Bilag 6.3. Analyse af ½ behandlingsmæssigt fripladstilskud med henblik på vurdering af de økonomiske styringsmuligheder på området. 0.

Transkript

1 Bilag 6.3 Den 23. august 2012 Aarhus Kommune Borgmesterens Afdeling Analyse af ½ behandlingsmæssigt fripladstilskud med henblik på vurdering af de økonomiske styringsmuligheder på området 0. Resume MBA-Budget og Regnskab 8100 Aarhus C Med henblik på at undersøge, om området fremover kan gøres styrbart analyseres i nærværende rapport det ikke-styrbare område ½ behandlingsmæssigt fripladstilskud. Området varetages af Socialforvaltningen (SOC). Sagsnr. 12/ Journalnr. Sagsbeh. Christina Vadstrup sen Borgmesterens Afdeling vurderer, at området ikke opfylder alle kravene til at være defineret som et ikke-styrbart udgiftsområde. Der er som udgangspunkt tale om et udgiftsmæssigt lille område. Det sandsynliggøres endvidere i analysen, at der som følge af hidtidig bevillingspraksis er mulighed for at indføre en mindre bred fortolkning af behandlingsmæssige årsager, hvilket forventes at medføre en reduktion i de samlede udgifter. Det beskrives dog samtidigt i analysen, at området i udgangspunktet er vanskeligt styrbart, idet alle i målgruppen for ½ behandlingsmæssigt fripladstilskud har ret til et tilskud, hvis størrelse er fastsat i lovgivningen. Telefon Direkte telefon cvp@aarhus.dk Budgettet til ½ behandlingsmæssigt fripladstilskud blev i forbindelse med Budget 2011 reduceret med ca. 50 procent frem mod 2014, jf. afsnit 2 nedenfor. Baggrunden for forslaget var en forventning om, at mere fokus på individuel og konkret sagsbehandling kunne nedbringe udgiften. På baggrund af nærværende analyse er det Borgmesterens Afdelings vurdering, at det ikke med sikkerhed er muligt at konkludere, at de styringsmæssige muligheder er tilstrækkelige til at realisere den forudsatte besparelse.

2 På den baggrund kan det derfor ikke anbefales at gøre området styrbart med virkning fra Med henblik på at realisere den forudsatte besparelse anbefales det i stedet, at SOC og Magistratsafdelingen for Børn og Unge (MBU) snarest muligt genoptager udarbejdelsen af en ny samarbejdsmodel, herunder procedurer for opfølgning på eksisterende bevillinger, mulighed for at lave generelle retningslinjer for, hvad behandlingsmæssige årsager omfatter mv. Det anbefales endvidere, at beslutningen om eventuelt at gøre området styrbart udskydes til budgetlægningen for Det vil på dette tidspunkt være muligt at inddrage de første erfaringer - styringsmæssigt såvel som organisatorisk - med den nye samarbejdsmodel på området. 1. Indledning I forbindelse med vedtagelsen af Budget 2012 vedtog Byrådet en opstramning af principperne for ikke-styrbare udgifter i Aarhus Kommune. Samtidigt hermed vedtog Byrådet, at der skulle udarbejdes 5 analyser af ikke-styrbare udgiftsområder. Af budgetforliget fremgår: Da det forventes, at kommunens økonomi særligt udfordres af ufinansierede stigninger i de ikke-styrbare udgiftsområder vurderer forligspartierne, at det er særligt vigtigt at iværksætte tiltag, der kan modvirke en sådan udvikling. På den baggrund anmoder forligspartierne Borgmesterens Afdeling og de relevante magistratsafdelinger om at analysere fem ikke-styrbare serviceområder nærmere med henblik på at undersøge, hvordan flest muligt af disse områder kan gøres styrbare fremover. Det er BPA-ordningen, kontakt- og ledsageordningen for døvblinde, hjælpemidler, vintertjeneste og behandlingsmæssigt fripladstilskud. Konsekvenserne af analyserne drøftes i forligskredsen inden disse færdiggøres endeligt. En af disse analyser analysen af behandlingsmæssigt fripladstilskud afrapporteres i nærværende notat. Forældre til et handicappet barn har mulighed for at få 1/2 behandlingsmæssig friplads i dagtilbud, såfremt barnet har betydelig og varig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, og barnet samtidig har ophold i dagtilbuddet af behandlingsmæssige årsager. ½ behandlingsmæssig friplads kan bevilges til børn i vuggestue, børnehave og SFO, jf. henholdsvis Dagtilbudsloven og Folkeskoleloven. Der er pt. tildelt ca fripladser af denne type. Side 2 af 10

3 Den formelle bevillingskompetence og dermed budgetansvaret er placeret i SOC, men området er tæt forbundet med det styrbare område i MBU, som vedrører pasning af handicappede børn i dagtilbud og SFO er. Stiger antallet af pladser i MBU, vil udgifterne til ½ behandlingsmæssig friplads ofte også stige og modsat, når pladstallet falder. Udgifterne på området afhænger dog også af den praksis, kommunen anlægger i disse sager. I afsnit 2 beskrives økonomien på området i Aarhus Kommune og der laves en sammenligning til andre kommuner på området. I afsnit 3 beskrives organiseringen af området. I afsnit 4 gennemgås mulighederne for styring af området. I afsnit 5 vurderes det på baggrund af afsnit 3 og 4, om området kan gøre styrbart. 2. Økonomi på området I perioden har der været stigende udgifter til området. Udgiften steg således fra 3,8 mio. kr. i 2007 til 6,7 mio. kr. i I 2011 faldt udgiften herefter til 6,0 mio. kr. På baggrund af forbruget i årets første 5 måneder forventes der et samlet forbrug på ca. 5,4 mio. kr. i Den nedadgående tendens fra 2011 ser således ud til at fortsætte. Frem til og med medio 2011 var der en positiv sammenhæng mellem udgiftsudviklingen og udviklingen i antallet af handicappede børn, som blev passet i kommunen, jf. tabellen nedenfor. Dette gælder ikke i samme grad efter omlægningen af MBU s handicapmodel. Side 3 af 10

4 Regnskabsår Nettoudgifter, ( p/l) Indekseret udgiftsudvikling (2007=100) Antal handicappede i pasningstilbud Indekseret udvikling i antal handicappede børn i pasningstilbud (2007=100) Note 1: Antal pladser 0-20 år, inkl. børn med kroniske sygdomme. (kilde: MBU) Note 2: Skøn baseret på indskrivningen i 1. halvår Som en del af vedtagelsen af SOC s katalog B (forbrugsopbremsning) i januar 2011 blev budgettet på området reduceret med ca. 50 procent frem mod Baggrunden for forslaget var en forventning om, at mere fokus på individuel og konkret sagsbehandling kunne nedbringe udgiften. Dette skulle understøttes af de ændrede kriterier for kategorisering af handicappede børn og ressourcetildeling på dagtilbudsområdet. Budgettet for 2012 udgør ca. 4,8 mio. kr. (2013-priser). I 2014 og frem er der budgetteret med et forbrug på ca. 3,2 mio. kr. årligt (2013-priser). Som nævnt ovenfor er det endnu ikke lykkedes at nedbringe forbruget som forventet. Årsagen hertil vurderes at være, at den forudsatte ændring i visitationspraksis endnu ikke er gennemført - jf. afsnit 3 nedenfor. Som led i analysen af området har der været kontakt til de øvrige 6- byer med henblik på at lave en sammenligning af udgiftsniveauet. De fleste af kommunerne skelner ikke konteringsmæssigt mellem henholdsvis 50 procent behandlingsmæssig friplads (Dagtilbudsloven og Folkeskoleloven) og 100 procent behandlingsmæssig friplads (Lov om Social Service, 32 institutioner). Når udgifterne til begge typer af fripladser medtages, ligger Aarhus Kommunes udgift pr. borger i målgruppen (0-10-årige) betydeligt over de øvrige 6-byers udgiftsniveau. Disse tal indikerer, at der kunne være et potentiale for at reducere i udgifterne til 1/2 behandlingsmæssig friplads, hvilket også var vurderingen som lå til grund for den besluttede besparelse nævnt ovenfor. Side 4 af 10

5 3. Kriterier for tildeling af fripladstilskud samt organisering af området Det fremgår af Dagtilbudslovens 43, stk. 1, nr. 3, at hvis et barn med betydelig og varig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne af behandlingsmæssige grunde optages i et dagtilbud efter dagtilbudsloven, skal kommunalbestyrelsen give et behandlingsmæssigt fripladstilskud, der er fastsat andet steds til at udgøre 50 procent. Tilsvarende gælder for SFO oprettet efter Folkeskoleloven, jf. Folkeskoleloven 50, stk. 2. En tildeling af tilskud til 1/2 behandlingsmæssig friplads må ikke gøres betinget af ansøgning, jf. Ankestyrelsens principbeslutning O Kommunen har med andre ord pligt til selv af lave en vurdering heraf. Lovgivningsmæssigt er der ikke fastsat nærmere kriterier for, hvordan behandlingsmæssige grunde skal forstås. Der er ligeledes lovgivningsmæssigt ikke fastsat definition på betydelig og varig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Bekendtgørelse, vejledning, Ankestyrelsen principafgørelser og afgørelser fra Det Sociale Nævn er dog retningsgivende og sætter ligeledes løbende pejlemærker for niveauet. I vurderingen af, om et barn har ophold i pasningstilbud af behandlingsmæssig årsag, er det en vigtig faktor, hvorvidt de er tildelt støtte i pasningstilbuddet. Principafgørelser fra Ankestyrelsen underbygger dette. I forhold til enkelte former for handicaps, kan opholdet i et pasningstilbud dog også være behandling i sig selv (jf. Ankestyrelsens principafgørelse vedrørende barn med ganespalte, hvor der ikke gives særskilt støtte til barnet). I forhold til vurdering af graden af barnets funktionsnedsættelse siger Ankestyrelsen (jf. principafgørelse), at såfremt funktionsnedsættelsen blot er tilstrækkelig langvarig, og barnet samtidigt har ophold i pasningstilbud af behandlingsmæssige årsager, kan det ligeledes berettige til halv behandlingsmæssig friplads. Organisering I Aarhus Kommune tildeles ½ behandlingsmæssigt fripladstilskud på baggrund af om barnet tilhører målgruppen af børn med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne. Frem til ca. medio 2011 skete dette på koordinationskonferencer med deltagelse af SOC, MBU og sociallægen/børne- og ungelægen. På koordinationskonferencen blev der taget stilling til, om barnet tilhørte målgruppen, og så- Side 5 af 10

6 fremt barnet gjorde dette, blev der ligeledes taget stilling til, hvor mange støttetimer barnet evt. skulle have i sit pasningstilbud. Såfremt det blev vurderet, at barnet tilhørte målgruppen, og barnet fik tildelt støttetimer i pasningstilbuddet (efter enten Dagtilbuds- eller Folkeskoleloven), var der grundlag for bevilling af ½ behandlingsmæssig friplads. Denne blev efterfølgende iværksat af specialrådgiveren, som fremsendte bevilling til Pladsanvisningen, MBU. Efter vedtagelse af ændret budgetmodel vedrørende handicappede børn i 2011, er koordinationskonferencerne nedlagt, og visitationsmodellen er dermed ændret. Målgruppeafklaring og tildeling af støttetimer foregår ikke længere samlet, men er nu adskilt således, at målgruppeafklaringen varetages i SOC og tildeling af støttetimer foregår i MBU. Målgruppeafklaringen varetages på Handicapcentret for Børn, SOC, hvor alle sager vurderes i et målgruppeteam bestående af en afdelingsleder, en fast specialrådgiver, en børn og ungelæge samt en assistent. Sagerne kommer oftest til målgruppevurdering på baggrund af henvendelse eller underretning fra sygehus, PPR, daginstitution eller egen læge. Enkelte forældre henvender sig selv. Såfremt målgruppeteamet vurderer, at barnet tilhører gruppen af børn og unge med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne giver dette bl.a. mulighed for bevilling af merudgifter og kompensation for tabt arbejdsfortjeneste, jf. Lov om Social Service 41 og 42, såfremt de øvrigt lovgivningsmæssige kriterier er opfyldte. Til grund for en vurdering af, om barnet tilhører målgruppen, lægges de lovgivningsmæssige rammer, herunder bekendtgørelse, vejledning, principafgørelser fra Ankestyrelsen og nævnsafgørelser fra Det Sociale Nævn. 1/2 behandlingsmæssig friplads bevilges fortsat af specialrådgiver, såfremt målgruppeteamet har vurderet, at barnet tilhører målgruppen, og barnet er i et pasningstilbud efter Dagtilbuds- eller Folkeskoleloven. 1/2 behandlingsmæssig friplads bliver fortsat iværksat ved, at den enkelte specialrådgiver sender en bevilling til Pladsanvisningen, MBU. Specialrådgiveren foretager minimum en gang årligt opfølgning på bevillinger og tilhørsforhold til målgruppe. Såfremt det vurderes, at Side 6 af 10

7 barnet ikke længere tilhører målgruppen, bortfalder grundlaget for bevillinger, herunder også bevilling af ½ behandlingsmæssig friplads. Vurderingen af, om opholdet i pasningstilbuddet sker af behandlingsmæssige grunde, foretages som nævnt ikke eksplicit på nuværende tidspunkt. Fremadrettet vil denne vurdering skulle ske. I den sammenhæng vil det i sagens natur være relevant at inddrage, hvorvidt der er tildelt/ydes særskilt støtte til barnet. Som det fremgår ovenfor, kan opholdet i pasningstilbuddet i enkelte tilfælde være en behandlingsmæssig årsag i sig selv. I sådanne tilfælde vil det derfor ikke være nødvendigt at få beskrevet støtten i pasningstilbuddet. Det er MBU, som tildeler støtte til børn i pasningstilbud - herunder til børn med betydelig og varig fysisk og psykisk nedsat funktionsevne. Tildeling af støtte til børn med et vidtgående støttebehov sker på baggrund af indstilling fra lederen af pasningstilbuddet dvs. i regi af MBU. I forbindelse med udarbejdelsen af indstillingen kan SOC dog blive inddraget som en af flere samarbejdspartnere. Såfremt barnet endnu ikke er indskrevet i pasningstilbud, kan initiativet til drøftelse af støttebehov komme fra SOC. Støtte til børn, der ikke har et vidtgående støttebehov, håndteres inden for rammerne af det enkelte pasningstilbuds ressourcer. Niveauet herfor afklares i den enkelte institution. Der foretages ikke i MBU en vurdering af, om barnet skal være i tilbuddet af behandlingsmæssige årsager, men derimod af hvilken støtte barnet har behov for i tilbuddet. Den nuværende organisering betyder, at for at SOC kan vurdere, om barnet er i målgruppen for ½ behandlingsmæssigt fripladstilskud, så har de blandt andet behov for en beskrivelse fra MBU af støttetildeling/indsats i pasningstilbuddet for det pågældende barn. Organiseringen forudsætter således også, at MBU løbende skal orientere SOC, såfremt karakteren og/eller omfanget af støtten for det enkelte barn ændrer sig enten i den nuværende institution eller ved skift mellem institutioner. Ligeledes forudsætter den nuværende organisering, at der bliver truffet beslutning om, hvilke kriterier der skal lægges til grund for vurdering af, om der foregår behandling i et pasningstilbud. Dette således, at der sikres en ensartet praksis og vurdering fra de enkelte pasningstilbud. Side 7 af 10

8 I efteråret 2011 har SOC og MBU været ved at se nærmere på en ny samarbejdsmodel herunder procedurer for opfølgning på eksisterende bevillinger, mulighed for at lave generelle retningslinjer for, hvad behandlingsmæssige årsager omfatter mv. Der forligger endnu ikke en endelig samarbejdsmodel, da denne afventer udfaldet af nærværende analyse. I de øvrige 6-byer er der generelt en tilsvarende opdeling i forhold til, hvem der tildeler støtte (pasningsområdet), og hvem der tildeler ½ behandlingsmæssigt fripladstilskud (handicapområdet). Praksis for selve tildelingen af ½ behandlingsmæssigt fripladstilskud minder også om den praksis, der pt. er i Aarhus Kommune. I eksempelvis Københavns Kommune følger kriterierne, for hvornår der er tale om et behandlingsmæssigt behov, målgruppen for merudgiftsydelser efter Lov om Social Service 41, dvs. når et barn under 18 år har betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller indgribende kronisk eller langvarig lidelse. Bevilling af behandlingsmæssigt fripladstilskud kræver endvidere dokumentation for barnets diagnose. Københavns Kommune sætter desuden som tildelingskriterium, at barnet får støtte i pasningstilbuddet. Også i Randers Kommune lægger de til grund for tildeling af ½ behandlingsmæssigt fripladstilskud, at barnet er tildelt støtte i pasningstilbuddet. 4. Styringsmuligheder Såfremt et barn er omfattet af målgruppen er forældrene berettiget til at modtage tilskud. En tildeling af tilskud til 1/2 behandlingsmæssig friplads må ikke gøres betinget af ansøgning. Kommunen har med andre ord pligt til selv at lave en vurdering heraf. Kommunen kan dermed alt andet lige ikke styre tilgangen til området. Men såfremt Aarhus Kommune i praksis har haft en (for) bred definition af målgruppen, vil det være muligt at påvirke udgiftsniveauet. Indtil medio 2011 var det således, at alle børn, som havde en betydelig og varig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne og fik tildelt særskilt støtte i pasningstilbuddet, var berettiget til ½ behandlingsmæssig friplads i henhold til gældende lovgivning og principafgørelser på området. Side 8 af 10

9 Vedtagelsen af ny budgetmodel for handicapområdet i MBU ændrede måden, hvorpå der blev tildelt støtte i pasningstilbuddet fra MBUs side. Det betyder, at der nu er børn, som har en betydelig og varig nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, men som ikke modtager særskilt støttetimer, idet støtten for disse børns vedkommende håndteres inden for rammen af det enkelte pasningstilbuds ressourcer. Det vurderes, at det i forhold til disse børn, giver god mening at revurdere, om børnene reelt er i pasningstilbuddet af behandlingsmæssige årsager, og dermed om der er grundlag for bevilling af ½ behandlingsmæssig fripladstilskud. Da den nuværende praksis på området som førnævnt indebærer, at alle børn med et betydelig og varigt handicap bevilges 1/2 behandlingsmæssig friplads til pasningstilbud vurderes det, at der er mulighed for at indskrænke fortolkningen i visitationen. 5. Anbefaling Sammenfattende skal følgende kriterier være opfyldt, før et område kan defineres som ikke-styrbart: 1) Udgifterne må ikke kunne styres af kommunen 2) Området skal kunne adskilles klart fra andre områder 3) Området skal have en vis tyngde 4) Udgiftsmæssigt stabile områder defineres som styrbare Ift. 1/2 behandlingsmæssig friplads gælder, at tyngdekriteriet ikke vurderes at være opfyldt for området, idet udgifterne til området udgør under 0,5 procent af SOC s styrbare budget. Hertil kommer, at der som følge af hidtidig bevillingspraksis er mulighed for at indføre en mindre bred fortolkning af behandlingsmæssige årsager, hvilket forventes at medføre en reduktion i de samlede udgifter. Som det fremgår i afsnit 2 ovenfor, blev budgettet i forbindelse med Budget 2011 reduceret med ca. 50 procent frem mod Baggrunden for forslaget var en forventning om, at mere fokus på individuel og konkret sagsbehandling kunne nedbringe udgiften. På baggrund af ovenstående analyse er det Borgmesterens Afdelings vurdering, at det ikke med sikkerhed er muligt at konkludere, at de styringsmæssige muligheder er tilstrækkelige til at realisere den forudsatte besparelse. På nuværende tidspunkt kan det derfor ikke anbefales at gøre området styrbart med virkning fra Side 9 af 10

10 Med henblik på i størst mulig udstrækning at realisere den budgetterede besparelse anbefales det i stedet, at SOC og MBU snarest muligt genoptager udarbejdelsen af en ny samarbejdsmodel, herunder procedurer for opfølgning på eksisterende bevillinger, mulighed for at lave generelle retningslinjer for, hvad behandlingsmæssige årsager omfatter mv. Det anbefales endvidere, at beslutningen om eventuelt at gøre området styrbart udskydes til budgetlægningen for Det vil på dette tidspunkt være muligt at inddrage de første erfaringer - styringsmæssigt såvel som organisatorisk - med den nye samarbejdsmodel på området. Side 10 af 10