Christiansen og Nørgaard, 2003: ), udgør gensidige forventninger om at velvilje belønnes (Christiansen og Nørgaard, 2003: 35). Organisationer, der samtidig lægger pres på samme forvaltning eller giver deres politiske meninger til kende i medierne kan risikere at ende med at skade deres forhold til beslutningstagerne, dels i den konkrete situation men ikke mindst på længere sigt. Dermed opnår de ikke den konkrete indflydelse, og de mister også med rimelig antagelse dele af organisationens opbyggede beredskab i forhold til forvaltningen. Det er en uønskelig situation, netop fordi den direkte indflydelse gennem forvaltningen er vigtig, og derfor forventes organisationerne at erkende, at de når de anvender forvaltningsstrategien har begrænsede handlemuligheder i forhold til andre strategier (Binderkrantz, 2005: 67, Christiansen, Nørgaard og Sidenius, 2004: ). Det kan også indebære vanskeligheder for organisationerne samtidigt at være i forhandlinger med forvaltningen og holde mange møder med oppositionspartier i Folketinget, der i nogle tilfælde vil have diametralt modsatte synspunkter. Organisationens aktiviteter kan tolkes som dobbeltspil og skabe usikkerhed hos de parter organisationen søger at opnå indflydelse hos. Sidst kan store aktioner og demonstrationer samtidigt med forfølgelse af forvaltningsstrategien også være med til at skabe et usikkert billede af hvad organisationerne egentlig søger at opnå. Fælles for eksemplerne er, at den diskretion, der er 20