Indholdsfortegnelse. 1. PROBLEMFELT Motivation Problemfelt Problemformulering...6

Transkript

1 1. PROBLEMFELT Motivation Problemfelt Problemformulering METODE Indledning Problemformulering Afgrænsning Projektets dimensioner Begrebsafklaring Design af opgave Valg af teori Anvendelse af diskursteori Fravalg af diskursteoretiske vinkler Governmentalityteorien Fravalg af teoretiske grundpositioner Valg af empiri Fravalg af empiri Kildekritik af materialet DEN HISTORISKE UDVIKLING Indledning De liberale demokratier Den parlamentariske styringskæde Korporatisme Markedsgørelse af den offentlige sektor DISKURSTEORI Indledning Foucaults tilgang til diskursteori Faircloughs tilgang kritiske diskursteori GOVERNMENTALITYTEORI Indledning Governmentalityteorien Styringsnetværkets komplekser...37 Side 1 af 76

2 5.4. Kritik af Foucaults Governmentalityteori Operationalisering CASEN Indledning Initiativgruppen om hovedstadsregionen Udvalget om hovedstadsområdets trafikinvesteringer Lov om Ørestaden Høringen Stående udvalg Den endelige vedtagelse af loven om Ørestaden Ørestadsselskabet Amager Metro Gruppe Hovedstadens Udviklingsråd Lokalplaner og regionsplanstillæg Amager Metrogruppe alternative forsøg på påvirkning Landsretten og Højesteret Sammenfatning ANALYSEN Indledning Statens dannelse af de diskursive rammer Lovforberedelsen i den institutionelle ramme Skabelsen af den hegemoniske diskurs Udfordring af den hegemoniske diskurs Styringsnetværkets komplekser KONKLUSION LITTERATURLISTE BILAG...76 Side 2 af 76

3 1. Problemfelt 1.1. Motivation Vi er på første 1. semester blevet introduceret for teorier vedrørende, hvordan samfundsstyringen i de sidste årtier er blevet forskudt henholdsvis op-, ned- og udad. Når beslutningsprocesserne for samfundsstyringen forskydes til forskellige institutioner, sammensat i forskellige netværk, får det både negative og positive konsekvenser for demokratiet (Torfing 2005;142) og den liberale demokratiopfattelse må tages op til overvejelse. Dette har vakt vores interesse og derfor vil vi undersøge dette nærmere Problemfelt Vi lever i et netværkssamfund. Begrebet indgår ofte i den sociologiske samt politologiske diskussion om hvordan vi som individer organiserer os og hvordan samfundet er organiseret. Disse vinkler dækker over mange aspekter som vi bevidst eller ubevidst kan og har mulighed for at forholde os til. Det der er med til at understøtte brugen af netværkssamfund som begreb for den måde hvorpå vi organiserer os, er i den politiske sfære. I den forbindelse er netværk tænkt som måden hvorpå samfundsstyringen bevidst, fra politisk side, organiseres. Den offentlige styring, på internationalt, nationalt og lokalt plan sker i tæt samspil mellem offentlige, halvoffentlige og private aktører, og det er indenfor disse rammer at netværksstyringen skabes(torfing 2005;11-12). I Danmark er netværksstyring ikke et ukendt fænomen. Arbejdsmarkedets parter har i gennem mange år, været en integreret del af den politiske beslutningsproces gennem de såkaldte trepartsforhandlinger. Fagbevægelsen og arbejdsgiverorganisationer har langt hen af vejen opnået monopol på at repræsentere deres grupper i det politiske system, i forbindelse med arbejdsmarkedsspørgsmål(christiansen 2003;63). Denne politiske beslutningsproces er, af alle berørte parter, blevet opfattet som en mere eller mindre legitim proces, blandt andet grundet fagbevægelsen og Side 3 af 76

4 arbejdsgiverorganisationernes evne til at sælge kompromisløsninger til de grupper de repræsenterer(blom-hansen 1999;58). De grupper fagbevægelsen og arbejdsgiverorganisationerne repræsenter, opfattede processen som legitim grundet processens evne til at gennemføre de tekniske forhandlinger og for at opnå brugbare resultater på baggrund af disse forhandlinger(blom-hansen 1999;206). Trods dette forhold blev brugen af styringsnetværk i forbindelse med samfundsstyringen på andre områder, mødt med en vis skepsis(torfing 2005;13). Opfattelsen af styringsnetværk hos politikerne og embedsfolkene er i dag den, at det er en effektiv og legitim måde hvorigennem samfundsstyringen kan udøves. Dette skal blandt andet ses med baggrund i at mange politikere udtrykker en bekymring for, at der er opstået en voksende kløft, mellem på den ene side eksperter, politikere og embedsfolk og på den anden side borgerne. Denne kløft kan igennem styringsnetværk og den medfølgende dialog og responsitivitet formindskes (Torfing 2005;13 og 25). Anvendelsen af styringsnetværk sker i dag i meget bred forstand, dels i forbindelse med udformning og implementering af love og reguleringer og dels i forhold til udformning af problemforståelser, værdier og visioner indenfor den offentlige styring. På det lokale plan findes der blandt andet styringsnetværk i forbindelse med beskæftigelses- og byudviklingspolitik. På det internationale plan deltager forskellige aktører indenfor og udenfor EU systemet, i netværk, hvor målet blandt andet er at fremme koordineringen af de fælles EU målsætninger (Ibid;12). Med deltagelsen af forskellige aktører, organiseret i netværk og deres øgede indflydelse på samfundsstyringen er det formelle politiske og administrative systems monopol på samfundsstyringen blevet brudt. Dog skal dette ikke forstås som at statens og kommunernes opgaver i forbindelse med samfundsstyringen er blevet udhulet, da de har og får løbende flere opgaver. Ligeledes har de en central rolle i de organiserede netværk, der kan betegnes som en slags dobbeltrolle. Dels som den centrale deltager der skal tilvejebringe juridiske, politiske og økonomiske forudsætninger for styringen og dels som en blandt mange deltagere i netværket. Som konsekvens af det brud der er sket på det formelle, politiske og administrative systems monopol på samfundsstyringen, udfordres og problematiseres den klassiske liberale demokratiforestilling om en parlamentarisk Side 4 af 76

5 styringskæde(ibid;13). Den parlamentariske styringskæde skal sikre at samfundsstyringens legitimitet er let gennemskuelig for de involverede aktører, hvor formålet er at sikre politisk lighed samt frihed for det suveræne folk (Bogason 2003;100). Lighed og frihed, er i forhold til det klassiske liberale demokratiske ideals betingelser for at styringsnetværk er velfungerende. Dog ses det fra den praktiske optik, at dette kan være vanskeligt at opnå. Ørestadsselskabets opførelse af metroens tredje etape på Østamager er et eksempel på, hvorledes en række borgere i Københavns Kommune og Tårnby Kommune, forsøgte at få indflydelse og påvirke beslutningsprocesserne. I et forsøg på at opnå medindflydelse på udformningen og opførelsen af metroens tredje etape på Østamager stiftede ovennævnte borgere i november måned år 2000, Amager Metro Gruppe (AMG). Som et af deres første projekter fik gruppen med byggesagkyndig assistance opstillet en række alternative muligheder for udformningen og opførelsen af metroen( hentet d. 6/6 2005, se bilag). I januar år 2001 udarbejdede Hovedstadens Udviklingsråd (HUR) et forslag til regionplanstillæg, hvoraf en del af forslaget var en ændring af lokalplanen for det pågældende område. Ingen af ændringerne i disse planer tog helt eller delvist højde for de alternativer AMG havde opstillet for byggeriet af metroen. På trods af det faktum, at gruppen ved den offentlige høring inden udarbejdelsen af regionsplantillægget, havde indgivet indsigelser mod dette(regionplanstillæg 2003;6, se bilag). I maj år 2002 fik AMG desuden opstillet budgetter, hvoraf det fremgik at deres alternativer kunne realiseres indenfor det budget, som Ørestadsselskabet havde opgivet for opførelsen af metrobanen på Østamager. AMG s initiativ førte dog ikke til nogen resultater, da Ørestadsselskabet argumenterede for at de alternativer AMG havde opstillede ville fordyre projektet. Ørestadsselskabet ville dog ikke redegøre for, hvorledes de havde opstillet budgettet og hvilke forudsætninger der lå til grund for deres betragtninger( hentet d. 26/4 2005, se bilag). I år 2005 forsøgte AMG at få afprøvet deres alternative løsning til udformningen og deres alternative budget for projektet som sag, dels via Landsretten og dels via Højeste Ret. Både Landsretten og Højeste Ret afslog sagen med den begrundelse, at sagen var udenfor retslig Side 5 af 76

6 interesse for parterne. Samt at AMG s søgsmål rummede en række uklarheder og ubestemtheder omkring de eventuelle påkrævede ændringer til opførelsen af metroen. Derfor var sagen ikke egnet til behandling for domstolen. AMG havde i forbindelse med fremlæggelse af sagen for de to retsinstanser, ikke haft muligheder for at få indsigt i de nærmere økonomiske detaljer for projektet. Den manglende indsigt var forårsaget af, at Ørestadsselskabet ikke var villig til at forestå AMG med de relevante oplysninger. ( hentet den 6. juni 2005). Dette rejser spørgsmål, om hvor vidt man kan karakterisere de politiske beslutningsprocesser i forbindelse med opførelsen af metroens tredje etape på Østamager, som en del af den tidligere skitserede netværksstyring. Hvis svaret er at det kan man godt, hvorledes skal det demokratiske ideal om lighed og frihed så perspektiveres i denne kontekst og hvilke egenskaber skal de enkelte aktører være i besiddelse af, for at få mulighed for at påvirke, og få indflydelse på beslutningsprocesserne? Hvis svaret er at det kan man ikke, hvorledes skal det demokratiske ideal om lighed og frihed så perspektiveres i forhold til dette svar, når staten som beskrevet ovenfor fremstår som den suveræne aktør? Skyldes denne suverænitet, at staten kommer til at fylde for meget i deres rolle som aktør i forbindelse med beslutningsprocesserne omkring udformningen af metroen? 1.3. Problemformulering Disse spørgsmål har ført os til vores undren og derfor ønskes følgende belyst: Hvilke demokratiske konsekvenser medfører beslutningsprocesserne omkring udformningen og opførelsen af metroens tredje etape for Amager Metro Gruppe? Side 6 af 76

7 2. Metode 2.1. Indledning I dette kapitel vil vi først redegøre for hvilken type problemformulering, vi har anvendt, og hvilken betydning dette har for projektet. Ligeledes vil vi skildre vores kvalitative analysestrategi og vores overvejende abduktive tilgang til projektet. Endvidere vil kapitlet rumme en afgrænsning og indkredsning af vores problemformulering. Herefter vil vi belyse de samfundsvidenskabelige dimensioner, vi berører i projektet. Ydermere præsenterer vi en kort begrebsafklaring af centrale begreber i projektet. Efterfølgende beskriver vi opbygningen af projektets kapitler samt redegøre for indholdet af disse. Vi vil ligeledes illustrere projektets opbygning i en figur. For at gøre rede for vores teoribrug vil vi gennemgå vores valg og fravalg af teori samt hvilken betydning, det har haft for projektet. Ligeledes vil vi redegøre for anvendelsen af casestudiet, der har dannet grundlag for vores empiri. I forbindelse med dette har vi også foretaget nogle fravalg, da disse ikke er blevet set som nødvendige til vores besvarelse af problemformuleringen. Da vi i dette projekt anvender diskursteori, har vi fundet det essentielt at beskrive, hvordan dette vil udmønte sig i opgaven. Herefter vil vi kort gennemgå sammenhæng mellem teori og empiri, der vil danne baggrund for vores analyse. Vi har igennem projektets forløb brugt mange ressourcer på det forebyggende arbejde med indsamling af empiri. Derfor har vi fundet det relevant at beskrive dette forløb. Afslutningsvis har vi kildekritik af det materiale, vi har benyttet i projektet Problemformulering Vores problemformulering lyder: Hvilke demokratiske konsekvenser medfører beslutningsprocesserne omkring udformningen og opførelsen af metroens tredje etape for Amager Metro Gruppe? Vi tager i vores problemformulering udgangspunkt i noget, der er gældende. Nærmere betegnet anses netværksstyring som en gældende samfundsstyring og et begreb, der betegner de vestlige orienterede landes samfundsstyring. Side 7 af 76

8 Vi vil i projektet tage udgangspunkt i netværksstyring og tager det for givet, at netværksstyring eksisterer. Bagefter problematiserer vi de demokratiske konsekvenser, for Amager Metro Gruppe, ved netværksstyring, og derfor bliver problemstillingen af normalia-typen (Olsen 2003;23-24). For at svare på vores problemformulering har vi valgt overvejende at anvende analysestrategien abduktion. Dette begrunder vi med, at der i gennemførelsen af dette projekt har eksisteret en vekselvirkning mellem den teori og empiri, vi har valgt for projektet. Da vi har en kvalitativt orienteret problemformulering, har vi som naturlig konsekvens af dette valgt at bruge kvalitative data til at belyse denne Afgrænsning For at kunne give læseren en større forståelse af projektets fokusområde vil vi skitsere vores anvendelse af de begreber, vi benytter i vores problemformulering. For at svare på ovenstående problemformulering vil vi søge at identificere de aktører, der har været indlemmet i beslutningsprocessen. Ligeledes vil vi identificere de aktører, der har søgt indflydelse på etableringen af metroens tredje etape. I forbindelse med dette vil vi behandle AMG, en borgergruppe, der har søgt indflydelse på udformningen af metroens tredje etape. Gennem de udvalgsrapporter der dannede grundlag for den senere lovfremsættelse af loven om Ørestaden, vil vi identificere de aktører der var inkluderede i disse processer. Ydermere vil vi gennem de lovforslag samt betænkninger der dannede grundlag for udførelsen af metroen, lokalisere de aktører der var med i beslutningsprocesserne. Endvidere vil vi belyse de lokalplaner og råd, der blev udformet i forbindelse med udførelsen af metroens tredje etape. Ud fra ovennævnte vil vi kunne skabe et overblik over de aktører, der har været inkluderet i selve beslutningsprocessen samt de aktører, der har været ekskluderet, men har søgt indflydelse gennem andre kanaler. Dernæst bruges begrebet demokratiske konsekvenser i vores problemformulering. Da vi i projektet beskriver de historiske udviklingstræk der har mundet ud i de politiske styringsrationaler, der hersker i dag, har vi i den forbindelse valgt at medtage dele af de liberale demokratiformer for at beskrive den demokratiske udvikling. Dog har vi valgt ikke at gå i dybden med disse, da vi i vores projekt ønsker at problematisere netværksstyring, og ikke de liberale demokratiformer. Ikke desto mindre vil vi anvende de liberale Side 8 af 76

9 demokratibegreber, lighed og frihed, da disse er et udtryk for forestillingen om det klassiske liberale demokrati, gennem det repræsentative system, der er gældende i Danmark. Til at belyse de demokratiske konsekvenser vil vi benytte begreber fra de postliberale demokratiteorier. Vi har valgt at lægge vægt på Foucaults Governmentalityteori, der hører under de postliberale demokratiteorier. Det interessante ved Foucaults teori er, at den beskriver bevægelsen fra de liberale demokratiteorier til netværksstyring og dermed bevægelsen til det postliberale demokratis opfattelse. Denne opfattelse bryder med den traditionelle parlamentariske styringskæde og præsenterer udviklingen af denne i den avancerede liberale styring. Vi vil i vores case kapitel forsøge at identificere hvilke af disse demokratiske træk, der var gældende. I det følgende beskrives de overordnede fravalg, vi har gjort os under projektforløbet. Der er en række elementer, som vi ikke har fundet relevante for besvarelsen af vores problemformulering. I vores projekt behandler vi området netværksstyring i Danmark. Vi vil ikke gå ind og se på udviklingen af netværksstyring i andre lande eller lave en sammenligning af netværksstyring i Danmark og et andet land. Herunder at vi har valgt at afgrænse os fra bl.a. EU-lovgivning, der kan have indflydelse på dansk lovgivning. Dette sker fordi at vores case alene er forgrenet i Danmark. Ydermere har vi valgt at fokusere på forløbet, der vedrører metroens tredje etape, og vi har derfor valgt ikke nærmere at belyse den praktiske opførsel af metroens første og anden etape. Dette har vi set som nødvendigt for at kunne gå i dybden med det omfattende empiriske arbejde omkring metroens tredje etape. I projektet bevæger vi os på struktur- og aktørniveau. Først beskrives de strukturer, der gør sig gældende i samfundet i dag og de strukturer der historisk set har gjort netværksstyring aktuel. Disse strukturer er nødvendige at definere inden belysningen af, hvilke demokratiske konsekvenser dette har for de forskellige grupper af aktører, vedrørende casen om opførelsen af metroens tredje fase. Derfor behandler vi ikke det enkelte individs hensigter, men deres hensigter som samlede aktører. Ligeledes har vi i de politiske beslutningsprocesser valgt at anskue hvilke handlingsrationaler, der var gældende i de forskellige faser af beslutningsprocessen omkring folketingets behandling af loven om Ørestaden. Side 9 af 76

10 I forbindelse med casen vil vores fokus være på de aspekter i lovgivningen, der vedrørte metroens tredje etape. I lovforslaget har vi valgt ikke at gøre rede for hvilke politiske partier, der var henholdsvis for og imod forslaget omkring udførelsen af metroen. Dette fordi vi behandler området omkring netværksstyring, og i forlængelse af dette har valgt at se på folketinget som en samlet aktør Herved ønsker vi ikke at belyse de enkelte partiers holdninger, men de handlingsrationaler der var gældende indenfor beslutningsprocesserne. Derudover har vi valgt at afgrænse os fra de magtkampe der måtte være mellem staten på den ene side og kommuner og amter på den anden side, da vi betragter staten som en samlet aktør. Derudover vil vores belysning af bl.a. lokal- og regionsplaner primært fokusere på de områder, der har relevans for netop vores projekt. Vi har desuden lavet en tidsafgrænsning i casen, der ligger mellem år 1989 og Dette fordi at de første tiltag til udformningen af metroen, blev gjort i forbindelse med udvalgsarbejdet i år Projektets dimensioner I projektet arbejder vi tværfagligt inden for to samfundsvidenskabelige dimensioner i form af henholdsvis sociologi og politologi. I relation til kravet om tværfaglighed i projektarbejdet vil vi følgende specificere hvilke tilgangsvinkler, vi anlægger i de enkelte fagdimensioner. I den politologiske dimension beskæftiger vi os teoretisk med demokratiidealet, hvor vi søger at beskrive den institutionelle demokratiske udvikling fra den liberale demokratiopfattelse til den postliberale demokratiopfattelse. Til dette anvender vi Foucaults Governmentalityteori, hvori der lægges et teoretisk perspektiv på analysen af skiftende styringsrationaler i forskellige historiske perioder. Dette har vi set som væsentligt at benytte i projektet, da vi som tidligere nævnt søger at beskrive den institutionelle demokratiske udvikling. Disse teorier vil hjælpe os til at belyse, hvilke demokratiske konsekvenser ovenstående udvikling har haft for de berørte aktører i casestudiet. Endvidere vil vi igennem teorien identificere og argumentere for, hvilke forudsætninger der skal være til stede for, at netværksstyring skal være et positivt demokratisk element. Side 10 af 76

11 I den sociologiske dimension vil vi ud fra governmentalityteoriens begreber identificere, hvilke aktører der var henholdsvis ressourcestærke og ressourcesvage i forbindelse med vores case. Dette for at gøre rede for hvilke aktører der stod som hhv. videns svage samt videns stærke indenfor det beskrevne felt. Dette kan hjælpe os til at belyse hvorfor de pågældende aktører indenfor det beskrevne felt, var hhv. inkluderet og ekskluderet i beslutningsprocesserne. Ligeledes har vi i forbindelse med Foucaults Governmentalityteori fundet det centralt at benytte diskursteoriens værktøjer i projektet. Dette begrunder vi med, at diskursteorien kan bruges som redskab til at understøtte Foucault i sin diskursivt orienterede teori. Ydermere benytter vi både Governmentalityteorien samt Foucaults diskursteori og det historiske aspekt i en diskursiv praksis. Desuden har vi valgt at benytte Faircloughs diskursteori. Igennem denne teoretiske optik kan vi redegøre for hvilke aktører, der naturligt bliver inkluderet, og ved hjælp heraf se på hvilke aktører, der bliver ekskluderet. Dette kan vi analysere ved at betragte sprogbrugen. Herigennem vil vi anskue de kommunikative begivenheder, der finder sted i forbindelse med beslutningen om udformningen og udførelsen af metroens tredje fase Begrebsafklaring VVM redegørelsen er en forkortelse af varige virkninger for miljøet. I projektet omtales den VVM-redegørelse, der udarbejdedes på baggrund af en bestilling fra Miljøministeriet vedrørende metroens tredje etape. Denne redegørelse foretages normalt i forbindelse med bygning af anlæg, som Miljøministeriet påpeger, skal forpligtes til en VVM-redegørelse ( set den 27/5 2005). Det fremgår heraf, at der i VVM-sammenhæng anvendes en ret bred definition af begrebet miljø Der ses således ikke alene på røg, støj og møg, men også på anlæggets påvirkning i forhold til samfundsmæssige forhold som landskabelige værdier, trafik, kulturhistoriske værdier, erhvervsudvikling m.m. ( hentet 27/5 2005). Derefter inddrages redegørelsen i det regionplanstillæg, der udarbejdes af HUR. Regionplanstillægget blev udarbejdet af HUR og dannede baggrund for udførelsen af metroens tredje fase. Tillægget blev udarbejdet som et særtillæg til en allerede eksisterende Side 11 af 76

12 regionsplan, hvor metroens tredje fase kun nævnes kort. I denne optræder et hovedforslag til, hvorledes byggeriet skal opføres. Derudover optræder også forslag til, at banen kan bygges og hvilke overvejelser af økonomiske, anlægsmæssige, driftsmæssige og miljømæssige aspekter dette ville medføre. Lokalplanerne blev udarbejdet umiddelbart efter regionplanstillæget. Den blev vedtaget, da en endelig beslutning om opførelsen af metroens tredje fase ligger fast. Lokalplanerne i projektet drejer sig om de vedtagne lokalplaner for København Kommune og Tårnby Kommune på baggrund af førnævnte regionplanstillæg. Det er kun disse to lokalplaner, der behandles i projektet. Staten ser vi som samfundets højest rangerende institution med monopol på fysiske tvangsmidler. Her er samfundsstyringen centralt placeret (Hansen et al. 2000;372-73). I vores projekt definerer vi staten som en central samlet aktør, der indbefatter både kommuner, amter og ministerier. Staten står derfor i vores projekt som en netværksdeltager der tilvejebringer de juridiske, politiske og økonomiske rammer for netværksstyring, hvor folketinget står som kontrollør af dette Design af opgave Dette afsnit vil indeholde en kort læsevejledning til projektet, hvor vi som tidligere nævnt vil redegøre for opbygningen af projektet samt hvorledes det kan hjælpe os til at besvare problemformuleringen. I kapitel 3 vil vi indledningsvis belyse den historiske udvikling af hvordan der bliver styret i Danmark, hvor fokus er på den parlamentariske styringskæde. Vi vil fokusere på den parlamentariske styringskædes, fordi den har repræsenteret den danske demokratiske styreforms ideal. Begrundelse for dette kapitel er, at vi vil opstille det liberale demokratiideal for Danmark, mens den historiske udvikling gennemgås i tråd med Foucaults vægtning af det historiske element. I Kapitel 4 har vi vores gennemgang af diskursteori, der skal bruges som værktøj til analyse. Vi vil i dette kapitel præsentere Foucaults og Faircloughs tilgange til diskursteori. Side 12 af 76

13 De to teoretikere benytter begge magtrelationer i deres teoriforståelse. Desuden har begge teorier fokus på den kommunikative begivenhed. Foucault nævner dette begreb i sin beskrivelse af de primære relationer, men præsenterer ikke yderligere værktøjer til operationalisering. Det gør Fairclough, og derfor benyttes hans værktøjer til analyse af den kommunikative begivenhed, da de er operationaliserbare. Ved hjælp af dette kapitel får vi vores diskursværktøjer på plads til en senere analyse. Kapitel 5 vil indeholde en gennemgang af Foucaults Governmentalityteori, hvor vi trækker de centrale begreber frem fra teorien, så de kan sættes i spil i analyse. Vi vil problematisere begreberne og komme med en kritik af teorien, hvor vi belyser, hvilke blinde punkter den har. Dette kapitel skal give os vores teoretiske forståelsesramme, hvor beskrivelsen omkring bevægelsen væk fra det liberale demokratiideal bliver præsenteret. Denne forståelsesramme vil vi benytte på vores empiri i form af casestudiet. I kapitel 6 vil vi gennemgå vores indsamlede empiri i form af vores casestudie. Vi har opbygget dette kapitel historisk fra perioden 1989 og frem til Vores fokus har været på at beskrive de facetter i forløbet om metroens tredje etape, vi har fundet relevante. Ydermere identificerer vi, hvilke aktører der har været med i beslutningsprocessen vedrørende udformningen og opførelsen af metroen samt deres bevæggrunde for deltagelse. Vi vil kigge på, hvilken rolle staten havde i forbindelse med dette, samt hvilken indflydelse AMG opnåede på beslutningsprocessen. Dette giver os baggrunden for vores analyse, hvor vi vil tage udgangspunkt i de historiske fikspunkter vi har identificeret i casen, og ved hjælp af vores teoretiske forforståelse vil vi operationalisere de centrale begreber. Nedenfor illustreres hvordan Governmentalityteorien, vores overordnede forståelsesramme, og diskursteorien benyttes som værktøjet til analysen af casen, i forhold til besvarelsen af problemformuleringen. FIGUR: 1 Side 13 af 76

14 2.6. Valg af teori Anvendelse af diskursteori Vi vil benytte to forskellige tilgange til diskursteori. Den ene tilgang præsenteres af Foucault, og den anden tilgang er Fairclough. Vi bruger to forskellige diskursteorier for at sikre, at vi har de fornødne værktøjer til analyse af vores casekapitel. Både Governmentalityteorien samt Foucaults diskursteori anvender det historiske aspekt i en diskursiv praksis. Historien er en enhed, som ligger til grund for ændringer i politiske og økonomiske strukturer. Dette har betydet, at vi i projektet har lavet et historisk oprids i både teori- og casekapitlet for at danne et overblik over historiens indvirkning på samfundets strukturer. Ydermere vil vi gennem diskursteori redegøre for hvilke styringsrationaler, der hersker i vores case. Vi vil ligeledes gennem diskursteori fokusere på de magtrelationer, der bruges aktørerne imellem, og hvilke forudsætninger der skal være til stede for at indgå i netværket. Derved kan vi analysere os frem til hvilke aktører, der blev inkluderet og ekskluderet i beslutningsprocessen. Foucaults begreber inklusion og eksklusion bliver de helt centrale i vores opgave. Disse begreber vil hjælpe os til at belyse hvilke demokratiske konsekvenser udviklingen i casen har haft for de berørte aktører. Definitionen af disse begreber vil vi beskrive nærmere i kapitel 4, der omhandler vores diskursteori i opgaven. Dette skal analyseres ved hjælp af den kommunikative begivenhed og konkret ved at kigge på sprogbrugen med Fairclough s teoretiske værktøjer. Foucault præsenterer i hans teori begrebet den kommunikative begivenhed. Denne benytter Fairclough også, men han beskriver analyseværktøjerne mere detaljeret. Disse kan vi benytte i vores analyse og dermed give svar på vores problemformulering. Som vi tidligere har været inde på, vil vi i vores diskursteorikapitel definere de begreber, vi betragter som centrale. Gennem operationaliseringen vil vi identificere disse begreber i vores casestudie Fravalg af diskursteoretiske vinkler Igennem valget af Foucaults diskursteoretiske tilgang, har vi som tidligere nævnt, valgt at fokusere på de magtrelationer der anvendes aktørerne imellem. Foucault analytiske værktøjer fremstår dog ikke helt klare, og derfor har vi set os nødsaget til at betragte andre Side 14 af 76

15 diskurstilgange, som kan opstille mere detaljerede analytiske værktøjer. På baggrund af dette benytter vi teoretikeren Fairclough, der har en medieorienteret diskursiv tilgang. Gennem vores valg af diskursteoretiske tilgange, har vi ligeledes fravalgt andre tilgange I blandt disse har et af fravalgene været den sociolingvistiske tilgang. Den sociolingvistiske tilgang omhandler hvordan sprogbrugen er med til at gøre en sag interessant gennem medierne, f.eks. gennem en avisoverskrift (Fairclough 1995;24). Tilgangen kunne have været brugbar i et fokus på, hvorledes Amager Metro Gruppe strategisk valgte at benytte medierne som fremhævelse af deres sag. AMG er en berørt aktør, men deres medie strategier vil ikke kunne hjælpe os til at belyse vores problemformulering, da den ikke vil give svar på hvilke demokratiske konsekvenser beslutningsprocesserne har for de berørte aktører. Den social-kognitive tilgang benytter sig af tre trin til tekstanalyse og hvorledes tekst kan være påvirket i en form for social kontekst. Tilgangens fokus ligger bl.a. i at vise, hvordan nyhedsindslag og lignende opnår en karakter af at være faktuelt interessante (Fairclough 1995;30). Fokus ligger på en analyse af, hvordan et objekt kan konstrueres til at være det sande. Tilgangen opererer ligeledes på et mikro- og makrostrukturelt niveau, således at det også vægtes, hvordan tekst transformeres flere gange, inden det bliver til en nyhed. Denne teori har altså ligesom Fairclough s teori fokus på tekstanalyse i tre trin og på at nogle ting kan betragtes som henholdsvis sande eller falske. Men da transformationen af tekst er på flere niveauer, bliver dette irrelevant. I vores casekapitel gennemgår teksterne ikke social transformation, og refereres ikke igennem andre samfundsmæssige niveauer. Derfor har vi ikke valgt at den social-kognitive tilgang Governmentalityteorien Teorier om demokrati og legitimitet i forhold til den parlamentariske styringskæde er over tid blevet udviklet, så de kan bruges som fortolkningsramme for den samtid, vi lever i. Vi vil beskrive hvilke demokratiske udfordringer, de forskellige aktører står overfor, når vi antager, at netværksstyring er gældende, og derfor vil vi anvende teori, der tager højde for de nye faktorer. Teoretisk findes der mange forskellige måder at anskue netværksstyring på. Vi har valgt at tage vores udgangspunkt i Governmentalityteorien. Spørgsmålet, som denne teori tager udgangspunkt i, er, hvordan der bliver styret og en analyse af de kulturelle betingelser, der er gældende for aktørernes styringspraksis. Teorien anskuer styringen af samfundet som en Side 15 af 76

16 særlig magtform, og dette finder vi interessant at holde op imod de nye styringsformer, som netværksstyring, og de forandringer dette medfører. Det essentielle ved denne teori er, at den bevæger sig på aktørniveau, og teorien kan anvendes som vores forståelsesramme for aktørernes udfordringer i netværksstyringen. Teorien er udviklet af Michel Foucault, og analyserer de politiske styringsrationaler, der har været med til at præge den historiske udvikling. Ud fra dette mener vi, at det er nødvendigt at belyse de historiske udviklingstræk, der har ført til netværksstyring som den gældende samfundsstyring i Danmark i dag. Valget af Governmentalityteorien har en række metodiske konsekvenser for vores projekt. Foucault er konstruktivist og ser samfundet og sandhederne i videnskaben som diskursive sproglige konstruktioner, der er resultat af historiske tilfældigheder og magtkampe. Dette betyder for vores projekt, at casestudiet vil være en historisk redegørelse for udviklingen, hvor vi vil identificere hvilke aktører, der deltog i disse beslutningsprocesser indenfor netværket. Ligeledes vil vi identificere og redegøre for hvilke aktører, der ikke deltog i beslutningsprocesserne og grundene herfor. Foucaults metodologi blev grundlagt af de såkaldte genealogier. Ved genealogi forstås den historiske udforskningsmetode, som går ud på at afdække og uddrage magtrelationer med henblik på basis for en kritik af de nutidige fænomener (Andersen 2004;341). I vores projekt bliver genealogien anvendt til at anskue, hvorledes sagen om metroen har udviklet sig for herigennem at illustrere, hvilke udelukkelser af aktører, der fandt sted. Denne metode gør, at vi kan problematisere det givne, og teorien bliver på denne måde ikke generaliserende lovmæssigheder, men anvendt som forståelsesramme, der kan hjælpe til at fremhæve sider af en sag, der ellers er skjulte.(olsen og Pedersen 2003; ) Derudover bruger vi liberal demokratiteori. Denne teori anvendes til at identificere, hvilke demokratiske udfordringer netværksstyring giver den enkelte gruppe af aktører. Endvidere vil teorien blive brugt til at give en analytisk forståelsesramme, der gør det muligt at gå ind i et konkret område og se på de forskellige aspekter i netværksstyring. Demokratiteorien anvender blandt andet begreberne frihed og lighed til at måle disse idealer i samfundet. Vi vil i vores operationalisering komme nærmere ind på, hvilke konkrete begreber fra teorien, vi vil benytte i analysen. Side 16 af 76

17 Fravalg af teoretiske grundpositioner Vores valg af Governmentalityteorien betyder, at vi har fravalgt en lang række andre teorier om netværksstyring. Disse teorier ville også kunne have været brugt til at besvare vores problemformulering og givet nogle andre svar på denne. Blandt de post-liberale demokratiteorier, der eksisterer, valgte vi at lægge fokus på Govermentality. Vi kunne også have fokuseret på Interdependens, Governability eller integrationsteorien. Interdependensteorien fokuserer i sin netværksstyringsdel på, hvorledes et overordnet organ skal kontrollere netværkene. Denne metastyring styrer ikke netværkene i nogen bestemt retning, men kalkulerer med, at velfungerende netværk løser vigtige styringsopgaver, så fokus ligger på at få netværkene til at fungere harmonisk med hinanden. Derfor vil en evt. brug af teorien bevæge fokus væk fra de demokratiske konsekvenser som en metastyring medfører over imod et fokus, der berører, hvorledes en ideel interaktion skal være netværkene imellem. Derfor skal der ved dette teorivalg fokuseres på hvilket valg, der medfører de mest ideelle konsekvenser for berørte aktører, mens vort fokus er at kigge på demokratiske konsekvenser efter effekten af metastyring. Governability peger på at det oprindelige repræsentative demokratiideal ikke er ideelt i en samfundsstyring domineret af netværk. Teorien berører heller ikke de demokratiske implikationer som netværkene måtte give for det repræsentative demokrati (Torfing 2005;80). Governability fokuserer også på metastyring som et overordnet organ, der kan fremme en demokratisk interaktion. Ligeledes skal demokratiet tænkes i en ny form. Det forudsættes ikke, hvorledes denne nye form fastlægges. I modsætning til Governmentalityteoriens avancerede liberale styring (beskrives nærmere i kapitel 5) er denne størrelse ikke givet. Derfor vil valget af denne, rette fokus mod udviklingen af hvilken ny demokratiform, der er mest ideel for demokratiseringen af netværk. Dermed vil fokus flyttes væk fra de demokratiske konsekvenser for berørte aktører og først kunne besvares når en ny ideel demokratiform er identificeret. Det vil give os 2 projektrapporter og derfor fravælges Governabilityteorien. Den sidste af de fravalgte post-liberale demokratiteorier er Integrationsteorien. Denne fokuserer eksplicit på samfundsstyringens demokratiske karakter (Torfing 2005;109). Det handler om demokratisk deltagelse fra alle i samfundet. Netværkene skal forsøge at ansvarliggøre borgerne. Dette kan ske gennem at gøre politiske aktører ansvarlige via deres Side 17 af 76

18 handlinger. Politiske aktører kan også holdes ansvarlige gennem deres måde at definere problemet på og iværksætte dem igennem fælles normer, værdier og procedurer Projektet bliver som følge heraf ikke en analyse af, hvorvidt netværksstyring genererer legitimitetsover- eller underskud i samfundet. I diskussionen af de demokratiske idealer bevæger vi os på aktørniveau, hvor de enkelte grupper anskues som aktør Valg af empiri I projektet har vi valgt at benytte casestudiet som vores empiriske metode. Samfundet er komplekst, og derfor ser vi det som vigtigt at se på et generaliserbart eksempel fra virkeligheden. Med et eksempel fra virkeligheden kan vi få belyst nogle faktorer, som teorier ikke kan give et svar på. Casekapitlet kan give os kontekstafhængig viden, der giver grobund for brugen af teorien (Flyvbjerg 2003;142). Denne case bruges til at belyse et fænomen indenfor virkelighedens rammer, hvor vi har fået mulighed for at anvende flere informationskilder og analysere på, hvor grænsen er mellem fænomen og sammenhæng. Vi har valgt netop denne case, fordi vi kunne identificere mange aktører med forskellige tilgange og rationaler. I forhold til vores problemformulering kan vi ved at identificere aktørerne i processen skabe en baggrund for en diskussion af de demokratiske konsekvenser for de berørte aktører. Casen skal anvendes til at belyse mindre kendte forhold, der ikke tidligere har været genstand for undersøgelser. Gennem dette vil vi anskue hvilke aktører, der var med i udformningen af metroens tredje etape, for derigennem at redegøre for hvilke grupper af aktører, der ikke var med. (Andersen 2003;151-56). Dette kan hjælpe os til at belyse hvilke demokratiske konsekvenser, udformningen og opførelsen af metroens tredje fase har haft for de berørte aktører, der ikke var inkluderet i den politiske beslutningsproces og dermed svare på vores problemformulering. Casestudiet kan også hjælpe os til at få afprøvet vores forforståelse. Ved at anskue det komplekse i virkeligheden får vi en dybere forståelse af beslutningsprocesserne i netværkene, der er mere detaljeret end teoriforståelsen tilbyder (Flyvbjerg 2003;156). Da vi startede arbejdet med at indsamle viden om vores case, havde vi fået indtrykket af, at det var en simpel sag. Vi blev opmærksomme på problemstillingen, da Amager Metro Gruppe(AMG) tabte retssagen i Højesteret i april Dette blev dækket i adskillige Side 18 af 76

19 medier, og sagen blev fremlagt meget enkelt. Vi fik indtrykket af, at sagen stod mellem på den ene side AMG og Ørestadsselskabet på den anden side. Det var naturligt for os at starte vores søgen efter materiale på de to parters hjemmesider. Der opdagede vi hurtigt, at sagen var meget mere kompliceret end som så. Vi begyndte indsamlingsarbejdet og fandt hurtigt ud af, at det krævede sin mand at finde hoved og hale i denne case. For at finde frem til de centrale udvalgsrapporter, lovforslag og lovtekster, benyttede vi det administrative bibliotek, som vi blev anbefalet at anvende af en embedsmand i Finansministeriet. Vores case blev derved et godt billede på, at virkeligheden rummede mange flere facetter, end man umiddelbart regner med. Vi startede indsamlingen af vores empiri med et lidt naivt syn på en sådan case og opdagede gennem vores arbejde, at sagen gik længere tilbage, end vi havde regnet med, samt at antallet af aktører var mangfoldigere, og at vi skulle lægge vores fokus i tilblivelsen af loven. Dermed udfordrede casestudiet vores forforståelse og gav os et mere nuanceret billede på sagen. Vi fik vores sort- hvide opfattelse af sagens forløb kraftigt revurderet. Og dette hjalp os til at give et mere nuanceret og fyldestgørende svar på vores problemformulering. Vi har valgt en enkelt case. Dette gør, at vi ikke kan sige noget generelt om hele verden. Andre cases ville have kunnet give os andre svar på hvilke demokratiske konsekvenser, der er ved netværksstyring for berørte aktører Fravalg af empiri I casen har vi valgt at afgrænse tidsforløbet til at gå fra år 1989 til Grunden til denne afgrænsning er, at vi i tiden efter anden verdenskrig og frem til år 1989 ikke har kunnet identificere netværksstyring som gældende for samfundets styring. I casekapitlet nævner vi bl.a. DSB s 2000-plan og regionsplaner af ældre dato, men redegøre ikke nærmere for indholdet i disse, da de planer er udarbejdet i anden kontekst. Dermed ville de ikke kunne bidrage til vores analyse samt konklusion. Ydermere har vi valgt kort at medtage de facetter i udvalgsrapporten og betænkninger, der vedrører de overordnende rammer for opførelsen af metroen. Vi har i vores beskrivelse af lov om Ørestaden udvalgt de paragraffer og høringsbestemmelser, der omhandler metroen, hvilket betyder at der er en række området Side 19 af 76

20 som er fravalgt, da dette ikke havde relevans for beslutningsprocesserne i forbindelse med metroens tredje etape. Vi har desuden fravalgt at belyse en række forskellige indsigelser fra AMG, i forhold til lokalplanerne, overfor Københavns og Tårnby kommune. Denne afgrænsning har vi valgt, fordi vi ikke finder dette centralt for besvarelsen af vores problemformulering. De fravalgte indsigelserne fra AMG har ikke haft en stor indvirkning på samlede billede af casen. Indsigelser gik eksempel på støj, vibrationer, stationsnærhed, lys forureningen og sikkerhed Kildekritik af materialet Vi har valgt at foretage en kildekritik af vores materiale til casen. Dette gør vi ud fra, at noget af materialet har en meget farvet karakter i holdningerne til problemet i casen. Vi har derfor været opmærksomme på at finde materiale, der belyser begge parter af sagen ud fra deres egen vinkel. Vi har i vores teori valgt at forholde os kritiske til Foucaults Governmentalityteori. Dette har vi gjort for at vise, at teorien ikke er fyldestgørende og har blinde punkter, som alle teorier har, da de som regel søger at påvise universelle normer indenfor deres område. Vi har derfor fundet dette centralt for opgaven og er gået i dybden med det umiddelbart efter teorikapitlet. I casekapitlet har vi brugt forskellige kilder dels fra Internettet, fra lovsamlinger, rapporter fra udvalgsarbejde samt lokal- og regionsplaner. Kildekritik af centrale hjemmesider benyttet i projektet AMG s hjemmeside er en side, hvor modstanden mod planerne om metroens tredje fase på Østamager bliver præsenteret. Den er bygget op med sidste nyt, alternative planer om metroen, referater af møder, generalforsamlinger, debat udveksling med berørte parter(politiker, HUR, ørestadsselskabet osv.) i sagen, og mailtilmeldingslister. Siden er meget ensidig og er præget af et negativt syn på udviklingen på Østamager i forbindelse med opførelsen af metroens tredje fase. For vores projekt har dette betydet, at vi i analysen vil forholde os kritisk overfor udsagn fra denne side. Ydermere har vi søgt at belyse casen ud fra et modsatrettet synspunkt. Dette har vi blandt andet fundet på hjemmesiden for Ørestadsselskabet. På denne side har vi fundet positivt syn på opførelsen Side 20 af 76

21 af metroens tredje fase. Den giver et godt billede på diskursen, der er gældende i denne case. Hjemmesiden: er bygget op om information om selskabet, ledelsen, økonomien, Ørestaden og metroen, samt informationer om sidste nyt og pressen. Endelig er der et link, hvor man kan kontakte selskabet De ovenstående kilder vil vi bruge i vores analyse. Derved vil vi forholde os kritisk til de forskellige kilder, men samtidig være opmærksomme på, at netop kildernes mulige forudindtagethed og deres sprogbrug er essentielle for den senere analyse ved hjælp af diskursteoriens værktøjer. Diskursteoriens værktøjer bruges her til at analysere sprogbrugen i de forskellige tekster. Derudover vil vi søge at holde de berørte aktørers divergerende holdninger op mod hinanden. Side 21 af 76

22 3. Den historiske udvikling 3.1. Indledning I dette kapitel vil vi først redegøre for de historiske udviklingstræk, der munder ud i de historiske politiske styringsrationaler, der hersker i dag. Udviklingen har bevirket, at det demokratiske ideals forestilling tages op til diskussion, hvilket har medført, at der kan tales om demokratiske udfordringer. Vi vil kort gøre rede for den parlamentariske styringskæde samt de væsentligste træk, der siden 2. verdenskrig har præget udviklingen af styringen af samfundet. Den parlamentariske styringskædes gennemgang ser vi som nødvendig, fordi den har repræsenteret den danske demokratiske styreforms ideal. Ydermere skal den parlamentariske styringskæde være med til at danne en del af projektets teoretiske forståelsesramme De liberale demokratier I opgavens teori, beskæftiger vi os med en af de eksisterende post-liberale demokratiteorier. I vores bevægelse fra det beskrevne demokratiideal til det post-liberale, beskrives dette i forhold til tidligere liberale demokratiidealer. Det centrale i disse er, at finde det forhold der tager hensyn til den enkelte samt hensyn til folket som helhed. De to politologer March og Olsen peger på to aspekter af det liberale demokrati. Det aggregative demokrati og det integrative demokrati (Torfing 2005;145). Det aggregative demokrati har staten som det demokratiske centrum. Demokrati fungerer som et redskab, hvor staten gives validitet til at styre. Begreberne frihed og lighed defineres i forhold til staten. Lighedsbegrebet består af, at borgerne sikres lige politisk adgang til kontrollering af staten (Heywood 2002;73). Frihedsbegrebet defineres i den forstand, at det måles på hvor meget staten interferer i den enkeltes hverdag. Det repræsentative demokrati er løsningen på opretholdelsen af disse (Torfing 2005;145). Side 22 af 76

23 Det integrative demokrati har det civile samfund som sit omdrejningspunkt. Det er det civile samfund som har sammenholdskraften. Folket opdrages demokratisk i samfundets institutioner (Torfing 2005;146). Ligheden i det integrative aspekt sikres ved, at alle borgere sikres en vis deltagelse i beslutningsprocessor på lokalt plan. Frihed sikres ved den enkeltes borgers deltagelse i det politiske og lokale, hvilket er med til at øge borgerens individuelle muligheder (Heywood 2002;74) og dermed borgerens selvudvikling. Det gælder om, at holde de instrumentelle og magtstrategiske demokratiaspekter på afstand Den parlamentariske styringskæde Den klassiske liberale demokratiopfattelse har i sin grundform den parlamentariske styringskædes fire relationer som ideal: Folket overfor folketingsmedlemmerne, folketingsmedlemmerne overfor regeringen, regeringen overfor forvaltningen og forvaltningen overfor folket. De fire relationer er forbundet til fordelingen af magten mellem den lovgivende, udøvende og dømmende magt der skal sikre, at magten ikke blot er koncentreret om et magtorgan, men at der hersker en gensidig kontrol mellem de tre grundelementer (Bogason 2003;99-102). De fire ovennævnte relationer i styringskæden har deres udgangspunkt i grundloven (Bogason 2003;99). Hensigten er, at sikre politisk lighed samt frihed for det suveræne folk. Figur: 2 Regering Parlament Administration Folket Kilde: Bogason, 2003;100 Det suveræne folk kommer til udtryk ved, at der i Danmark regelmæssigt afholdes valg. Folket vælger deres repræsentanter til folketinget, den lovgivende magt. Koblingen mellem folket og dets repræsentanter bygger på den parlamentariske styringskædes princip om Side 23 af 76

24 politisk fri konkurrence, hvor folket kan stemme på dets repræsentanter, som så skal agere i samstemmighed med deres præferencer (Bogason 2003;100). Ifølge Grundlovens 41 skal alle lovforslag behandles tre gange i folketinget, inden lovforslaget endeligt kan vedtages. For at tilsikre en grundig behandling af lovforslagene, skal disse i mellem første og anden behandling bearbejdes af de relevante udvalg, hvori de enkelte partier er repræsenteret. Repræsentationen er afhængig af partiets størrelse, dvs. hvor mange mandater det enkelte parti er i besiddelse af. Udvalgene har mulighed for, at udarbejde ændringsforslag til de enkelte bestemmelser inden anden behandling. Ved tredje behandlingen af lovforslaget kan der ske en endelig vedtagelse af loven. Udvalgene kan modtage mundtlige og skriftlige henvendelser fra borgere samt organisationer. Udvalgene har herigennem mulighed for at stille spørgsmål til dem der henvender sig. Dog har dem der henvender sig, ikke mulighed for at stille spørgsmål til udvalget ( kig under fra ide til lov, hentet d. 3/6 2005). Den lovgivende forsamling har blandt andet til opgave, at kontrollere den udøvende magts arbejde, herunder dens forvaltninger, implementering af love samt bevilling af penge. Den udøvende magt styrer det administrative apparat, der har til opgave at præparere og implementere de politiske målsætninger i samfundet (Bogason 2003;100). Det administrative system har ingen selvstændig indflydelse på den offentlige politik, men fungerer som en teknisk og neutral instans. Hvis der er folkelig utilfredshed med udførelsen af det administrative system, må folk enten reagere til de valgte medlemmer i folketinget, eller gennem autoriserede kanaler, herunder ombudsmanden og andre klagekanaler. Gennem ovennævnte valghandlinger opnår den lovgivende forsamling repræsentativitet til, at fastlægge de grundlæggende principper i samfundet. Disse grundlæggende principper for samfundet fastlægges via en aggregering af folkets interesse, hvor beslutningerne træffes gennem flertalsafgørelse (Bogason 2003;99). Som tidligere nævnt er hensigten med den parlamentariske styringskæde, at sikre politisk lighed. Det er derfor vigtigt at særinteresser og minoriteter tilgodeses i flertalsafgørelserne. Det væsentligste i den parlamentariske styringskæde er, at demokrati er folkestyre, samt at folket gennem forskellige former for deltagelse, er udgangspunktet for al politisk autoritet. Den parlamentariske styrekædes opbygning er hierarkisk. Legitimiteten i denne opbygning tager udgangspunkt i den Weberianske legale herredømme form, hvor love optræder som det legitime voldsmonopol i den parlamentariske styrekæde (Andersen 2004;94-95). Denne Side 24 af 76

25 opbygning tilsikrer, at samfundsstyringens legitimitet er let gennemskuelig for de involverede aktører. Idealmodellen for den offentlige forvaltning illustreres bedst ved Max Webers bureaukratimodel (Heywood 2002;358). Som tidligere nævnt er den parlamentariske styringskædes opbygning hierarkisk. Dette betyder en klar arbejdsdeling mellem de pågældende aktører, så der er klare ansvars- og kompetencefordelinger mellem de enkelte medarbejdere. Ydermere medfører denne arbejdsdeling, at der er en klar skillelinie mellem politik og administration, hvilket samtidig sikrer at der er gennemskuelighed i beslutningsprocessen således, at ansvaret for en given beslutning kan placeres. Ovenfor er skitseret den hierarkisk opbyggede samfundsstyringsmodel for bureaukratiet, i sin ideelle tænkte form. Efterfølgende beskrives de modsatrettede tendenser der bryder med idealet, hvilket har medført forskellige bevægelser i forhold til den parlamentariske styringskæde. I takt med inddragelsen af flere aktører, bevægede det danske politiske system sig mod liberal korporatisme, og et øget pluralistisk samarbejde med aktørerne(torfing 2005;23-26) Korporatisme I det næste gennemgås korporatismen, som i tiden efter 2. verdenskrig var en vigtig del af den politiske diskurs. Netop korporatismen var med til, at danne grobund for organisationers indtræden i den politiske proces, og har siden præget udviklingen af den nuværende politiske diskurs. I Danmark har arbejdsmarkedets parter, været en integreret del af den politiske beslutningsproces gennem de såkaldte trepartsforhandlinger. Dette var den første bevægelse væk fra idealet til korporatismen. Det bevirkede, at flere af arbejdsmarkedets parter fik en større indflydelse i dansk politik. Denne forhandlingsproces betød at staten inviterede fagbevægelser samt arbejdsgivere til forhandlinger omkring arbejdsmarkedsforhold. Dette har betydet at disse parter, langt hen af vejen, har opnået monopol på at repræsentere deres grupper i det politiske system. (Christiansen 2003;63) Side 25 af 76

26 3.5. Markedsgørelse af den offentlige sektor Ny-liberale politikere og forskere kritiserede staten for at udøve top-down styring. Man søgte derfor gennem udlicitering, privatisering og decentralisering at markedsgøre den offentlige produktion af serviceydelser, for at hindre styringssvigt samt den ineffektive drift af velfærdsstaten i 70 erne. (Torfing 2005;19). Et af de koncepter der kritiserede staten for at være ineffektiv var New Public Management. Konceptet NPM tager sit udgangspunkt i fornyelsen af den offentlige sektor med det private erhvervsliv som medaktør, og bygger derfor på nogle antagelser om, hvorledes den offentlige sektor kan forbedres, ved at indføre værktøjer der kan danne et samarbejde med den private sektor herunder udlicitering og privatisering (Klausen 1998;9 47). Men med markedet som instrument for samfundsstyringen opstod der ulighed og ustabilitet. Og som effekt af dette sås det som en nødvendighed, at integrere forhandlinger mellem stat, marked og civilsamfund (Torfing 2005;19) Dette blev karakteriseret ved forhandlingsøkonomi, hvor staten i højere grad uddelegerede sine beslutningskompetencer til institutioner og beslutningsfora. Dette medførte at magten i Danmark blev flyttet udad, og til dels nedad, til forskellige forhandlingsnetværk. Det er inden for rammerne af korporatisme, forhandlingsøkonomi og velfærdsstaten at strukturen netværksstyring bliver dannet. Netværksstyring går i sin lidt forenklede form ud på, forhandlinger mellem gensidige afhængige institutioner fra stat, marked og civilsamfund, hvor bl.a. tillid og forpligtelser institutionerne imellem er et nøgleord, for at etablere et bæredygtigt netværk. Der har i Danmark været tradition for kombinationen af en stærk stat og et stærkt civilsamfund (Torfing 2005;13). I modsætning til tidligere er involverede organisationer ikke kun med til, at udforme og implementere love, men agerer i et bredere perspektiv, hvorved der skal forstås at organisationerne er med til at udforme problemforståelser, værdier og visioner indenfor den offentlige styring. De involverede organisationer tæller i dag både offentlige, halvoffentlige og private organisationer på global, national og lokalt plan. Det er derfor blevet mere tydeligt, at regeringen og forvaltningens monopol i det politiske system er blevet brudt (Bogason 2003;116). Side 26 af 76

27 Efter denne gennemgang af de historiske udviklingstræk i Danmark vil vi i det kommende kapitel, redegøre for vores brug af diskursteori i projektet. Disse skal senere i projektet benyttes som værktøjer i analysen af empirien. Side 27 af 76

28 4. Diskursteori 4.1. Indledning Vi benytter to forskellige tilgange til diskursteori, henholdsvis fra Foucault og Fairclough. Vi anvender diskursteori som redskab, til at understøtte Foucault i sin magtorienterede teori. Foucault selv har givet sit bud på, hvorledes diskursteorien anvendes og derved kan dette sammenholdes med den Foucaultske Governmentalityteori. Foucaults værktøjer til en diskursanalyse er ikke fyldestgørende, set i forhold til den analyse vi foretager for vores besvarelse af problemstillingen. Derfor benyttes Faircloughs kritiske diskursteori ligeledes. Den Foucaultske tilgang til diskursteorien præsenterer værktøjer til, at identificere magtrelationer inden for en diskurs og til at identificere primær relationer og sekundære relationer, der henholdsvis præsenterer teknikker, der kan påvirke en diskurs og såkaldte relationer og begivenheder indenfor en diskurs. Foucaults værktøjer til disse sekundære relationer er begrænset, og derfor benyttes Faircloughs analytiske værktøjer, der ligesom Foucault beskriver den kommunikative begivenhed og ligeledes gør det til et mere håndgribeligt værktøj end Foucault. Disse er med til at, der gennem den senere analyse kan benyttes diskursteoretiske værktøjer til besvarelse af problemformulering. Begrebet diskurs dækker over en bestemt gældende situation, hvortil bestemte regler, normer og praksisser indgår. I dette rum eksisterer bestemte gøremåder for ens handlemønstre. Disse gøremåder er ikke nedskrevet som regler eller love, men svæver som et sæt regler i luften. Agerer man ikke efter disse, sker en eller anden form for udelukkelse fra det rum man befinder sig i. En diskurs er altså svævende og kan udvikles inden for de rammer, den er defineret i Foucaults tilgang til diskursteori Foucault ligger i sin diskursteori vægt på det genealogiske historiske aspekt. Foucault ligger vægt på at erkendelsen ikke er subjekt orienteret, men derimod at det er historien som er bærende i diskursforskningen (Borch et. al. 2003;42). Side 28 af 76

29 Det er det historiske aspekt i en diskursiv praksis, der har indvirkning på hvorledes en diskurs formes i et bestemt rum. Historien er en enhed og den er en transformationstype, der ligger grund til økonomiske strukturer og politiske udviklinger. Dvs. at de historiske udviklinger, for et specielt felt (i projektet Danmark), ligger til grund for de herskende styringssituationer der er. For Foucault handler det om, at bestemme: ( )hvilken relationsform der på legitim vis kan beskrives mellem disse forskellige serier; hvilket vertikalt system de er i stand til at danne, hvilket spil af korrelationer og dominanser der består mellem dem (Borch et. al. 2003;42). Foucault ønsker at bestemme relationsformer der er mellem forskellige netværk eller aktører. Hvilke identifikationspunkter og metoder der er, til at beskrive hvorledes forskellige aktører korresponderer og agerer i en aktuel situation. Foucault vil som en del af analysen, ligeledes fokusere på, hvilket sprog og magtmæssigt spil der bruges mellem aktører til korrespondering og inkludering og ekskludering i den gældende diskurs. Foucault fokuserer ligeledes på at magt er viden. Dette finder vi interessant at belyse i forhold til netværksstyring. Det er gennem de magtpolitiske strukturer, at forskelligt historisk materiale tildeles mening, og bliver det sandhedsgivende i samtidens magt æra. Hvis en aktør besidder denne viden i forhold til en anden, giver det mulighed for ressourcemæssig overvægt i forhold til en videns svag indenfor det sandhedsgivende. En diskurs bliver bekræftet gennem de sprogmæssige forskelle der er i et diskursivt rum, omkring det der bliver sagt og det der rent faktisk kan siges. Det er den kommunikative begivenhed der benyttes til at bedømme den inklusion og eksklusion der forekommer. Altså således at diskursen i sit monopol på gøremåder, bestemmer hvordan der må handles og dermed udelukker et bestemt sæt gøremåder. ( )diskurs bliver konstitueret gennem differens mellem det man på korrekt vis kunne sige i en epoke og det der rent faktisk kan siges (Borch et. al. 2003;47). Dvs. at Foucault ligeledes interesser sig for, hvilke andre mulige diskurser der kunne herske, i forhold til den gældende og hvilke rationaler der defineres som falske. Side 29 af 76

30 I Foucaults tilgang til diskursteori er de diskursive relationer vigtige. De primære relationer og de sekundære relationer. De primære eller virkelige relationer er dem der foregår mellem institutioner, teknikker og samfundsformer, som kan beskrives uafhængigt af enhver diskurs, men indlejres i deres determinationsprincipper. Således kan det være teknikker der benyttes i det danske samfund, som ligeledes kan inddrages i relation til disse. De sekundære relationer, eller refleksive relationer, er de relationer der udspiller sig inden for diskurserne. Dvs. de kommunikative begivenheder/relationer der udspilles. Det være sig magt, udformet i sprogbrug samt ressourceoverlegenhed. Disse begreber vil blive uddybet nærmere senere i dette kapitel. Rummet som diskurserne bevæger sig i har nogle ikke-diskursive relationer, som kan indlejre sig i de gældende diskursive praksisser. Samtidig er det diskurserne selv, der i rummet producerer deres egne determinationsprincipper. Dvs. at diskursernes struktur muliggør en egenhændig udvikling af sig selv. Det betyder at de teknikker der er i dette rum, yder indflydelse på de diskursive praksisser eller gøremåder. Determinationsprincipperne, eller måderne der bestemmer f.eks. eksklusion, er forskellige fra diskurs til diskurs. Ligeledes betyder det, at det er gøremåderne i den givne diskurs som udvikler diskurserne. Derved også det historiske aspekt, som forklares tidligere i kapitlet. Foucault opstiller tre faktorer for determinationsprincippet der er medbestemmende til diskursregulering. Det er en definition af det tilladte og det forbudte. Det fornuftige og ufornuftige samt det sande og falske. Dermed stilles spørgsmålet også om hvad det er som undertrykkes, hvad som indskrænkes og derved en bestemmelse af inklusion og eksklusion og hvad der gælder for den enkelte diskurs determinationsprincipper. Det kan vi analysere ved, at kigge på det konkrete sprogbrug, og derved kan vi redegøre for, hvilke aktører der naturligt bliver inkluderet ved at definere det gyldige og sandheden. Ved hjælp af dette ses på hvilke aktører der derved bliver ekskluderet. Vi bruger Faircloughs værktøjer til denne analyse del. Side 30 af 76

31 4.3. Faircloughs tilgang kritiske diskursteori ( ) diskursanalyse opstiller teorier og metoder til teoretisk at problematisere og empirisk at undersøge relationerne mellem diskursiv praksis og sociale og kulturelle udviklinger i forskellige sociale sammenhænge (Jørgensen 1999;72). Det centrale i Faircloughs teori er, at diskurs er en form for social praksis, hvor der både bliver reproduceret, skabt ny og forandrende viden gennem identifikation af sprogbrugen. Herunder identiteter og sociale relationer, herunder magtrelationer. I den herskende diskurs eksisterer et rationale, hvori rummets aktører handler indenfor. Rationalet er ikke evigt defineret, og kan derfor ændres indenfor de diskursive rammer. De konkurrerende aktører der er i diskursens rum, søger hele tiden at reproducere og udvikle nye gøremåder. Det er således, at en diskurs gældende orden løbende kan udvikles. Fairclough mener, at de diskursive praksisser ikke blot er med til at reproducere den allerede eksisterende diskurs, men også udfordre strukturen ved at benytte ord til at betegne, hvad der kunne være uden for strukturen(jørgensen 1999;77). Værktøjerne Fairclough benytter i sin tekstanalyse udspringer i at han bruger en tværfaglig vinkel på tekstanalyse, hvor tekstanalyse og social analyse bliver koblet sammen. Formålet med dette er, at kunne skabe en forståelse og analyse af, hvorledes folk skaber en regelbunden verden igennem de hverdagspraksisser de indgår i. I den kritiske diskursforskning er målet, at stille sig på de undertrykte sociale gruppers side (Jørgensen 1999;76). I den diskursanalyse vi benytter, stiller vi os ikke på de socialt undertryktes side, men vil søge vha. Diskursanalysen at identificere gøremåder, som synliggør praksisser der medfører demokratiske udfordringer i netværksstyringen. Det afgørende i Faircloughs brug af ordet diskurs er, at den både er konstruerende og konstrueret. Når man skal analysere diskurs, skal man fokusere på følgende to dimensioner: 1. Den kommunikative begivenhed - et tilfælde af sprogbrug f.eks. en avisartikel, et lovforslag. 2. Diskursorden - summen af de diskurstyper der benyttes indenfor en social institution eller social domæne (Jørgensen 1999;79-80). Det er samlingen af gøremåder der benyttes inden for det diskursive rum. Side 31 af 76

32 Denne teoretiske tilgang ser på sprogbrugen og hvorledes denne forbinder samt konstituerer en del af den bestemte praksis i diskursen. Analysen af sprogbruget er en kommunikativ begivenhed, og skal analyseres ud fra 3 dimensioner. 1. Den er en tekst 2. Den er en diskursiv praksis 3. Den er en social praksis Når man skal analysere teksten (1), skal man kigge på tekstens egenskaber. Analyseredskabet til dette ligger i, at fokusere på de formelle teksttræk såsom sprogbrug, grammatik og sammenhængen mellem sætningerne således, at de kritiske diskursteoretikere lægger vægt på tekstens valg af ord (Fairclough 1995;27). Ved den diskursive praksis (2) skal man kigge på produktions og konsumptionsprocesserne, der er forbundet med teksten. Her skal man koncentrere sig om, hvordan teksten (forfatteren) trækker på allerede eksisterende diskurser, samt hvordan tekstmodtageren også anvender foreliggende diskurser til fortolkningen af teksten, så det ses som A clause which codes an event in terms of a particular type of process will also assess the truth or probability of the proposition so encoded, and relationship between producer and addressee (Fairclough 1995;27). Her ligges fokus på den gøremåde der er gældende og hvordan denne bliver inkluderende og ekskluderende. Endelig skal man ved den sociale praksis, (3) se på den bredere sociale praksis, som den kommunikative begivenhed er en del af (Jørgensen 1999; 80-82) Det 3. punkt er det helt centrale i formålet med kritisk diskursanalyse, hvor man ser på sammenhængen mellem sprogbruget og social praksis. Fokus ligger i at de diskursive praksissers rolle opretholder den sociale orden, og skaber social forandring. Konkret skal dette analyseres ved, at kigge på det konkrete sprogbrug som en del af en diskursorden(jørgensen 1999; 82). Nærmere bestemt betyder dette, at den kommunikative begivenhed former og formes af den bredere sociale praksis, gennem forholdet til den konkrete diskursorden(jørgensen 1999; 82-83) Side 32 af 76

33 Vi vil senere her i projektet, benytte udtalelser og lovforslag til at identificere et billede af, hvorledes magten er centreret og hvilke rationaler der derved bliver det sandhedsgyldige. Derved identificere demokratiske konsekvenser for de berørte aktører, således derved kan vi svare på vores problemformulering. Diskursorden er en form for system, som både former samt formes af specifikke tilfælde af sprogbrug. Den er altså både struktur og praksis. Brugen af disse diskurser, som ressourcer i kommunikationen med andre aktører, styres af diskursorden fordi diskursorden udgør de ressourcer, der er til rådighed. Dette medfører, at der bliver lagt en begrænsning på, hvad man kan sige. Men sprogbrugen har samtidig mulighed for at ændre på diskursorden, hvis der bliver trukket på andre diskurser (Jørgensen 1999; 83). Det governmentalitære syn ses som forståelsesramme på vor case. Værktøjerne til analysen er således de diskursteoretiske der er præsenteret i kapitlet. Med værktøjerne fra diskursteorien præsenteret og selve diskursteorien defineret, følger dernæst den post-liberale demokratiteori: Govermentality. I selve det kommende teorikapitel følger ordet diskurs gentagende gange, og derfor fandt det relevant, at præsentere dette begreb inden Governmentalityteorien gennemgås. Side 33 af 76

34 5. Governmentalityteori 5.1. Indledning Vi vil i dette kapitel redegøre for hovedtrækkene i Governmentality teorien. Governmentalityteorien, der er udviklet af Foucault, vil give os en forståelsesramme vedrørende netværksstyring. I den givne situation Danmark befinder sig i, mener vi, at kunne identificere netværksstyring og dermed bruge teorien til en identifikation af denne. Governmentalityteorien ligger vægt på, hvordan der styres (Torfing 2005;115). Dvs. der ligges et teoretisk perspektiv på analysen af skiftende styringsrationaler, i forskellige historiske perioder. Governmentalityteorien er ligeledes kritisk overfor det repræsentative demokrati. I takt med liberalisme-demokratiteoriernes manglende redskaber som forståelsesramme, blev det af Foucault set som en nødvendighed, at teorierne var tidssvarende overfor samfundsudviklingen (Torfing 2005; 157). Til sidst i kapitlet vil vi skildre Governmentality teorien kritisk. Dette gør vi for at ligge fokus på de blinde punkter teorien har, og dermed redegøre at teorien kun tilbyder en forståelsesramme, og dermed ikke kan give det sande billede, hvilket heller ikke er teoriens formål Governmentalityteorien En af de teorier der kan benyttes til at forklare bruddet på den parlamentariske styrekæde, er Foucaults Governmentalityteori. Foucaults Governmentalityteori nævner på intet tidspunkt styringsnetværk, men omhandler forståelsen af magt som et netværk af aktører, strategier og handlinger. I teorien nævnes netværksstyring ikke direkte som middel til at efterkomme liberale demokratiteoriers definitoriske samfundsmæssige vanskeligheder (Torfing 2005;125). Ligeledes ser teorien, at magten ikke længere er centraliseret, men derimod at magten forskydes (ud- og nedad) til flere aktører indenfor forskellige netværk. Governmentality sætter heller ikke klare skillelinier mellem stat og civilsamfund, som har været tilfældet ved andre ideologier såsom marxismen og liberalismen (Torfing 2005;123), men definerer disse grænser som foranderlige og afhængige af, hvilke diskursive rammer vi bevæger os Side 34 af 76

35 indenfor. Nærmere betegnet defineres grænserne, afhængige af hvilke styringsrationaler der gør sig gældende i den tid vi bevæger os i, og dermed regulerer hvor meget staten skal styre og kontrollere. Det kan derfor siges, at teorien gør op med socialismens og liberalismen fokus på staten som magtens centrale aktør, da samfundsstyringen pluraliseres, hvilket vil sige at staten afgovernmentalitiseres. I udviklingen/omfortolkningen af Governmentality er styringsnetværk, som værktøj, blevet synlig. Dette betyder, at magten ikke er centreret i staten, men udøves i en multiplicitet af sociale relationer der har hver deres organisationsform. I takt med udfasningen af grænsen mellem stat og marked, er der opstået en avanceret liberal styring, som er nævnt i ovenstående forklaring (Ibid. 123 & 125). Dette skal dog ikke tolkes som, enkelte af netværkets aktører har mulighed for at styre og kontrollere magten, men derimod at de handler indenfor de diskursive rammer som magtstrategier former. Magtstrategier skabes og omskabes gennem de magtkampe der foregår indenfor de institutionaliserede rammer, som igen er med til at ændre de historiske diskursive forestillinger og betingelser. Ydermere har de til stadighed flere aktørers indtræden i netværket gjort, at indenfor de rammer hvori magtstrategier bliver skabt derfor bliver mere komplicerede og muligheden for, at den enkelte aktør selv kan udvikle deres egen spilstyrende strategi ikke er til stede. Derfor forudsættes nødvendigheden af en overordnet myndighed, den såkaldte metastyring, der udstikker grundlæggende retningslinjer for netværkenes gøren og laden. Metastyringen benytter sig af to muligheder. Først udstikker metaorganet en decentral mulighed for beslutningskompetence til de pågældende aktører. Dvs. de selv har mulighed for at besidde magt og råderum over ressourcer. Samtidig udstikker metaorganet en overordnet ramme, hvori styringen skal holdes indenfor. Med dette oprids for netværkenes muligheder står det klart, at styringsnetværk er et værktøj, der kan trækkes ud af Governmentalityteoriens skrevne karakter. Det avancerede liberale styringsideal vises i en ny magtfordelings diskursive tænkemåde. Tænkemåden kan identificeres som et regime, hvor rationalet er målet om, at tage sig af hele befolkningen. (Dean 1999;18). Side 35 af 76

36 Dernæst siger Governmentalityteorien at, det er en betingelse at styringen i den nye diskurs når ud til alle, og derfor ikke foregår på overordnet statsligt plan. Der skal være tale om praktisk mobilitet og økonomisk effektivitet, således at ressourceforbruget i det tænkte styringsrationale søges optimeret for det enkelte individ. Dette passer i tråd med den identifikation der hersker når netværk identificeres. Disse er: 1) Objekt for styring skal konstrueres. 2) Hvilke redskaber og instrumenter tages i brug for at styre. 3) Hvordan skal normer og værdier regulere de styrende gennem deres adfærd. 4) Hvilket rationale er bag styringen. Pga. den overordnede styringsenhed søger de forskellige aktører, at tilpasse sig de historiske diskursive rammer, der kan relateres til Foucault` genealogiske studier. Det interessante ved Foucaults genealogiske studier er, at han ser magt, som tidligere nævnt, som det der skaber og omskaber de historiske diskursive forestillinger, og betingelser for hvad der anses som værende gyldig viden. Magten er med til, at konstruere den institutionaliserede ramme for, hvilke spilleregler der er legitime for de involverede aktører. Magten er dog ikke selvevolutionær, men skabes gennem magtkampe mellem netværkets aktører. Dette skal dog ikke forstås som, at der indenfor de institutionaliserede rammer er konstant uenighed blandt de involverede aktører, men derimod at magtkampene er til for at indlemme forskellige aktørers mål, således at der bliver en konsensus for hvad der skal være gyldig viden (Torfing 2005;117). Derfor kan styringsnetværk bringe antagonistiske, men interdependente aktører sammen i en kontekst, hvor interdependensbaseret forhandlingsforløb befordrer en transformation af antagonistiske relationer til agonistiske relationer (Torfing 2005; ). De antagonistiske relationer studeres i de konfrontationer der opstår mellem magt og modmagt, der ligger internt i de førnævnte magtkampe. Antagonistiske relationer kan derfor ses som fjendtlige magtkampe mellem forskellige aktører. Agonistiske relationer bygger derimod på et gensidighedsbaseret forhold mellem magt og modmagt, der skaber interdependens og tillid blandt de involverede aktører. Nærmere betegnet beror de agonistiske relationer ikke på fjendtlige konfrontationer, men konfrontationer mellem aktører der nærer respekt for hinanden. Side 36 af 76

37 De agonistiske relationer gør det muligt for aktører at være uenige, samtidig med at de respekterer hinandens ret til at mene noget forskelligt (Torfing 2005; ) 5.3. Styringsnetværkets komplekser Som skrevet tidligere er styringsnetværk, til løsning af demokratisk underskud, ikke direkte nævnt i Governmentalityteorien. Men synes relevant som værktøj i teoriens tekst. Foucaults Governmentalityteori omtaler netværkene indenfor de institutionaliserede rammer, som et positivt element for demokratiet. Styringsnetværk spiller dog kun en positiv rolle for demokratiet, hvis de negative konsekvenser bliver begrænset. Fra et governmentalsk syn er netværkene ideelle, fordi det giver aktører mulighed for at operere i hegemoniske diskurser. Med den hegemoniske diskurs, menes den styrende og førende diskurs indenfor samfundet. Ovenstående giver mulighed for ressourcestærke aktører, til i samråd med hinanden, at udvikle nye diskurser. Det er dog en forudsætning, at der ikke sker en tilstand af tilfredshed med en gældende hegemonisk samarbejdsform, da dette ikke giver råderum for udarbejdelse af nye diskurser. Dette vil vi have fokus på i vores analyse. Den hegemoniske tilstand som netværkerne fostrer, giver mulighed for etableringen af et politisk forum, hvor befolkningen har mulighed for at udvikle politiske og demokratiske handleformer. Som nævnt opererer de ressourcestærke aktører i enkelte netværk. For at hindre eksklusion og sikre samlet varetagelse af alle, ses det som en nødvendighed med netværk på flere niveauer. Hvorvidt netværkene opfylder de demokratisk stillede standarder, måles på evnen til mobilitet og evnen til at være effektivitetsfremmende. Det skal ses i den sammenhæng som nævnt tidligere med det ideal der udstikkes i den avancerede liberale styring, hvor der bl.a. lægges vægt på optimal ressourceudnyttelse. Ved etableringen af netværk på alle samfundsmæssige niveauer, sikres muligheden ligeledes for deltagelse fra berørte borgere. Det sikrer borgeren mulighed for, at blive hørt i den politiske beslutning gennem en organisationsbaseret netværksdeltagelse (Torfing 2005;161). I det nye funktionelle demokratis indflydelsesmulighed, skal det sikres, at definitionen af den berørte borger ligger klar, således at en forkert baseret rejektion ikke sker fra de allerede dominerende netværksaktører. Derfor ses det som en vigtighed, at et afhængighedsforhold skabes mellem dominerende aktører og evt. ekskluderede grupper. Side 37 af 76

38 Sikres dette, er det også klart, at netværkets samfundsmæssige legitimitet øges ved alle partshaveres deltagelse. Og som det foreskrives i governmentalitiens avancerede liberale styring, inddrages alle og fordelen ved udnyttelse af alles kompetencer er til stede. Ved den hegemoniske netværksdeltagelse og samlede deltagelse sikres legitimitet, ved følelsen af ejerskab og ansvarlighed, fra de deltagende aktører (Torfing 2005;162). Problemet heri er, at der er en fare for, at omverdenen ikke i samme grad opfatter styringsnetværket som legitimt som de involverede aktører. Det er derfor nødvendigt, at netværksaktørerne søger at legitimere deres styringstiltag overfor samfundet (Torfing 2005;162). Og ikke mindst en legitimitet for, at operere i den fastsatte institutionelle ramme og en retfærdiggørelse af en fortsat deltagelse i denne. Netværksstyringen giver også, fra Governmentalityteoriens syn, en mulighed for, at fjendtligt orienterede aktører er i samhørighed. I en hegemonisk diskurs er det en nødvendighed, at operere inden for denne. Dette interdependente forhandlingsspil giver muligheden for gensidig anerkendelse og en agonistisk forhandlingsmulighed, i stedet for en antagonistisk situation. Igen skal det sikres, at forskellige netværk ikke skaber fjendtlige relationer overfor hinanden, men ligesom indenfor netværkene opererer i en gensidig agonistisk anerkendelse af hinanden. I ovenstående er nævnt de muligheder, som netværksstyringen har indenfor Governmentalityteoriens tekst. Der gives nye styringsmæssige muligheder indenfor den avancerede liberale styring. Der kan dog identificeres faldgruber, som det er nødvendigt at forebygge. I mange af de nævnte muligheder nævnes det, at forskellige forhold er sikret. Det er her meta-styringen indtræder, som det organ der skal forebygge, at faldgruber opstår. Det er her, at metaorganet kan benytte sig af to muligheder. Ansvarliggørelse og mulighed for alles deltagen sikres gennem decentralisering af magten. Samtidig holdes der øje med netværkene, ved at udstikke rammerne for deres operationelle muligheder, og derved forebygges de demokratiske faldgrubers opståen Kritik af Foucaults Governmentalityteori Der er fra forskellige instanser i forskningsmiljøet, blevet rejst kritik af Governmentalityteorien. Blandt andet fordi enkelte forfattere til teorien tilsyneladende ikke Side 38 af 76

39 underbygger deres teoretiske fundament tilstrækkeligt, og deres forskning har bestået af hullede konklusioner. Politisk rationalitet er et af Governmentalityteoriens mest centrale begreber. Politisk rationalitet fremstår, i sin lidt simplificerede form, som et begreb der omhandler styringen af samfundets målsætninger og dens midler til at nå disse. Nærmere betegnet indbefatter politisk rationalitet overvejelser om, hvilke målsætninger der betegner netop denne historiske diskursive ramme, herunder målsætninger for økonomisk vækst, lighed og frihed samt hvilke metoder og indgreb der er legitime overfor samfundet. Governmentalityteorien betegner den overordnede diskurs i magtfordelingen som det politiske styringsrationale. Der gives det indtryk, at det politiske styringsrationale kan fungere som en overordnet skabelon til alle governmentalitære situationer, som kan gøres til løsningsmodel for disse. Hvorvidt der er forskel på, at kalde styringsrationalet for en politisk diskurs, er svær og se. Derfor er der rejst kritik af, hvorvidt betegnelsen politisk styringsrationale er den rette for dette begreb. Styringsrationalet er heller ikke velegnet til, at udpege situationer i den politiske verden som betegnes som enkeltstående, og derfor ikke er velegnet til at betegnes som et helt nyt styringsrationale. Begrebet politiske rationaliteter har på denne måde givet Governmentality studier mulighed for - særligt med udgangspunkt i de sidste årtiers liberale regimer - at undersøge de diskursive rammer, der sættes for, hvordan politik kan tænkes og udformes (Villadsen 2002;3) Problemet ved Governmentalityteoriens politiske rationalitet er imidlertid dens mangel på kritisk potentiale, ved dette forstås at Governmentalityteorien tenderer mod at beskrive for generaliserende, samt at den, grundet dens abstrakthed, ikke formår at afdække de beskidte kampe, der foregår indenfor de institutionaliserede rammer. Governmentalityteorien beskriver én form for liberal regeringsrationalitet, der syntes at gælde for samtlige af de moderne liberale demokratier, men forsømmer at der også eksisterer andre regeringsrationaliteter som f.eks. religiøse (Ibid;3). Ved kun at beskrive denne ene form for politiske rationalitet, får teorien en slags overgribende og homogen karakter. Governmentalityteorien tager dog udgangspunkt i, at der altid eksisterer Side 39 af 76

40 modstridende politiske rationaliteter, men der er ingen konkret beskrivelser af tid og rum for disse rationaliteter, og Governmentalityteorien bliver derfor for uklar og konsistent. Som tidligere nævnt får den politiske rationalitet en overordnet og homogen karakter, ved kun at forholde sig til en form for politisk rationalitet. Dette er med til, at overse stridighederne på de forskellige niveauer indenfor de institutionaliserede rammer, og der efterlyses derfor et behov for, at anskue den politiske diskurs som et mere heterogent og konfliktfyldt felt. Med andre ord skal der skabes et mere nuanceret billede, ved at fokusere på diskursens kompleksiteter i ét arkæologisk snit (Ibid;6). Der er dernæst rejst kritik, af den måde Governmentality litteraturens forfattere anvender genealogien i deres forskning. Som det tidligere er nævnt, er det genealogiske studie af magten det som skaber og omskaber de historiske diskursive forestillinger og betingelser for hvad der anses som værende gyldig viden. Kritikere af Governmentality mener, at mange forfattere/forskere benytter sig af genealogiske betragtninger, der er langt fra Foucaults operationalisering af betegnelsen. Genealogien benyttes for let, og er ikke ordentligt underbygget til, at kunne drage videnskabelige konklusioner. I ovenstående citat, som vi selv har formuleret, kan det læses at magt skaber og omformulerer betingelser for, hvad individet i en specifik tid anser som gyldig viden. Derfor er det ligeledes kritisabelt, at de bud der gives på det liberale demokrati ideals krise, synes tænkt for meget i liberale henseender. Foucault siger, at den magtdiskurs som idealets krise skal tolkes i, skal være et nyt styringsrationale eller diskurs. Derfor synes det også kritisabelt, at der drages så mange konklusioner på liberalismen, når et nyt styringsrationale endnu ikke er identificeret. Kritikere sætter endnu et spørgsmålstegn ved Governmentalityteorien. Teorien ligger vægt på, at formulere et styringsrationale som hele befolkningen under et. Hvorvidt et styringsrationale efter governmentalitære forskrifter er muligt kritiseres Operationalisering De begreber der anvendes i diskursteori og Governmentalityteorien, skal senere benyttes i casen, og ses i forhold til begivenheder i den senere analyse. Governmentalityteorien bruger vi, som vi tidligere har beskrevet, som vores forståelsesramme mens vi bruger diskursteoriens værktøjer til analysen. For at kunne bruge disse, er det nødvendigt at gøre dem målbare og operationalisere dem. Side 40 af 76

41 Følgende beskrives teoretiske begreber med henblik på senere brug i analysen. Faircloughs diskursteoretiske tilgang er nærmere beskrevet i kapitel 4. I projektet benyttes hans teoretiske tilgang fordi den, som tidligere beskrevet, giver mulighed for en mere detaljeret diskursteori, end det ville have været muligt med Foucault. I vor senere analyse ligger vi vægt på, at benytte Faircloughs sprogmæssige værktøjer, formet efter den kommunikative begivenhed. Dette synes vi er godt med hensyn til sprogbrugets lingvistiske karakter. Det bliver ikke en dybdegående analyse af tekstens lingvistiske karakter, men en hjælp til at påvise eksklusion og inklusion af aktører ved at kigge på teksten karakter. Vi vil dog ikke gå ind i en dybere tekstanalyse af de forskellige tekster fra case kapitlet, men se mere overordnet på sprogbrugen. Dernæst kan Foucaults begreb om en diskurs determinationsprincipper bedre identificeres. Det gælder hvorledes, hvad der er sandt eller falsk. Ligeledes er Foucaults primære relationer, det som indlejrer sig i diskursen vedrørende lovbeslutningen. Det drejer sig om de elementer i den parlamentariske styringskæde, som via lovprocessen kan øve indflydelse på lovtekstens og dermed diskursens udformning. Det er igen interessant, fordi dette påvirker den senere eksklusion og inklusion af aktører. I forhold til diskursen vil dette betyde, at den definition af sandt og falsk som foretages, samtidig fostrer inklusion af nogen og eksklusion af andre. Til at belyse dette, kigger vi på sprogbruget i teksterne fra kommissorierne, tekst fra det stående udvalg samt lovteksten generelt. Dette gøres ved, at belyse fokus på tekstelementer der bliver centrale, og derved definerer sandheden i den gældende diskurs. Da der forekommer en kodning og fokusering i sprogbruget, medfører sprogbruget ligeledes, at noget defineres som værende falsk og det der ikke siges. I den senere analyse vil det fremgå, at det sande defineres som værende det sprogbrug der kodes og fokuseres omkring en økonomisk sproglig ramme. Det økonomiske rationale kodes som værende det sande, mens det falske fremgår som værende i en miljømæssig sproglig ramme. Det sker fordi dette rationale i sprogbruget, ikke fremstår som det rationelle og derfor bliver det irrationelle. Dette er interessant fordi dette påvirker inklusion og eksklusion i den diskursive ramme, mens det ligeledes udvikler hvilken rationel drejning den hegemoniske diskurs foretager. Inklusionen af aktører bliver dem der operer med det rationale der kodes i lovteksten, og derved gives en ramme, hvortil disse aktører med fordel kan operere indenfor. Side 41 af 76

42 Eksklusion af aktører bliver dem med rationalet der nedtones i lovteksten, og hvis rationale ekskluderes fra den diskursive ramme. En hegemonisk diskurs beskrives, som værende den retningslinje aktørerne i netværkene handler efter. Dette vil vi undersøge om er gældende i vores case. I henhold til diskurs og Governmentality vil en hegemonisk diskurs, kunne identificeres gennem et stykke skrift eller en gøremåde, der sikrer at denne hegemoni er til stede og defineret af en instans. I projektet fokuseres der primært på den hegemoniske diskurs, som værende formet efter Loven om Ørestaden. Den hegemoniske diskurs aktørerne efterfølgende handler efter, er den tekst i loven, der vedrører Metroens tredje fase. Det er ud fra denne, at de hegemoniske rammer dannes og indenfor denne, at metastyringen skal foretages. Netværkets komplekser og dens legitimitet sker ud fra kriteriet om, at de skal være åbne og med en vis gennemsigtighed. Lykkedes det i metastyringen at fostre åbenhed og gennemsigtighed, skabes grundlaget for et netværksmæssigt agonistisk relateret samarbejde. I projektets case kan dette identificeres ud fra, hvorvidt det lykkes, at identificere resultater i styringen der er foretaget efter samarbejde mellem aktørerne. Så længe alle aktører er tilfredse, inden for den hegemoniske diskursive ramme, er der tale om agonistiske relationer mellem aktørerne. De antagonistiske relationer kommer først til udtryk, i det øjeblik at enkelte aktører søges, at agere uden for hegemoniske diskurs. I projektet kan det identificeres, hvis nogen ikke er tilfredse med lovteksten omhandlende metroens tredje etape, og derved søger at gå andre veje end de forvaltningsmæssige. De antagonistiske relationer opstår, hvis metastyringen ikke fungerer og styringssvigt opstår. Dermed lykkedes det ikke, at skabe et kommunikationsmæssigt bindeled mellem svage og stærke aktører. Kan det lykkes, at have netværk der korresponderer mellem ressourcestærke netværk og netværk med få ressourcer, forhindres et styringssvigt. Lykkes dette ikke, vil der givetvis være demokratiske konsekvenser for den ekskluderede aktør, der vil handle i en anden ramme end den der hersker. Ressourcestærke aktører definerer vi som videns stærke aktører. Det er aktører der inden for det beskrevne felt, har adgang til kanaler, og herigennem kan aktørens ressourcer benyttes stærkt og effektivt. I projektet optræder ressourcestærke aktører, med stor Side 42 af 76

43 besiddelse af viden og indenfor casefeltet, som dem med let og indflydelsesrig adgang til netværk. Dette medfører automatisk inklusion i netværk. Ligeledes er det interessant, hvorvidt den ressourcestærke aktør besidder en viden, som gør denne stærk i form af, at kunne deltage i lovprocessen og derved udforme en lov og diskurs der gavner aktøren. Dernæst fokuseres interessen på, at den ressourcestærke aktør ikke er ressourcestærk via pengene, men på besiddelsen af viden. Det vil primært dreje sig om Ørestadsselskabet, ejet af staten og Københavns amt, der beskrives som en stærk aktør. Ligeledes er hele det interessentskab, der omkredser Ørestadsselskabet, defineret som en stærk aktør. Svage aktører defineres som aktører, der har svært ved at få adgang til viden og er i besiddelse af beskeden viden. Det er aktører der inden for et beskrevne felt, har få ressourcer og har lille adgang til netværk. I projektet besidder aktøren, et begrænset vidensapparat før loven om Ørestaden vedtages. De svage aktører er ligeledes dem der i casen er ekskluderet fra netværket, om opførelsen af metroens tredje fase via lovgivningen om Ørestaden. Vi ligger primært vægt på Amager Metro Gruppe (AMG) som svag aktør, da denne har svært ved, at skaffe adgang til netværk. AMG er ligeledes samlingen af små aktører, der i lovgivningsprocessen har haft begrænset vidensmæssige ressourcer, og har svært ved at gøre indflydelse på det senere netværk. Det stående udvalg i folketinget, besidder ligeledes en begrænset mængde viden, ved indsigelserne til loven om Ørestaden. Tårnby Kommune har også begrænset viden ved vurderingen af Metroens 3. etapes grundlag, da udførelsen af denne, skal indarbejdes i kommunens lokalplan og de overordnede rammer for Østamagerbanen er vedtaget. Her har Tårnby Kommune ikke været med og på den baggrund, kan det være svært at vurdere, hvorvidt de vedtagne rammer sikrer berørte borgere i kommunen. Vi vil i det efterfølgende, beskrive forløbet omkring casen vedrørende metroens tredje fase. Og herefter anvende ovenstående teoretiske begreber, til at belyse casens centrale problemstillinger i forhold til vores problemformulering. Side 43 af 76

44 6. Casen 6.1. Indledning I dette kapitel vil vi redegøre for den historiske udvikling af Metroen på Østamager. For at beskrive denne udvikling, er vi gået tilbage til år 1989, hvor planlægningen af etableringen af metroen begyndte. Planlægningsarbejdet startede i to udvalg nedsat af den daværende regering, henholdsvis Initiativgruppen om hovedstadsregionen 1989 og Udvalget om hovedstadsrådets trafikinvesteringer fra år På baggrund af udvalgenes forslag og konklusioner, blev der i år 1991 fremsat lovforslag i folketinget til etablering af Ørestadsselskabet. Selskabets formål var udviklingen af Ørestaden på Vestamager og at forestå etableringen af metroens tre etaper; Ørestadsbanen, Frederiksbergbanen og Østamagerbanen. Loven blev vedtaget i år Efter et borgermøde i år 2000 på Amager blev Amager Metro Gruppe (AMG) dannet. Baggrunden for borgermødet og dannelsen af AMG var, at man havde forsøgt at få indsigt i udformningen af metroens tredje fase, Østamagerbanen, og ikke havde fået tilfredsstillende informationer. Vi vil i det følgende beskrive, de facetter i forløbet om metroens tredje etape vi har fundet relevante, samt identificere hvilke aktører der har været med i processen og deres bevæggrunde for deltagelse samt hvilken indflydelse AMG opnåede Initiativgruppen om hovedstadsregionen 1989 I marts 1989 nedsatte statsministeren, efter aftale med Socialdemokratiet, en gruppe der skulle komme med ideer og forslag til hvordan de problemer i hovedstadsregionen, i særdeleshed Københavns Kommune, stod overfor indenfor de erhvervs og beskæftigelsesmæssige områder ( Hovedstaden, Hvad vil vi med den?, Initiativgruppen om hovedstadsregionen 1989;6. Se bilag 1) Baggrunden for aftalen, mellem den daværende regering ledet af Poul Schlüter og Socialdemokratiet, der dannede grundlag for gruppens dannelse, var det indgåede forsvarsforlig i 1989, hvor det blev vedtaget at reducere Flådestation Holmen i København. Denne reduktion betød afskaffelse af mange arbejdspladser og sammenholdt med den kendsgerning, at hovedstadsregionen igennem en længere årrække havde mistet en række Side 44 af 76

45 arbejdsintensive virksomheder til områder udenfor regionen, afstedkom at man fra politisk side skønnede, at der var behov for revurdering af områdets situation og fremtidsperspektiver(ibid;6). Målet var ikke at tilbageerobre de tabte arbejdspladser fra provinsen, men snarere, specielt set i lyset at EF s indre marked, at udvikle og tiltrække nye aktiviteter til gavn for hele landet (Ibid;7). Gruppen blev alene nedsat med det formål, at komme med ideer og forslag. Den var således ikke nedsat med det formål, at fremkomme med endelige løsningsforslag eller med det formål, at deres forslag skulle kunne effektueres med det samme. Gruppens sammensætning fremgår af tabel 1. Tabel 1 Navn Erhverv Kirsten Stallknecht Formand, Danske Sygeplejeråd Henning Strøm Stiftamtmand, Departmentchef, Indenrigsministeriet Peter Christoffersen Direktør, Baltica Holdning Hans Thustrup Hansen Borgmester, Københavns Kommune Hans Jensen Næstformand, Landorganisationen i Danmark (LO) Per Kaalund Amtsborgmester, Københavns Amt Anne Birgitte Lundholdt Direktør, Dansk Møbelindustri, Industriminister Jens Kramer Mikkelsen Overborgmester, Københavns Kommune Johan Schrøder Direktør, Radiometer, formand, Dansk Industri (DI) Christen Sørensen Overvismand og Professor, Odense Universitet John Winther Borgmester, Frederiksberg Kommune Kilde: Rapport, Hovedstaden, Hvad vil vi med den?, Initiativgruppen om hovedstadsregionen 1989, side 5, se bilag 1 Kirsten Stallknecht var formand for gruppen og Henning Strøm var næstformand. Henning Strøm skulle lede gruppens sekretariatsfunktion, der var etableret med hjælp fra Indenrigs-, Miljø og Industriministeriet, der stillede medarbejdere til rådighed for gruppen (Ibid;6). Side 45 af 76

46 Gruppen indledte deres arbejde i april 1989 og afholdt i alt 10 møder. Undervejs havde gruppen og sekretariatsfunktionen kontakt med en række institutioner, organisationer, virksomheder og enkeltpersoner, der beskæftigede sig med hovedstadens forhold. Rækken af eksterne aktører bestod af følgende grupperinger (Ibid; ): Arbejdsgiver- og arbejdstagerorganisationer Brancheopdelte interesseorganisationer Pensionskasser Professorer og lektorer ved henholdsvis Universitetet og Handelshøjskolen Entreprenør og developerfirmaer Kultur-, fritids- og miljøinstitutioner samt foreninger Institutioner med relation til turisme Virksomheder ejet at staten og Københavns Kommune Offentlige virksomheder og institutioner i Sverige og Norge De Danske Statsbaner (DSB). Hvis der skulle tiltrækkes virksomheder udefra, for derigennem at forbedre beskæftigelsessituationen, konkluderede gruppen som afslutning på deres arbejde blandt andet, at det var en betingelse at der skete forbedringer af områdets infrastruktur (Ibid; 33). Gruppen foreslog følgende forbedringer af infrastrukturen. Etablering af en Øresundsbro Anlægning af motorvej til Kastrup lufthavn Generel forbedring og udvidelse af motorvejsnettet i og omkring København Forbedring af den kollektive trafik, med særlig fokus på forbedringer på de trafikale udfordringer på Amager. I forhold til forbedringerne af den kollektive trafik på Amager foreslog gruppen, at der skulle anlægges en tunnelbane fra Frederiksberg, via Nørreport og Kongens Nytorv, til Amager. Gruppen foreslog også, at banen kunne forlænges fra Amagerbro ud til Kastrup lufthavn enten som tunnelbane eller som let bybane. Gruppen foreslog, at såfremt det blev valgt at betjene strækningen mellem Amagerbro og Kastrup lufthavn med en let Side 46 af 76

47 bybane, ville den gamle Amagerbanes trace være velegnet. Amagerbanes trace var ejet af banestyrelsen (DSB). Gruppen havde i forbindelse med deres forslag, gjort brug af DSB s plan, Plan 2000, hvori ovenstående betragtninger også forslås (Ibid;85-87) Udvalget om hovedstadsområdets trafikinvesteringer I år 1990 blev der udarbejdet en fireårsaftale om DSB s økonomi, og der blev samtidig aftalt, at der skulle nedsættes et udvalg, der skulle udarbejde en sammenhængende plan for trafikinvesteringer i hovedstadsområdet og finansieringen af disse. Udvalget fik betegnelse udvalget om hovedstadsområdets trafikinvesteringer, og skulle have færdiggjort sit arbejde i april år Aftalen blev truffet mellem partierne, Det konservative Folkeparti, Venstre, Det radikale Venstre, Socialdemokratiet, Centrumdemokraterne og Kristeligt Folkeparti i folketinget. Opgaven for udvalget var, at over de kommende år skulle den kollektive trafik i hovedstadsområdet styrkes ved omfattende investeringer. DSB s jernbaneinvesteringer, i tilknytning til den faste forbindelse over Storebælt, skulle afvikles og ressourcerne skulle derefter anvendes på en modernisering af trafikforholdende i hovedstadsområdet, herunder skulle blandt andet forbindelsen til Kastrup lufthavn forbedres. Ændringen af de trafikale forhold ville medføre store ændringer i hovedstadsområdet, og det var derfor udvalgets opgave, at udarbejde en sammenhængende plan, der tog højde for såvel de økonomiske som de miljømæssige aspekter ved ændringerne. Med fokus på dette, blev udvalget nedsat med repræsentanter fra Finansministeriet, Trafikministeriet, Miljøministeriet, Indenrigsministeriet samt hovedstadskommunerne. En af Finansministeriets repræsentanter blev formand for udvalget( Udvalget om hovedstadsområdets trafikinvesteringer 1991;3, se bilag 3). Udvalget besluttede på sit første møde, at nedsætte to underudvalg, med fokus på henholdsvis trafikprojekter, med Anne-Grethe Foss fra DSB som formand, og finansieringen af trafikinvesteringerne, med Erik Jacobsen fra Budgetdepartementet som formand. I Marts år 1990 blev der på baggrund af redegørelsen Hovedstaden, Hvad vil vi med den?, fra statsministeren, besluttet at tilføje målsætninger om, at fremme vækst og Side 47 af 76

48 erhvervsudvikling i hovedstadsområdet, til udvalgets arbejde. I forlængelse af dette blev Hovedstadens Udviklingsråd etableret (Ibid;3). Rådet skulle i en 3-årig forsøgsperiode, benytte offentligt ejede grunde, til at få sat gang i udviklingen i hovedstadsområdet sammen med Hovedstadens Udviklingsselskab. I Udviklingsrådet var der repræsentanter fra Økonomi-, Forsvars-, Indenrigs-, Miljø-, Industri-, og Trafikministeriet. Ligeledes var Københavns - og Frederiksberg Kommune repræsenteret samt Københavns Amt og Foreningen af Kommuner i Københavns Amt repræsenteret. Udviklingsrådet blev nedlagt nogle år efter, da der ikke kom resultater ud af dette frivillige initiativ (Materialesamling til Hovedstadskommissionens betænkning, s , se bilag 6). Udvalgets konklusioner: Målsætningen for udvalgets konklusioner var, at udviklingen af København som storby skulle sikres, og dette skulle ske ved at skabe en velfungerende infrastruktur og ved skabe at attraktive erhvervsarealer. Samtidig var udvalget opmærksom på, at disse to forhold havde et gensidigt afhængighedsforhold, og derved var betingelserne for hinandens eksistens. Udvalget fandt, at der lå et stort potentiale i udviklingen af Øresundsregionen og udviklingen i antallet af nye arbejdspladser. Udvalget foreslog, at staten og Københavns Kommune i samarbejde skulle skabe en ny bydel på Vestamager, Ørestaden. Et kommunalt- og statsligt selskab skulle udvikle de pågældende arealer på Vestamager. Selskabet skulle med grundlag i salg af arealerne, der var ejet af både staten og kommunen, etablere et trafiksystem, der knyttede Ørestaden til resten af hovedstadsområdet ( Udvalget om hovedstadsområdets trafikinvesteringer 1991; 50, se bilag 3). Og i forlængelse med etableringen af trafiksystemet i Ørestaden, forslog udvalget etablering af en bybane fra Københavns lufthavn til Christianshavn, i Amagerbanens tracé. Finansieringer af banen skulle delvist ske ved hjælp af salg af arealerne i Ørestaden, og delvist ved at staten stillede Amagerbanens areal til rådighed, mod at de til gengæld blev medejer af den færdigudviklede bybane på Østamager. Udvalget forventede, at udgifterne herudover ville udgøre ca. 500 millioner kr.(ibid; 53). Side 48 af 76

49 Udvalget konkluderede, at vækst var altafgørende for hovedstaden (Ibid; 60) Lov om Ørestaden På baggrund af ovenstående udvalgsarbejde og de foreslåede projekter, blev der af finansministeren fremsat et lovforslag i folketinget til etableringen af metroen. Det er med udgangspunkt i beslutningen om den faste forbindelse over Øresund, at der blev dannet grundlag for at Danmarks hovedstad, København, skulle være en storby i international forstand. Den store investering i øresundsforbindelsen, er dog ikke tilstrækkelig til at skabe vækst og udvikling i København, og det er derfor en forudsætning at der samtidig skabes en hastig erhvervsudvikling samt en forbedring af Københavns infrastruktur. Dette skulle gøres gennem et samarbejde mellem regeringen, og de implicerede kommuner og amter i hovedstadsområdet. Der bliver i foråret 1990 nedsat et udvalg af regeringen om trafikinvesteringer i hovedstadsområdet. Udvalget, der er sammensat af forskellige statslige og kommunale repræsentanter, udsender en rapport hvori det fremgår, at den netop afsluttede beslutning, om en fast forbindelse over Øresund, giver Amager en central placering på Københavnskortet. Foruden lufthavnen, vil Amager indtage en central position grundet de overordnede trafikforbindelser, taget i forhold til øresundsforbindelsen. Amager vil så at sige, ligge ved indkørslen til København (Forslag ;6001, se bilag 2). Med Amagers nye status, bliver det nødvendigt at skabe vækst indenfor infrastruktur samt erhvervsliv. Det er gennem udvalgets afsluttende rapport i år 1991, at der dannes grundlag for forslaget til lov om Ørestaden m.v.. Forudsætningen for lovforslaget var, at regeringen og Københavns kommune var enige om, i fællesskab at satse på en udvikling af disse arealer, der af udvalget om hovedstadsområdets trafikinvesteringer kaldes Ørestaden (Forslag ;6002, se bilag 2). Forslaget skulle åbne muligheden for, at staten samt Københavns kommune i samhørighed kunne danne et interessentskab, der kunne forestå udviklingen af Ørestaden. Vedtagelsen af lovforslaget krævede dog, at Københavns kommune gennem beslutning i borgerrepræsentationen, ville stifte Ørestadsselskabet I/S. Forudsætningen for at Ørestaden kunne få sin fulde attraktionsværdi, var at der skulle knyttes direkte trafikforbindelser mellem Ørestaden og København City. Der skulle derfor efter lovforslaget etableres en letbane, Ørestadsbanen, fra Ørestaden via. Christianshavn og Side 49 af 76

50 Kgs. Nytorv til Nørreport. Udviklingen i og omkring Ørestaden ville få Ørestadsarealerne til at stige i værdi, og derigennem danne grundlag for finansieringen af infrastrukturinvesteringerne. Salget af Ørestadsarealerne forventedes at kunne indbringe et større beløb end nødvendigt, til at finansiere Ørestadsbanen. Dette overskud skulle være med til at danne grobund for en videreførelse af Ørestadsbanen, til Frederiksberg og Vanløse. Dette forudsatte dog, at Frederiksberg kommune var villige til at bidrage med 30 % af omkostningerne til stiftelsen af den såkaldte Frederiksbergbane. Desuden skulle Ørestadsselskabets bestyrelse skønne, at det fortsatte salg af Ørestadsarealet, kunne finansiere de resterende 70 %. Foruden en videreførelse af Ørestadsbanen, havde Ørestadsselskabet efter forslaget mulighed for at stifte Østamagerbaneselskabet I/S. Østamagerbaneselskabet skulle etablere en letbane på Østamager i Amagerbanens trace fra Amagercentret til Københavns Lufthavn. Forudsætningen for at dette kunne lade sig gøre, var at Københavns kommune var villig til at stifte Østamagerbaneselskabet, samt at bistå med 40 % af omkostningerne herved. For at Ørestaden kunne tiltrække internationale virksomheder, var det en forudsætning at området omkring Ørestaden skulle fremstå arkitektonisk attraktivt. I den forbindelse fremgår det af lovforslaget, at et særligt råd skulle bistå Ørestadsselskabet med at sikre en bebyggelse af høj arkitektonisk art, samt at inddrage hensyntagen til miljøet. Efter lovforslaget skulle miljøministeren udpege rådet, Ørestadsrådet. Rådet skulle bestå af 5 medlemmer, der besad sagkundskab indenfor kultur og natur (Forslag ;5999 paragraf 10 stk. 2, se bilag 2) Høringen Lovforslaget var inden fremsættelsen i folketinget til høring hos Hovedstadens Udviklingsråd, hvori der var bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser. Af høringens bemærkninger til paragraf 3 fremgår: For at få en hensigtsmæssig tilrettelæggelse af såvel planlægning, projektering og udbud som anlægsarbejderne vil der være behov for at, Ørestadsselskabet I/S` bestyrelse vurderer, om arealsalget fra Ørestaden efter etablering af Ørestadsbanen kan give tilstrækkelige midler til finansiering først af Frederiksbergbanen og derefter af Østamagerbanen, i god tid før disse to baner skal gennemføres (Forslag ; 6010 til paragraf 3, se bilag 2). Side 50 af 76

51 Østamagerbanen er altså den sidste del, etape 3, der skal etableres, hvis bestyrelsen vurderer, at de økonomiske forudsætninger er til stede. Det fremgår ligeledes af høringens bemærkninger til paragraf 3, at Østamagerbanen skal benytte DSBs godsbane langs Østamagers kyst. Staten skal altså stille godsbanens trace til rådighed, for at Østamagerbanen kan etableres. Ydermere forudsætter etableringen af Østamagerbanen, at denne kan gennemføres for en begrænset anlægssum, samt at anlægget kan etableres uden væsentlige gener. Som tidligere nævnt skulle der, i forbindelse med loven om Ørestaden, nedsættes et råd der kunne bistå Ørestadsselskabet med alle spørgsmål vedrørende planlægning, arkitektur og varetagelse af naturbeskyttelseshensyn. Ifølge paragraf 11 i lovforslag L 183 skulle Ørestadsselskabet inddrage Ørestadsrådet i de spørgsmål der vedrørte ovennævnte områder. (Forslag ;6013 til paragraf 11, se bilag 2) Stående udvalg Der imellem lovforslag L 183 og L 24, der var identiske, blev der lavet en betænkning over forslaget til loven om Ørestaden, afgivet af miljø- og planlægningsudvalget. Udvalget havde efter behandlingen af lovforslaget, stillet spørgsmål til miljøministeren og finansministeren. Ydermere havde udvalget modtaget mundtlige og skriftlige henvendelser fra række aktører, der talte organisationer med relation til natur-, miljø- og arkitektoniske formål. Ligeledes valgte Fælledens Venner og haveforening P/F Våren at rette henvendelse til det stående udvalg (stående udvalg 1992;1, se bilag 4). Det stående udvalgs flertal for loven om Ørestaden var enige i at, forbindelsen over Øresund ville ændre hovedstadsområdets mulighed for at styrke sig internationalt. Ydermere lagde flertallet vægt på, at Ørestadens udformning og indhold skulle være til gavn for de lokale beboer på Amager og resten af hovedstadsområdets befolkning, samt at den konkrete planlægning af Ørestaden skulle ske på grundlag af en bred folkelig debat (Stående udvalg 1992;3, se bilag 4). Dette blev der imidlertid stillet spørgsmålstegn ved fra mindretallets side, herunder Fremskridtspartiet. Mindretallet postulerede, at den folkelige debat først ville indtræde, efter politikerne og arkitekterne havde bestemt hvad de pågældende områder skulle indbefatte (Stående udvalg 1992;6, se bilag 4). Dette ville ifølge mindretallet betyde, at de berørte borgers valgmulighed, ville blive begrænset til mindre betydningsfulde områder. Side 51 af 76

52 Det vil vel betyde, at borgerne overhovedet ikke får en mulighed for at påvirke banernes linjeføringer, og borgernes valgmulighed vil antagelig blive begrænset til at vælge mellem»plantning af et birketræ eller et egetræ på torvet«, når arkitektkonkurrencen er afholdt og tegningerne ligger på bordet (Stående udvalg 1992;6, se bilag 4). På baggrund af dette, fremsatte Fremskridtspartiet et ønske om, at der skulle foreligge en folkeafstemning blandt de berørte borgere, således at de berørte borgere havde mulighed for at influere i beslutningsprocessen. Der var endvidere anmærkninger fra mindretallets side om en ændring af paragraf 2 i forslaget til lov om Ørestaden, der gav Ørestadsselskabet bemyndigelse til helt eller delvist uden vederlag at kunne stille arealer til rådighed til kulturelle formål m.v.. Dette blev af mindretallet, set som en konkurrenceforvridning, da det ville betyde, at skatteyderne i andre dele af landet blev forpligtet til at finansiere hovedstadsområdets kulturelle formål. Dette må kunne kaldes konkurrenceforvridning og kan ikke udelukkes at stride imod et eller andet EFdirektiv (Stående udvalg 1992;7, se bilag 4). Mindretallet fremstod desuden uforstående overfor at, Amagers kollektive trafikforbindelser skulle kædes sammen med et økonomisk uholdbart projekt om Ørestaden. Mindretallet mente, at salget af de tidligere nævnte grundarealer, var et alt for usikkert finansieringsgrundlag. Mindretallet var derfor for, at de ovennævnte trafikforbindelser skulle finansieres gennem private investorer Den endelige vedtagelse af loven om Ørestaden Den endelige vedtagelse af loven om Ørestaden, blev vedtaget ni dage efter det stående udvalgs betænkninger omkring loven om Ørestaden, den 24. juni Kun mindre betydelige anmærkninger var taget til efterretning i den gældende lov. Anmærkningerne omkring Ørestadsselskabets helt eller delvis uden bemyndigelse kunne stille arealer til rådighed, forblev uændret. Ydermere blev mindretallets ønske om mere indflydelse til den berørte borger, bl.a. gennem en folkeafstemning, ikke berørt i loven. Side 52 af 76

53 6.5. Ørestadsselskabet I forbindelse med bygningen af den københavnske metro, besluttes det gennem Lov nr. 477 af 1992, at der skal anlægges et kommunalt-statsligt selskab, der skulle stå for salg af arealer til etableringen af et trafiksystem til Københavns centrum. Selskabet navngives Ørestadsselskabet I/S i 1992 og gives muligheden for opførelsen af metrobanen og udviklingen og salget af byggeri i Ørestaden. Interessentskabet fordeles således, at Københavns kommune ejer 55%, mens staten ejer 45%. Ørestadsselskabets bestyrelse består af seks medlemmer. Tre udpeget af Københavns Kommune og tre udpeget af Finansministeriet. I forbindelse med opførelsen af metroens 3 etaper, bemyndiges Ørestadsselskabet til at grundlægge yderligere selskaber til varetagelsen af hver enkelt metroetape. Det drejer sig om: Frederiksbergbaneselskabet I/S, og Østamagerbaneselskabet I/S. Østamagerbaneselskabet I/S har til formål at anlægge metroen på Østamager, i Amagerbanens trace, der stilles vederlagsfrit til rådighed for selskabet af staten. Selskabet interessenter er Ørestadsselskabet der 55% og Københavns Amt der ejer 45%. Selskabets bestyrelse består af fire medlemmer udpeget af Ørestadsselskabet og to medlemmer udpeget af Københavns Amt. Selskabet direktion er lig Ørestadsselskabets ( hentet d. 5/6 2005). Ørestadsselskabet bemyndiges til en låneramme til kommende trafikprojekter, med en kommunal-statslig lånegaranti inden for en ramme på 4 mia. kr. Selve driften af metroen skal udliciteres til enten offentlig eller private organisationer. I lov 477 af 1992 er der ikke taget endelig stilling til bygningsmæssige overvejelser, omkring opførelsen af metroen. Til biståelse af rådgivning i planlægnings, arkitektoniske og naturbeskyttelsesmæssige spørgsmål oprettes, som tidligere nævnt af miljøministeriet, Ørestadsrådet. Rådet skulle også bidrage med hjælp til arkitektkonkurrencer. Ørestadsselskabet behøvede ikke læne sig op af Ørestadsrådets vurderinger, men blev givet bemyndigelse til at forhøre sig hos andre instanser. Ørestadsrådets medlemmer blev udpeget af miljøministeren, og bestod af personer fra Danmarks Naturfredningsforening, Friluftsrådet og personer med tilknytning til Side 53 af 76

54 Kunstakademiets Arkiteksskole og Kunstakademiets Billedskole. Ligeledes bestod rådet af landskabsarkitekter. ( Ørestadsrådets beretning og ;2,16, se bilag 7). I juni år 2002 vedtages i folketinget LOV nummer 386 af 06/06/2002, at Ørestadsrådet skal nedlægges. I rådets virke fra år 1993 til år 2002, havde rådet alene rådgivet projekter med relationer til udviklingen af Ørestaden på Vestamager. Rådet havde ikke beskæftiget sig med de andre anlægsprojekter, der bliver omtalt i loven om Ørestaden, den 24. juni 1992 (Ibid;2,16, se bilag 7). Efter nedlæggelsen af rådet, var det op til Ørestadsselskabet og de kommuner der var involverede i selskabets byggeprojekter at udfylde og løse de opgaver, der tidligere var blevet udført af Ørestadsrådet. Rigsrevisionen påpegede i beretningen om Ørestaden i år 2000, at Ørestadsloven havde karakter af et kommissorium frem for en egentlig anlægslov. Forarbejdet og den endelige lovtekst overlod spørgsmål om valg af banesystem, linjeføring, budgetlægning, planlægning og udvikling af en ny bydel til Ørestadsselskabets og Ørestadsrådets senere afgørelse. ( hentet d. 12/6 2005) Da Ørestadsselskabets organisation er smal, varetages metrobyggeriet af andre organisationer, der kan opdeles således Trafikplanlægning, Bygherreorganisationer, Assessor og entreprenører (se bilag 8). Ørestadsselskabets egen organisations primære opgaver er kontrol og rapportering af den eksterne organisation, og at foranledige udlicitering af driften af metroen. ( og hentet d. 27/5 2005) 6.6. Amager Metro Gruppe I år 1994 begyndte Ørestadsselskabet I/S at foretage de første prøveboringer, og sideløbende med opførelse af metrobanerne i Ørestaden og på Frederiksberg, som blev indviede i henholdsvis oktober år 2002 og år 2003, blev Amager Metro Gruppe, på baggrund af et borgermøde, dannet i september år Baggrunden for borgermødet, var at de berørte aktører på amager var bekymret om hvilke konsekvenser metroen på Østamager ville få. Bekymringerne drejede sig blandt andet om, hvorvidt banen skulle Side 54 af 76

55 nedgraves eller være højbane, og hvor banen helt præcis skulle placeres( hentet d. 6/6 2005, se bilag 9). Mange af de fremmødte havde søgt, at få indsigt i fremtidsplanerne om metroen, men havde ikke fået tilfredsstillende informationer. Derfor blev mødet især brugt til at debattere hvordan metroen præcist skulle placeres. Grundlaget for denne debat, var en skrivelse udsendt af Ørestadsselskabet, hvor det fremgik, at planen gik ud på at bygge en højbane eller en bane ved jorden, da dette ville være de billigste løsningsforslag. Løsningsforslagene fra Ørestadsselskabet, blev der dog sat spørgsmålstegn ved på mødet, og det blev besluttet at lave en indsigelse mod dette forslag. Det blev også vedtaget, at en mindre gruppe skulle indsamle politiske holdninger til metroens tredje fase. Dette viste sig at være en meget vanskelig opgave, da politikerne svarede udskydende. I november år 2000 blev der afholdt den stiftende generalforsamling, hvor AMG blev dannet (Ibid, se bilag 9). Formålet med foreningen var: At øve indflydelse på bygningen af Metroens tredje ben, således at det for de i området boende personer, blev en miljømæssig acceptabel løsning. At søge indflydelse på en eventuel ændring af de stationsnære områders status, således at disse vedbliver at være B1 områder (Ibid; se bilag 9). Der blev på generalforsamling argumenteret for nødvendigheden af, at AMG var blevet dannet som en forening der kunne virke som platform, for det fremtidige arbejde med bestyrelsen som drivkraft. Men der blev dog også lagt stor vægt på, at det skulle være en meget åben forening, hvor alle medlemmer var velkomne til bestyrelsesmøder. Og opgaver ville blive lagt ud som emneorienteret arbejdsgrupper, fordelt efter kompetencer blandt medlemmerne. Som afslutning på generalforsamlingen blev der efterlyst personer med kompetencer indenfor jura, arkitektur, miljølovgivning, offentlig forvaltning, anlægsarbejde og selvfølgelig medlemmer generelt. Den formelle forening blev også stiftet i erkendelse af at, mange borgere på Amager, og i særdeleshed de borgere der dannede AMG, havde haft store problemer med at skaffe viden om metroen. De havde som enkelte personer søgt at indsamle viden uden held, og mente derfor det ville lette arbejde, hvis man dannede en formel forening (Ibid; se bilag 9). Side 55 af 76

56 6 Netværksstyring i Danmark 6.7. Hovedstadens Udviklingsråd Hovedstadens Udviklingsråd (HUR) blev dannet i år 2000, og skulle fungere som politisk myndighed, der var ledet af politikere fra og finansieret af Københavns, Frederiksborg og Roskilde Amter samt København og Frederiksberg Kommune. I HUR er der nedsat tre udvalg, hvoraf det ene udvalg var trafikudvalget der behandlede budgetter og trafikplanlægninger i ovennævnte områder ( hentet d. 17/5 2005). AMG sendte i år 2000 tre forslag med alternative planer til udformningen af metroen på Østamager til HUR. AMG s baggrund for at udfærdige visioner for metroens tredje fase var, at medlemmerne bekymrede sig for Ørestadsselskabets forslag om opførelsen af metroen. Bekymringerne var støjen fra metroen, forureningen, faldende huspriser på højbanen osv. Herunder ses den grafiske og skriftlige indsigelse, der blev sendt til Hovedstadens Udviklingsråd. Alternativ A Alternativ B Alternativ C Lukket nedgravet bane m/ Halvt nedgravet bane m/ Åben nedgravet bane m/ gitter cykelsti og grønne arealer. slyngplanter. til slyngplanter. Kilde: hentet d. 6/6 2005, se bilag 9 Indsigelserne førte dog ikke til væsentlige ændringer i udformningen af metroens tredje etape på Østamager. Side 56 af 76

57 6.8. Lokalplaner og regionsplanstillæg Den endelige udformning af metroens tredje etape blev besluttet på baggrund, af det regionsplantillæg som HUR udgav og på baggrund af den VVM-redegørelse (Varige Virkninger for Miljøet) der blev udarbejdet. I tillægget fremgik det, at HUR i januar år 2001 tiltrådte til biståelse ved planlægningen af Østamagerbanen. Regionplanen kom i høring i otte uger, og herefter offentliggjorde Københavns Kommune og Tårnby Kommune deres lokalplaner vedrørende Østamagerbanen (Regionplanstillæg 2003;6, se bilag 10). Det fremgik, at banen skulle etableres indenfor de økonomiske rammer, som var beskrevet i VVM-redegørelsen. Københavns amtsråd havde på den baggrund, besluttet at sætte de samlede udgifter til 1050 mio. kr. (Regionplanstillæg 2003;8, se bilag 10). Østamagerbaneselskabet skulle ligeledes beslutte anlæggets størrelse ved byggeriet på baggrund af tillægget. Det påpegedes ligeledes, at der i anlægsfasen af Østamagerbanen ville være miljømæssige gener, men at de samfundsmæssige fordele på sigt vil opveje dette aspekt. I tillægget medtages forskellige alternative løsninger i forhold til regionplanstillæggets hovedforslag, hvor det bl.a. eksemplificeres, at der skulle påføres ekstra ressourcer ved en nedgravet løsning, der bl.a. krævede opgravning af mere end oprindelig foreslået i hovedforslaget. Ligeledes skulle anlæggets antal af beskæftiget øges (Regionplanstillæg 2003;25, se bilag 10). I HUR s regionplanstillæg var medtaget høringsforslag, hvor alternative udformninger var bearbejdet. Her blev gennemgået forskellige fordele og ulemper ved disse alternative forslag. Det påpegedes også, at hvis metroen skulle nedgraves, skulle dette ske med paragraf-tilladelse (Regionplanstillæg 2003;100, se bilag 10). Det konkluderedes, at der ved en nedgravet løsning ville være større miljømæssige påvirkninger i anlægsfasen, i forhold til hovedforslaget, men at dette ikke blev gældende i driftsfasen (Regionplanstillæg 2003; 106, se bilag 10). På baggrund af regionplanstillægget og VVM-redegørelsen, udarbejdede Tårnby Kommune og Københavns Kommune en lokalplan for opførelsen af Østamagerbanen. I Tårnby Kommune skulle lokalplanen sikre et planmæssigt grundlag og at gener af enhver karakter hindres Side 57 af 76

58 ( 200;6). Det påpegedes ligeledes, at det ikke kan undgås at der bliver gener Tårnby Kommune vil sikre, at disse bliver så små som mulige (Ibid;11). Rapporten påpegede, at HUR ved afslutning af den offentlige høring, ville udstikke retningslinier for den videre planlægning i kommunerne. Tårnby Kommune påpegede dernæst, at der ikke var krav om etablering af anlæg mv., der var indeholdt i lokalplanen. Eventuelle videregående afvigelser fra lokalplanen, kunne kun tilvejebringes, ved fastlæggelse af en ny lokalplan (Ibid;18). Københavns Kommunes lokalplan vedtoges ligeledes, i henhold til HUR s lokalplanstillæg og den udarbejdede VVM-redegørelse. Københavns Kommune påpegede, at der kan dispenseres efter bestemmelser i lokalplanen i henhold til planlovens paragraf 19 ( ) lokalplanen hindrer ikke at eksisterende bebyggelse og anvendelse ikke strider mod givne byggetilladelser ( hentet d. 25/4 2005). Lokalplanerne blev som anført vedtaget, i henholdsvis år 2002 og år 2003 således, at banen kunne opføres så metroen skulle køre i åbent terræn, på dæmninger og på meget få og korte strækninger i åbne grave, når banen er færdigbygget i år ( hentet d. 26/5 2005) 6.9. Amager Metrogruppe alternative forsøg på påvirkning Sideløbende med behandlingen af lokal- og regionsplanerne, fremlagde AMG i maj 2002 et budget udarbejdet af ingeniør Nils Kiær, der viste at nedgravningen af metroen kunne gøres indenfor det fastlagte budget på cirka 1,4 mia. kr. ( hentet d. 26/4 2005, se bilag 9) Østamagerbaneselskabets ejere, Københavns Kommune & Amt og Staten (Trafikministeriet), får på baggrund af AMGs budget, revisionsselskabet PriceWaterHouseCoopers til at gennemgå beregningerne med henblik på at sammenligne og redegøre for forskellene. I den forbindelse modtog PriceWaterHouseCoopers bistand fra Birch og Krogboe, rådgivende ingeniørfirma, til opgaven. Rapporten blev færdig februar 2004 og konklusionen blev, at såfremt AMG s forslag, en nedgravning af banen, Side 58 af 76

59 skulle gennemføres ville dette medfører en forøgelse af budgettet på mellem kr. 224 mio. kr. til 244 mio. kr. ( hentet d. 26/4 2005). Ydermere vil en omlægning af den igangværende udførelse af Østamagerbanen resultere i en meromkostning, til omlægning af anlægsarbejdet samt ophævelse af eksisterende kontrakter og indhentning af nye tilbud på anlægsarbejdet, på 500 mio. kr. ( hentet d. 4/6 2005) I alt ville en omlægning af Østamagerbanen, ifølge økonomi forvaltningen i Københavns Kommune, medføre en ekstraomkostning på ca. 800 mio. kr. Selve standsningen indebærer omkostninger på op imod ½ mia. kr. Når man løber fra indgåede aftaler, følger der i kølvandet herpå erstatningskrav fra entreprenører mm. De gunstige optionsaftaler på køb af tog bortfalder. Allerede gennemførte ledningsændringer vedrørende el, varme og kloak skal laves om. Og en forsinkelse af projektet på 2-3 år indebærer øgede renteudgifter. Og der er ingen sikkerhed for, at disse omkostninger ikke bliver endnu større end de anslåede ½ mia. kr. Hertil kommer så en ekstra regning på ca. 200 mio. kr. for at grave banen 2½ meter ned på den del af strækningen, der ligger i Københavns Kommune. Og noget af strækningen ind i Tårnby Kommune bliver Københavns Kommune nødt til at betale, for hverken Københavns Amt eller Tårnby Kommune vil betale én eneste krone ekstra. Samlet set en ekstraregning til de københavnske skatteborgere på et sted mellem 700 og 750 mio. kr. Til sammenligning kunne der for dette beløb bygges 7-8 nye svømmehaller! (Kilde: ostamager.htm) Landsretten og Højesteret Ørestadsselskabet ville dog ikke redegøre for, hvorledes de havde sammenlignet budgetterne og hvilke forudsætninger, der lå til grund for deres betragtninger. I slutningen af år 2003 stævnede AMG Ørestadsselskabet, med det formål, at få indsigt i disse Side 59 af 76

60 betragtninger. Igennem denne retssag fik AMG påberåbt sig den lokale og nationale presses bevågenhed ( hentet d. 26/4 2005, se bilag 9). Sagen blev fremstillet i år 2005, først i Landsretten og efterfølgende i Højeste Ret. Sagen blev afslået ved de to retsinstanser, med den begrundelse, at sagen var udenfor retslig interesse for parterne. Desuden rummede AMG s søgsmål, en række uklarheder og ubestemtheder omkring de eventuelle påkrævede ændringer til opførelsen af metroen. Derfor var sagen ikke egnet til behandling for domstol ( d. 6/6 2005) AMG havde i forbindelse med fremlæggelse af sagen for de to retsinstanser, ikke haft muligheder for at få indsigt i de nærmere økonomiske detaljer for projektet. Den manglende indsigt, var forårsaget af, at Ørestadsselskabet ikke var villig, til at forestå AMG med de relevante oplysninger( se bilag 9) Efter den manglende afprøvning ved de to retsinstanser, udtalte AMG s formand Martin Einfeldt: Det er rystende. Jeg synes, vi har fundet et sort hul i det demokrati, vi troede, vi havde. Hvis Østre Landsret havde taget sagen, havde vi fået tallene på bordet, men nu har systemet lukket sig om sig selv, og læren må være, at lukkethed betaler sig ( hentet d. 5/6 2005) Sammenfatning I dette kapitel har vi redegjort for, hvilke betingelser der gjorde sig gældende, før udarbejdelsen af Loven om Ørestaden m.m.. Gennem dette har vi forklaret, hvilke ræsonnementer de involverede aktører, herunder Regeringen, Folketinget, embedsfolk samt de involverede kommuner og amter, gjorde brug af, i forbindelse med det forberedende arbejde før første lovforslag. Samtidig er der redegjort for, hvilke andre aktører regeringen Side 60 af 76

61 udpegede i forbindelse med de to udvalgsrapporter. Desuden er der fokuseret på, hvilke betingelser og rammer regeringen udstak, for udvalgenes forberedende arbejde. Ved folketingets behandling af lovforslaget, har vi fokuseret på processerne omkring behandlingen af de forskellige lovforslag. I forlængelse af dette, har vi søgt at identificere hvilke indvirkninger proceduren i folketinget har haft for den endelige udformning og vedtagelse af loven i år Herunder har vi søgt at identificere, hvilke ændringsforslag og bemærkninger det stående udvalg, Miljø- og planlægningsudvalget, havde til de enkelte bestemmelser i lovforslaget, samt hvorledes disse blev taget til efterretning i den efterfølgende lovbehandling. Gennemgangen af denne procedure har vi fundet nødvendig, for at lokalisere i hvilken udstrækning betingelserne og rammerne omkring loven, er blevet ændret i forhold til første lovbehandling. Vi har valgt at beskrive, hvilke aktører der i den endelige lovtekst, fik en central rolle i den videre beslutningsproces, for den endelige udformning og udførelse af metroens tredje etape på Østamager. I forbindelse med den endelige beslutningsproces omkring metroens tredje etape, har vi søgt at beskrive hvilke virkemidler AMG gjorde brug af, for at opnå indflydelse i beslutningsprocessen. Formålet med dette er at belyse hvilke konsekvenser AMG s forsøg på indflydelse, havde for beslutningsprocessen. Som konsekvens af denne belysning anskues, hvorledes de etablerede aktører opretholder deres positioner i det dannede netværk. Side 61 af 76

62 7. Analysen 7.1. Indledning I dette kapitel vil vi foretage en analyse på baggrund af de teoretiske refleksioner samt den indsamlede empiri. Analysen er opdelt således at den afspejler den historiske udvikling i vores empirisamling. Ved denne gennemgang belyses hvilke aktører der er styringsvaliderende samt hvilke rammer og betingelser disse agerer ud fra. Ligeledes belyses hvilke inklusioner og eksklusioner der foretages ved de enkelte beslutningsprocesser. På baggrund af dette anskueliggøres hvilke demokratiske konsekvenser netværksstyring har haft for de enkelte aktører der fremgår af vores case Statens dannelse af de diskursive rammer I et økonomisk diskursperspektiv fremstår det forbundet tab af arbejdspladser i Københavns kommune, som udgangspunktet for den diskursive ramme, der danner grundlag for styringen og de magtrelationer, som optræder indenfor denne. Selve styringen har sit udgangspunkt i bestillingen af kommissoriet, hvor staten står som bestiller og som sammensætter af udvalget Initiativgruppen om hovedstadsregionen Når staten fremtræder som centrum for udvalgets arbejde og beslutninger, fremstår staten som styringsvaliderende i forhold til udvalgsarbejdet. Igennem statens position som styringsvaliderende er de bestemmende for hvilke aktører, der skal indgå i udvalgsarbejdet, og kontrollerer dermed hvilke aktører, der henholdsvis inkluderes og ekskluderes. De diskursive rammer for udvalgsarbejdet var økonomi, herunder beskæftigelse samt vækst i hovedstadsområdet. Statens valgt ud fra disse rammer politikere, embedsmænd, aktører indenfor det private erhvervsliv samt repræsentanter fra forskellige erhvervsorganisationer med kompetencer indenfor økonomi. Disse aktører rådførte sig med andre organisationer der indenfor disse rammer fremstod som videns stærke, da de beskæftigede sig med hovedstadens problemstillinger. Slettet: der Slettet: ved Slettet: e Afslutningen på udvalgets arbejde blev, at der skulle foretages en række tiltag i hovedstadsregionen, der var orienteret omkring den økonomiske diskurs, herunder Side 62 af 76

63 opførelsen af metroen. Dette medførte ligeledes at de aktører der var indbefattet i udvalgsarbejdet agerede ud fra de samme handlingsrationaler, der var fastsat på forhånd af staten. Statens fastsatte diskursive rammer, og valget af aktører ud fra disse, betød at forhandlingsforløbet aktørerne i mellem var baseret på agonistiske relationer. Grundet disse rammer og betingelser vedrørte udvalgsarbejdet ikke miljø- og planlægningsspørgsmål, og som følge heraf inkluderede udvalgsarbejdet ikke aktører med kompetencer indenfor miljø og planlægning. Nedsættelsen af udvalget Hovedstadsområdets trafikinvesteringer sker med udgangspunkt i de økonomiske diskursive rammer, der blev dannet i det første udvalg. Staten udpegede aktører fra deres egen organisation og i modsætning til nedsættelsen af Initiativgruppen om hovedstadsregionen 1989 inkluderedes der ikke andre aktører udefra. Dette medfører, at aktørernes handlingsrationaler bestemmes af den økonomisk orienterede diskurs, og udeblivelsen af modsatrettede interesser skaber implicit en tilstand af tilfredshed med den gældende diskurs, og dermed bliver diskursen lukket med ét handlingsrationale. Statens rolle som styringsvaliderende forblev derfor uændret. Slettet: ved Slettet: e Udvalget konkluderede, at væksten var afgørende for hovedstadsområdet, og de diskursive rammer for udvalgets arbejde var af økonomisk karakter. Konklusionen var, at væksten skulle fremstå som centralt argument for, at den kollektive trafik skulle styrkes, og omvendt skulle den kollektive trafik være middel til at skabe vækst. Dette resulterede i, at udvalget foreslog opførelsen af metroen. Fællestræk for de to udvalgsarbejder var, at de begge indeholdt visionære forslag til udviklingen af metroen, og de nærmere planlægningsmæssige spørgsmål ikke var beskrevet. Udefra stående havde derfor ikke mulighed for at tage stilling til de mulige konsekvenser, der var placeret indenfor den skabte diskursive ramme. Et andet fællestræk for de to udvalgsarbejder var, at de genealogiske træk fra magten i de diskursive rammer blev, at økonomien var defineret som værende den sande historiske fortælling. Denne definering af gyldig viden konstruerer det efterfølgende arbejde og det senere forslag for den kollektive trafiks udvikling. Staten har en central placering i konstruktionen af den genealogiske vinkel. Staten er med til at markere de overordnede Slettet: e Slettet: var Slettet: er Side 63 af 76

64 diskursive rammer samtidig med, at staten helt eller delvist uddelegerer beslutningskompetencer til egne organisationer. Slettet: uddelegerer 7.3. Lovforberedelsen i den institutionelle ramme Finansministeriet fremsatte i Folketinget lovforslag nummer 24 af 1991 på baggrund af de to udvalgsrapporter om opførelsen af metroen i København og herunder opførelsen af metroens tredje etape på Østamager. Ved finansministeriets fremsættelse af lovforslaget optrådte Folketinget som den overordnede institutionelle ramme for behandlingen af lovforslaget. Folketinget, den lovgivende magt, havde til opgave at kontrollere finansministeriet og regeringen som den udøvende magts arbejde i forbindelse med lovfremstillingen. Lovforslagets indhold var ligesom udvalgsrapporterne med fokus på økonomi og vækst. Indenfor denne ramme, der dannes på baggrund af forskellige magtkampe partierne imellem, skabes og omskabes konsensusen for hvad der er gyldig viden. Slettet: f Slettet: folketinget Slettet: finansministeriet Slettet: Slettet: Slettet: hvad der er Inden fremsættelsen af første lovforslag blev forslaget sendt til høring i Hovedstadens Udviklingsråd. Rådets virke er bestemt af de diskursive rammer og betingelser, staten fastsatte, og indbefattede vækst og økonomi. Dette betød, at Hovedstadens Udviklingsråds bemærkninger var bestemt af de betingelser, der var udstukket af staten. Rådets bemærkninger til lovforslaget skulle bidrage med konkret viden om de enkelte paragraffer for derved at give folketinget større indsigt i de konkrete bestemmelser. Høringen skulle ligeledes legitimere disse tiltags indhold overfor dels Folketingets medlemmer og dels amter, kommuner og borgere. Ingen af Hovedstadens Udviklingsråds bemærkninger var inkluderet ved vedtagelsen af loven, og derved ændrede de diskursive betingelser, som de involverede aktører skulle opererer ud fra, sig ikke. Slettet: Fori Slettet: lov Slettet: h Slettet: u Slettet: var Slettet: h Slettet: u Slettet: f Slettet: men også Slettet: hovedstadens Slettet: udviklingsråds Slettet: Mellem første og anden behandling af lovforslaget blev forslaget fremsat til behandling i det stående udvalg, Miljø- og planlægningsudvalget. Det stående udvalg, der er en del af den parlamentariske styringskæde, skulle sikre en grundig behandling af lovforslaget dels for at skabe større faglig dybde og indsigt og dels for at sikre, at borgere og organisationer Slettet: fremsattes Slettet: det stående udvalg, Slettet: m Slettet: samt Side 64 af 76

65 havde mulighed for at rette henvendelse omkring lovforslaget. Udvalget modtog ingen henvendelser fra borgere, der boede langs Østamagerbanens strækning. Slettet: en I forbindelse med udvalgsarbejdet påpegede flertallet i Miljø- og planlægningsudvalget, at udformningen af blandt andet metroen på Østamager skulle ske på baggrund af en bred folkelig debat. Grundlaget for denne folkelige debat var, at der skulle etableres et netværk på alle samfundsmæssige niveauer. Netværket skulle sikre borgernes mulighed for at blive hørt i den efterfølgende beslutningsproces og ligeledes sikre, at de berørte aktører fandt de endelige beslutninger legitime. Slettet: til Mindretallet påpegede derimod, at flertallets argumentation for den brede folkelige debat, først ville finde sted efter vedtagelsen af loven, og loven ville derfor ligge snævre bånd på hvilke spørgsmål der kunne debatteres. Mindretallet var ligeledes af den opfattelse, at behandlingen af lovforslagets indhold i Folketinget ville betyde en hindring for deltagelsen af berørte aktører på andre samfundsmæssige niveauer. Derved ville der dels ved lovbehandlingen og dels efter vedtagelsen af loven, ske en eksklusion af aktører, der ikke var beskrevet i loven. Fremskridtspartiet, som var en del af mindretallet, udtalte: det kan ikke udelukkes at stride imod et eller andet EF-direktiv (Stående udvalg 1992; 7). Udtalelsen var ikke løsningsorienteret. Fremskridtspartiet fremstod som videnssvage, fordi den nærmere konstruktion og præcisering af deres udsagn var mangelfulde. Det betød, at der var en eksklusion af udsagnets argumentation i den videre behandling af lovforslaget, og udsagnet derved ikke blev taget til efterretning. Igennem flertallets og mindretallets magtkampe blev der skabt agonistiske relationer partierne imellem, og derved opstod der mulighed for at danne konsensorienterede holdninger, der igen dannede den gyldige viden for indholdet af den videre behandling af lovforslaget. I det stående udvalgs rum foregik der altså ideologiske magtkampe mellem mindretallet og flertallet i Folketinget, hvor der bliver kæmpet om hvilket handlingsrationale, herunder kodning og afvejning af argumenter, der skulle være gældende indenfor rammerne af økonomi og miljø. Betænkningen, som udvalget afgav mellem Folketingets anden og tredje behandling af lovforslaget, indeholdt ændringsforslag til lovens enkelte bestemmelser. Ingen af disse bemærkninger og ændringsforslag førte til nævneværdige ændringer i den endelige lovtekst. Slettet: folketinget Slettet: Slettet: at Slettet: Slettet: Slettet: kunne Slettet: f Slettet: en Slettet: for disse Slettet: f Slettet: e Side 65 af 76

66 Lovens indhold blev ikke ændret, og derved ændrede de diskursive betingelser, som miljø- og planlægningsudvalget foreslog, sig ikke for de diskursive rammer for opførelsen af metroen på Østamager Skabelsen af den hegemoniske diskurs Selve vedtagelsen af loven i Folketinget i juni år 1992 havde Ørestadsselskabet, som den centrale aktør i forhold til den fremtidige udformning og opførelse af metroen på Østamager. Staten udpegede Ørestadsrådet, der havde til formål at rådgive staten omkring miljømæssige aspekter i opførelsen af Ørestaden, herunder metroen. Rådet skulle varetage de miljømæssige og planlægningsmæssige aspekter i projektet, mens interessentskabet for Ørestadsselskabet skulle have fokus på de økonomiske handlingsrationaler. Rådgivningen skulle sikre, at de diskursive betingelser for opførelsen af Ørestaden og metroen tog hensyn til miljøet, da de diskursive rammer i loven ikke beskrev disse aspekter nærmere. Det miljømæssige rationale legitimeredes ved, at Ørestadsrådet blev indbefattet i beslutningsprocesserne i den efterfølgende opførelse af Ørestaden, herunder metroen. Slettet: folketinget Slettet: Staten står som central aktør gennem deres ejerskab af Ørestadsselskabet og udpegelsen af Ørestadsrådet, og staten får derfor mulighed for at fremstå som styringsvaliderende i forhold til etableringen af et muligt netværk. Igennem denne rolle ville Ørestadsselskabet kunne selektere hvilke aktører, der skulle inkluderes og ekskluderes i et muligt netværk og derigennem have mulighed for at regulere de diskursive rammer for udviklingen og opførelsen af metroen. Ørestadsselskabet havde ligeledes gennem deres rolle som metastyrende organ for det eventuelt kommende netværk mulighed for at bestemme hvilke relationer, herunder de antagonistiske og agonistiske relationer, der skulle herske indenfor netværket. Slettet: i Slettet: le Den vækstmæssige kontekst i lovforslaget skal ses i forhold til det arbejde der blev udført i udvalgene, der var nedsat før lovforslaget blev fremsat til behandling i folketinget. Tekstens indhold underbyggede det økonomiske handlingsrationale, der senere blev anvendt i den vedtagende lov. Side 66 af 76

67 I tekstens indhold fokuseres der på de økonomiske og vækstmæssige rationaler. Dette blev til sandheden og ved lovens vedtagelse den gældende diskursive ramme. Denne ramme forstærkede valget af de økonomiske diskursive betingelser i lovteksten og medførte, at der skete en inklusion af aktører med dette handlingsrationale. Som afledt effekt af dette kunne der opstå en eksklusion af rationaler og aktører, der ikke var indenfor den økonomiske diskurs i de efterfølgende beslutningsprocesser. d Slettet: tte Slettet: Og s Med den endelige vedtagelse af Loven om Ørestaden m.m. optrådte loven som det legitime redskab for den efterfølgende udformning og opførelse af metroen. Indholdet af loven skulle tilsikre let gennemskuelighed for de berørte aktører, således at lighed og frihed blev sikret. Derigennem gives borgerne mulighed for at deltage i den politiske beslutningsproces omkring udformningen og opførelsen af metroen. Slettet: 7.5. Udfordring af den hegemoniske diskurs En række borgere havde søgt informationer omkring udformningen af metroens tredje etape hos Ørestadsselskabet. Informationerne, som Ørestadsselskabet videregav til borgerne, blev dog opfattet som illegitime. Derved var grundlaget skabt for en ny aktør, Amager Metro Gruppe, der forsøgte at opnå medindflydelse på statens beslutningsprocesser. AMG søgte gennem deres dannelse at påvirke Ørestadsselskabets handlingsrationaler, der var af økonomisk diskursiv karakter, ved at foreslå en anden udformning af opførelsen af Østamagerbanen, der tilgodeså de miljømæssige aspekter. Derved forsøgte AMG at omskabe den diskurs, indenfor de rammer og betingelser, som staten havde skabt for opførelsen af Østamagerbanen. Slettet: at Slettet: Slettet: AMG udarbejdede tre alternative løsningsforslag til udførelsen af metroens tredje etape. Deres løsningsforslag var et led i deres indsigelse for at ændre de diskursive rammer og betingelser, der var skabt omkring udformningen. Indsigelsen blev rettet mod administrationen af regionsplanerne. AMG søgte igennem denne indsigelse at indlemme deres strategiske mål indenfor de eksisterende institutionaliserede rammer for herigennem at skabe et forhandlingsforløb, der beroede på agonistiske relationer. Nærmere betegnet ønskede AMG gennem deres indsigelse at ændre den økonomiske diskurs ved at indlemme en miljøorienteret løsning, der kunne skabe og omskabe konsensus for, hvad der var gyldig Side 67 af 76

68 viden indenfor beslutningsprocesserne. Ved at AMG s løsningsforslag var tilrettet og relateret til de diskursive betingelser, der var gældende for de institutionelle rammer, søgte de at skabe agonistiske relationer imellem dem selv og Ørestadsselskabet. Indsigelsen medførte dog ikke ændringer af de diskursive rammer og betingelser, da HUR samt Københavns og Tårnby Kommune valgte at se bort fra AMG s indsigelse. Dette betød, at der opstod en konfrontation mellem AMG og Ørestadsselskabet, og som resultat af dette blev der skabt en antagonistisk relation de to aktører imellem. Dette kom til udtryk ved, at AMG efterfølgende forsøgte at påvirke Ørestadsselskabets økonomiske diskurs ved at udarbejde et alternativt budget til udformningen og opførelsen af Østamagerbanen, der siden hen blev forkastet af Ørestadsselskabet. Slettet: til Slettet: kommune 7.6. Styringsnetværkets komplekser De to udvalgsrapporter fastlægger staten som styringsvaliderende i forhold til de diskursive rammer, der senere danner grundlag for lovforslaget. De diskursive rammer bliver anlagt indenfor den konkrete problemstilling som staten står overfor. Da staten står som styringsvaliderende for udarbejdelsen af de to rapporter, fremstår staten som metastyrende organ for det netværk, der opstår ved deres inkludering af eksterne aktører i første udvalgsrapport. Aktørerne der blev inkluderet, var udvalgt indenfor de økonomiske diskursive betingelser, der var gældende for udvalgets arbejde. De diskursive betingelser, der dannede grundlag for det efterfølgende udvalg, var resultat af det første udvalgs arbejde. Disse betingelser blev ikke påvirket af eksterne aktører, da staten udpegede aktører fra egen organisation, men dog med forskellige ekspertiser og kompetencer. Grundet den manglende indflydelse fra eksterne aktører udeblev forskelligartede magtstrategier. Og som konsekvens af dette udeblev de magtkampe, der er med til at skabe og omskabe de diskursive betingelser, der sikrer, at samfundsstyringen er effektivitetsfremmende. Lovbehandlingen skete indenfor de institutionelle rammer dels ved høringen og dels ved, at lovforslaget blev fremsat til bearbejdning i det stående udvalg. Loven blev vedtaget af folketingets medlemmer i overensstemmelse med de forestillinger, der kommer til udtryk i det repræsentative demokrati, hvori loven fremstår som det legitime voldsmonopol. Slettet: A Slettet: ne Slettet: Lovens indhold fremstod som den gyldige viden indenfor de diskursive rammer og betingelser, der blev gældende for de fremtidige beslutningsprocesser, der skulle Slettet: der Side 68 af 76

69 tilvejebringe udformningen og opførelsen af metroen. Lovens indhold konstruerer derfor, hvad der er sandt og hvilke rationaler, der er gældende for den videre styring. De diskursive betingelser i loven har staten som styringsvaliderende for de efterfølgende beslutningsprocesser, og derved konstitueres den hegemoniske diskurs. Det er de økonomiske diskursive betingelser, der var gældende for loven, hvor Ørestadsselskabet fremstod som et billede på de økonomiske handlingsrationaler. De diskursive betingelser for miljøet blev legitimeret gennem statens nedsættelse af Ørestadsrådet. Legitimeringen skulle ses i forhold til, at der skulle skabes et bindeled mellem de forskellige samfundsmæssige niveauer i beslutningsprocessen, således at ressourcesvage aktører blev inkluderet. Slettet: Rigsrevisionen påpegede i år 2000, at loven fremstod som en rammelov, hvor handlingsrationalerne for de enkelte aktører, Ørestadsselskabet og Ørestadsrådet var åbne. Lovens åbne rammer skabte muligheder for, at Ørestadsselskabet selv kunne regulere deres diskursive betingelser for beslutningsprocesser og derigennem kunne foretage en inklusion og eksklusion af aktører. Ørestadsrådet havde som anført ovenfor fremstået som bindeledet aktørerne imellem. AMG s forsøg på medindflydelse omhandlede udformningen af Østamagerbanen, og deres indsigelse var et forsøg på at omskabe de diskursive betingelser, der var blevet gjort gældende af staten. Statens diskursive betingelser ændrede sig i forhold til de miljømæssige aspekter, da staten i år 2002 valgte at nedlægge Ørestadsrådet. Staten valgte at afvise AMG s forsøg på medindflydelse, og derved blev AMG ikke inkluderet i netværket. Ved denne eksklusion opstod der et styringssvigt, da staten afviste mulige agonistiske forhandlingssituationer og derved fraskrev betingelserne for magtkampe aktørerne imellem. Efterfølgende søgte AMG medindflydelse indenfor den herskende diskurs ved at udarbejde og fremsætte et alternativt budget for udformningen og opførelsen af metroen på Østamager. Den herskende diskurs blev ikke ændret, da AMG blev afvist bl.a. med begrundelsen om manglende viden fra AMG s side om projektets dimensioner. AMG fremstod derfor som en ressourcesvag aktør, da de ikke besad den fornødne viden eller de Side 69 af 76

70 fornødne midler, der kunne medføre en inklusion i beslutningsprocesserne. Derved blev der foretaget en eksklusion af AMG. Grundet ovenstående blev der skabt antagonistiske relationer mellem AMG og staten, og derfor udeblev de effektivitetsfremmende betingelser for, at den avancerede liberale styring kunne fungere optimalt. Staten fremstod som styringsvaliderende og ekskluderende i forhold til den aktør, der ville ændre og udvikle betingelserne for deres diskursive rammer. Dette betød, at staten stod som ene aktør i forhold til beslutningsprocesserne omkring udformningen og opførelsen af Østamagerbanen. Statens rolle som styringsvaliderende og ekskluderende forblev derfor uforandret, da staten dels stod som den lovgivende magt samt udøvende magt, og dels ved at staten tilvejebragte de økonomiske rammer for udformningen og opførelsen af metroen. Ligeledes konsolideredes statens rolle som styringsvaliderende, da de bestemte, hvilke aktører der hhv. skulle være inkluderet og ekskluderet i netværket. I form af udelukkelsen af AMG begrænsedes den lige adgang til de politiske beslutningsprocesser omkring opførelsen af Østamagerbanen. Dette var ligeledes med til at mindske muligheden for etableringen af et velfungerende netværk på alle samfundsmæssige niveauer, hvor den frie adgang skulle sikre deltagelse i de politiske beslutningsprocesser. Staten stod derfor gennem Ørestadsselskabet både som central aktør før, under og efter vedtagelsen af loven og havde udpeget de aktører, der indgik i beslutningsprocesserne omkring udførelsen af metroen på Østamager. Side 70 af 76

71 8. Konklusion Problemformuleringen er som følger: Hvilke demokratiske konsekvenser medfører beslutningsprocesserne omkring udformningen og opførelsen af metroens tredje etape for Amager Metro Gruppe? Problemformuleringen tager udgangspunkt i en problemstilling, hvor det antages at netværksstyring er gældende for samfundsstyringen i Danmark. Derved får problemformuleringen karakter af normalia typen. I forbindelse med udformningen og opførelsen af metroens tredje i etape på Østamager, blev Amager Metro Gruppe ikke inddraget i beslutningsprocesserne. Og netop da vi antager, at den avanceret liberale styring er gældende, ser vi en række demokratiske problemer og derved også konsekvenser ved denne styreform. Da Amager Metro Gruppe forsøger, at omskabe de diskursive rammer og betingelser for beslutningsprocesserne identificerer vi styringssvigt. Den herskende diskurs, økonomi, forsøgtes påvirket af AMG gennem en miljødiskurs, men Ørestadsselskabet inkluderede ikke AMG i beslutningsprocesserne. Statens eksklusion, problematiserer den anførte netværksstyring som et legitimt redskab til samfundsstyringen. Det samtidigt med at de foretager en inklusion af andre aktører, i forbindelse med udvalgsarbejderne, der dannede grundlag for Loven om Ørestaden m.m. Problemet i loven er, at lovteksten ikke fastsatte tilstrækkelige rammer og betingelser for den hegemoniske diskurs, hvilket kom til udtryk ved at Ørestadsselskabet og dennes interessenter senere, agerede antagonistisk i forhold til AMG. Det antagonistiske forhold er et udtryk for, at det derved ikke lykkedes at sikre de positive demokratiske elementer som netværksstyring kan være med til at skabe. Det antagonistiske forhold medførte problemer for idealet om netværksstyring og dermed fik det demokratiske konsekvenser, da AMG ikke kunne indtræde i den fastsatte diskurs, på de vilkår som staten opstillede for beslutningsprocesserne. Rammerne og betingelsernes Side 71 af 76

72 antagonistiske karakter opstår ved, at AMG ikke besidder tilstrækkelige viden og derved ikke kan opnå indflydelse. Det manglende bindeled imellem ressourcesvage og stærke aktører, udløser styringssvigtet. Sammenstillet med det faktum, at medlemmerne af AMG i forbindelse med lovbehandlingen, ikke var opmærksom på betydningen af lovens efterfølgende rammer og betingelser, resulteret i at de ikke var i stand til at omskabe den hegemoniske diskurs. Da staten stod som styringsvaliderende, gennem Ørestadsselskabet og Ørestadsrådet, udfyldes rollen som metastyrende og samlende organ, ikke. Netop fordi staten udpegede Ørestadsrådet blev bindeleddet mellem aktørerne og deres individuelle rationaler, indenfor miljø, ikke forbundet med hinanden. Ydermere forstærkes de antagonistiske forhold mellem staten og AMG, da staten nedlagde Ørestadsrådet. Vi konkluderer at styringssvigtet, har demokratiske konsekvenser i negativ forstand, grundet den inklusion og eksklusion som staten foretog igennem deres handlingsrationaler. Disse regulerede ligeledes de diskursive rammer og betingelser for AMG s indflydelse på beslutningsprocesserne. Og sikrede ikke alle aktører den samme lighed i tilgangen til den politiske indflydelse, grundet det lukkede netværk. Ligeledes blev AMG s frihed påvirket da ligheden blev mindsket, grundet statens øgede indflydelse og påvirkning i dennes råderum. Friheden skal som minimum defineres i forhold til den frihed der kommer til udtryk ved det repræsentative demokrati. Denne mindskedes da staten gennem deres metastyring valgte at gøre brug af inklusion og samtidig fravalgte aktører. Inkludering skulle skabe et agonistisk forhold mellem alle berørte aktører, hvor respekt og åbenhed er betingelser for velfungerende styringsnetværk. Ydermere undermineres frihedsbegrebet da staten fraskrev sig den folkelige debat der ifølge det stående udvalgs flertal skulle legitimere beslutningsprocessen omkring Østamagerbanen. Derved konkluderes det endeligt, at statens rolle som styringsvaliderende påvirker beslutningsprocesserne omkring opførelsen af metroen. Dette medfører demokratiske konsekvenser for Amager Metro Gruppe i negativ forstand, da frihed og lighed ikke er i overensstemmelse med den avancerede liberale styring. Side 72 af 76

73 9. Litteraturliste Primær litteratur: Andersen, Heine & Kaspersen, Lars Bo 2004: Klassisk og moderne samfundsteori. Hans Ritzels forlag Andersen, Ib 2003: Den skinbarlige virkelighed. Samfundslitteratur Blom-Hansen, Jens & Daugbjerg, Carsten 1999: Magtens organisering. Systime Bogason, Peter 2003: Forvaltning og stat. Systime Academic Borch, Christian & Larsen, Lars Thorup 2003: Perspektiv, magt og styring Luhmann og Foucault til diskussion. Forfatterne og Hans Reitzels forlag. Christiansen, Peter Munk & Nørgaard, Asbjørn Sonne 2003: Faste forhold - flygtige forbindelser: stat og interesseorganisationer i Danmark i det 20. århundrede. Århus Universitetsforlag Dean, Mitchell 1999: Governmentality; Power and rule in modern society. London Sage Fairclough, Norman 1995: Media Discoruce. London: Edward Arnold Flyvbjerg, Bent 2003: Rationalitet og magt- Det konkretes videnskab. Akademisk Forlag Hansen, Birthe & Jensen, Carsten 1998: Grundbogen i statskundskab. Akademisk forlag. Hansen, Carsten Svane, Hansen, Peter Nørbæk & Qvist, Palle 2000: Samfundslex. Gyldendals boghandel Heywood, Andrew 2002: Politics. Palgrave Foundations Jørgensen, Marianne Winther & Phillips, Louise 1999: Diskurs analyse som teori og metode. Roskilde Universitetsforlag Klausen, Kurt Klaudi & Ståhlberg, Krister 1998: New Public Management i Norden: Nye organisations og ledelsesformer i den decentrale velfærdsstat. Odense Universitetsforlag. Olsen, Poul Bitsch & Pedersen, Kaare 2003: Problemorienteret projektarbejde. Roskilde Universitetsforlag March, J.G. & Olsen, J.P. 1995: Democratic governance. New York. The Free Press Torfing, Jakob & Sørensen, Eva 2005: Netværksstyring: fra government til governance. Roskilde Universitetsforlag. Side 73 af 76

74 Internet (tidsskrifter): Villadsen 2002 sociologisk forum: Rapporter: Palsgaard, David m.fl se under projekter Sekundær litteratur: Pedersen, Ove k. m.fl. 1994; Demokratiets lette tilstand. Spektrum. Knudsen, Tim m.fl. 2000: Kernebegreber i statskundskab. Forlaget Thomson. Fra det Administrative bibliotek Hovedstaden, Hvad vil vi med den?, Initiativgruppen om hovedstadsregionen 1989 Udvalget om hovedstadsområdets trafikinvesteringer 1991 Forslag til lov om Ørestaden, Folketingstidende samling, Tillæg A fremsatte lovforslag Forslaget til lov om Ørestaden, Folketingstidende 91-92, Tillæg fremsatte lovforslag Lov om Ørestaden m.v., Lovtidende 1992 A III. Materialesamling til Hovedstadskommissionens betænkning 1995 Ørestadsrådets beretning og Ørestadsselskabets interessentskab Planer Regionplanstillæg 2003: (OBS) Betænkningen fra det stående udvalg: Internet adresser: Side 74 af 76

75 Side 75 af 76

76 10. Bilag Bilag 1: Hovedstaden, Hvad vil vi med den?, Initiativgruppen om hovedstadsregionen 1989, udgivet af statsministeren og udvalget Bilag 2: Forslag til Lov om Ørestaden , udgivet af finansministeriet Bilag 3: Udvalget om hovedstadsområdets trafikinvesteringer 1991 udgivet af udvalget Bilag 4: Det stående udvalg 1992, hentet d. 6/ Bilag 5: Lov om Ørestaden m.v. 1992, udgivet af finansministeriet Bilag 6: Materialesamling til Hovedstadskommissionens betænkning 1995, udgivet af indenrigsministeriet Bilag 7: Ørestadsrådets beretning og , udgivet af Landsplan Danmark Bilag 8: Ørestadsselskabets interessentskab Bilag 9: Amager metro gruppe Bilag 10: HUR Side 76 af 76