STRUKTURKOMMISSIONEN Sekretariatet Socialministeriet 3. april J.nr.: Socialministeriets. strukturanalyse

Transkript

1 STRUKTURKOMMISSIONEN Sekretariatet Socialministeriet 3. april 2003 J.nr.: Socialministeriets strukturanalyse

2 Indholdsfortegnelse Indledning Hovedtrækkene i udviklingen i sektoren fra 1970 og frem til i dag Systemet før socialreformen i 70'erne 'ernes socialreform Det socialpolitiske ansvar placeredes lokalt Principperne for fordeling af de sociale opgaver Socialreformens styringssystem Den videregående decentralisering i 80'erne Opgaveflytninger i 80'erne Delt finansiering fremmede samordning Styringsredskaber i 80'erne Drøftelse af opgavernes fordeling Den 3. decentraliseringsbølge Samling af kompetence Opgavekommissionen Sociallovsreformen i Ansvaret for opgavevaretagelsen efter reformen Opgaveflytninger som følge af reformen: Finansieringsreform - grundtakstmodellen Stigende fokus på valgfrihed, individuelle løsninger, kvalitet og styrket retssikkerhed Udviklingstendenser og fremtiden Børn og unge De særlige amtskommunale dagtilbud Amtskommunal rådgivning over for børn og unge og kommuner Hjælpeforanstaltninger Stadig flere anbringelser Sikrede afdelinger Udbygning af de forebyggende foranstaltninger Stigende udgifter Begyndende kommunalisering af forsyningsopgaven Ældreområdet Borgeren i centrum En ændret ældreprofil Fokus på bedre kommunikation mellem sektorer Handicapområdet Udviklingstendenser Nærhedsindsats, individualisering og social integration Større behov for specialiseret viden om sjældne handicap Stigning i det samlede antal af handicappede Udsatte grupper De socialt udsatte grupper Myndighedsopgaver versus driftsopgaver Børn og unge De særlige amtskommunale dagtilbud Amtskommunal rådgivning over for børn og unge og kommuner Hjælpeforanstaltninger Ældreområdet Handicapområdet Side 2 af 160

3 3.4. Udsatte grupper Faglig bæredygtighed Børn og unge De særlige amtskommunale dagtilbud Den amtskommunale rådgivning Hjælpeforanstaltninger Tilsyn Rekrutteringssituationen Ældreområdet Handicapområdet Forudsætninger for faglig bæredygtighed Udsatte grupper Forudsætninger for faglig bæredygtighed Effektivitet Børn og unge De særlige amtskommunale dagtilbud Amtskommunal rådgivning over for børn og unge og kommuner Hjælpeforanstaltninger Tabel Befolkningsfremskrivning for hele landet for 0 17 årige Ældreområdet DEA-analyse på ældreområdet Finansministeriets DEA-analyse (Budgetredegørelsen 1997) Produktivitetsanalyse Ændringer i rammevilkårene Handicapområdet De enkelte tilbud Hjælpemidler Biler Døgntilbud og dagtilbud Udsatte grupper Borgerkontakt og brugerindflydelse Børn og unge De særlige amtskommunale dagtilbud Hjælpeforanstaltninger Ældreområdet Ældreråd Bruger- og pårørenderåd Brugerindflydelse Kvalitetsstandarder Tilsyn med plejehjem mv Digitale kommunikationsværktøjer Handicapområdet Repræsentativ og direkte indflydelse Udsatte grupper Organiseringsbehov Frit valg Børn og unge De særlige amtskommunale dagtilbud Hjælpeforanstaltninger Ældreområdet Frit leverandørvalg i hjemmeplejen Side 3 af 160

4 Frit valg af plejehjem og plejebolig Handicapområdet De enkelte områder Udsatte grupper Erfaringer med frit valg Boformer til hjemløse Frit valg for stofmisbrugere Overvejelser om frit valg Udførelsen af driftsopgaver Børn og unge De særlige amtskommunale dagtilbud Amtskommunal rådgivning over for børn og unge og kommuner Hjælpeforanstaltninger Vurdering af fordele og ulemper ved ekstern varetagelse af opgaverne Ældreområdet Botilbud Pleje- og daghjem Ældreboliger Hjemmehjælp Demens Genoptræning Mellemkommunalt samarbejde Fordele og ulemper ved ekstern varetagelse af opgaven Handicapområdet Boformer for handicappede Boformer og pladser til handicappede Beskyttet beskæftigelse samt aktivitets- og samværstilbud (dagtilbud) Rådgivning og samarbejde Organisering af rådgivningen og konsulentstøtten Specialrådgivning i kommunerne Samarbejde mellem kommunerne Uddelegering Eksterne opgavevaretagelse Hjælpemidler, forbrugsgoder og biler Personlig hjælp Ledsageordningen Beskyttet beskæftigelse og aktivitets- og samværstilbud Botilbud Udsatte grupper Stofmisbrugsbehandling Behandlingshjem for alkoholskadede Boformer efter servicelovens Beskæftigede i botilbud og behandlingstilbud Personale til midlertidige ophold på boformer efter servicelovens Ekstern opgavevaretagelse Styringsrelationen mellem stat, amt og kommuner Styringsformerne på det sociale område Regelstyring Økonomisk styring Policy-styring Side 4 af 160

5 9.2. Kommunalbestyrelsens handlerum til selvstændigt at fastlægge serviceniveau og egne løsninger for opgavevaretagelse Anvender kommunerne handlerummet, og er der forskel på store og små kommuners anvendelse heraf? Børn og unge Ældreområdet Grupper med særlige behov Vil ændrede kommunestørrelser give anledning til ændringer i den statslige styring? Konsekvenser af ændringer i kommunestørrelse og forvaltningsniveau Forudsætninger for forslagene Aftalebaseret kommunalt samarbejde Børn og unge Særlige amtskommunale dagtilbud Amtskommunal specialrådgivning af børn og unge Amtskommunal rådgivning af kommunerne Hjælpeforanstaltninger Kommunernes behandling af børnesager Det amtskommunale forsyningsansvar med døgninstitutioner Det amtskommunale forsyningsansvar med sikrede afdelinger Ældreområdet Lovgivning Ændringer i kommunestørrelse og opgaveflytning fra amt til kommune Særligt om genoptræningsområdet - gråzoneproblematikken Handicapområdet De amtskommunale opgaver Rådgivning i enkeltsager og til kommuner om tilrettelæggelse af handicaptilbud Tildeling af særlige hjælpemidler Tilvejebringelse af midlertidige og længerevarende botilbud Tilvejebringelse af dagtilbud (aktivitets- og beskæftigelsestilbud) Udsatte grupper Amtskommunens opgaver Behandling af stofmisbrugere Behandling af alkoholmisbrugere Boformer til hjemløse Særlige statslige opgaver Sociale udgifter på Christiansø Kofoeds Skole Møltrup Optagelseshjem Internationale erfaringer Bilag 1: Mindre sektoranalyse om førtidspensionsområdet Indledning Førtidspensionsreformen Kommunernes organisation Effekt, effektivitet og kvalitet Side 5 af 160

6 5. Faglig bæredygtighed Rekruttering og sikring af kvalificeret arbejdskraft Nærhedsprincippet Digitalisering Konsekvenser af ændringer i kommunestørrelse og forvaltningsniveau 150 Bilag 2: Finansieringsstrukturen for sociale serviceydelser Udviklingen i finansieringsprincipperne Statsrefusioner og delt finansiering Udgiftsudviklingen og indførelse af grundtakstmodellen Grundtakstmodellen Elementerne i grundtakstmodellen Forudsætningerne fra aftalerne om grundtakstmodellen Servicelovens finansieringsstruktur Overgangsordning og overvågning af finansieringsstrukturen Konsekvenser for finansieringsstrukturen ved af ændringer i kommunestørrelse og forvaltningsniveauer Finansieringsstrukturen ved en ændret dimensionering af forvaltningsstrukturen Finansieringsstrukturen ved en ændring af forvaltningsniveauer Side 6 af 160

7 Indledning Denne rapport er Socialministeriets sektoranalyse til brug for Strukturkommissionen. Rapporten er opdelt i elleve hovedafsnit i overensstemmelse med dispositionen fra Strukturkommissionens sekretariat af 11. november 2002: 1. Hovedtrækkene i udviklingen i sektoren mht. hovedopgaver, organisering mv. fra 1970 og frem til i dag 2. Udviklingstendenser og fremtiden 3. Myndighedsopgaver versus driftsopgaver 4. Faglig bæredygtighed 5. Effektivitet 6. Borgerkontakt og brugerinddragelse 7. Frit valg 8. Udførelsen af driftsopgaver 9. Styringsrelationen mellem stat og kommuner 10. Konsekvenser af ændringer i kommunestørrelse og forvaltningsniveauer 11. Internationale erfaringer Rapporten analyserer fire sociale delområder. Under de enkelte delområder er der i særdeleshed fokuseret på opgaver, der kan blive berørt ved en evt. strukturreform: 1. Børn og unge: Der er på børneområdet to meget forskellige fagområder: Dagområdet, der vedrører tilrettelæggelse af dagpasning (vuggestuer, børnehaver, dagplejer, m.v.) og hjælpeforanstaltningsområdet, der vedrører døgnanbringelserne. Denne rapports analyse vedrører primært hjælpeforanstaltningsområdet og den amtskommunale specialrådgivning. Det antages, at dagområdet uanset en evt. strukturreform vil fortsætte med at være en kommunal opgave, hvorfor området ikke analyseres nærmere her. Dog foretages også en mindre analyse af de særlige amtskommunale dagtilbud for handicappede børn. 2. Ældreområdet: Rapporten behandler hele ældreområdet med særligt fokus på de enkelte opgaver, der er delt mellem to forskellige forvaltningsniveauer (fx genoptræning og demens). 3. Handicapområdet: Handicapområdet indeholder en række opgaver, der vil kunne komme i spil ved en evt. strukturreform. Rapporten behandler derfor hele handicapområdet. 4. De udsatte grupper: De udsatte grupper omfatter: Hjemløse, prostituerede, stof- og alkoholmisbrugere. Rapporten behandler disse grupper under ét. Rapporten analyserer ikke psykiatriområdet, der er behandlet selvstændigt i en fælles analyse fra Socialministeriet og Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Rapportens elleve hovedafsnit er, hvor det er nødvendigt, inddelt i fire underafsnit om hvert enkelt sociale delområde. Side 7 af 160

8 Analysen baserer sig for så vidt muligt på gennemførte undersøgelser. Hvor der ikke foreligger decideret dokumentation, er der foretaget kvalificerede skøn og vurderinger. I vurderingerne er indgået de 9 kriterier, som vi er blevet bedt om at holde analysen op imod, men - som det vil fremgå af analyser er de indgået med forskellig vægt. Socialministeriet har koncentreret analysen om den fremtidige placering af myndighedsopgaven, herunder fastlæggelse af serviceniveau, beslutning om tildeling af ydelser samt opfyldelse af forsyningsforpligtelsen, dvs. at der leveres de rigtige tilbud til borgerne. Der er derfor lagt meget vægt på den faglige bæredygtighed på myndigheds- og forvaltningsniveauet, hvilket dog ikke er ensbetydende med, at der ikke er behov for at sikre en faglig bæredygtighed på udførersiden. Det bliver derfor den ansvarlige myndigheds opgave at opstille krav til indhold og løsninger, som andre udfører, og myndigheden skal løbende følge op på, at kravene overholdes. Selve leverandøropgaven kan ligge flere steder i kommunen, i tværkommunale samarbejder, i regioner, hos private eller hos frivillige organisationer. Derudover er der ved vurderingerne af den fremtidige opgaveplacering lagt meget vægt på et normalitetsprincip, dvs. at opgaverne for særlige grupper så vidt muligt løses i nærmiljøet og ved brug af eller i tæt samarbejde med normalsystemets tilbud. Endelig er der lagt stor vægt på, at der ved opgaveplaceringen skabes helhed og sammenhæng i indsatsen. Den bedste sammenhæng i tilbudene til den enkelte borger opnås ved, at det er den samme myndighed, som har ansvaret for alle tilbud på beslægtede områder, fordi det giver mulighed for via koordinering og prioritering mellem tilbudene at opnå den mest effektive udnyttelse af de eksisterende tilbud. Den afgørende forudsætning for Socialministeriet forslag er, at der ved en kommende kommunalreform sker ændringer i kommunestørrelsen, således at der sikres større kommuner på min indbyggere. Det er Socialministeriets vurdering, at sker en sådan ændring ikke, vil der ikke være basis for at flytte opgaver fra amter til kommer. Der er udarbejdet en mindre sektoranalyse om førtidspensionsområdet, der er vedlagt som bilag 1. Endelig vedlægges notat om grundtakstreformen som bilag 2. Side 8 af 160

9 1. Hovedtrækkene i udviklingen i sektoren fra 1970 og frem til i dag I perioden fra 1970 og frem til i dag har der været en entydig bevægelse af opgaveudlægninger fra centralt til decentralt/lokalt beslutningsniveau. Det har været fulgt op lovgivningsmæssigt, idet man er gået fra meget detaljerede regler til rammelovgivning. På det seneste er der dog sket en vis afvigelse herfra, bestemt af landspolitisk usikkerhed om, hvorvidt implementeringen af lovgivningen på visse områder sker på tilfredsstillende vis. Med hensyn til opgaveflytninger mellem niveauerne har den glidende decentralisering indebåret, at flere opgaver end tidligere bliver varetaget af kommunerne. På det seneste er der dog også sket enkelte opgaveflytninger fra kommuner til amtskommuner i erkendelse af, at løsningerne har stillet krav om et fagligt og økonomisk bæredygtigt grundlag, som en stor del af de mindste kommuner ikke har kunnet leve op til. 1.1 Systemet før socialreformen i 70'erne Før socialreformen bestod det system, der havde til opgave at formidle sociale underholds- og serviceydelser i Danmark af en lang række forskellige organer. Der fandtes en række statslige organer: revalideringscentre, forsorgscentre, særforsorgsinstitutioner, arbejdsanvisningskontorer, statshospitaler mv. Der fandtes en lang række kommunale organisationer: socialudvalg, børne- og ungdomsværn, familievejledning, dag- og døgninstitutioner, alderdomshjem, plejehjem og andre institutioner mv. Der fandtes organer med større og mindre forsikringsmæssigt præg: sygekasser, arbejdsløshedskasser, ulykkesforsikringsselskaber mv. Der var selvejende institutioner: revalideringsinstitutioner, børne- og ungdomsinstitutioner mv., og der fandtes en lang række mere eller mindre private institutioner eller institutioner drevet af organisationer, som fx en lang række børneinstitutioner, alderdomshjem, plejehjem mv. Dette opsplittede system gav anledning til en del kritik: Systemet var upraktisk og besværligt for borgeren Systemet forårsagede uklarhed mht. kompetencen Der var betydelig risiko for huller i sociallovgivningen Der var risiko for, at flere organer samtidig ydede til den samme person Der var risiko for uensartethed i ydelser og i administrativ praksis Personalet havde vanskeligt ved at få overblik Den økonomiske adskillelse nedsatte det enkelte organs interesse i en forebyggende indsats Det var vanskeligt at samordne de forskellige led i den sociale indsats over for den enkelte familie. Kritikken gav anledning til, at Socialreformkommissionen blev nedsat i Side 9 af 160

10 'ernes socialreform Kommunalreformen, der trådte i kraft 1. april 1970, var et udgangspunkt og gav det administrative grundlag for socialreformens gennemførelse. Opbygningen af en ny kommunal og amtskommunal struktur med administrativ og faglig ekspertise var en afgørende forudsætning for gennemførelsen af et "enstrenget" socialt system og en decentralisering af opgaveløsningen til kommuner og amtskommuner både i forbindelse med reformen og siden hen. Forvaltningsreformen i 1973 etablerede nye kommunale og amtskommunale social- og sundhedsforvaltninger samt statslige styrelses- og ankeorganer. Samtidig gennemførtes en sygesikrings- og dagpengereform samt en ankereform med samordnede regionale og centrale klageorganer på de sociale service- og sikringsområder med ankestyrelsesloven af I 1976 gennemførtes en bistands- og servicereform med udlægning af børneforsorgen, revalideringscentrene og mødrehjælpen. Endvidere gennemførtes en finansieringsreform, hvorved kommunerne som hovedregel fik refunderet 50 pct. af udgifterne til alle kommunale ydelser eller foranstaltninger i henhold til bistandsloven bortset fra udgifter til rådgivning og vejledning, som afholdtes fuldt ud af kommunen. Derudover skulle kommunerne betale 50 pct. af udgifterne vedrørende ophold på amtskommunale institutioner, mens amtskommunen betalte de andre 50 pct. Socialreformen afsluttedes i 1980, idet særforsorgen (åndssvageforsorgen og de øvrige særforsorgsområder) blev lagt ud til amtskommunerne og kommunerne. Denne decentralisering var ikke alene begrundet i de principper, der lå bag kommunalreformen, men skal i høj grad også ses som udtryk for en normaliseringsmålsætning på handicapområdet Det socialpolitiske ansvar placeredes lokalt Det var et formål med bistandsloven at samle styringen af den lokale og regionale opgaveløsning hos henholdsvis kommunalbestyrelse og amtsråd. Derved kunne de forskellige foranstaltninger bedre forenes til en samlet indsats, tilpasset de stedlige forhold, end det kunne lade sig gøre ved en central, foranstaltningsopdelt styring. I grove træk fik kommunerne det direkte ansvar for opbygningen af den sociale forvaltning, der betjener borgeren, ligesom kommunerne fik adgang til at træffe de fleste individuelle afgørelser. Kommunerne havde endvidere ansvaret for de brede almene tilbud inden for dagtilbud for børn og unge og ældreomsorg. Amtskommunernes væsentligste opgaver blev legalitetstilsyn og kvalitetstilsyn med kommunerne, støttefunktioner over for disse samt få individuelle afgørelser (pensionstildeling, visse hjælpemidler mv.). Amtskommunerne fik endvidere ansvaret for større og mere specialiserede opgaver, der krævede et større befolkningsunderlag eller en særlig ekspertise, som ikke kan forudsættes at være til stede i mindre, lokale enheder. Det drejede sig bl.a. om særlige daginstitutioner samt døgninstitutioner for børn og unge samt voksne, revalideringsinstitutioner, beskyttede værksteder og forsorgshjem. Side 10 af 160

11 Tilbage under staten blev alene nogle enkelte specialinstitutioner samt de statslige specialkonsulenter, som ydede specialrådgivning til brugere og kommuner og amtskommuner på handicapområdet Principperne for fordeling af de sociale opgaver Socialreformens hovedprincip for fordelingen af de sociale opgaver var, at kommunen skulle være det samlende led i forhold til borgerne. For det store tal af sociale opgaver blev nærhedsprincippet og den lokale forankring afgørende. Derudover blev princippet om bæredygtighed lagt til grund, dvs. at en opgave bør placeres på et niveau, som har en både faglig og økonomisk bæredygtig størrelse, så der sikres en effektiv og velfunderet løsning af opgaven. Kommunalreformens målsætning om kommuner med mindst indbyggere og amtskommuner med et befolkningsgrundlag på mindst indbyggere havde til formål at sikre en hensigtsmæssig forankring af en række herunder sociale opgaver på de to niveauer. Samtidig blev den demokratiske kontrol anset for vigtig. Dette princip bygger på, at de organer, der træffer beslutninger, skal være valgt af de borgere, som de træffer beslutninger i forhold til. Herved får borgerne gennem deres stemmeafgivelse direkte indflydelse på, hvem der sidder i organet og dermed også den bedst mulige indflydelse på, hvilke beslutninger der træffes. Et af formålene med dette princip var at lade de nye kommuner og amtskommuner selv varetage så mange opgaver som muligt og derved undgå de mange kommunale fællesskaber o.l., der eksisterede før kommunalreformen. Endelig skulle der være sammenhæng mellem kompetence og økonomisk ansvar. Princippet indebærer, at den myndighed, der har kompetencen til at disponere indsatsen på et felt, ikke skal kunne sende "regningen" for disse dispositioner videre til andre, men selv skal træffe beslutning om finansieringen. Det var således også et formål at skabe økonomisk ansvarlighed i kommunerne og amtskommunerne Socialreformens styringssystem Bistandsloven, som trådte i kraft i 1976, afløste et sæt love med ret stærk centralstyring (fx var ministeren ankeinstans i forsørgelsessager efter forsorgsloven og godkendte indretning af den enkelte daginstitution). Målstyring blev i stedet den overordnede styringsform. På langt de flest områder fastslog bistandsloven formålet for den enkelte foranstaltning, som de lokale myndigheder skulle opfylde. Til støtte for de kommunale beslutninger skulle ministeren udsende vejledende retningslinier. Finansieringen af de sociale udgifter blev omlagt, således at kommunerne gennem refusion og bloktilskud fik dækket en lige så stor del af deres udgifter til sociale formål, som de ville have fået efter den indtil 1976 gældende ordning. Refusionen understøttede målstyringen som et statsligt styringsmiddel. Et tredje styringsinstrument var ankesystemet (amtsankenævn og ankestyrelse) som afgjorde sager, hvor klienter var utilfredse med socialudvalgsbeslutningen. Ankesystemet tilsigtede en vis ensartethed i ydelsesniveau og skulle påse, at beslutningerne levede op til bistandslovens behovsprincip. Side 11 af 160

12 Endelig etableredes et socialt udbygningsplansystem, hvorefter ministeren skulle påse, at kommunernes og amtskommunernes pligt efter loven til at tilvejebringe social service kunne anses for opfyldt, samt at de samfundsmæssige hensyn til forbrug af ressourcer i fornødent omfang var tilgodeset Den videregående decentralisering i 80'erne Socialreformen blev udformet i en tid med økonomisk fremgang, men allerede ved bistandslovens ikrafttræden i 1976var billedet vendt. Stagnerende produktion og faldende beskæftigelse betød bl.a., at der måtte ske en opbremsning af væksten i det offentlige forbrug og overførslerne. Overskrifterne blev: Nytænkning, omstilling og fornyelse. 70'ernes omfattende planlægning for vækst blev i 80'erne afløst af planlægning for omfordeling af ressourcer og for social omstilling primært vedrørende de sociale serviceydelser. Denne omstillingsproces indebar udvikling af nye målsætninger, som i vidt omfang medførte bestræbelser på at styrke den decentrale indsats tæt på borgerne og brugerne. I 80'erne gennemførtes således en videregående decentralisering, idet decentraliseringen fra staten til amtskommunerne og kommunerne blev videreført i en lokal proces med decentralisering af kompetence til de kommunale institutioner. Decentraliseringen skete som led i en omstillingsproces med sigte på at udvikle indholdet i tilbudene, så de i højere grad modsvarede udviklingen i de forskelligartede behov hos brugerne. 80'erne blev præget af forsøgsvirksomhed. Som forsøgsvirksomheden startede i begyndelsen af 80'erne, var den ikke en målrettet forsøgsvirksomhed som strategi for ændringer i socialsektoren, men en øget interesse for nytænkning og utraditionel opgaveløsning, som blev understøttet økonomisk af staten. Men efterhånden udviklede den sig til en målrettet strategi for omstilling og dermed også til et styringsredskab for staten. I 1988 blev der ved en ændring af bistandsloven igangsat et stort forsøgsprogram (SUM), hvor kommuner m.fl. kunne få tilskud fra staten til at finansiere udviklingsprojekter, der kunne udvikle nye og ændrede former for social indsats. Fra midten af 80'erne blev der tillige iværksat frikommuneforsøg, som indebar forsøgsvise omlægninger i opgavevaretagelsen for enkelte kommuner på det sociale område. Udviklingen fremmede også tendenser til ændrede relationer mellem system og borger. Målet var at tilstræbe ligeværdighed, hjælp til selvhjælp og at bygge på brugernes egne ressourcer. I 1980'erne skete der således en betydelig udvikling med hensyn til at inddrage brugerne i tilrettelæggelsen af de kommunale servicetilbud. Endelig introduceredes "nye aktører" de private/frivillige som blev set som et supplement til det offentlige, og som værende i stand til at løse opgaver især i forhold til de svage og udstødte grupper. I 1989 præciseredes kommunalbestyrelsers og amtsråds politiske ansvar, idet de sociale udvalgs selvstændige kompetence blev ophævet. De sociale udvalgs Side 12 af 160

13 selvstændige kompetence havde givet styrings- og koordinationsmæssige problemer mellem kommunalbestyrelserne og deres socialudvalg, og var også i strid med de tanker, som lå bag decentraliseringen af opgaver til kommunerne om en samlet styring og koordination. Med nedlæggelsen af de sociale udvalgs selvstændige kompetence blev området bragt i overensstemmelse med det almindelige princip om, at kommunalbestyrelsen selv fastlægger de stående udvalgs antal og fordelingen af opgaverne mellem dem. Samtidig løstes de styrings- og koordinationsmæssige problemer mellem socialudvalg og kommunalbestyrelse Opgaveflytninger i 80'erne I 1985 fik kommunerne adgang til at etablere bofællesskaber, dvs. boformer i kommunalt regi som alternativ til institutionstilbud, bl.a. med den konsekvens, at beboeren bevarede rettet til at få udbetalt pension. På psykiatriområdet blev de såkaldte H-plejehjem i 1987 overført fra sygehusvæsenet til bistandsloven som et amtskommunalt ansvarsområde Delt finansiering fremmede samordning I 1985 blev der gennemført en delt finansiering mellem amtskommuner og kommuner af alle døgnophold for børn og unge, og i 1987 gennemførtes en finansieringsreform, hvorved de kommunale og amtskommunale service- og institutionsområder overgik til fuld kommunal og amtskommunal finansiering. Finansieringsreformen tilstræbte at tilgodese både ansvarshensynet, neutralitetshensynet og samordningshensynet. De sociale foranstaltninger, hvor kommunen havde det fulde ansvar og kompetence, og hvor der ikke var samordningshensyn, finansieredes fuldt ud af kommunen, hvorimod de foranstaltninger, som var henlagt under amtskommunalt ansvar, finansieredes ved en ligedeling af udgifterne mellem kommune og amtskommune bortset fra foranstaltninger for personer over 67 år (100% kommunal finansiering) specialrådgivning, vejledning/konsulentstøtte og rådgivningscentre (100% amtskommunal finansiering) forsorgshjem, herberger mv. (25% amtskommune og 75% stat). Den delte finansiering åbnede for kombinationer og glidninger i opgaveudførelsen mellem amtskommunale og kommunale tilbud uden hindringer i finansieringssystemet. Den delte finansiering medførte derfor en fælles amtskommunal-kommunal interesse i samordnet udvikling af tilbud og indsats Styringsredskaber i 80'erne Styringsmæssigt bliver der lagt større vægt på den såkaldte "bløde styring". På en række områder udviklede lovgivningen sig i retning af rammelove med bredere beføjelser, og mulighederne for central styring flyttede sig fra fastlæggelse af selve beslutningen i retning af påvirkning af lokale beslutningstageres beslutningsgrundlag. Regler om finansiering, formidling af faglig viden og "gode eksempler", informationsudveksling og dermed større åbenhed og sammenlignelighed, forsøgsstrategier, særligt målrettede tilskud osv. fik en øget vægt i den styringsmæssige balance. Side 13 af 160

14 Kravene til godkendte social- og sundhedsplaner afløstes af informationsudveksling, da den kommunale planlægning blev anset for kvalitetsmæssigt tilstrækkeligt udviklet. Den videregående decentralisering i kommunerne betød også, at kommunalbestyrelsernes rolle og ansvar i en verden med brugerbestyrelser, brugerinddragelse, licitationer og kvalitetsudvikling kom til debat. De kommunale råds rolle og virkemidler nærmede sig derved til lovgivningens og regeringens: at styre via rammer og mål og at kunne følge og påvirke beslutninger, som konkret træffes af andre. For at kunne leve op til deres ansvar for helheden og for sammenhæng og prioritering var det ikke længere nok at fastlægge bevillingens størrelse. Der var et voksende behov for også at formulere krav til indhold og kvalitet af ydelserne og for at begrunde prioriteringer Drøftelse af opgavernes fordeling I slutningen af 80'erne er decentraliseringen fra staten til kommuner og amtskommuner ved at være tilendebragt. Ved udgangen af 1990 sammenlægges Socialstyrelsen med departementet, dels fordi det ikke blev ansat for nødvendigt at opretholde en faglig styrelse, efter at opgaverne var decentraliseret til kommuner og amtskommuner, dels for at styrke ministeriet, så der kom en større helhedstænkning. Samtidig er der drøftelser om en hensigtsmæssig ansvarsfordeling mellem kommuner og amtskommuner. I september 1988 nedsættes i forbindelse med regeringens afbureaukratiseringsplan udvalget om "De kommunale opgavers fordeling og finansiering" det såkaldte Lotz III-udvalg, som skulle vurdere forholdene i den kommunale og amtskommunale sektor. Udvalget foreslog (betænkning nr. 1168, maj 1989), at kommunerne fuldt ud overtog også amtskommunernes ansvar på det sociale område. Hovedsigtet heri var at gennemføre fuld lokal ansvarlighed for kontakten til og indsatsen over for borgeren i sammenhæng med andre sektorer og med den fornødne specialindsats. Betænkningen anførte således, at ansvars-, neutralitets- og samordningsproblemerne ville forsvinde med den endelige placering af ansvaret hos kommunerne. Amtskommunernes rolle ville ændre sig fra at være hovedansvarlig for opgaveløsning og visitation til at være leverandør i konkurrence med andre potentielle leverandører. Dermed bortfaldt grundlaget for amtskommunal medfinansiering Udvalget var dog også af den opfattelse, at det ikke ville kunne udelukkes, at der i en bred debat ville kunne opstå andre egnede løsningsforslag, samt at principperne om udlægning af ansvar og kompetence burde debatteres bred og vurderes af alle interesserede parter. I sin redegørelse til Folketinget om rapporten, fremførte socialministeren, at den efterfølgende debat om udvalgets forslag, havde afsløret så mange problemer ved en eventuel gennemførelse af forslagene, at det måtte anses for tvivlsomt, om der kunne siges at være et tilstrækkeligt grundlag at træffe beslutning på. Side 14 af 160

15 Det førte til, at socialministeren i 1990 nedsatte "Landsudvalget vedrørende den sociale opgavefordeling", som afgav betænkning i I dette udvalg var der enighed om, "at der ikke på nuværende tidspunkt er grundlag for udlægning fra amtskommuner til kommuner af de nuværende ansvarsområder, hvor amtskommunen har ansvaret for, at der findes det fornødne antal pladser etc. (forsyningsansvaret). Der var samtidig enighed om, at den glidende decentraliserings muligheder langt fra var udtømte og udvalget pegede derfor på det hensigtsmæssige i en fortsat glidende udvikling på området. Udvalget anbefalede desuden en lovændring, hvorefter socialministeren efter indstilling fra kommunalbestyrelsen kunne give tilladelse til kommunal drift for en forsøgsperiode af en foranstaltning, som henhørte under amtskommunalt (forsynings)ansvar, såfremt dette blev anset for fagligt og økonomisk bæredygtigt inden for vedkommende lokalområde og i amtet. Denne lovændring blev gennemført i bistandsloven i Endelig fremlagde Landsudvalget også de forslag, der blev til 7 amtslige og 4 statslige videnscentre på en række handicapområder Den 3. decentraliseringsbølge I perioden fra 1980 og fremefter opstod en række råd og centre, som varetog særlige gruppers interesser, eller som havde en slags "vagthundefunktion" i forhold til offentlige myndigheder. Det drejede sig om Det centrale Handicapråd, Center for ligebehandling af handicappede, Børnerådet, Ældreforum m.fl. Samtidig begyndte i midten af 80'erne en 3. decentraliseringsbølge, der søgte at ændre relationerne mellem system og bruger (direkte brugerinddragelse, øget valgfrihed, samarbejde med frivillige organisationer osv.). De mange forsøg og projekter i kommuner, amtskommuner og lokalsamfund i 90'erne var udtryk for, at der var brug for at finde nye og bedre måder at løse opgaverne på inden for begrænsede ressourcer og i nye samspil med brugere, med andre sektorer, med virksomheder og arbejdsmarked med leverandører, frivillige, fagfolk osv. En række nye målrettede socialministerielle puljer skulle styrke indsatsen over for svage grupper. Der oprettedes tillige en række videnscentre og formidlingsenheder, og på baggrund af erfaringerne med formidlingsenhederne oprettede Socialministeriet i 1995 syv formidlingscentre. Formidlingscentrene skulle understøtte forandrings- og udviklingsprocesser i kommuner og lokalsamfund, rådgive og vejlede osv., og skulle tillige være en af Socialministeriets fødekanaler af viden og indsats på det sociale område Samling af kompetence Fra 1992 indførtes en fælles refusionssats for sociale ydelser. Det skete for at styrke den aktiverende indsats og for at tilskynde kommunerne til at vælge aktive ydelser frem for passive. Denne omlægning blev sammenkædet med en decentralisering til kommunerne af tilkendelseskompetencen i sager om almindelig og forhøjet førtidspension. Fra 1. juli 1994 fik kommunerne mulighed for at få overført revaliderings- og pensionsnævnets kompetence i bl.a. sager om Side 15 af 160

16 mellemste og højeste førtidspension mod at nedsætte sociale koordinationsudvalg med repræsentation fra fagbevægelsen, arbejdsgiverne og lægerne for at fremme aktiveringsindsatsen. Den fulde afgørelse fik kommunerne først ved Sociallovsreformen i 1998 og revaliderings- og pensionsnævnene nedlagdes. Den 1. januar 1993 overtog kommunerne fra amtskommunerne opgaven med at godkende og føre tilsyn med opholdssteder for mere end 4 børn og unge. Samtidig overtog amtskommunerne statens hidtidige finansieringsandel (50%) af forebyggende foranstaltninger for børn og unge. På baggrund af, at regeringen i en narkopolitisk redegørelse af 16. marts 1994 havde konstateret, at der var behov for en række initiativer mht. behandling af stofmisbrugere, og at formålet med disse initiativer bl.a. skulle være at styrke og skabe bedre sammenhæng i behandlingstilbudene, blev ansvaret for stofmisbrugsbehandlingen pr. 1. januar 1996 samlet i amtskommunen. Kommunerne skulle dog fortsat inddrages i et tæt samarbejde med amtskommunerne herom, og amtskommunerne og kommunerne delte udgiften Opgavekommissionen I 1995 afgav Hovedstadskommissionen betænkning 1307/1995 om hovedstadsområdets fremtidige struktur. Forhandlingerne i Folketinget om en hovedstadsreform viste imidlertid, at der var et bredt politisk ønske om en grundig gennemgang af opgavefordelingen mellem stat, amtskommuner og kommuner i hele landet. I 1996 nedsatte regeringen derfor Opgavekommissionen, som i 1998 for så vidt angik det sociale område konkluderede, at den eksisterende opgavefordeling mellem staten, amtskommuner og kommuner grundlæggende fungerede hensigtsmæssigt, men at der dog på enkelte områder var anledning til at overveje ændringer i opgavefordelingen. Det drejede sig bl.a. om den sociale opgavefinansiering (den delte finansiering), hvor kommissionen foreslog, at der etableredes en ny finansieringsmodel byggende på, at kommunerne fremover betalte en grundtakst for benyttelse af de amtskommunale ydelser, mens amtskommunerne betalte resten Sociallovsreformen i 1998 I 1997 gennemførtes Sociallovsreformen med virkning fra 1. juli Bistandsloven var på det tidspunkt blevet ændret 140 gange og bl.a. derfor var der fokus på behovet for en reform. Sociallovsreformen indeholdt 3 nye love lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, lov om aktiv socialpolitik og lov om social service der ophævede den sociale styrelseslov, ankestyrelsesloven og bistandsloven. Hertil kom ændringer i sygedagpengeloven og lov om social pension. I lov om aktiv socialpolitik fokuseres der på sociallovgivningens udvikling fra passiv forsørgelse til aktiv hjælp. Alle kontanthjælpsmodtagere omfattes af den aktive socialpolitik, herunder også personer, hvor den aktive indsats overvejende kan være at forbedre pågældendes livskvalitet. Side 16 af 160

17 I lov om social service styrkes den forebyggende indsats. Den enkeltes ansvar og muligheder styrkes, og der sættes fokus på de svagtstillede gruppers særlige behov. Brugerne får større indflydelse på tilrettelæggelsen af servicetilbuddene. Endelig opnås med serviceloven en bedre gennemskuelighed i forhold til opgave- og ansvarsfordelingen på området. Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område giver borgerne bedre mulighed for aktivt at medvirke og få indflydelse, når de sociale myndigheder behandler deres sag, og det er et særskilt formål at styrke borgernes retssikkerhed. Ankevejene forenkles ved at der bliver et énstrenget ankesystem. De sociale ankenævn, revaliderings- og pensionsnævnene nedlægges og der oprettes et socialt nævn i hvert statsamt samt et socialt nævn for København og Frederiksberg kommuner. Mulighederne for fleksibel opgavevaretagelse på det sociale område og fleksibel opgavedeling mellem kommunalt og amtskommunalt niveau udbygges yderligere. Med lov om ændring af lov om social pension og lov om delpension får kommunerne tillagt kompetence til at tilkende førtidspension. Som led i de samlede initiativer for at styrke den forebyggende og aktiverende indsats får kommunerne kompetence på hele førtidspensionsområdet. Refusionssatsen på førtidspension nedsættes til 35 pct., og samtidig fastsættes refusionen på en række forebyggende og aktive foranstaltninger til 65 pct. Herigennem tilskyndedes kommunerne til en bestemt adfærd, idet der nu varen økonomisk fordel ved at aktivere alle personer, som modtager overførselsydelser fra det offentlige Ansvaret for opgavevaretagelsen efter reformen Lovene viderefører bistandslovens principper om kommunernes kompetence på det sociale område. De opretholder således kommunens muligheder for at sammenkæde tilbuddene med andre offentlige aktiviteter indenfor kommunens ansvarsområde med sigte på en lokal helhed. Amtskommunernes kompetence er for det sociale område gennemgående knyttet til funktioner, hvor hensynet til økonomi, byrdefordeling og specialiseringsgrad tilsiger et større befolkningsgrundlag. Ud fra disse hensyn, styringshensyn og hensynet til borgernes retssikkerhed blev det ved udformningen af lovforslagene lagt til grund, at ansvaret for, at en offentlig social opgave løses, er placeret entydigt, at ansvaret for, hvordan en opgave løses, er placeret hos enten kommune eller amtskommune og at ansvaret fortsat skal placeres efter nærhedsprincippet. Dette indebærer, at det helt store antal opgaver fortsat bliver placeret i kommunalt regi, mens opgaver, hvor økonomi eller specialekapacitet tilsiger et større befolkningsunderlag, end de fleste kommuner har, bliver placeret som amtskommunale. Således tilbageføres godkendelseskompetencen af opholdssteder til børn og unge til amtskommunerne med det formål at skabe et mere samlet overblik over de forskellige anbringelsessteder.. Efterfølgende overførtes også Side 17 af 160

18 godkendelse og tilsyn i relation til private døgntilbud på voksenområdet til amtskommunerne. Der er imidlertid et tæt samspil mellem den kommunale og amtskommunale opgavevaretagelse for så vidt angår kommunale/amtskommunale ydelser, der supplerer eller erstatter hinanden. På rådgivningsområdet er det en amtskommunale forpligtelse at støtte og fremme udviklingen i både den kommunale og den amtskommunale indsats. Dette indebærer bl.a., at amtskommunerne sikrer tilstedeværelse af den fornødne ekspertise. Som led heri forpligtes amtskommunerne til at sikre en systematisk tilvejebringelse og nyttiggørelse af faglig viden, også på områder, hvor det ikke vil være hensigtsmæssigt eller rationelt at opbygge egen kompetence. En sådan systematisk tilvejebringelse og nyttiggørelse af faglig viden kan bl.a. ske i samarbejde med de videnscentre, der gennem de senere år er iværksat på handicapområdet. I denne sammenhæng bliver endvidere de resterende statslige rådgivningsopgaver overført til amtskommunalt regi. Overførslen tager bl.a. sigte på en bedre samordning og udvikling af den samlede særlige rådgivning. I forbindelse hermed er det forudsat, at der bør tages hensyn til den særlige rolle, denne rådgivning har spillet i den samlede rådgivningsindsats. I den forbindelse har brugernes oplevelse og påskønnelse af den statslige specialrådgivnings uafhængige funktion været fremhævet. Med henblik på at give kommuner og amtskommuner de bedst mulige vilkår for at løse opgaverne med udgangspunkt i brugernes individuelle behov åbner den nye lovgivning muligheder for større fleksibilitet og flere frihedsgrader. Institutionsbegrebet afskaffedes, og det blev i langt højere grad end tidligere overladt til kommuner og amtskommuner at fastlægge behandlingsformen, bortset fra på børne- og ungeområdet. De større frihedsgrader medfører ikke nogen begrænsning i kommunernes og amtskommunernes ansvar for opgavevaretagelsen. Selv om opgaverne ikke løses af kommunen eller amtskommunen selv, har de således fortsat hver især det overordnede ansvar for, at de sociale opgaver løses. Det er således fortsat kommuner hhv. amtskommuner, der fører tilsyn med, at der gives den fornødne hjælp, og at leverandørerne lever op til den standard og de målsætninger, som man lokalpolitisk har fastlagt. Efter lov om retssikkerhed og administration på det sociale område kan kommune og amtskommune altid indgå aftaler, hvorefter forpligtelser, der efter den sociale lovgivning påhviler den ene part, kan overlades til den anden, med mindre andet udtrykkeligt er fastsat. Det er herved bl.a. fastlagt, at socialministeren ved uenighed mellem parterne efter ansøgning kan give tilladelse til, at forpligtelser, der påhviler den ene part kan overlades til den anden, hvis opgavevaretagelsen skønnes fagligt forsvarlig og økonomisk bæredygtig inden for lokalområdet og i amtet. Det er desuden lovfæstet, at kommunen og amtskommunen skal samarbejde om den forebyggende og støttende virksomhed, der er omfattet af lov om social service og lov om aktiv socialpolitik, og sammen løse de opgaver, der efter denne lovgivning påhviler kommunen og amtskommunen. Side 18 af 160

19 Kommuner og amtskommuner har behov for, ud fra lokale forhold, at kunne inddrage andre i den sociale indsats. Ved sociallovsreformen tydeliggøres de selvejende institutioners og andre entreprisehaveres forhold til forvaltningsloven og offentlighedsloven. Efter serviceloven får kommuner og amtskommuner desuden pligt til at samarbejde med og yde tilskud til de frivillige organisationer. Når opgaver løses af andre end den, der har ansvaret, skal den ansvarlige myndighed sikre sig, at aftalen overholdes på alle punkter. Kommunen og amtskommunen har allerede i dag pligt til at føre tilsyn med, hvordan opgaverne løses. Den gælder både, når opgaverne løses af egne ansatte eller af andre. Lovene ændrer ikke de grundlæggende principper for opgave- og ansvarsfordelingen. I bemærkningerne til Serviceloven fastslås således, at principperne om kommunernes kompetence på det sociale område videreføres, dvs. at det helt store antal opgaver fortsat er placeret i kommunalt regi, mens opgaver, hvor økonomi eller specialekapacitet tilsiger et større befolkningsunderlag, end de fleste kommuner har, er placeret som amtskommunale. Serviceloven betoner dog amtskommunens rolle mht. at sikre tilstedeværelse af den fornødne ekspertise og en systematisk tilvejebringelse og nyttiggørelse af den faglige viden, herunder i samarbejde med de videnscentre, der gennem de senere år er etableret på forskellige områder. I Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område samles desuden en række regler om god forvaltningsskik og for, hvordan de sociale myndigheder skal behandle sagerne, så borgernes retssikkerhed styrkes, og de får bedre muligheder for aktivt at medvirke og få indflydelse. Det er regler, som tidligere fandtes spredt i mange love, cirkulærer og forretningsordener eller kan udledes af praksis, udtalelser fra Folketingets Ombudsmand, Justitsministeriet, Indenrigsministeriet og Socialministeriet. Selvom lovens bestemmelser således ikke alle er nye, så klargør den nogle principper i forhold til borgerne, og den præciserer bl.a., at kommunalbestyrelsen og amtsrådet har pligt til at føre tilsyn med, hvordan de kommunale, hhv. de amtskommunale opgaver løses, at dette tilsyn omfatter både indholdet af tilbuddene og den måde, som opgaverne konkret bliver udført på, og at de har en gensidig forpligtelse til at samarbejde Opgaveflytninger som følge af reformen: Fra kommuner til amtskommuner: Godkendelse af opholdssteder for børn og unge, som modtager flere end 4 personer (blev tilbageført til amtskommunerne, som efterfølgende også har fået godkendelseskompetencen vedr. mindre opholdssteder). Forsyningsansvar og hovedkompetence vedrørende væresteder. Bevilling af visse hjælpemidler (optiske synshjælpemidler, arm- og benproteser og høreapparater). Fra staten til kommuner: Støtte til selvstændig virksomhed. Fra staten til amtskommunerne: Specialrådgivning/de statslige specialkonsulenter. Side 19 af 160

20 Bevilling af invalidebiler. Dertil kommer en række tilpasninger og justeringer af finansieringsreglerne og af klage- og myndighedsstrukturer Finansieringsreform - grundtakstmodellen Siden begyndelsen af 1990'erne har de områder, der var omfattet af den delte finansiering været kendetegnet ved en kraftig udgiftsvækst bl.a. som følge af, at områderne har været politisk højt prioriteret. I perioden siden indførelsen af den delte finansiering har flere instanser løbende vurderet behov og muligheder for en finansieringsreform og i slutningen af 90'erne udvikles så grundtakstmodellen, som trådte i kraft 1. januar Herved gennemførtes Opgavekommissionens forslag om en ny finansieringsmodel til afløsning af den delte finansiering. Ved finansieringsreformen blev ansvarshensynet opprioriteret, og kommunerne overtog den fulde finansiering af væsentlige kommunale ansvarsområder. Samtidig bevaredes fleksibiliteten i opgaveløsningen. Reformen betød en afgørende ændring i de økonomiske incitamenter på socialområdet. Bilag 2 indeholder en beskrivelse af finansieringsstrukturen for sociale serviceydelser Stigende fokus på valgfrihed, individuelle løsninger, kvalitet og styrket retssikkerhed Velfærdssamfundet står over for en række udfordringer i de kommende år, som vil få indflydelse på socialpolitikken. Der er de udefra kommende udfordringer som globaliseringen, ny teknologi og en større mangfoldighed i samfundet. Der er den demografiske udvikling, hvor andelen af ældre i de næste 3-4 årtier vil vokse, samtidig med at der kommer færre i den erhvervsaktive del af befolkningen. Samtidig sker der ændringer i familiemønstret, befolkningen har ønske om mere fritid, tidlig tilbagetrækning osv. Endelig er der tendenser til øget individualisering, forventninger om stadig flere offentlige løsninger målrettet den enkeltes behov, større krav om kvalitet osv. Fælles for disse udfordringer og udviklingstræk er, at de dækker store komplekse felter med mange udviklingsveje. Fælles er også, at de ikke blot rummer udfordringer, men også en række socialpolitiske muligheder. På baggrund heraf er udviklingen gået i retning af mere valgfrihed for borgerne, individuelle løsninger, regelforenkling og krav om højere kvalitet samt styrket retssikkerhed for borgeren. Samtidig er der fra landspolitisk hold i stigende grad fokus på den praktiske implementering af den sociale lovgivning og intentionerne bag, og der ses en begyndende tendens til øget regelsætning med henblik på at styre/sikre en mere Side 20 af 160