12. januar 2018 Sagsnr. NMK-33-04011 KlageID: 124582 SAL AFGØRELSE i klagesag om Kolding Kommunes afslag på dispensation fra lokalplan til anvendelse til udlejning til arrangementer samt udlejning til beboelse på Glasvej, Vamdrup PLANKLAGENÆVNET Toldboden 2 8800 Viborg Kolding Kommune har den 28. oktober 2016 givet afslag på dispensation fra lokalplan nr. 23, område ved Bavnevej, til, at en ejendom på Glasvej 2, 6580 Vamdrup, kan benyttes til udlejning i forbindelse med arrangementer samt udlejning til beboelsesformål. Planklagenævnet har modtaget en klage over afgørelsen. Tlf. 72 40 56 00 CVR nr. 37795526 EAN nr. 5798000026070 nmkn@naevneneshus.dk www.naevneneshus.dk Planklagenævnet kan ikke give medhold i klagen. Det betyder, at kommunens afgørelse gælder.
1. Klagen til Planklagenævnet Ejendommens hidtidige ejer klagede den 18. november 2016 over afgørelsen. Da afgørelsen blev påklaget til Naturstyrelsen, blev sagen først oversendt og oprettet hos Planklagenævnet den 23. februar 2017. I klagen er det navnlig gjort gældende, at Kolding Kommune ikke har hjemmel til at nægte at give tilladelse til den forespurgte anvendelse særligt henset til, at der i 1999 og 2001 blev meddelt byggetilladelse til opførelse af en rigssal med tilknyttet portnerbolig på ejendommen. 2. Sagens oplysninger 2.1. Lokalplanen for området Klagesagen vedrører en ejendom, som ligger på Glasvej 2, 6580 Vamdrup. Ejendommen for Bavnevej. Ejendommen er omfattet af lokalplan nr. 23, for et område ved Bavnevej, umiddelbart øst for og i direkte tilknytning til kommunens eksisterende erhvervsområde, som er vedtaget den 16. oktober 1989. Om formålet med lokalplanen fremgår af lokalplanens 1: Det er lokalplanens formål at sikre nye erhvervsarealer i direkte tilknytning til kommunens eksisterende erhvervsområde. I lokalplanens 3 er der fastsat bestemmelser om Områdets anvendelse. For så vidt angår området nord for Bavnevej fremgår følgende: 3.2. Området nord for Bavnevej er omfattet af kommuneplanens rammer for lokalplanlægning E1, der tillader erhvervsformål såsom industri-, lager- og værkstedsvirksomhed med fortrinsanvendelse til virksomhed med relation til jernbanenettet. Det udendørs støjniveau må ikke overstige 70 db (A), men må samtidig ikke påføre det syd for liggende boligområde større støjbelastning end angivet i Miljøstyrelsens vejledning for områder for åben og lav bebyggelse. 3.3. Områderne må endvidere anvendes til forretningsvirksomhed, som har tilknytning til de pågældende erhverv eller som efter byrådets skøn, naturligt finder plads i områderne. Der må dog ikke inden for områderne drives handel med dagligvarer eller anden lignende detailhandel. 3.4. For området nord for Bavnevej gælder, at der ikke må opføres eller indrettes boliger. [ ] 2
2.2. Forløbet før kommunens afgørelse Den 19. april 1999 meddelte Vamdrup Kommune byggetilladelse til, at der på ejendommen kunne opføres en Jehovas Vidners Rigssal med tilhørende cykelskur. Den 27. april 2001 meddelte Vamdrup Kommune desuden byggetilladelse til, at der på ejendommen kunne opføres en portnerbolig med tilknyttet carport. Efter det oplyste traf Vamdrup Kommune ikke i forbindelse med byggetilladelserne i henholdsvis 1999 og 2001 nogle afgørelser efter planloven, hverken om, at forholdet var umiddelbart tilladt efter lokalplanen, eller om dispensation fra lokalplanen. Den 17. oktober 2016 anmodede en mulig køber af ejendommen Kolding Kommune om en forhåndstilkendegivelse om, hvorvidt det i henhold til lokalplanen var tilladt at anvende portnerboligen på ejendommen til udlejning til beboelse samt rigssalen til udlejning i forbindelse med afholdelse af arrangementer. 2.3. Kommunens afgørelse Den 28. oktober 2016 traf Kolding Kommune afgørelse om, at der ikke kunne meddeles tilladelse til den forespurgte anvendelse. Kommunen henviste i afgørelsen til, at ejendommen er placeret i et område, der ifølge lokalplanen er henlagt til erhvervsområde, og anfører videre: Da der er givet tilladelse til rigssal med tilhørende portnerbolig, ser vi i forvaltningen ikke mulighed for en ændring af denne anvendelse. Ved et evt. fremtidigt salg vil der være mulighed for at sælge ejendommen med samme anvendelse, eller med anvendelsesændring til erhvervsejendom, som lokalplanen foreskriver dette. 2.4. Klagen og bemærkninger til klagen 2.4.1. Korrespondance i klagesagen I sagen indgår klagers klage af 18. november 2016. Klager har uddybet sin klage i brev af 11. april 2017. Kommunen er kommet med bemærkninger til klagen i brev af 17. februar 2017. Klagen og bemærkningerne er i hovedtræk gengivet nedenfor. 3
2.4.2. Klagen og klagerens øvrige bemærkninger I klagen er det anført, at det savner lovhjemmel, at en lovlig anvendelse i et lovligt opført byggeri ikke kan fortsætte for en ny ejer, og at det er ulovligt at nægte en ny ejer samme brugsret som sælger. Klager fremhæver i den forbindelse, at kommunen meddelte byggetilladelse både i 1999 og 2001, uagtet at dette var i strid med lokalplan nr. 23, og at kommunen ikke i den forbindelse tog et udtrykkeligt og klart forbehold for, at der var givet en dispensation fra den eksisterende lokalplan eller på anden måde tilkendegav, at der var tale om en betinget tilladelse, der kun gjaldt klagers brug af ejendommen. Videre anfører klager, at kommunens krav om lovliggørelse er en væsentlig begrænsende forvaltningsakt, som kræver lovhjemmel, at kravet om lovliggørelse er usagligt, samt at klager har indrettet sig på, at de givne tilladelser var korrekte. Herudover anføres det af klager, at det er kommunen, som bærer risikoen for, at formåls- og anvendelsesbestemmelserne i lokalplan nr. 23 ikke blev inddraget i forbindelse med udstedelsen af byggetilladelserne, og at kommunen ikke nu kan kræve, at brugen af ejendommen opfylder lokalplanens krav. Klager anfører, at anvendelsen retligt set har været lovlig, henset til de givne tilladelser, og at man ikke har misbrugt nogen tilladelse eller på anden måde handlet svigagtigt. Særligt for så vidt angår portnerboligen anfører klager, at værdispildsbetragtninger må medføre, at beboelsesejendommen bør blive på ejendommen og fortsat have status som beboelse, og at den eksisterende beboelse er lovlig opført og indrettet. Herudover bemærkes det, at en imødekommelse af kommunens forbud vil medføre, at boligen nedlægges, hvilket er ulovligt, jf. boligreguleringslovens 46. Endelig anfører klager, at kommunen er erstatningsansvarlig for klagers eventuelle tab, og klager opfordrer samtidig kommunen til at lovliggøre forholdet ved tilvejebringelse af en ny lokalplan for området. 2.4.3. Kommunens bemærkninger til klagen Kommunen har på baggrund af klagen bl.a. oplyst, at det er forvaltningens vurdering, at en fremtidig købers ønske om anvendelse til forsamlingshus med tilhørende bolig ikke kan imødekommes. Kommunen præciserer, at ejeren af ejendommen i henholdsvis 1999 og 2001 fik byggetilladelse til opførelse af rigssal med tilhørende portnerbolig, hvilket var i strid med lokalplanens formål og anvendelsesbestemmelser. 4
Videre anfører kommunen, at selvom byggetilladelserne i sin tid blev meddelt i strid med lokalplanens formål og anvendelsesbestemmelser, er der ikke grundlag for at foretage tiltag i forhold til klagers nuværende anvendelse. Således må byggetilladelserne betragtes som begunstigende forvaltningsakter, der har givet klager en berettiget forventning om at måtte anvende ejendommen til rigssal med tilhørende portnerbolig. Det anføres herudover, at kommunen har foretaget en vurdering af muligheden for at vedtage en ny lokalplan for området, men at dette ikke blev vurderet muligt af hensyn til det omkringliggende erhverv. I den forbindelse henviser kommunen til, at området er udlagt til erhvervsvirksomheder med et maksimalt udendørs støjniveau på 70 db, hvilket vil kunne skabe et generende og uhensigtsmæssigt miljø for den tilstødende beboelsesejendom. Vejledende grænseværdier for støj i områder med blandet bolig og erhvervsbebyggelse er således på maksimalt 55 db i dagtimerne og 40 db i nattetimerne, og en overskridelse af grænseværdierne vil i yderste konsekvens betyde, at virksomhederne skal reagere på eventuelle støjgeneklager, hvilket kan svække det omkringliggende erhvervs produktionsmuligheder og danne et uhensigtsmæssigt miljø for området. Endelig anfører kommunen, at det forhold, at der tidligere er truffet en afgørelse i strid med lokalplanens formål, ikke berettiger til en fortsættelse af det ulovlige forhold, samt at anvendelsen af ejendommen ved et eventuelt fremtidigt salg skal ændres til erhverv, som foreskrevet i lokalplan nr. 23. 2.5. Forløb efter klagen En virksomhed har den 27. november 2017 oplyst over for Planklagenævnet, at virksomheden har købt ejendommen med overtagelsesdag den 31. december 2017. Køberen bemærker, at den del af ejendommen, som er registreret til erhverv, skal anvendes til erhverv i forbindelse med køberens virksomhed, og at der er tale om et erhverv, der ligger inden for lokalplanens rammer. Køberen gør gældende, at der ikke er hjemmel til for kommunen at tilbagekalde den byggetilladelse, der er givet, hvorefter der kan opføres en beboelse på ejendommen. 5
3. Planklagenævnets bemærkninger og afgørelse 3.1. Planklagenævnets kompetence og prøvelse 3.1.1. Retlige spørgsmål Planklagenævnet kan tage stilling til retlige spørgsmål i forbindelse med en kommunes afgørelse efter planloven, jf. lovens 58, stk. 1, nr. 3 1. Det er et retligt spørgsmål, om et forhold er et lovligt eksisterende forhold, om forhold er i overensstemmelse med lokalplan, og om en kommune kan give dispensation i overensstemmelse med planloven og lokalplanen. Det er også et retligt spørgsmål, om principperne om berettigede forventninger er overholdt. Planklagenævnet har ikke kompetence til at tage stilling til, om et krav om fysisk lovliggørelse af boligen vil kunne være i strid med boligreguleringslovens 46. Nævnet har således ikke taget stilling til dette spørgsmål i forbindelse med denne afgørelse. Det bemærkes, at kommunen heller ikke har truffet afgørelse om fysisk lovliggørelse af boligen. Kommunen anfører i sine bemærkninger til klagen, at kommunen har foretaget en vurdering af mulighederne for at vedtage en ny lokalplan, men ikke har fundet det muligt af hensyn til det omkringliggende erhverv. Denne vurdering har imidlertid ikke fundet udtryk i brevet af 28. oktober 2016, men først efter klagens indgivelse, og dette spørgsmål indgår således ikke i den påklagede afgørelse og kan allerede af denne grund ikke indgå i denne klagesag. Planklagenævnet bemærker i øvrigt, at spørgsmålet om, hvorvidt en kommune ønsker at fremsætte forslag til en ny lokalplan, under alle omstændigheder ikke et retligt spørgsmål, som Planklagenævnet ville kunne efterprøve. 3.1.2. Planklagenævnets forståelse af kommunens afgørelse I lyset af kommunens bemærkninger til klagen betragter Planklagenævnet kommunens brev af 28. oktober 2016 som en afgørelse om afslag på dispensation fra lokalplan til fremtidig anvendelse til udlejning til arrangementer og udlejningsbolig. Planklagenævnet betragter endvidere kommunens brev som en tilkendegivelse om, at kommunen ikke har i sinde at håndhæve lokalplanen i forhold til de hidtidige forhold. Nævnet opfatter således ikke brevet som en afgørelse vedrørende lovliggørelse eller afslag på lovliggørelse af den hidtidige anvendelse af ejendommen til rigssal og portnerbolig. Nævnet har derfor ikke med denne afgørelse taget stilling til, om der eventuelt foreligger sådanne berettigede forventninger, at kommunen har fortabt muligheden for at kræve fysisk eller retlig lovliggørelse af de hidtidige forhold. 1 Lovbekendtgørelse nr. 1529 af 23. november 2015 om planlægning med senere ændringer. 6
3.1.3. Planklagenævnets forståelse af klagen Klageren har anført, at anvendelsen retligt set har været lovlig, henset til de givne tilladelser. Planklagenævnet finder det uklart, om dette skal forstås på den måde, at klageren finder, at der er tale om eksisterende lovlig anvendelse, som fortsættes med den forespurgte anvendelse, eller om klageren finder, at klageren (og eventuelt også en potentiel køber) har berettigede forventninger om, at ejendommen kan sælges med henblik på henholdsvis udlejning til arrangementer og udlejningsbolig. Nævnet har derfor behandlet begge forhold i denne afgørelse. 3.1.4. Erstatning I forhold til klagerens bemærkninger om, at kommunen er erstatningsansvarlig for klagerens eventuelle tab, bemærker Planklagenævnet, at nævnet ikke har kompetence til at tage stilling til, om kommunen som følge af det tidligere forløb kan ifalde et erstatningskrav over for klageren. 3.2. Generelt om dispensation fra lokalplan Bestemmelserne i en lokalplan er bindende over for borgerne, jf. planlovens 18. Det betyder, at dispositioner, der er i overensstemmelse med lokalplanen, er umiddelbart tilladt. Derimod forudsætter dispositioner, der ikke er i overensstemmelse med lokalplanen, at kommunen kan og vil dispensere fra lokalplanbestemmelserne. En kommune kan dispensere fra en lokalplan, hvis dispensationen ikke er i strid med planens principper eller tidsbegrænses, jf. planlovens 19, stk. 1. Videregående afvigelser end omhandlet i stk. 1, kan kun foretages ved tilvejebringelse af en ny lokalplan, jf. planlovens 19, stk. 2. Principperne i en lokalplan er efter lovbestemmelsens forarbejder planens formålsbestemmelse og de anvendelsesbestemmelser, som er fastsat ud fra formålet med planen. Principperne omfatter også den planlagte struktur, fordeling mellem friarealer og bebyggede arealer. Dispensation fra en anvendelsesbestemmelse kan kun meddeles i ganske særlige tilfælde, hvis der er tale om en anvendelse, som ligger meget tæt på den umiddelbart tilladte. En bestemmelse i en lokalplan kan være formuleret som en såkaldt kompetencenorm, som giver mulighed for en konkret fravigelse af en lokalplanbestemmelse. Bestemmelsen kan være formuleret som hovedregel, hvormed en disposition er umiddelbart tilladt, men med en mulighed for kommunen til efter en konkret vurdering at tillade også andre dispositioner. Kommunens udnyttelse af sådanne kompetencenormer skal gennemføres ved en dispensationsprocedure efter bestemmelserne i planlovens 7
19 og under iagttagelse af bestemmelserne i planlovens 20 om forudgående naboorientering. Når en kompetencenorm indgår i lokalplanens anvendelsesbestemmelser, skal det klart og præcist fremgå af kompetencenormen, hvilke fravigelser fra hovedreglen, der vil kunne tillades. Dette skyldes, at anvendelsesbestemmelserne er en del af planens principper, og der kan af samme grund kun i helt særlige tilfælde dispenseres fra en anvendelsesbestemmelse, jf. 19, stk. 1. Hvis der i en anvendelsesbestemmelse fastsættes en bredt formuleret undtagelsesmulighed fra den fastlagte hovedregel, har borgere/bygherrer ikke mulighed for at forudse, hvilken anvendelse der vil kunne forventes tilladt. 3.3. Planklagenævnets vurdering af lokalplanen i forhold til udlejning til arrangementer Planklagenævnet finder ikke, at den forespurgte anvendelse i form af udlejning til afholdelse af arrangementer falder inden for den anvendelse, som er umiddelbart tilladt i henhold til lokalplanens 3.2 og 3.3. En sådan aktivitet udgør efter nævnets opfattelse ikke industri-, lager- eller værkstedsvirksomhed, ligesom det ikke udgør forretningsvirksomhed, som har tilknytning til disse erhverv. Anvendelsesbestemmelsen i lokalplanens 3.3 giver efter sin ordlyd kommunen mulighed for at tillade forretningsvirksomhed, som efter byrådets skøn naturligt finder plads i områderne. Nævnet finder, at dette er så bredt formuleret, at borgere/bygherrer ikke har mulighed for at forudse, hvilken anvendelse der vil kunne forventes tilladt. Nævnet finder derfor, at kompetencenormen i 3.3 er retligt uvirksom. Planklagenævnet finder på den baggrund heller ikke, at kommunen lovligt efter den nugældende lokalplan kan give en dispensation til den forespurgte anvendelse til udlejning til arrangementer. 3.4. Planklagenævnets vurdering af lokalplanen i forhold til bolig Det følger af anvendelsesbestemmelsen i lokalplanens 3.4, at området ikke må anvendes til opførelse og indretning af boliger. Anvendelse til beboelse er således i strid med lokalplanens principper. Planklagenævnet finder ikke, at der er tale om en anvendelse, som ligger meget tæt på den tilladte virksomhed. Nævnet finder derfor ikke, at kommunen efter den nugældende lokalplan kan give dispensation til den forespurgte anvendelse til beboelse, jf. planlovens 19. 3.5. Fortsættelse af eksisterende lovlig anvendelse Klageren har gjort gældende, at anvendelsen retligt set har været lovlig, henset til de givne tilladelser. 8
En lokalplans retsvirkninger vedrører alene fremtidige dispositioner. Lokalplanen udløser således ingen handlepligter for ejer eller bruger af de omhandlede ejendomme. Eksisterende lovlig brug kan fortsætte uanset planens bestemmelser, også når nye ejere eller brugere har overtaget ejendommen. Den nuværende anvendelse er imidlertid etableret, efter lokalplanen blev vedtaget. Planklagenævnet finder derfor ikke, at de planretlige principper om eksisterende lovlig anvendelse finder anvendelse i denne sag. Planklagenævnet finder desuden ikke, at den nuværende anvendelse til rigssal og portnerbolig er i overensstemmelse med lokalplanen, idet disse anvendelser er i strid med anvendelsesbestemmelserne i lokalplanens 3.2 og 3.4. Nævnet har noteret sig, at der ikke er givet dispensation fra lokalplanen til rigssal og portnerbolig. Nævnet finder heller ikke, at kommunen kunne have givet dispensation fra disse bestemmelser efter lokalplanens 3.3 eller planlovens 19 til rigssal og portnerbolig ud fra samme begrundelse, som er angivet ovenfor i forhold til udlejning til arrangementer og bolig. Uanset, om den hidtidige anvendelse måtte være i overensstemmelse med byggetilladelserne, er den hidtidige anvendelse således ikke lovlig i relation til planloven. Planklagenævnet finder på ovennævnte baggrund, at kommunen har været berettiget og forpligtet til at give afslag på dispensation fra lokalplanen til en fremtidig anvendelse til udlejning til arrangementer og til beboelse. 3.6. Berettigede forventninger Særligt i forhold til spørgsmålet om, hvorvidt berettigede forventninger kan medføre, at ejendommen uanset der ikke kan gives dispensation fremover kan anvendelse til udlejning til arrangementer og udlejning af boliger, har Planklagenævnet følgende bemærkninger: Kommunen kan fortabe retten til at kræve lovliggørelse efter en vis tid, hvis ejeren har berettigede forventninger om, at forholdet ikke vil blive krævet lovliggjort. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis kommunen er bekendt med et muligt ulovligt forhold, men ikke inden for et rimeligt tidsrum har søgt forholdet lovliggjort (myndighedspassivitet), eller hvis ejeren af andre årsager har haft grund til at indrette sig i tillid til, at byggearbejdet ikke ville blive krævet fjernet af myndighederne (indrettelseshensyn). Planklagenævnet har som det fremgår under afsnit 3.1 ikke med denne afgørelse taget stilling til, om kommunen i forhold til klageren (den hidtidige ejer) på grund af berettigede forventninger har fortabt muligheden for at kræve lovliggørelse af den hidtidige anvendelse til rigssal eller portnerbolig. 9
Planklagenævnet bemærker dog, at de byggetilladelser til rigssal og portnerbolig, som i givet fald kan påberåbes som grundlag for berettigede forventninger, er givet udtrykkeligt til rigssal og portnerbolig. Uanset, om det måtte forholde sig således, at klageren har en berettiget forventning om fortsat at kunne anvende bygningerne til disse anvendelser, så indebærer det ikke, at klageren eller den nye ejer kan have en berettiget forventning om, at ejendommen kan benyttes til andre anvendelser. Klageren eller den nye ejer kan herunder ikke have indrettet sig i tillid til, at ejendommen kunne benyttes til andre anvendelser. Planklagenævnet finder, at udlejning til arrangementer og udlejning af bolig udgør andre anvendelser end rigssal og portnerbolig. Eventuelle berettigede forventninger i forhold til den hidtidige anvendelse kan således ikke medføre, at ejendommen fremover kan anvendes til udlejning til arrangementer eller udlejning af bolig. 3.7. Planklagenævnets afgørelse Planklagenævnet kan ikke give medhold i klagen over Kolding Kommunes afgørelse af 28. oktober 2016 om afslag på tilladelse til anvendelsesændring på ejendommen Glasvej 2, 6580 Vamdrup, matr.nr. 3du Ø. Vamdrup By, Vamdrup. Planklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. 3, stk. 3, i lov om Planklagenævnet. 2 Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 6 måneder, jf. 3, stk. 4, i lov om Planklagenævnet. 2 Lov nr. 1658 af 20. december 2016 om Planklagenævnet. 10
Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. 4, stk. 1, i lov om Planklagenævnet. Afgørelsen vil blive offentliggjort på www.pknafgoerelser.dk. Personoplysninger vil blive anonymiseret. Anja Bergman Thuesen Stedfortrædende formand Afgørelsen er sendt til: Jehovas Vidners Rigssalsforening Danmark, kha.dk@jw.org Kolding Kommune, byggesag@kolding.dk Advokat Palle M. Jensen, advokat@lundtoftehus.dk Jan Brunholt Jensen, jbjensen@jw.org 11