Revideret Kommissorium.

Transkript

1 Forsvarsudvalget FOU alm. del Svar på Spørgsmål 39 Offentligt Revideret Kommissorium. Ekstern kvalitetssikring af kampflyprojektets beslutningsgrundlag Udarbejdet af Deloitte og efter opdrag af Forsvarsminsteriet

2 og samarbejder på vegne af Forsvarsministeriet om udarbejdelsen af en kvalitetssikring af Forsvarets kampflyprojekt. QinetiQ er teknisk underleverandør til Deloitte. Dokumentet er alene udarbejdet til Forsvarsministeriet ud fra det givne opdrag. Deloitte og påtager sig intet ansvar for andres anvendelse af dokumentet. Kopiering af dokumentet, helt eller delvis, må i hvert enkelt tilfælde kun ske med tydelig kildeangivelse med angivelse af kontaktperson. Henvendelse om kommissoriet kan ske til: Partner Gustav Jeppesen, Deloitte T: / gjeppesen@deloitte.dk Partner Morten Egelund, Deloitte T / megelund@deloitte.dk Director Thomas Riisom, Deloitte T: / triisom@deloitte.dk Centerchef Merete Nørby, T: / merete.norby@teknologisk.dk

3 Indholdsfortegnelse Side Forord 1 1. Beslutningsgrundlagets formål 2 2. Kvalitetssikringens formål og kriterier 3 3. Rammer for kvalitetssikringen 4 4. Kvalitetssikringens fokus 5 5. Rapport om ekstern kvalitetssikring 7 6. Løbende dialog om kvalitetssikring 8 7. Kvalitetssikringens forløb 9

4 1 Forord I forbindelse med forberedelserne til de politiske forhandlinger i 2009 om det næste forsvarsforlig for perioden efter 2009 er Forsvarsministeriet (i det efterfølgende kaldet kunden ) ansvarlig for at tilvejebringe beslutningsgrundlaget vedrørende en eventuel anskaffelse af nye kampfly som erstatning for de eksisterende F-16 fly. Kunden ønsker i denne sammenhæng at få beslutningsgrundlaget vurderet gennem en ekstern kvalitetssikring. Dette kommissorium er udarbejdet på foranledning af Forsvarsministeriet og beskriver, hvorledes Deloitte og (i det følgende kaldet TI ) i samarbejde gennemfører en ekstern kvalitetssikring af beslutningsgrundlaget (i det følgende kaldet "kvalitetssikringen"). Kommissoriet er revideret som følge af Forsvarsforliget for af 24. juni 2009, og som følge af ændrede tidsplaner for forsvarets og Forsvarsministeriets færdiggørelse af beslutningsgrundlaget. De væsentligste ændringer i kommissoriet er foretaget i afsnit 1 om kvalitetssikringens formål som følge forliget samt i afsnit 7 om kvalitetssikringens forløb som følge af ændrede tidsplaner. Deloitte

5 2 1. Beslutningsgrundlagets formål Deloitte og TI lægger til grund for den eksterne kvalitetssikring, at beslutningsgrundlaget blandt andet skal danne afsæt for at de politiske forhandlinger kan resultere i: En principbeslutning om, at Danmark fortsat skal eller ikke skal besidde en kampflyskapacitet 1 En prioritering af de tre kampflykandidater og afledt heraf en beslutning om hvilke, der efterfølgende indledes forhandlingsdialog med En beslutning om ambitionsniveauet for anskaffelsen. 2 En beslutning om en eventuel forlænget anvendelse af den eksisterende F-16 kampflykapacitet udover hvad den nuværende planlægning forudsætter 3 Deloitte og TI lægger videre til grund for kvalitetssikringen, at der ved en eventuel efterfølgende forhandlingsdialog sikres et reelt konkurrenceelement mellem mindst to kandidater. Denne dialog vil udmøntes i afgivelsen af bindende oplysninger, der på et senere tidspunkt vil indgå i et egentligt aktstykke, der kan danne grundlag for et endeligt politisk valg af flytype og det eksakte antal fly. Strukturen i det beslutningsgrundlag, der af kunden fremgår af figuren nedenfor. Deloitte og TI lægger til grund, at kvalitetssikringen alene skal vurdere beslutningsgrundlagets kvalitet i forhold til den struktur, der er angivet nedenfor. 1 Forsvarsforliget for indeholder en politisk afklaring af, at der fortsat er behov for kampfly til såvel nationale som internationale opgaver, som på kort sigt udgøres af den eksisterende F-16 struktur og på længere sigt af en ny kampflykapacitet. 2 I Forsvarsforliget besluttes det med virkning fra 2010, at den nuværende kampflykapacitet baseret på F-16 reduceres fra 48 operative fly til 30 operative fly. 3 Den nuværende planlægning, som Forsvarets evaluering af de tre kampflykandidater hviler på, forudsætter at en ny kampflykapacitet indfases fra 2016 og at F-16 kapaciteten er endelig udfaset i 2020.

6 3 Udarbejdes af FMN Samlet indstillingsdokument Bilag 1 Kampflykandidaterne af FSV af FKO Bilag 4 Militærfaglig anbefaling af FKO F-16 Bilag 7 af FKOM Bilag 2 Sikkerhedspolitisk grundlag af TVØAG Bilag 5 Økonomiske forhold Udarbejdes af Deloitte og Teknologisk Institut Resume af ekstern kvalitetssikring Bilag 8 af FKOM og FMN Bilag 3 Strategisk grundlag af EBST Bilag 6 Rigsrevisionsundersøgelse Industrisamarbejde Udarbejdes af Rigsrevision Bilag 9 2. Kvalitetssikringens formål og kriterier Deloittes og TIs kvalitetssikring skal specifikt omfatte beslutningsgrundlagets indstillingsdokument og bilag 1 til 7, jævnfør figuren i afsnit 1. Desuden omfatter kvalitetssikringen al relevant dokumentation der har dannet grundlag for de enkelte bilag. Kvalitetssikringen har til formål at vurdere det endelige beslutningsgrundlags kvalitet i forhold til følgende overordnede kriterier: Gyldighed som angår kvaliteten og validiteten af datamaterialet og hvorvidt det underbygger de konklusioner, der drages. Ligeledes vurderes integriteten af udarbejdelsesprocessen. Præsentation som angår gennemskueligheden af dokumenterne, herunder hvorvidt struktur og argumentation kvalitetsmæssigt fremstiller indhold og konklusioner loyalt og forståeligt. Fuldstændigheden af datamaterialer, beregninger og metoder som angår hvorvidt dybden og bredden af analysen står i forhold til de konklusioner, der drages. Konsistens i forhold til det samlede dokumentkompleks som angår, hvorvidt indholdet af dokumentet er konsistent med andre dokumenter, som er omfattet af kvalitetssikringen, og om der sikres ligebehandling mellem kandidaterne. Kvalitetssikringen tjener to overordnede formål, nemlig: Gennem en løbende dialog med kunden at bidrage til at optimere kvaliteten af det endelige beslutningsgrundlag mest muligt inden for de tidsmæssige og ressourcemæssige rammer, der er gældende for

7 4 kampflyprojektet og for en ekstern kvalitetssikring, jævnfør afsnit 3. Det formål er yderligere uddybet i afsnit 5. Gennem en fælles kvalitetssikringsrapport fra Deloitte og TI at give en ekstern vurdering af beslutningsgrundlagets kvalitet og at yde konstruktive anbefalinger til kampflysprojektets efterfølgende faser. Det formål er yderligere uddybet i afsnit 6. Deloitte og TI anser det for en afgørende forudsætning for kvalitetssikringen, at den løbende dialog medvirker til at støtte kunden i udarbejdelsen af beslutningsgrundlaget. Inden for de rammer der redegøres for i afsnit 3 vil Deloitte og TI etablere et nært samarbejde med kunden og kampflyprojektets samlede organisation. Samarbejdet skal sikre, at Deloitte og TI proaktivt og konstruktivt kan medvirke til at identificere såvel behov for forbedringer som løsninger, der kan dække sådanne behov. Denne løbende kvalitetssikring kan resultere i konkrete ændringsforslag, ændringsanmodninger eller ændringskrav, jævnfør afsnit 5. Deloittes og TIs tilgang til kvalitetssikringen sikrer, at sådanne forslag, anmodninger eller krav forelægges, så kunden i nært samarbejde med Deloitte og TI har mulighed for at imødekomme disse inden for kampflyprojektets tidsplan. Den løbende kvalitetssikring skal således klarlægge om beslutningsgrundlaget baseres på synlige og objektive kriterier og mål, om omkostningsestimater synes valide og er opbygget som robuste økonomiske modeller, om risici er identificeret og håndteret, om analyser er empirisk funderede og om processen er organiseret hensigtsmæssigt. Den afsluttende rapport om kvalitetssikring vil dels indeholde en vurdering af kvaliteten af det endelige beslutningsgrundlag, dels anbefalinger til eventuelle senere faser i anskaffelsesprocessen. Et resume af denne rapport vil indgå som bilag i det samlede beslutningsgrundlag, der fremlægges til politisk behandling. 3. Rammer for kvalitetssikringen Hverken beslutningsgrundlaget eller dele af det af Deloitte og TI, der gennemfører kvalitetssikringen. Ekstern kvalitetssikring indebærer, at der fremlægges en kritisk, uafhængig vurdering af beslutningsgrundlaget for anskaffelsen af kampfly. Kvalitetssikringen indeholder udelukkende en gennemgang og vurdering af kvaliteten af den dokumentation, der fra forskellig side direkte eller indirekte vil indgå i eller bidrager til beslutningsgrundlaget. Kvalitetssikringen vil være fuldstændig uafhængig i forhold til udfaldet af den endelige beslutning og vil således heller ikke kunne drages til ansvar herfor. Deloittes og TIs involvering i den løbende kvalitetssikring af beslutningsgrundlaget indebærer visse begrænsninger. Tabellen nedenfor fastslår, hvilke opgaver Deloitte og TI kan påtage og hvilke der ikke kan påtages i forbindelse med kvalitetssikringen.

8 5 Kerneroller for kvalitetssikring Legitime roller for kvalitetssikring, som kræver særlig agtpågivenhed Roller som ikke kan påtages som ekstern kvalitetssikrer Uafhængig kvalitetssikring af: Projektstyring, risikostyring, arbejdsprocesser og dokumentation De valgte metoder og analysemodeller samt indholdet og anvendelse af disse Dokumenter der indgår i beslutningsgrundlaget Rapporter, notater, instrukser, mv. Kundens egen kvalitetssikring Løbende anbefalinger til forbedring af beslutningsgrundlaget i relation til afgrænsning, proces, dokumentation, metoder, analyser, beregninger, rapportering mv. Sparring omkring udarbejdelse af delelementer i beslutningsgrundlaget Fastlægge konkrete evalueringskriterier Deltagelse i udarbejdelse af beslutningsgrundlaget Koordinere processer og styre udarbejdelsen af beslutningsgrundlag Udarbejde dokumenter der direkte eller indirekte indgår i beslutningsgrundlaget Tilvejebringe datagrundlag for analyser Tage ansvar for beslutningsgrundlaget Have dialog med de potentielle leverandører 'Særlig agtpågivenhed' betyder i denne sammenhæng, at det aktivt sikres, at Deloitte og TI ikke bliver en del af processen omkring selve udarbejdelsen af beslutningsgrundlaget. 4. Kvalitetssikringens fokus Den løbende såvel som den endelige kvalitetssikring tager afsæt i de forhold, der udspringer af beslutningsgrundlagets struktur, jævnfør afsnit 1. Kvalitetssikringen vil desuden omfatte analyser af forhold, som berører rammebetingelserne for beslutningsgrundlaget og dets tilblivelse. En sådan systematisk opsamling af de foreløbige erfaringer fra kampflyprojektet forudses at kunne stimulere organisatorisk læring og derved gavne projektets efterfølgende faser. Af hensyn til en hensigtsmæssig organisering af kompetencer og en effektiv projektafvikling struktureres kvalitetssikringen ud fra en række opgavepakker, som er delvist sammenhængende med beslutningsgrundlagets struktur. Disse opgavepakker fremgår af tabellen nedenfor. Kvalitetssikringens fokus i forhold til det endelige beslutningsgrundlag Indstillingsdokumentet til de politiske beslutningstagere Det sikkerhedspolitiske grundlag (bilag 2) Det strategiske grundlag (bilag 3) Opgavepakke 1 A. Sikkerhedspolitik B. Strategi Kampflykandidaterne (bilag 1) C. Teknologi og militærfaglige forhold 2 Den militærfaglige anbefaling (bilag 4) D. Økonomi 2

9 6 Kvalitetssikringens fokus i forhold til det endelige beslutningsgrundlag Opgavepakke Økonomiske forhold (bilag 5) Industrisamarbejde (bilag 6) E. Industrisamarbejde 2 F-16 forhold (bilag 7) F. F Denne del af beslutningsgrundlag indgår ikke i en selvstændig opgavepakke, men kvalitetssikres særskilt af Deloittes og TI projektledelse 2 Opgavepakke C, D, E og F understøttes af opgavepakke I om risikostyring Desuden struktureres kvalitetssikringen ud fra en række forhold, der særlig kan medvirke til at uddrage de foreløbige erfaringer fra kampflyprojektet. Kvalitetssikringens fokus i forhold til systematisk erfaringsopsamling Opgavepakke Den valgte anskaffelsesmodel. Beslutningsgrundlagets struktur og indhold Strategi for forhandlings- og kontraktprocessen G. Anskaffelsesproces Erfaringer med ekstern kvalitetssikring Organisering og styring af det samlede kampflyprojekt Kompetence- og ressourcekrav Arbejdstilrettelæggelse og opgavefordeling i forbindelse med beslutningsgrundlagets udarbejdelse Metoder til og organisering af risikostyring De identificerede risicis fuldstændighed og gyldighed og gennemførte analyser heraf 1 Fuldstændighed i identificerede risici på tværs af PNK, FMN og TVØAG 1 H. Organisation, kompetencer og styring I. Risikostyring 1 Disse to fokusområder i opgavepakke I om risikostyring vil blive behandlet i sammenhæng med opgavepakke C, D, E og F Kvalitetssikringen af indstillingsdokumentet til de politiske beslutningstagere har til formål at sikre en loyal og redelig gengivelse af konklusionerne fra de bagvedliggende bilag. Kvalitetssikringen vil således ikke omfatte Forsvarsministeriets konklusion og afsluttende anbefaling til Folketinget. Kvalitetssikringen af det sikkerhedspolitiske og strategiske grundlag (opgavepakke A og B) vil alene fokusere på kriteriet præsentation, jævnfør

10 7 afsnit 2. Kvalitetssikringen vil alene være redaktionel og vil således ikke forholde sig til de politiske præmisser for beslutningen. Redaktionel kvalitetssikring indebærer, at Deloitte og TI vurderer, om beslutningsgrundlaget udgør en redaktionelt set korrekt gengivelse af den umiddelbart bagvedliggende dokumentation, som beslutningsgrundlaget er baseret på. Kvalitetssikringen af de øvrige opgavepakker (C til I) vil være fuldstændig og tage afsæt i samtlige fire kriterier omtalt i afsnit 2. Kvalitetssikringen vil også være dybdegående og dermed omfatte hele det dokumentkompleks, der ligger til grund for beslutningsgrundlaget. Kvalitetssikringen for disse opgavepakker foretages i nøje overensstemmelse med den tilgang, der er redegjort for i afsnit 5 og 6. Opgavepakke G og H indgår ikke i Deloittes og TI s vurdering af kvaliteten af selve beslutningsgrundlaget. Disse to opgavepakker skal sikre, at de foreløbige erfaringer fra kampflyprojektet analyseres systematisk og formidles til nytte for projektets efterfølgende faser. Opgavepakke I indeholde fokusområder, der både vedrører kvaliteten af beslutningsgrundlaget og den systematiske erfaringsopsamling. 5. Rapport om ekstern kvalitetssikring Den eksterne kvalitetssikring afsluttes med en fælles rapport fra Deloitte og TI indeholdende en vurdering af kvaliteten af det endelige beslutningsgrundlag. Rapportens vurderinger udspringer af de kriterier, som beskrives i afsnit 2. Rapporten omfatter ti delrapporter med selvstændige konklusioner indenfor de kvalitetssikringsområder, der fremgår af afsnit 4. Et samlet resumé af kvalitetssikringsrapporten vil indgå som bilag 8 i det endelige beslutningsgrundlag. Desuden vil resumeet indeholde en kortfattet beskrivelse af kvalitetssikringsarbejdet samt vurderingen af det endelige beslutningsgrundlag og fremadrettede anbefalinger hertil. Resumeet vil være struktureret i overensstemmelse med beslutningsgrundlagets struktur og vil være baseret på kvalitetssikringsrapportens delrapporter. Der følgende delrapporter: Delrapport 1: Forsvarsministeriets indstillingsnotat Delrapport 2: Det sikkerhedspolitiske grundlag (opgavepakke A) Delrapport 3: Det strategiske grundlag (opgavepakke B) Delrapport 4: Militærfaglige forhold (opgavepakke C) Delrapport 5: Økonomiske forhold (opgavepakke D) Delrapport 6: Risici (opgavepakke I) Delrapport 7: Forsvarets analyser (opgavepakke C og D) Delrapport 8: Industrisamarbejde (opgavepakke E og I)

11 8 Delrapport 9: F-16 forhold (opgavepakke F og I) Delrapport 10: Kampflyprojektet de foreløbige erfaringer (opgavepakke G, H og I) Delrapport 1 til 9 vil indeholde en beskrivelse af den gennemførte kvalitetssikring og Deloittes og TI s endelige vurdering af beslutningsgrundlagets kvalitet. Delrapport 10 udgør en bredere funderet beskrivelse af kampflyprojektets procesmæssige forhold og vil desuden uddrage de foreløbige erfaringer fra projektet og afgive anbefalinger blandt andet til gavn for dets efterfølgende faser. Delrapporterne vil overvejende være struktureret i overensstemmelse med beslutningsgrundlagets struktur, om end med hensyntagen til opgavepakkernes emnefokus. 6. Løbende dialog om kvalitetssikring Den eksterne kvalitetssikring er en kontinuerlig proces, hvori Deloitte og TI systematisk og i tæt dialog med kunden gennemgår beslutningsgrundlagets tilblivelse og de enkelte dokumenter i beslutningsgrundlaget. Denne løbende kvalitetssikring har til formål at sikre, at potentielle indsatsområder hurtigst muligt kommunikeres til de rette aktører, at disse afhjælpes og at der følges op. Deloitte og TI bidrager proaktivt og målrettet til afhjælpningen af indsatsområder. For at sikre en proaktiv håndtering af de identificerede indsatsområde (omtales som issues) skal kunden i dialog med Deloitte og TI aftale, hvordan et issue håndteres, samt hvornår og hvordan Deloitte og TI følger op. Dialogen om håndteringen af et issue skal ske inden for de rammer, der fastsættes i afsnit 3. Ved kvalitetssikringens afslutning foretager Deloitte og TI en samlet vurdering af de identificerede indsatsområders status. Figuren nedenfor illustrerer, hvorledes de identificerede issues gennemgår nøjere analyse og vurdering med henblik på at fastslå problemets betydning og Deloittes og TIs krav til problemets løsning. Potentielt issue Screening herunder orientering af ejer Issue f a g rin te n rie O e p ru g re ty s Change suggestion Change request Change demand e ls e g læ re o F r je e r fo Løbende kvalitetssikring Problemanalyse Konsekvensanalyse Alternativvurdering Korrigerende handling Opfølgning No issue Issue rapport Der skelnes mellem to typer af indsatsområder (issue):

12 9 Potentielt issue. Der er tale om en hypotese om et givet indsatsområde. Et potentielt issue screenes, men gennemgår ikke en dybtgående analyse. Den løbende dialog med kunden kan resultere i, at et potentiel issue kan afhjælpes umiddelbart eller viser sig ubegrundet. Potentielle issues gives en foreløbig klassificering, jævnfør nedenfor. Issue. Screeningen af potentielle issues kan resultere i, at egentlige issues identificeres. Sådanne gennemgår en nærmere analyse af dets karakter, dets konsekvenser og mulige løsningsalternativer. Alle issues klassificeres og vurderes af Deloitte og TI ud fra følgende kategorier: Ændringsforslag (change suggestion grøn). Er et forslag, der kan forbedre beslutningsgrundlaget eller den efterfølgende anskaffelsesproces, hvis det imødekommes. Ændringsanmodninger (change request gul). Er en anmodning, der bør imødekommes eventuelt i forbindelse med den efterfølgende anskaffelsesproces. Ændringskrav (change demand rød). Er et krav der, hvis det ikke imødekommes, vil medføre, at et eller flere kvalitetskriterier omtalt i afsnit 2 ikke er opfyldt. Kun issues, der har betydning for beslutningsgrundlagets indholdsmæssige kvalitet kan udløse ændringskrav. Issues kan bortfalde blive non-issues som følge af nærmere analyse af eller som følge af kundens håndtering af ændringsanmodninger eller ændringskrav. Målet med den løbende kvalitetssikring er at opnå, at samtlige ændringskrav og flest mulige ændringsanmodninger med relevans for beslutningsgrundlaget er håndteret senest, når Deloitte og TI udarbejder kvalitetssikringsrapporten, jævnfør afsnit 5. Deloitte og TI orienterer kunden om status for indsatsområder (issues) regelmæssigt. Eventuel manglende remediering af de identificerede indsatsområder forelægges styregrupperne. Desuden står Deloitte og TI til rådighed for uddybning af issues og sparring om løsningsalternativer i den udstrækning kunden ønsker dette. Dette gælder alle relevante dele af den samlede organisation for kampflyprojektet. Deloitte og TIs uddybning og sparring skal dog ske inden for de rammer, der fastsættes i afsnit Kvalitetssikringens forløb Kvalitetssikringen af beslutningsgrundlaget for eventuel anskaffelse af nye kampfly indledes medio november 2008 og afsluttes med en samlet kvalitetssikringsrapport og et resume senest fire uger efter, at Forsvarsministeriet har færdiggjort det endelige beslutningsgrundlag. Udarbejdelsen af en troværdig og velunderbygget kvalitetssikringsrapport forudsætter, at Deloitte og TI har mindst fire uger til at gennemgå og vurdere endelige versioner af beslutningsgrundlagets dokumenter.

13 10 Der vil løbende og med fast frekvens blive afholdt styregruppemøder, hvor der gøres status over de løbende kvalitetssikringsaktiviteter baseret på den på tidspunktet foreliggende dokumentation. Kvalitetssikringens tidsplan afklares løbende i forbindelse med styregruppemøder.