Notat til Udvalget for Voksne og Sundhed Sagsnr.: 2012/0011303 Dato: 20. februar 2013 Titel: Fritvalgsområdet potentiale afklaring. Sagsbehandler: Anne Mette Nielsen Leder af Sundhedsstaben Nærværende notat beskriver baggrunden for direktionsindstillingen om potentialeafklaring af fritvalgsområdet i Halsnæs Kommune. Notatet er struktureret på følgende måde: 1: Præsentation af udbudsportalens tilbud 2: De tidligere regler for frit valg og baggrund for ændring af loven 3: Gennemgang af de nye regler for frit valg udbud, fritvalgsbeviser og godkendelsesmodellen. 4: Forslag til potentialeafklaring i Halsnæs Kommune. 1. Præsentation af Udbudsportalens tilbud I forbindelse med den nye lovgivning på fritvalgsområdet har Udbudsportalen, Kommunernes Landsforening, tilbudt, at assistere kommunerne med at afklare potentialerne i de nye regler. Potentialeafklaringen omhandler potentialet for kommunen i at tilvejebringe det frie valg gennem udbud eventuelt kombineret med udstedelsen af fritvalgsbeviser. Tilbuddet om assistance udspringer af, at Udbudsportalen frem mod medio 2013 driver et projekt, der har til formål at sikre en politisk forankring og et strategisk arbejde med konkurrenceudsættelse i kommunerne. Projektet er finansieret af Globaliseringsmidler. De tidligere regler på frit valgsområdet og baggrund for ændring af loven. I 2003 trådte reglerne om frit valg i kraft. Det frie valg kunne tilvejebringes efter tre forskellige modeller: Godkendelsesmodellen leverandøren godkendes på baggrund af kommunens prisbetingelser og kvalitetskrav. Alle leverandører som lever op til disse er automatisk godkendt som leverandører. Udbudsmodellen kommunen udbyder en eller flere ydelser i et distrikt eller i hele kommunen. Kommunen kan byde på opgaven på lige fod med de private leverandører Udbud under godkendelsesmodellen efter udbud overdrages opgaven til én leverandør der er hovedleverandør. Leverandører, som kan levere til samme pris og kvalitetsbetingelser som hovedleverandøren, godkendes. 1
Størstedelen af landets kommuner, herunder også Halsnæs Kommune, anvender godkendelsesmodellen. På landsplan (år 2011) modtog 45% af borgerne praktisk hjælp og / eller madservice fra en privat leverandør, mens det tilsvarende tal for personlig pleje var 5%. De tal skal sammenholdes med, at 80 % procent af de visiterede timer omfatter personlig hjælp i 2011. Baggrunden for ovenstående skyldes flere faktorer: Ved at anvende godkendelsesmodellen er kommunen selv leverandør, og kommunen har hermed nemmere ved at stille det beredskab til rådighed, som de er forpligtet til ifølge loven. Dvs., går en privat leverandør konkurs, så kan den kommunale leverandør hurtigt træde ind i opgaveløsningen. Det manglende incitament fra de private leverandører til at byde ind på leverancer i forhold til personlig pleje skyldes, at opgaven er langt mere kompleks end den praktiske hjælp, samt at den praktiske hjælp er mere fleksibel at tilrettelægge. Skal en privat leverandør byde ind på den personlige pleje, forudsætter det et vist kundeunderlag for at være rentabelt. Et sådan kundeunderlag er svært at opnå med godkendelsesmodellen. Med de tidligere regler var det ikke muligt at koble opgaver fra fritvalgsområdet med opgaver på det øvrige ældreområde i et udbud. Det vil sige, man kunne ikke koble fx udbud omkring hjemmeplejen sammen med et udbud omkring plejeopgaven på et plejecenter. Godkendelsesmodellen er administrativ omkostningstung for kommunen, fordi der bruges ressourcer på kontraktudfærdigelse og -indgåelse, løbende samarbejdsmøder, tilsyn og opfølgning på tilsyn samt præsentation af leverandørerne overfor borgerne. Endvidere skal leverandøren gennemgå kompetenceudviklingsforløb fx i dokumentation og Aktiv Hver Dag. Halsnæs Kommune har aktuelt 11 leverandører inkl den kommunale hjemmepleje når en borger visiteres til ydelser under 83 skal borgeren orienteres om alle leverandørerne herunder have udleveret leverandørenes præsentationsmateriale. Afslutningsvis skal det nævnes, at innovation på ældre- og sundhedsområdet kun i sjældne tilfælde er initieret af private leverandører. Projekter om hverdagsrehabilitering, forebyggelse af genindlæggelser, faldforebyggelse og indførsel af velfærdsteknologi er typisk kommunalt drevne. De nye regler for frit valg udbud, fritvalgsbeviser og godkendelsesmodellen Med virkning fra 1. januar 2013 blev reglerne for frit valg og udbud på ældreområdet ændret. I forhold til det frie valg er der ingen ændringer kommunen er stadig forpligtet til at tilvejebringe et frit valg af leverandører for de borgere, der er visiteret til praktisk hjælp, personlig pleje og madservice i eget hjem ( 83 i serviceloven). Det frie valg betyder fortsat, at borgerne skal kunne vælge mellem minimum to leverandører, hvoraf den kommunale leverandør kan være den ene. De nye regler giver imidlertid kommunerne langt bedre mulighed for, at benytte udbud som et redskab i organiseringen af en effektiv ældrepleje, idet kommunalbestyrelsen kun er underlagt de almindelige gældende udbudsregler i tilvejebringelsen af det fri valg. Det betyder at: Kommunen kan beslutte, at fortsætte som leverandør efter et udbud det skal blot fremgå af udbudsmaterialet. Kommunen kan beslutte, hvilke ydelser der skal indgå i et udbud 2
Kommunen kan beslutte, hvor mange leverandører (minimum to) borgerne kan vælge imellem. Udover ovenstående kan kommunen beslutte at tilvejebringe det frie valg gennem udstedelse af fritvalgsbeviser eventuelt i kombination med et udbud. Der er ikke noget entydigt svar på, hvor mange leverandører det er optimalt at have. Som nævnt ovenfor kræver loven minimum to. Af hensyn til forsyningssikkerheden kan det være hensigtsmæssigt med flere. Man kan argumentere for, at des friere valg der søges skabt, des dyrere bliver det også, idet borgernes mulighed for at vælge mellem flere leverandører mindsker de private leverandøres sikkerhed for kundegrundlaget, hvilke vil afspejle sig i prisen. Fritvalgsbeviser giver borgerne adgang til selv at vælge og indgå aftale med en virksomhed om udførelse af hjælpen. Eneste krav er, at virksomheden er cvr-registreret. Udbudsportalen tilbyder ikke en potentialeafklaring udelukkende baseret på fritvalgsbeviser. Der knytter sig en række udfordringer af styringsmæssig og økonomisk karakter til brugen af fritvalgsbeviser: Den praktiske hjælp og personlige pleje har udviklet sig til ydelser, der ses og tænkes i sammenhæng med fx sygepleje, træning, forebyggelse og sundhedsfremme. Det betyder, at de medarbejdere der løser opgaverne, skal have kompetencen til at løse dem inden for alle disse områder de skal have et professionelt helhedssyn på borgeren og kunne tænke såvel tværfagligt, som tværorganisatorisk og tværsektorielt i opgaveløsningen. Samtidig skal medarbejderen have en viden, der muliggør en tidlig intervention, hvis borgerens tilstand forværres. I modsat fald kan konsekvensen være unødigt funktionstab hos borgerne, der kan føre til behov for yderligere hjælp eller flere indlæggelser. Der er ingen sikkerhed for, at borgere som benytter fritvalgsbeviser, vælger en leverandør, der besidder disse kompetencer. Fritvalgsbeviser betyder øget administration, da borgerne kan vælge mellem et ubegrænset antal leverandører. Det øger kommunens tilsynsforpligtigelse og er en udfordring i samarbejdet, fx om den løbende dokumentation af borgerens tilstand. Afregningen sker efter leverede timer ligesom med de nuværende fritvalgsregler. Den private leverandør har således ikke noget incitament til at gøre borgerne mere selvhjulpen. Afregningen sker på baggrund af kommunens timepriser uden priskonkurrence, og der realiseres derved ikke et økonomisk potentiale. Halsnæs Kommune har, som en af de få kommuner i landet, tidligere tilbudt servicebeviser. Dette blev dog ikke efterspurgt fra borgernes side og udgik af kvalitetsstandarderne fra 2013. Sidst kan kommunen fortsat anvende godkendelsesmodellen i tilvejebringelsen af det frie valg. Den nye lov lægger op til en bred vifte af kombinations muligheder i forhold til at tilvejebringe det frie valg gennem udbud. En række overvejelser trænger sig derfor på i forbindelse med, at den endelige kombination skal fastlægges. Som eksempel kan nævnes følgende: Skal udbuddet tænkes på tværs af fritvalgsområder og ikke fritvalgsområder. Skal kommunen udbyde personlig og praktisk hjælp i kombination med driften af et eller flere plejecentre?. 3
Skal man tænke på tværs af områder: fx madordning på tværs af ældreplejen, skoler og øvrige institutioner?. Skal den personlige pleje bringes i udbud med sygeplejen samt den delegerede sygepleje? Skal personlig pleje og praktisk hjælp i hjemmeplejen kombineres med et tilbud om servicebevis til vareindkøb og levering? Hvilke ydelser skal ikke indgå i en udbudssituation? I valget af ovenstående skal man være opmærksom på følgende: Ved at lade et plejecenter indgå i udbuddet, skaber man et sikkert kundeunderlag til den private leverandør, og det vil påvirke prisen på ydelserne i hjemmeplejen Samling af flere ydelser i et udbud giver volumen - men det stiller samtidig større krav til de private leverandører. Volumen i et udbud i form af flere ydelser resulterer ikke nødvendigvis i skærpede priser ydelserne skal have en sammenhæng, så de private leverandører opnår stordriftsfordele. Halsnæs Kommune har indtil nu brugt godkendelsesmodellen, og har derfor ikke erfaringer med potentialet i at anvende udbud på fritvalgsområdet. Det indstilles derfor, at kommunen bruger Udbudsportalen til at afklare potentialet ved at gå i udbud. Afklaringen kan danne afsæt for de videre politiske drøftelser af, hvorledes Halsnæs Kommune skal udmønte fritvalgslovgivningen fremover. Det indstilles, at potentiale afklaringen tager afsæt i den struktur og de ydelser, der i dag anvendes på ældreområdet i forhold til brug af private leverandører. Det vil sige, at potentiale afklaringen tager afsæt i følgende: Der fokuseres på ydelser som har afsæt i servicelovens 83, dvs. personlig pleje og praktisk hjælp. Undtaget herfor er vask af tøj, indkøb og madservice. Her forudsættes det, at de nuværende ordninger fortsætter. For vask af tøj samt indkøb gælder det, at disse ydelser allerede varetages af en ekstern leverandør og at det i forbindelse med beslutningen gav en besparelse. Dvs. opgaven kunne udføres billigere af en privat leverandør end af hjemmeplejen. Skal disse ydelser indgå i et udbud sammen med de øvrige hjemmeplejeydelser kan det få den gennemsnitlige pris til at stige. I forhold til madservice løftes opgaven af 60 selskabet Mad til Hver Dag. Tilsvarende medtages ikke nye områder eksempelvis sygeplejen eller dele af træningsområdet. Der fokuseres på leverancer til hjemmeboende borgere. Det indgår således ikke i potentialeafklaringen, om det vil være relevant samtidig, at gå i udbud med driften af eksempelvis et eller flere af kommunens plejecentre. Den kommunale hjemmepleje fortsætter som leverandør. Med udgangspunkt i ovenstående rammer skal potentiale afklaringen give svar på følgende: Hvilke økonomiske og kvalitetsmæssige fordele vil der være for Halsnæs Kommune ved at gå i udbud?. Hvor mange leverandører, vil det være relevant at efterspørge i en udbudssituation dvs., hvor mange leverandører ud over den kommunale hjemmeplejen skal kommunen indgå kontrakt med for at skabe den mest favorable pris?. Hvor mange leverandører skal der til for at opnå den ønskede konkurrencesituation. Herunder, forudsætter det et minimum volumen i forhold til antal leverancer og antal leverandører?. 4
Det vurderes hvordan udstedelsen af fritvalgsbeviser vil påvirke en udbudssituation?. 5