Retningslinjer i kommuneplanen

Transkript

1 Retningslinjer i kommuneplanen Indlæg på Envina Workshop den 30. april 2019 v. advokat Jens Flensborg

2 Generelt om kommuneplanen Kommuneplanen administrationsgrundlag og styringsredskab Kommunens mulighed for overordnet og langsigtet planlægning Administrationsgrundlag for arealanvendelsen og bebyggelsesforhold Indgår i rammestyringen 12-årig periode - revideres/genvedtages hvert 4. år Styring via retningslinjer og rammer men ikke direkte bindende for borgeren Grundlag for lokalplanlægningen via rammerne (men nye lokalplaner må heller ikke være i strid med retningslinjerne) Administrationsgrundlag (virke for princippet, jf. 12, stk. 1) for enkeltsagsbehandling efter PL og efter anden lovgivning (især via retningslinjerne) (Forbudsadgang hvis enkeltdispositioner er i strid med kommuneplanens rækkefølgebestemmelser eller rammer, jf. 12, stk. 2 og 3) 2

3 Generelt om kommuneplanen Kommuneplanens indhold 11 En hovedstruktur, jf. 11, stk. 2, nr. 1 beskrivelse af de overordnede mål for, hvordan kommunen skal udvikle sig i de kommende 12 år (mere strategiske overvejelser kan række videre) Retningslinjer for arealanvendelsen, jf. 11, stk. 2, nr a (emnekatalog i stk. 1, samt særlige regler i stk. 2-13) Rammebestemmelser for lokalplaners indhold, jf. 11, stk. 2, nr b (emnekatalog for rammernes indhold i stk. 1) Kortbilag med afgrænsning af områderne i retningslinjerne og rammerne, jf. 11, stk. 3 En redegørelse for planens forudsætninger, jf. 11e ikke bindende i sig selv, men et fortolkningsbidrag (mindstekrav fremgår af 11e) 3

4 Generelt om kommuneplanen Kommuneplanens disponering en helhed Lovforslag /2005 om udmøntning af kommunalreformen: Der er ikke med lovforslaget tilsigtet en begrænsning i kommunens frihed til at disponere kommuneplanen. Ingen formulartvang jf. Kommuneplanvejledningen: I stedet for opdeling i en hovedstruktur, en retningslinjedel og rammer for lokalplanlægningen kan kommuneplanen fx disponeres, så hovedstrukturen indeholder overordnede retningslinjer for kommuneplankatalogets emner ( 11a), eller at mere detaljerede retningslinjer skrives sammen med rammerne, eller at kommuneplanen helt eller delvis opdeles efter emner eller geografiske områder. ( ) Retningslinjerne, rammerne og kortene skal være så præcise, at der ikke kan være tvivl om indholdet. De skal kunne danne grundlag for den efterfølgende administration, henholdsvis lokalplanlægning ( ). Kortene er sammen med kommuneplanens hovedstruktur, retningslinjerne og rammerne for lokalplaner bindende for kommunalbestyrelsen, som skal virke for planens gennemførelse ( ). 4

5 Retningslinjerne Er som resten af kommuneplanen ikke direkte bindende, men udgør et vigtigt administrationsgrundlag (virke-for) og indgår i rammestyringen (i ft. nye lokalplaner) 11a, stk. 1 i alt 28 emner, som kommuneplanen skal indeholde retningslinjer for (fandtes tidligere i amternes regionplaner, men antallet af emner er udvidet) Nogle retningslinjer er rettet mod bestemte anlægstyper eller aktiviteter - fx nr. 1 (arealer til byzone og SH-områder), nr. 3 (detailhandel), nr. 5 (tekniske anlæg inkl. arealer til fælles biogasanlæg), nr. 24 (beliggenheden af omdannelseslandsbyer), nr (beliggenheden af områder til produktions-virksomheder, konsekvensområder og transformationsområder ), nr. 28 (beliggenheden af konsekvensområder omkring visse tekniske anlæg) Andre retningslinjer går mere generelt på beskyttelse af visse natur- og miljøinteresser - fx nr. 14 (varetagelse af naturbeskyttelsesinteresser), nr (sikring af kulturhistoriske, landskabelige og geologiske bevaringsværdier), nr. 20 (anvendelsen af vandløb og søer mv.) Retningslinjerne kan også bestå i fastsættelse af lokaliseringsprincipper eller i bestemte målsætninger for et områdes miljøkvalitet 5

6 Forskellige typer af retningslinjer fra lovbemærkningerne til L /2005 Kommuneplanens retningslinjer kan have forskellig karakter. Retningslinjerne kan således både omfatte eksisterende og fremtidige aktiviteter og omfatte særlige beskyttelsesinteresser. Retningslinjerne kan udpege eller afgrænse arealer, der reserveres til bestemte formål, f.eks. byzone, boliger, erhverv, veje, særligt forurenende industrivirksomheder m.v. Retningslinjerne kan også udpege forskellige arealtyper, såsom naturområder med særlige naturbeskyttelsesinteresser, særligt værdifulde landbrugsområder eller skovrejsningsområder, med tilknyttede bestemmelser om mulighederne for ændret arealanvendelse m.v. Retningslinjerne kan endvidere bestå i fastsættelse af lokaliseringsprincipper eller - kriterier, f.eks. principper for placering af transporttunge virksomheder eller placering af kontorvirksomheder. Der kan også være tale om principper for udbygningen af den offentlige og private service i forhold til kommunens byer. Endelig kan retningslinjerne bestå af bestemte målsætninger for et områdes miljøkvalitet, f.eks. det maksimalt tilladelige støjniveau i et område 6

7 Retningslinjerne formål og funktion L /2005 (udmøntning af kommunalreformen) Det afgørende er, at kommunalbestyrelsen forholder sig til alle emner i emnekataloget, og at retningslinierne i deres arealdisponering på en hensigtsmæssig måde dækker hele kommunens areal. Kommuneplanvejledningen: Retningslinjerne udgør et grundlag for kommunens administration af PL s landzonebestemmelser og for kommunens administration af kompetencer inden for anden lovgivning, bl.a. natur-, miljø-, bygge-, og vejlovgivningen og husdyrgodkendelsesloven. Retningslinjerne og de områdeudpegninger, de medfører, oplyser om hvilke hensyn kommunalbestyrelsen vil lade indgå i afvejningen af en ansøgning om tilladelse eller dispensation efter lovgivningen samtidig med at behandlingen af ansøgningen om tilladelse også vil foregå på baggrund af et konkret skøn, når der er pligt til at foretage et sådant efter lovgivningen. (Herved bliver retningslinjerne et vigtigt arbejdsredskab i administrationen af enkeltsager) 7

8 Generelt om kravene til retningslinjernes udformning og præcision Retningslinjerne må respektere regulering i speciallovgivningen fx afstandskrav i reglerne husdyrbrug eller i reglerne for vindmølleplanlægning Det forhindrer ikke, at retningslinjer for andre forhold kan indgå i afvejningen i de konkrete sager (fx landskabelige forhold) Der gælder generelt ret høje krav til retningslinjers præcision Særligt når der er tale om udpegning af områder eller arealer til bestemte anlægstyper eller aktiviteter eller områder med særlig natur- eller miljøinteresse mv., er det normalt et krav, at retningslinjen følges af udpegninger på kortbilag Hvis retningslinjerne angår principper for lokalisering eller målsætninger for miljøkvalitet skal der ikke samtidig anvises bestemte bindende løsninger Selv om der er høje krav til præcision, må retningslinjerne heller ikke i øvrigt udformes, sådan at de fremstår som bindende, da kommuneplanen netop ikke er bindende, men alene udgør et administrationsgrundlag 8

9 Kravene til retningslinjernes udformning og præcision Regulering i speciallovgivningen må respekteres EX: MAD (om retningslinjer i regionplanen) Retningslinje i regionplan om krav til spildevandsafledning, bl.a. om udformning af spvanlæg Kommunen klagede, da opfyldelse af kravet ville medføre unødvendige investeringer. NKN anførte bl.a. Den pågældende retningslinie er ikke begrænset til at beskrive hvilken effekt, der skal opnås, men forpligter efter sin ordlyd til at iværksætte bestemte foranstaltninger: bygning af bassiner på samtlige udledninger og overløb, uanset om dette vil være fornødent for at opfylde vandløbsmålsætningen. Henset til den i loven fastsatte arbejdsdeling mellem kommunen, der er spildevandsmyndighed, og regionplanmyndigheden bør der, medmindre der foreligger særlige forhold, ikke i regionplanen fastsættes så detaljerede bestemmelser for, hvorledes de i regionplanen opstillede retningslinier opnås i praksis, at det ikke efterlader noget reelt spillerum for kommunen til at vælge den metode, der efter de lokale forhold og ønsker på den mest hensigtsmæssige måde kan opfylde målsætningen. 9

10 Kravene til retningslinjernes udformning og præcision PL 11, stk. 3, om udpegning på kortbilag Planlovens 11, stk. 3: Stk. 3. De afgrænsede områder, der knytter sig til kommuneplanens retningslinjer og rammer, skal vises på kort Kommuneplanvejledningen (s. 21) Retningslinjerne relateres til kort i hovedstrukturen og rammedelen eller til særlige emnekort med afgrænsning af områder, der reserveres til bestemte formål, fx boliger, erhverv, veje, fritidsanlæg, råstofindvinding mv. Retningslinjerne kan også på kort udpege forskellige arealtyper, som fx naturområder med særlige naturbeskyttelsesinteresser, særligt værdifulde landbrugsområder eller skovrejsningsområder, med tilknyttede bestemmelser om, hvad der gælder for områderne. Områderne skal afgrænses entydigt på kortbilag, og retningslinjerne skal angive hvilke kortbilag, der er grundlaget for retningslinjernes bestemmelser, ligesom der skal anvendes samme terminologi i retningslinjer og kortbilag. Kortbilagene skal også være i et målestoksforhold og rumme topografiske oplysninger, der gør det muligt at bedømme udpegningerne. (.). 10

11 Kravene til retningslinjernes udformning og præcision EX: NMK om retningslinje for hotel i landsby Generel udtalelse fra NMK om kravene til retningslinjer Efter PL 11, stk. 3, er det et krav, at kommuneplanen indeholder kort, der viser de afgrænsede områder, der knytter sig til kommuneplanens retningslinjer og rammer. Kortene er sammen med kommuneplanens hovedstruktur, retningslinjerne og rammerne for lokalplaner bindende for kommunalbestyrelsen, som skal virke for planens gennemførelse. PL fastsætter ikke direkte krav til, hvor præcise en kommuneplans retningslinjer og rammebestemmelser skal være. Men kravet i planlovens 13, stk. 1 om lokalplanlægningens overensstemmelse med kommuneplanen må indebære, at kommuneplanen skal være så præcis, at den kan danne en meningsfuld ramme for lokalplanlægningen. Efter forarbejderne til PL 11 kan kommuneplanens retningslinjer have forskellig karakter. Retningslinjerne kan bl.a. bestå i fastsættelse af lokaliseringsprincipper eller -kriterier samt af bestemte målsætninger for et område. Det følger af planlovens 11, stk. 3, at de afgrænsede områder, der knytter sig til kommuneplanens retningslinjer og rammer, skal vises på et kort. 11

12 Kravene til retningslinjernes udformning og præcision EX: NMK om retningslinje for hotel i landsby NMK s afgørelse i den konkrete sag Retningslinje 23.6 (som dannede grundlag for en senere lokalplan for hotellet): I Stavreby landsby kan der, under hensyntagen til landskabs-, nabo-, trafik- og miljømæssige forhold, tillades en hotelvirksomhed m.v. på op til 10 lejligheder/værelser og maksimalt 40 sengepladser. Det er en forudsætning, at det ikke strider mod natur- og kulturhistoriske interesser. Virksomheden skal drives i eksisterende bebyggelse. Hotellets placering var ikke indtegnet på kortbilag i kommuneplanen NMK s afgørelse: Retningslinjen 23.6 angiver tydeligt, at der i X Kommune skal være mulighed for hotelvirksomhed i Stavreby landsby. Desuden er det angivet, at hotelvirksomheden skal finde sted i eksisterende bebyggelse. Nævnet finder derfor ikke, at retningslinjen i 23.6 er uklar og upræcis. Da pkt tydeligt angiver beliggenheden af hotelvirksomheden og dermed ikke kan give læseren anledning til tvivl om, hvor i kommunen, der kan være hotelvirksomhed, finder nævnet, at retningslinje 23.6 skal opretholdes, selvom placeringen ikke er angivet på det medfølgende kortmateriale. 12

13 Kravene til retningslinjernes udformning og præcision EX: MAD (NMK ) om biogasanlæg Kommuneplantillæg for biogasanlæg i hele kommunen Angav overordnede retningslinjer om hvilke hovedhensyn, der skulle indgå ved lokalisering af biogasanlæg, samt nogle generelle rammebestemmelser, bl.a. om placering med kort afstand til biomasseressourcerne og med gode tilkørselsforhold NMK ophævede tillægget med henvisning til: at de afgrænsede områder, der knytter sig til kommuneplanens retningslinjer og ramme, ikke fremgår af målfaste kortbilag, jf. PL 11, stk. 3, at retningslinjerne i plantillægget ikke er tilstrækkeligt præcise mht. beliggenheden af tekniske anlæg, jf. 11a, stk. 1, nr. 5 (Tillige henvist til: at der ikke er fastsat egentlig rammer for indholdet af efterfølgende lokalplaner mht. fordelingen af bebyggelsen efter art- og anvendelsesformål, jf. 11b, stk. 1, nr. 1 ). Etablering af biogasanlæg kunne herefter ikke ske på grundlag af tillægget 13

14 Kravene til retningslinjernes udformning og præcision EX: (NMK ) om målsatte naturtyper (1) NMK i afgørelse om kommuneplanretningslinje for målsatte naturtyper Retningslinje har følgende ordlyd: I de særlige værdifulde naturområder, jf. ovenstående kort skal planlægning og administration vedrørende arealanvendelse og tilstanden tjene til at opfylde målene for de særlige værdifulde naturområder i hovedstrukturens afsnit 11, det åbne land. Hertil hører naturkvalitet for områdets naturtyper, fastlagt efter principperne i naturplanlægningssystemet. Retningslinje har følgende ordlyd. Inden for arealer omfattet af fredning eller af NBL s generelle beskyttelsesbestemmelser må der ikke ske forringelser af hensynet til natur, landskab, geologi og de kulturhistoriske interesser. Principperne i naturplanlægningssystemet anvendes til at fastlægge målsætning for arealernes naturkvalitet. Gennem planlægning og administration skal sikres, at arealerne opnår målsætningen. Klager 2 har gjort gældende, at retningslinje og ( ) er uklare, navnlig da det af retningslinjerne ikke fremgår, hvad målsætningen er for kommunens naturarealer, eller hvilke naturområder, som er omfattet af retningslinjerne. Henset til at retningslinjer kan bestå af målsætninger, finder NMK ikke, at retningslinje efter sin formulering kan tilsidesættes på grund af manglende klarhed, og nævnet kan således ikke give klager 2 medhold i klagen vedr. dette punkt. 14

15 Kravene til retningslinjernes udformning og præcision EX: (NMK ) om målsatte naturtyper (2) NMK i afgørelse om kommuneplanretningslinje for målsatte naturtyper Retningslinje har følgende ordlyd: Ved godkendelse af og tilladelse til husdyrbrug skal de kvælstoffølsomme naturområder beskyttes, så naturens tilstand forbedres fremover. Særligt skal naturtyper, der målsættes til klasse 1 og 2 beskyttes på samme måde som kvælstoffølsomme naturtyper, der beskyttes af Husdyrlovens 7. Klager 2 har gjort gældende, at retningslinje ( ) og er uklare, navnlig da det af retningslinjerne ikke fremgår, hvad målsætningen er for kommunens naturarealer, eller hvilke naturområder, som er omfattet af retningslinjerne. ( ) F.s.v.a. retningslinje er det nævnets opfattelse, at det på kortbilag burde have været angivet, i hvilke områder den til husdyrlovens 7 svarende beskyttelse ifølge retningslinjen skal være gældende. Nævnet finder således, at en sådan information er en forudsætning for, at der kan tages stilling til det præcise indhold af retningslinjen, jf. ( ) PL 11, stk. 3 ( ). Nævnet finder, at retningslinjen hermed er for upræcis til at kunne fastlægges som retningslinje i kommuneplanen. NMK ophæver derfor retningslinje (.). 15

16 Kravene til retningslinjernes udformning og præcision Retningslinjer skal udformes med respekt af, at kommuneplanen ikke er bindende Kravet om præcision skal imidlertid sammenholdes med, at kommuneplanen ikke er bindende, hvilket NMK har udtrykt således (NMK ): Kommuneplanens retningslinjer skal, uanset at de skal være så præcise, at der ikke kan være tvivl om indholdet, fortsat levne plads til, at kommunen i forbindelse med f.eks. en ansøgning om byggetilladelse, kan foretage en konkret vurdering af det ansøgte i forhold til, hvad der i den konkrete sag skønnes at være den mest hensigtsmæssige løsning. Dvs. en retningslinje: skal udgøre et præcist og entydigt administrationsgrundlag, men må ikke formuleres så kategorisk, at den udtrykker et forbud hhv. et retskrav på en bestemt foranstaltning Retningslinjerne også administreres på dette grundlag i enkeltsager (ellers skøn under regel) 16

17 Kravene til retningslinjernes udformning og præcision EX: MAD (NMK ) om retningslinjer for husstandsvindmøller Faktum: Der var i KMPL en retningslinje om et afstandskrav for husstandsvindmøller på mindst 250 m til nabobebolse (dvs meget strengere end vindmøllecirk). Kommunen havde med henvisning hertil givet afslag på landzonetilladelse til husstandsvindmølle med en afstand på 100 m til nærmeste nabobeboelse. NKN: H Kommune har i kommuneplanen fastsat retningslinjer for opstilling af husstandsvindmøller, herunder at de skal placeres mindst 250 m fra nabobeboelse og ikke må opstilles i beskyttelsesområder, kystnærhedszone A, større uforstyrrede landskaber og vindmølleområder. Det er NMK s vurdering, at kommunen ikke med sådanne bestemmelser i KMPL kan indføre forbudszoner for opstilling af husstandsvindmøller, da der så ikke foretages en konkret vurdering af det ansøgte i forhold til landzonebestemmelserne. ( ). Afgørelsen blev herefter hjemvist, da der måtte stilles krav om en mere udbygget konkret vurdering (jf. også den lignende sag i MAD ) 17

18 Administration af retningslinjer og PL 12, stk. 1 om virke-for Kommunen skal virke-for kommuneplanen, men der skal altid foretages et konkret skøn Citat fra landzonevejledningens afsnit 2.1 (2018): Overordnet skal kommunalbestyrelsen ved landzoneadministrationen virke for gennemførelsen af kommuneplanen, jf. 12, og intentionerne i den samlede fysiske planlægning. Dette indebærer, at kommunalbestyrelsen i vurderingen af de enkelte ansøgninger om landzonetilladelse skal udøve et konkret skøn inden for de rammer, som findes i planlægningen. 18

19 19 Administration af retningslinjer og PL 12, stk. 1 om virke-for EX: MAD (NMK ) - KMPL skal bruges som led i en konkret vurdering af den enkelte sag Afslag på ansøgning om husstandsvindmølle ca. 30 m fra bebyggelse Begrundet ud fra KMPL s retningslinje for sædvanlig dimensionering og farver for vindmøller (for at sikre harmonisk fremtoning) samt ud fra landskabelige forhold NMK ophævede afslaget som følge af manglede konkret vurdering:. i KMPL fastsat bestemmelser om forholdet mellem vindmøllers navhøjde og rotordiameter samt om farve. NMK finder ikke, at kommunen kan meddele afslag alene med henvisning til sådanne bestemmelser, da der så ikke foretages en konkret vurdering af det ansøgte i forhold til landzonebestemmelserne. I den foreliggende sag har kommunen, udover henvisningen til KMPL s bestemmelser, begrundet afslaget med, at den ansøgte husstandsvindmølle er i strid med landskabelige hensyn, idet ejendommen ligger ca. 200 meter nord for Ålborgvej, der er den gennemgående vej i Jammerbugt Kommune fra Ålborg til Thisted, og møllen vil være synlig fra vejen. Møllen vil have et uharmonisk udseende og virke meget urolig. Det er NMK s vurdering, at der ikke herved er foretaget en tilstrækkelig landskabelig vurdering, som i sig selv kan danne grundlag for at meddele afslag på landzonetilladelse. Der ses ikke at være foretaget en landskabelig vurdering på grundlag af områdets naturmæssige kvaliteter og udpegninger.

20 Administration af retningslinjer og PL 12, stk. 1 om virke-for EX: virke for i forhold til miljøgodkendelse (1) Om miljøgodkendelse af skydebane ift. Regionplanretningslinje (virke-for i tidl. PL 9) Faktum: Naboer havde indbragt MKN og NKN s afgørelser om stadfæstelse af en kommunes miljøgodkendelse og landzonetilladelse til en skydebane. Naboerne indbragte sagen for landsretten som anførte (MAD Ø): MKN stadfæstede ( ) H Kommunes miljøgodkendelse efter MBL flugtskydebane med etablering af en trapbane og udvidelse af skydetiderne. 33 af.. Om miljøgodkendelsen, der bl.a. var baseret på en miljøteknisk vurdering af støjbelastningen fra skydebanen sammenholdt med MST s vejledning om skydebaner, udtalte MKN, at der med NKN s afgørelse af [landzonesagen] var taget endelig stilling til godkendelsens forhold til regionplanen. (.) MKN [foretog] således ikke en selvstændig vurdering af miljøgodkendelsens forhold til regionplanen, ifølge hvilken [flugtskydebanen] er placeret i zone A, som er de områder, der er mest sårbare for støj, og hvor støjende friluftsanlæg derfor ikke kan placeres eller udvides. Landsretten tiltræder derfor, at sagen om miljøgodkendelse efter MBL 33 hjemvises til fornyet behandling ved NMK (tidl. MKN). 20

21 Administration af retningslinjer og PL 12, stk. 1 om virke-for EX: virke for i forhold til miljøgodkendelse (2) I en ny sag stadfæstede NMK på ny kommunens miljøgodkendelse (NMK ). NMK anførte her generelt om virke-for princippet: Virke for - forpligtelsen (.) betyder, at kommunen skal vurdere sagen i relation til KMPL s retningslinjer, men bestemmelsen fritager ikke myndighederne fra pligten til at foretage en individuel og konkret bedømmelse af de enkelte ansøgninger efter reglerne i særlovgivningen, herunder MBL. Bestemmelsen udelukker derfor ikke, at der efter en konkret vurdering meddeles en tilladelse i strid med retningslinjerne. I en efterfølgende retssag anførte Østre Landsret (MAD Ø) Efter planlovens 12, stk. 1, skal kommunalbestyrelsen virke for kommuneplanens gennemførelse Bestemmelsen medfører ikke, at myndigheden er afskåret fra at træffe en afgørelse om en miljøgodkendelse, som ikke er i overensstemmelse med region- og kommuneplanen, hvis myndigheden har foretaget en konkret afvejning af de interesser og hensyn, som har begrundet bestemmelserne i region- og kommuneplanen, over for de hensyn, der taler for at give tilladelsen. Planens retningslinjer skal således inddrages og kan fraviges, hvis særlige grunde taler derfor. I den konkrete sag fandt landsretten dog ikke, at der var en sådan særlig grund til at meddele en miljøgodkendelse i klar modstrid med det i kommuneplanen anførte. 21

22 Advokat Jens Flensborg Codex Advokater Damhaven 5B 7100 Vejle Tlf.: