Nils Bernstein Indlæg ved konference i anledning af 125-året for ikrafttræden af den første sparekasselov Sparekasseloven af 1880 Tak for indbydelsen til at deltage i markeringen af 125-året for ikrafttræden af den første sparekasselov. Jeg er blevet bedt om at sige noget om Nationalbankens opgaver i forbindelse med finansiel stabilitet under en hovedoverskrift, der hedder "Finansielle kriser". Finansielle kriser kan være meget omkostningsfulde. En opgørelse foretaget af to økonomer, Hoggarth og Saporta, der dækker 43 finansielle kriser i udviklede og mindre udviklede lande, viser, at de samfundsøkonomiske tab i gennemsnit beløb sig til omkring 15 pct. af BNP. Det kan også være omkostningsfuldt at redde enkeltstående store banker for derved at undgå et samfundsmæssigt sammenbrud. Et hjemligt eksempel herpå var den redningsplan, der skulle hjælpe Landmandsbanken i 1922-23. Den kostede statskassen 40 millioner kr. et beløb der ifølge Søren Mørch på daværende tidspunkt svarede til 2/3 af statsbudgettets samlede sociale udgifter. Hvad er så Nationalbankens opgaver vedrørende finansiel stabilitet? Går man tilbage til Nationalbankloven fra 1936, hedder det, at det er Nationalbankens opgave at "opretholde et sikkert pengevæsen her i landet samt at lette og regulere pengeomsætning og kreditgivning". At vi har en sådan opgave vedrørende finansiel stabilitet er således klart nok. Der står imidlertid ikke noget om, hvorledes vi løfter den. Og det er jo nok også ganske klogt, da det er noget, der ændrer sig over tid. Vi har i Nationalbanken valgt at definere finansiel stabilitet som en tilstand, der eksisterer: Når det finansielle system er tilstrækkeligt robust, så eventuelle problemer i sektoren ikke spreder sig og hindrer de finansielle markeder i at fungere som formidlere af kapital og finansielle tjenesteydelser. Det er altså funktionen af det finansielle system, der er i fokus. At pengene formidles smidigt i vores samfund som en forudsætning for en velfungerende dansk økonomi, men også som grundlag for en effektiv gennemførelse af en markedsorienteret pengepolitik.
2 Det er vigtigt at undgå problemer i finansielle virksomheder, ikke kun for indskyderne og aktionærerne, men også for samfundet. For problemer i en bank har det med at smitte af på andre institutter om ikke andet så på omdømmet. Indskydere og investorer kan miste tilliden. Tuen kan vælte læsset. Hvad gør vi konkret i Nationalbanken for at løse denne opgave? Jeg vil i det følgende komme med eksempler på dette arbejde og slutte af med en udfordring. For det første forsøger vi at analysere de væsentligste risici for den finansielle sektor. Det omfatter også situationer, der kan opstå med meget lille sandsynlighed, men som kan medføre store samfundsmæssige omkostninger. Vi laver stresstests af det finansielle system, hvor vi regner på, hvor meget modgang der er plads til med de eksisterende stødpuder. Analyserne bliver offentliggjort i vores årlige publikation, Finansiel stabilitet, med henblik på at skabe dialog med myndigheder, pengeinstitutter og andre sektorrepræsentanter om risici og udvikling i den finansielle sektor. Nogle kalder det "open mouth" operations. I vores seneste finansielle stabilitetsrapport konkluderede vi på baggrund af analyser og stresstest, at de finansielle institutter fortsat er robuste, og at der ikke umiddelbart kan anes noget i horisonten, som kan true den finansielle stabilitet i Danmark. Vi har efterhånden vænnet os til, at pengeinstitutternes resultater vokser til nye højder hvert år. En vigtig faktor i den forbindelse er den høje udlånsvækst, en vækst der ikke er set højere siden midten af 1980'erne. Som det fremgår af figur 1, blev perioden i midtfirserne med høj udlånsvækst fulgt af en gradvis forringelse af kreditkvaliteten med øgede tab og hensættelser i den efterfølgende periode. Dermed ikke være sagt, at historien vil gentages. I modsat retning trækker det, at de nye kapitaldækningsregler, Basel II, som indføres fra årsskiftet 2007, har medvirket til et øget fokus på kreditrisikostyring i pengeinstitutterne. Når vi i Nationalbanken skal vurdere bankernes kreditrisiko, tager vi udgangspunkt i en konkursmodel, som er opbygget på baggrund af 400.000 årsregnskaber, som danske virksomheder har aflagt fra 1995 til 2002. Modellen svarer til de modeller, som vil ligge til grund for bankernes beregning af kapitalkrav under Basel II, hvis de avancerede metoder anvendes. Konkursmodellen bruges til at anslå en virksomheds konkurssandsynlighed. Vores analyse på baggrund af konkursmodellen viser, som det fremgår af figur 2, at der er en vis tendens til, at pengeinstitutter, der har haft høj udlånsvækst de senere år, også har højere kreditrisiko i udlånsporteføljen. Der er også undtagelser, men der er fortsat behov for at være opmærksom på
3 sammenhængen mellem høj udlånsvækst og risikoen for øgede tab efterfølgende. Et andet aktuelt tema, vi har behandlet, er de danske husholdningers høje bruttogæld, når vi sammenligner med andre lande. I figur 3 er gælden sat i forhold til BNP. Den høje bruttogæld sammenholdt med den udbredte anvendelse af rentetilpasningslån gør husholdningerne mere sårbare overfor stigende renter. Vi har regnet på, hvor meget husholdningernes renteudgifter på realkreditlån vil stige, hvis renten stiger. I gennemsnit vil renteudgifterne på realkreditlån stige med 1,2 pct. af husholdningens bruttoindkomst, hvis renten stiger med 1 procentpoint, men der er stor forskel mellem husholdninger. Der er nogle husholdninger, der vil komme til at sidde hårdt i det, hvis renten stiger med nogle procentpoint. Det kan godt give tab i banker og realkreditinstitutter. Men set under et er det vores vurdering, at udviklingen i boligejernes rentefølsomhed ikke er en trussel mod det finansielle systems funktion og dermed den finansielle stabilitet. Sat lidt på spidsen kan man sige, at det ikke nødvendigvis er et finansielt stabilitets-problem, at en række husholdninger ikke kan opfylde deres forpligtelser over for deres kreditinstitut. I Danmark har vi i det forløbne år haft besøg af IMF i forbindelse med en såkaldt FSAP, Financial Sector Assessment Program. IMF har ligesom i andre medlemslande gennemført en vurdering af indretningen af det danske finansielle system. Der bliver offentliggjort en rapport herom i løbet af en måneds tid. I forbindelse med FSAP blev der gennemført stresstest for at vurdere, om det danske finansielle system er robust overfor ændringer i konjunkturerne. Det er bl.a. sket på baggrund af Nationalbankens makromodel, Mona, og et stresstest modul, som vi har estimeret. Det værste stress-scenario, som anvendes af IMF, indebærer en afmatning af den indenlandske økonomi, som forværres af en pengepolitisk stramning fra ECB. Huspriserne falder med 30 pct. og BNP med 3 pct. over en 3 årig periode. En skrap cocktail! Resultatet af Nationalbankens stresstest fremgår af figur 4, hvor den blå linje er de faktiske, historiske tab i bankerne, mens den gule linje er modelberegningerne af det historiske forløb, og den stiplede linje er den forventede udvikling, givet stress-scenariet. Pengeinstitutternes gennemsnitlige tab vil således stige til knap 1,5 pct. af udlån og garantier ifølge beregningerne, dvs. noget under de store tab og hensættelser i begyndelsen af 90'erne, der gennemsnitligt nåede op på 2,5 pct. Det danske finansielle system ser således rimeligt robust ud i gennemsnit. Det udelukker dog ikke, at enkelte banker får væsentligt højere tab, ligesom der i begyndelsen af 90'erne var banker med tab på mere end 10 pct.
4 Stresstest er et område, som vi vil gøre mere ud af i vores arbejde med finansiel stabilitet. Det er ambitionen i højere grad at få en viden om, hvorledes pengeinstitutterne påvirker hinanden og samfundsøkonomien i stresssituationer. En anden opgave for Nationalbanken i forbindelse med finansiel stabilitet er overvågningen af, at vi i Danmark har en sikker og effektiv finansiel infrastruktur, som trygt kan anvendes ved gennemførelsen af betalinger, værdipapirhandler og andre finansielle transaktioner. Det er Nationalbankens opgave at overvåge betalings- og afviklingssystemer i Danmark. Det er nu også fastslået ved lov. En del af IMF's FSAP var en vurdering af de væsentligste dele af den danske finansielle infrastruktur i forhold til internationale standarder. IMF kom med enkelte anbefalinger til ændringer. Nationalbanken vil som udgangspunkt - i samarbejde med de systemansvarlige - sørge for, at de nødvendige forbedringer bliver gennemført. Selvom vi ikke ukritisk vil følge alle anbefalinger. Et eksempel på det sidste er IMF's anbefaling om etablering af en sikkerhedspool til at sikre afviklingen af værdipapirhandler og detailbetalinger selv i det tilfælde, hvor den største deltager ikke er i stand til at afvikle betalingerne. Nationalbanken finder, at den væsentligste sikring er deltagernes lette og fleksible adgang til likviditet kombineret med deltagernes store beholdninger af værdipapirer, der kan stilles til sikkerhed for lån i Nationalbanken. Vi vurderer derfor, at det i den nuværende situation er unødvendigt med særskilte tiltag til at sikre afviklingen i de danske systemer. Et tredje område, vi arbejder med, er de situationer, hvor det finansielle system påvirkes af dramatiske hændelser udefra. Det kan være terrorhandlinger, det kan være omfattende sygdomsudbrud, naturkatastrofer og lignende, hvor det finansielle system trues af sammenbrud. Nationalbanken har formandskab for en arbejdsgruppe, som skal etablere koordination af finansielle institutters forretningsvidereførelsesplaner i sådanne tilfælde. Endelig er der Nationalbankens opgave som "lender of last resort". Nationalbanken kan yde lån til pengeinstitutter, der har akut behov for likviditet, og som ikke kan skaffe likviditeten i markedet, selvom pengeinstituttet er solvent. Den funktion er der heldigvis kun sjældent brug for. Skulle det komme så langt, at der er behov for at redde en bank i krise, vil udgangspunktet for Nationalbanken være, at der skal findes en markedsbaseret løsning.
5 Der kan ikke på forhånd siges noget entydigt om Nationalbankens rolle. Det vil afhænge af en konkret vurdering af situationen og konsekvenserne direkte eller indirekte for det danske banksystem og det danske samfund. Men man kan jo se på, hvad Nationalbanken tidligere har gjort. Nationalbanken har i en række tilfælde haft en rolle i forbindelse med offentlige indgreb i nødlidende pengeinstitutter finansielt - men også med ekspertise. Udgangspunktet har været, at der har været tale om situationer, som kunne få negative følger for det danske banksystem, eller at udenlandske banker ville miste tillid til danske banker. Der har i første omgang været tale om at stille et likviditetsberedskab til rådighed, således at der kunne opnås ro om den pågældende bank. Men Nationalbanken har også indgået i garantier over for kreditorerne sammen med de private banker - ofte på baggrund af en statsgaranti. Nationalbankens deltagelse har i flere tilfælde udvirket en løsning med deltagelse af private banker. Et efterhånden klassisk eksempel på en "lender of last resort" episode var i sommeren 1992, hvor der opstod rygter om vanskeligheder for Unibank. Der var tale om Danmarks anden største bank og i særdeleshed en bank med betydning for det danske banksystem. Episoden faldt sammen med bankkrisen i de øvrige nordiske lande og er omtalt i Nationalbankens beretning for 1992: "Der opstod tidligt på sommeren rygter om vanskeligheder for Unibank. Finanstilsynet afkræftede straks rygterne, men for at imødegå eventuelle likviditetsproblemer i udlandet for danske pengeinstitutter som følge af rygtedannelser om et solvent pengeinstitut aftalte Nationalbanken et likviditetsberedskab med Unibank, jf. pressemeddelelse af 21. juni 1992." Unibank klarede sig som bekendt. Lad mig slutte af med at pege på en udfordring, vi står overfor. På pengeinstitutområdet er den finansielle integration mere fremskreden i de nordiske lande end i resten af EU, og de fleste store banker har filialer eller datterselskaber i andre nordiske lande. Det mest prominente eksempel er Nordea, som har væsentlige markedsandele i hvert af de nordiske lande (bortset fra Island) for Danmarks vedkommende op mod en fjerdedel af indlånene. Det er EU-lovgivningen, der har medvirket til harmonisering af grundlaget for finansiel virksomhed og fjernet hindringer for etablering på tværs af landegrænser. Det er et led i processen mod skabelse af et indre finansielt marked i EU.
6 Nordea er i dag organiseret med datterselskaber i landene, og dermed er det fortsat de nationale myndigheder, som har ansvar for tilsyn med og overvågning af virksomheden i hvert af landene. For Nordea Danmarks vedkommende er det Finanstilsynets ansvar. Dette vil ændre sig, hvis Nordea som det blev annonceret for nogle år siden - skulle vælge at fusionere til én bank med filialer i landene. I et sådan tilfælde er det myndighederne i hjemlandet som annonceret, Sverige der altovervejende vil have ansvaret for aktiviteterne i Danmark, ligesom det er de danske myndigheder, der i dag fører tilsyn med fx Danske Banks aktiviteter i filialen i Sverige. Sådan er EU-lovgivningen. Lovgivningen passer til en situation, hvor en bank har en forholdsvis lille filial i et andet land. Men myndighederne i Sverige kan ikke have ansvaret for, hvorledes Nordea påvirker den finansielle stabilitet i Danmark. Det er fortsat et dansk ansvar, at det finansielle system kan fungere også selv om vi ikke måtte have indsigt i op til en fjerdedel af det danske bankmarked. Det er derfor, at vi fra Nationalbankens side har gjort os til talsmand for, at når der er tale om store filialer, der kan påvirke den finansielle stabilitet i et andet land, så er der behov for et mere forpligtende samarbejde mellem hjemlandets og værtslandets myndigheder, end der er forudsat i EUlovgivningen. Både tilsyn og centralbanker i de nordiske lande har indgået samarbejdsaftaler om grænseoverskridende finansielle virksomheder. Vi har en lang tradition for at samarbejde i Norden, og vi kan formentlig aftale os frem til at få den fornødne indsigt i herværende store filialer af nordiske banker og vice versa. Men systemet bør også være gennemtænkt til at kunne håndtere virksomhedsintegration nord/syd i EU. Og her er traditionen for samarbejde nok mindre end imellem de nordiske lande. Til det brug kan der være behov for at gentænke EU-lovgivningen, således at landene fortsat selv kan tage vare på at fastholde den finansielle stabilitet også med tilstedeværelsen af store udenlandske filialer, der i sig selv kan påvirke det finansielle system. Der er behov for, at EU-lovgivningen har et legalt håndtag, som sikrer værtslandets myndigheder den fornødne indsigt i en stor filial af en udenlandsk bank. Det er selvfølgelig ikke noget, der er lige op over, men ændringer af EUlovgivning tager tid, og vi ved ikke, hvornår behovet opstår. Det er en problemstilling, som vi i samarbejde med de øvrige danske myndigheder vil arbejde videre med.