Vejledning Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 2012
Titel: Værktøj til funktionsudbud på vejområdet Hele vejledningen, svarende til kapitel 1-9 er udarbejdet af Ernst & Young for Udbudsrådets sekretariat. Grafisk produktion: Rosendahls Schultz Grafisk On-line 978-87-7029-504-8 Udbudsrådet Carl Jacobsensvej 35 2500 Valby Tlf.: 41 71 50 00 E-mail: kfst@kfst.dk Juni 2012 Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 2
Indholdsfortegnelse Kapitel 1: Indledning 6 1.1 Hvorfor et værktøj? 6 1.2 Hvem henvender værktøjet sig til? 7 1.3 Baggrund for værktøjet 7 Kapitel 2: Introduktion til funktionsudbud 9 2.1 Hvad er et funktionsudbud? 9 2.2 Hvorfor overveje funktionsudbud? 12 2.3 Hvilke opgaver egner sig til funktionsudbud? 14 2.4 Overblik over værktøjet 15 Kapitel 3: Trin 1 Strategi for udbud 16 3.1 Risikoanalyse (leverandørmarked og indkøbsmodenhed) 16 3.2 Fastlæggelse af den udbudte opgaves formå 18 3.3 Fastlæggelse af opgavens omfang (scope) 19 3.4 Etablering af datagrundlag og nuværende udgiftsniveau baseline) 20 3.4.1 Etablering af baseline inden for vejbelægningsudbud 20 3.4.2 Etablering af baseline inden for vejserviceudbud 22 3.5 Politisk involvering 24 Kapitel 4: Trin 2 Planlægning af udbud 26 4.1 Organisering af udbudsprocessen 26 4.2 Tidsplan 27 Kapitel 5: Trin 3 Udarbejdelse af udbudsmateriale Belægning 31 5.1 Udarbejdelse af kravspecifikation 31 5.2 Udformning af funktionskrav 33 5.3 Belægningspolitik 35 5.4 Samarbejdsmodel 35 5.5 Prisbilag 36 5.6 Bods- og bonusbestemmelser (betalingsmekanisme) 39 5.7 Tildelingskriterier 40 Kapitel 6: Trin 3 Udarbejdelse af udbudsmateriale Vejservice 42 6.1 Kravspecifikation 42 6.2 Udformning af tilstandskrav 45 Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 3
6.3 Virksomhedsoverdragelse 46 6.4 Samarbejdsmodel 47 6.5 Prisbilag 47 6.6 Bods- og bonusbestemmelser 49 6.7 Tildelingskriterier 51 Kapitel 7: Trin 4 Udbudsproces 52 7.1 Svar på skriftlige spørgsmål 53 7.2 Vurdering af tilbud 53 Kapitel 8: Trin 5 Opfølgning på kontrakt 57 8.1 Kontrol 57 8.2 Dialog med leverandør 58 8.3 Håndtering af eventuelle mangler 59 8.4 Projektafslutning 59 Kapitel 9: Tjekliste 60 Kapitel 10: Yderligere information 61 11. Bilag 1: eksempler på funktionskrav Vejbelægning 64 12. Bilag 2:: eksempler på funktionskrav Vejservice 67 Figurer Figur 1: Funktionsbaserede udbud kontra traditionelle aktivitetsbaserede udbud 10 Figur 2: Fordele ved at anvende funktionskrav 12 Figur 3: Oversigt over værktøjets struktur 15 Figur 4 Dimensioner i risikoanalysen 17 Figur 5 Eksempel på tidsplan: Belægning 29 Figur 6 Eksempel på tidsplan: Vejservice 30 Figur 7 Eksempel på udarbejdelse af funktionskrav 34 Tabeller Tabel 1 Eksempel på erfaringer med funktionsudbud, Slagelse Kommune 8 Tabel 2 Formulering af funktionskrav (tilstandskrav): Græsslåning (vejservice) 11 Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 4
Tabel 3 Formulering af funktionskrav: Varmblandet asfalt (vejbelægning) 11 Tabel 4 Fordele ved at anvende funktionskrav 12 Tabel 5 Eksempler på data til etablering af baseline ved udbud af belægningsopgaver 22 Tabel 6 Eksempler på opgørelse af kvalitet til etablering af baseline ved udbud af vejserviceopgaver 23 Tabel 7 Eksempler på direkte krav (belægning) 32 Tabel 8 Eksempel på krav til tilbudsdisposition (belægning) 33 Tabel 9 Eksempel på prismodel, Videbæk Kommune 37 Tabel 10 Eksempel på ændringsmekanisme, Mariagerfjord Kommune 38 Tabel 11 Eksempel på bodsbestemmelser, Videbæk Kommune 39 Tabel 12 Eksempel på tildelingskriterier og vurdering af tilbud, Mariagerfjord Kommune 41 Tabel 13 Eksempel på tildelingskriterier og vurdering af tilbud, Videbæk Kommune 41 Tabel 14 Eksempler på direkte krav (vejservice) 43 Tabel 15 Eksempel på minimumsindhold i tilbud, Odense Kommune 44 Tabel 16 Eksempel på prismodel, Sønderborg Kommune 48 Tabel 17 Eksempel på prismodel, Odense Kommune 48 Tabel 18 Eksempel på ændringsmekanisme, Ikast-Brande Kommune 49 Tabel 19 Eksempel på bodsbestemmelser, Aabenraa Kommune 50 Tabel 20 Eksempel på bodsbestemmelser, Aabenraa Kommune 50 Tabel 21 Eksempel på tildelingskriteriet Det økonomisk mest fordelagtige tilbud, Tønder Kommune 51 Tabel 22 Eksempel på tildelingskriteriet Laveste pris, Odense Kommune 51 Tabel 23 Udbudsprocessen Funktionsudbud 52 Tabel 24 Aktiviteter i vurderingsprocessen 53 Tabel 25 Eksempel på tildelingskriteriet det økonomisk mest fordelagtige bud (Videbæk Kommune) 55 Tabel 26 Eksempel på krav til leverandørens egenkontrol, Mariagerfjord Kommune 57 Tabel 27 Eksempel på krav til leverandørens egenkontrol, Mariagerfjord Kommune 58 Tabel 28 Tjekliste til gennemførelse af funktionsudbud inden for vejområdet 60 Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 5
Kapitel 1 Indledning Denne publikation er et værktøj til brug for offentlige bestillere, der arbejder med at forberede, gennemføre eller følge op på funktionsudbud på vejområdet. Værktøjet er udarbejdet for at fremme anvendelsen af funktionsudbud, da en række analyser af fordelene og potentialet ved funktionsudbud indikerer, at der ved korrekt anvendelse af funktionsudbud og funktionskontrakter er væsentlige fordele, som samlet set udgør et potentiale for at effektivisere de offentlige tjenesteydelser, som udbydes. 1 Ligeledes viser en helt ny analyse af konkurrenceudsættelse på vejområdet, at funktionsudbud rummer et perspektivrigt potentiale, fx i forhold til at sikre en hensigtsmæssig vedligeholdelse af vejnettet desuden opleves et markant kvalitetsløft på næsten samtlige af de veje, som udbydes efter funktionskrav. Analysen viser tillige, at anvendelse af funktionsudbud leder til øget samarbejde og videndeling mellem den ordregivende myndighed og leverandør, og der ses også flere konkrete eksempler på innovation. 2 Formålet med denne publikation er derfor at præsentere et konkret værktøj til brug ved anvendelse af funktionsbaserede udbud inden for vejområdet. Værktøjet skal understøtte, styrke og videreudvikle arbejdet med funktionsudbud hos ordregivende myndigheder, således at effektiviseringspotentialet ved funktionsudbud kan udnyttes. 1.1. Hvorfor et værktøj? Anvendelsen af funktionsudbud indebærer ofte et paradigmeskift i måden at indrette et udbud på. Funktionsudbud stiller nye krav til ordregivers kompetencer ved udformning af udbudsmaterialet og indebærer også et rolleskift for den offentlige ordregiver, hvor kontraktstyring og -opfølgning i højere grad præger arbejdet for den offentlige medarbejder. For at tilgodese eventuelle udfordringer i forbindelse med overgangen fra et traditionelt udbud til anvendelse af funktionsudbud har Udbudsrådet fået udarbejdet dette værktøj, der har til formål at inspirere og vejlede de ordregivende myndigheder ved udformningen af funktionsudbud. Konkret skal værktøjet være: En praktisk guide til udbudsprocessen Et værktøj med konkrete eksempler Et opslagsværk til praktikeren En nøgle til mere information og relevante kontaktpunkter En oversigtsguide, som anskueliggør processen fra idé til virkelighed 1 Udbudsrådet. 2010. Analyse af funktionsudbud. Udarbejdet af Ernst & Young på vegne af Udbudsrådet. 2 Se Udbudsrådet. 2012. Analyse af effekterne af konkurrence på drift og vedligeholdelse af kommunale veje. Analysen er udarbejdet af Ernst & Young på vegne af Udbudsrådet. Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 6
1.2. Hvem henvender værktøjet sig til? Udbudsrådet ønsker med dette værktøj at bidrage til at frembringe et sikkert videngrundlag, der kan danne basis for funktionsudbud af vejserviceog belægningsopgaver. Værktøjet er primært målrettet: Ledere og fagspecialister i den offentlige forvaltning, der i dag varetager opgaver inden for drift og vedligeholdelse af vejnet Udbudskonsulenter i de offentlige indkøbsfunktioner, som påtænker eller arbejder på at gennemføre udbud af belægning og/eller drift af vejnettet Værktøjet er ikke tænkt som en generel vejledning i gennemførelse af udbud, men som et værktøj, der har til hensigt at sætte fokus på de særlige forhold, der er forbundet med funktionsudbud inden for vejservice- og belægning. Der er ikke tale om en udtømmende liste, men om en oversigt over særlige opmærksomhedspunkter i forbindelse med anvendelse af funktionsudbud. Det forudsættes derfor, at læseren er bekendt med de gældende udbudsregler eller anvender værktøjet i samråd med fagspecialister, der har de rette forudsætninger for at gennemføre et udbud i praksis. Værktøjet erstatter ikke økonomisk, juridisk eller teknisk fagviden, som er en forudsætning for et vellykket udbud. 1.3. Baggrund for værktøjet Værktøjet er udarbejdet i forlængelse af en analyse af konkurrenceudsættelse på vejområdet, som Ernst & Young har udarbejdet for Udbudsrådet. 3 Værktøjet er dermed baseret på følgende fundament: Interview med over 40 praktikere (ordregivende myndigheder såvel som leverandører) Casebaserede erfaringer med funktionsbaserede udbud på vejområdet Eksisterende analyser og vejledningsmateriale, fx vejregelgruppens paradigme og vejledning i funktionsudbud på vejområdet 4 Ernst & Youngs erfaringer med funktionsudbud Udover analysens datagrundlag samt Ernst & Youngs generelle viden om og erfaringer med området bygger værktøjet også på input fra en værktøjsworkshop, som blev afholdt med det formål at få praktikernes bud på, hvad der er væsentligt at have med i et værktøj af denne karakter. Workshoppen blev afholdt med deltagelse fra både ordregivende myndigheder og leverandører. Der anvendes løbende eksempler fra de udbud, som indgik i analysen, og de gode råd og opmærksomhedspunkter, som værktøjet indeholder, bygger delvis på erfaringerne fra disse udbud samt fra input fra den afholdte værktøjsworkshop. 3 Se Udbudsrådet. 2012. Analyse af effekterne af konkurrence på drift og vedligeholdelse af kommunale veje. Analysen er tilgængelig på Udbudsrådets hjemmeside: www.udbudsraadet.dk. 4 Materialet er tilgængeligt her: www.vejregler.lovportaler.dk Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 7
Værktøjet anvender betegnelserne funktionsudbud, funktionskrav samt aktivitetskrav, der ligeledes er den gængse betegnelse anvendt inden for udbud af belægningsopgaver og andre fagområder. På vejserviceområdet er den gængse betegnelse for funktionskrav derimod tilstandskrav, og aktivitetskrav betegnes udførelseskrav. For ikke at skabe unødig forvirring anvendes alene betegnelserne funktionskrav og aktivitetskrav i denne publikation. For et eksempel på erfaringer med funktionsudbud se tabel 1. Tabel 1 Eksempel på erfaringer med funktionsudbud, Slagelse Kommune De ældste funktionskontrakter er i dag ca. 10 år gamle. En af dem, der har størst erfaring med funktionskontrakter, er Slagelse Kommune. De gamle kommuner Hashøj, Korsør, Slagelse og Skælskør dannede tilsammen Ny Slagelse Kommune ved kommunesammenlægningen. Alle kommuner havde ved sammenlægningen funktionskontrakter, som var indgået på forskellige tidspunkter; Hashøj i januar 2004, Korsør i maj 2006, Slagelse i januar 2004 og Skælskør i januar 2009. Alle kontrakter udløber 31. december 2018. Administrationen vil i dag anbefale et nyt funktionsudbud for hele kommunen. Så hvis politikerne ønsker det, vil der i 2019 blive lavet et nyt samlet funktionsudbud i Slagelse Kommune. Slagelse Kommunes erfaringer: Asfaltentreprenøren indhentede kommunens store efterslæb i de første år af kontrakten. Det har medført, at kommunens vejkapital bevares fremadrettet. Et godt samarbejde er vigtigt man skal kunne se hinanden i øjnene de næste 15 år. Her kan det anbefales at holde et opstartsmøde under rammer, hvor begge parter kan lære hinanden at kende. Det er ikke alt, der kan tages højde for i et udbud det skal det gode samarbejde bl.a. løse. Det er kommunens oplevelse, at der efter indgåelsen af funktionskontrakterne kommer færre henvendelser fra borgerne vedrørende dårlige veje. Kommunens viden om asfalt mindskes, da kommunen ikke længere er med til at beslutte, hvilke strækninger, der skal asfalteres, og hvilken type asfalt, der skal anvendes. Der vil dog stadig være behov for en person med vejteknisk viden i kommunen til at kontrollere og samarbejde med entreprenøren. Hvert år tilstandsvurderes 1/3 af vejnettet. Det sidste år, inden kontrakten udløber, tilstandsvurderes alle veje, så der vil sandsynligvis komme flere udfaldsstrækninger i forhold til øvrige år. Kilde: http://www.vejsektoren.dk, Intro til udbud Funktionsudbud (2009). Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 8
Kapitel 2 Introduktion til funktionsudbud 2.1. Hvad er et funktionsudbud? Funktionsudbud er en anderledes måde at udbyde opgaver på og finder i stigende grad anvendelse blandt offentlige ordregivere, fordi denne måde at arbejde med udbud på kan sikre effektivitet, kvalitet og ikke mindst fleksibilitet i den offentlige opgaveløsning. Funktionsudbud er ikke en ny udbudsform, men en måde at håndtere udbud på, hvor bl.a. tilgangen til kravspecifikationen er anderledes sammenlignet med traditionelle aktivitetsbaserede udbud. I stedet for at stille krav til de aktiviteter (aktivitetskrav), der skal føre til leveringen af ydelsen, stilles der krav til funktionen af den leverede ydelse. Dermed får leverandøren frihed til selv at tilrettelægge opgaveløsningen med udgangspunkt i den ekspertviden, som findes i markedet, og dermed skabes frihed til innovation. Det, der kendetegner funktionsudbud sammenlignet med traditionelle udbud, er, at den offentlige opdragsgiver ved funktionsudbud ikke detaljeret beskriver, hvordan opgaven skal løses (aktivitetskrav), men i stedet opstiller en række mål (funktionskrav) for kvaliteten af den efterspurgte ydelse. Aktivitetskrav specificerer, hvilke aktiviteter der skal udføres og hvordan; fx græsset skal slås med maskine en gang ugentligt. Ved funktionskrav defineres udfaldet specifikt, men ikke, hvordan det skal nås; dvs. græsset må maksimalt være mellem 4 og 8 cm. Anvendelsen af funktionsudbud ændrer endvidere fokus hos såvel den udbydende som den tilbudsgivende part, da det ensidige fokus på at modtage og levere den givne løsning til den laveste pris nu bliver til en konkurrence om, hvem af de tilbydende parter, der på baggrund af en selvvalgt metode og arbejdstilrettelæggelse kan levere den bedste service og kvalitet. Det grundlæggende princip i funktionsudbud er, at den offentlige opdragsgiver ikke på forhånd detaljeret beskriver, hvordan opgaven skal løses, men i stedet opstiller en række mål (funktionskrav) for kvaliteten af den efterspurgte ydelse. En anden grundlæggende forskel mellem traditionelle udbud, der anvender aktivitetskrav, og funktionsudbud er, at ordregiver i traditionelle udbud i højere grad bærer risikoen og ansvaret for den leverede kvalitet. Dette kan illustreres med et eksempel, hvor den ordregivende myndighed ønsker udlagt en ny vej og ved anvendelse af aktivitetskrav specificerer sammensætningen af vejens opbygning i udbudsmaterialet, hvorfor ordregiver vil bære risikoen og have ansvaret for vejens kvalitet. Ved anvendelse af funktionsudbud defineres krav til den funktion, som vejen skal varetage, frem for at definere kvaliteten direkte; fx vejbelægningen skal være sikker at færdes på i forhold til trafikkens art, hastighed og mængde (fremkommelighed). Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 9
I overgangen fra aktivitetsbaserede udbud til funktionsbaserede udbud placeres risikoen og ansvaret for vejbelægningens kvalitet dermed hos leverandøren. Denne ansvarsoverdragelse er illustreret i nedenstående figur, der viser, hvordan specifikationsgraden i kravspecifikationerne vil variere. I funktionsudbud er det alene funktionen, der defineres, hvorimod ordregiver i traditionelle udbud definerer de aktiviteter og delaktiviteter, leverandøren skal udføre for at dække ordregiverens behov. Figur 1 Funktionsbaserede udbud kontra traditionelle aktivitetsbaserede udbud Specifikationsgraden øges Behov Funktioner Aktiviteter Delaktiviteter Ordregivers behov: vejkapitalens kvalitet er kritisk. Der er akut brug for genopretning af vejbelægningen. Funktionen defineres, fx vejbelægningen skal være sikker, at færdes på i fht. trafikkens art hastighed og mængde. Leverandørens aktivitet bestemmes af kommunen, fx: vejbelægningen skal bestå af et slidlag og to bærelag. Eksempel på delaktivitet: vejbelægningens slidlag skal bestå af almindelig asfaltbeton. Fokus på effekter Fokus på resultater Fokus på leverancer Fokus på metoder, arbejdsgange mv. Leverandøren bærer ansvar og risici for vejbelægningens stand (kvalitet) Ordregiver bærer ansvar og risici for vejbelægningen stand (kvalitet) Ved at øge specifikationsniveauet og definere de ønskede aktiviteter bærer ordregiver ansvaret og risici forbundet med den efterspurgte ydelse, som illustreret i figuren. Fokus på resultater og effekt Funktionsudbud er karakteriseret ved at have fokus på resultater og effekt, hvor opgavetilgang og udformningen af opgaveløsningen er overladt til leverandøren. Dette fokus betyder, at ordregivere, der anvender funktionsudbud, skal være opmærksomme på, at funktionsudbud stiller nye krav til myndighedernes kontraktopfølgninger og kontrol med opgaveløsningen. Denne udfordring er i praksis løst igennem en incitamentsstruktur, hvor den løbende betaling, som leverandøren modtager for udført arbejde, er afhængig af, at den af ordregiver efterspurgte kvalitet efterleves (betegnes betalingsmekanisme ). At ordregivers betaling er knyttet til resultater og kvalitetsmål er med til at sikre, at de opstillede kvalitetsmål bliver opfyldt af leverandøren. Overførsel af risici fra ordregiver til leverandør Funktionskontrakter bør, som nævnt, bygge på en såkaldt betalingsmekanisme, der er en resultatbaseret afregningsmodel i form af bonus- og/eller Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 10
bodsmekanismer. Hermed vil ordregiver sikre, at betalingen til leverandøren afspejler den leverede kvalitet. Hvis leverandøren ikke er i stand til at levere de kontraktbestemte resultater eller den aftalte kvalitet, er den offentlige opdragsgiver derfor ikke forpligtet til at betale fuld pris for det udførte arbejde. Dermed overføres risici og ansvar for opgaveløsningen reelt fra ordregiver til leverandør. Eksempler på funktionskrav I nedenstående tabel er der givet to eksempler på formulering af funktionskrav (tilstandskrav) inden for vejservice og vejbelægning: Tabel 2 Formulering af funktionskrav (tilstandskrav): Græsslåning (vejservice) Græsslåning omfatter slåning af al vegetation, der ikke er betegnet som beplantning i henhold til vejens beplantningsplan. Græsslåning skal udføres, så arealerne fremtræder pænt og ensartet klippet. Afslået græs må ikke ligge på befærdede arealer og heller ikke være til gene for vandafledningen. Afslået græs bør findeles, knuses eller fjernes. OPP-selskabet ( leverandøren ) udfører kontrol af slåningens udførelse og græsarealernes tilstand ved gennemførelse af rutinemæssige og periodemæssige eftersyn iht. afsnit 14. Vejtilsyn. Konstaterede fejl og mangler sammenfattes i en månedsrapport, der med angivelse af registreringstidspunkt, fejl og afhjælpningstidspunkt fremlægges ved driftsmødet som grundlag for beregning af trækpoint. OPP-selskabet ( leverandøren ) opbevarer kontrol- og eftersynsrapporter som anført i kvalitetsstyringsplanen. Kontrol og eftersynsrapporter udleveres til Vejdirektoratet på anfordring. Kilde: Vejdirektoratets krav og rammebetingelser (OPP-projekt Kliplev Sønderborg) Tabel 3 Formulering af funktionskrav: Varmblandet asfalt (vejbelægning) På motorvejen stilles ikke krav til materialer, opbygning og udførelse af belægningen, men alene at kravene til relevante funktionskrav fra Udbudsforskrift for varmblandet asfalt skal være opfyldt og dokumenteret. Hvis Vejdirektoratet, efter at slidlaget er udlagt, registrerer langbølgethed ved kørsel på motorvejen, skal OPP-selskabet ( leverandøren ) ud over øvrige krav dokumentere, at den højdemæssige afvigelse mellem det udførte og den af OPP-selskabet projekterede længdeprofil (eller en dermed parallel længdeprofil) ikke ændrer sig med mere end 20 mm på en strækning på 20 m. Derudover skal OPP-selskabet ( leverandøren ) udarbejde en metodebeskrivelse for udførelse af belægningsarbejderne for at imødegå langbølgethed. Kilde: Vejdirektoratets krav og rammebetingelser (OPP-projekt Kliplev Sønderborg) I tabel 2 ses det, at græsslåningen skal udføres, således at arealerne fremtræder pænt og ensartet klippet. I nedenstående afsnit: 5.1 Udarbejdelse af kravspecifikation, anbefales det, at man i fastlæggelsen af kravspecifikationen blandt andet foretager en kontrol af, at kravene til opgaven af entydigt og præcist defineret. På den baggrund anbefales det, at undlade at benytte uklare ord som pænt, præsentabelt mv. Yderligere anbefalinger til kontrolpunkter fremgår af afsnit 5.1. Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 11
2.2. Hvorfor overveje funktionsudbud? En række fordele kan fremhæves ved funktionsudbud. En fordel er, at markedets kompetencer bliver bragt i spil, og at der skabes rum for nytænkning og innovation. Funktionsudbud skaber en større grad af fleksibilitet i forhold til tilrettelæggelsen af opgavevaretagelsen, da den anvendte behovsstyrede tilgang, der er kendetegnende for funktionsudbud, sikrer en større metodefrihed for leverandøren. Som følge heraf udvides konkurrencen fra primært at fokusere på, hvem der kan levere den af ordregiver specificerede løsning til den bedste pris, til også at handle om, hvem der kan tilbyde den bedste opgaveløsning. Fordelen ved funktionsudbud er bl.a., at konkurrencen udvides fra at fokusere primært på pris til at fokusere på både kvalitet, pris og service af den tilbudte opgaveløsning. Figur 2 Fordele ved at anvende funktionskrav Fordele ved funktionsudbud Fokus på bestillers behov og resultater Nye tilgange og adgange til førende metoder Overførsel af ansvar og risiko for leverancen Slankere bestillerorganisation Leverandør tager mere ejerskab Optimering af leverancen Fordelene ved at anvende funktionsudbud er kort beskrevet i nedenstående tabel ud fra de seks elementer i figuren ovenfor. Tabel 4 Fordele ved at anvende funktionskrav Fordele ved funktionsudbud Fokus på bestillers behov og resultater Beskrivelse af fordel Ved at anvende funktionskontrakter tilpasses leverancen til ordregivers reelle behov, og ordregiver får dermed en ydelse, som lever op til de ønskede krav og resultater, frem for en løsning, som blot lever op til de aktivitetsbaserede krav (processen). Ordregiver undgår dermed at ende i en situation, hvor man betaler for en udført ydelse, der viser sig at være unødvendig. En sådan situation kan fx opstå i tilfælde, hvor det står specificeret i kontrakten, at leverandøren skal slå græsset et fast antal gange om måneden på et givent rabatareal. Pga. vejrforhold kan behovet for græsslåning variere. I den varmeste sommerperiode kan behovet for græsslåning fx være kraftigt reduceret. Man kan således helt lade være med at slå græs, samtidig med man alligevel lever op til et funktionskrav om, at græsset maksimalt må være x cm højt. Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 12
Fordele ved funktionsudbud Nye tilgange og adgang til førende metoder Beskrivelse af fordel Ved at give leverandøren frihed til metodevalg mv. har vedkommende mulighed for og incitamenter til at finde på nye måder at løse opgaverne på. I et aktivitetsbaseret udbud vil der ofte være specificeret detaljerede aktiviteter og frekvenser. Dette betyder reelt, at konkurrencen begrænses til at vedrøre en akkord udgjort af løn og hastighed, mens et eventuelt værdiskabende bidrag fra leverandørens metodevalg gennem bedste og nyeste praksis ikke direkte inddrages og konkurrenceudsættes. Ved funktionskrav kan leverandøren gennem investeringer i nye tilgange effektivisere sine leverancer og dermed skabe en rentabel forretning. Dette er også til fordel for ordregiver, der har gavn af innovationen internt. Overdragelse af ansvar og risiko til leverandøren Slankere bestillerorganisation Leverandør tager mere ejerskab Ved funktionsudbud overføres ansvar og risiko ved valg af udførelsesmetode og arbejdsplanlægning fra ordregiver til leverandør. Myndighedsansvaret forbliver hos ordregiveren. Dette sikrer, at ordregiver ikke har ansvaret for valg af udførelsesmetoder og planlægning af arbejdsomfang mv., som ordregiver reelt ikke har samme mulighed for at kontrollere og optimere, som leverandøren har. Ved at fokusere på behov og ønskede resultater frem for aktiviteter og frekvenser forventes det, at bestillerrollen kan udføres af en mere slank og mindre ressourcekrævende organisation. Dette hænger sammen med, at der ikke i samme grad er behov for omfattende kompetencer fra driftssiden til at specificere på funktioner, ligesom der ikke i samme omfang skal følges op på frekvensskemaer og aktiviteter mv. Udbudsrådets effektanalyse af vejområdet har vist, at dette er tilfældet i flere af de analyserede cases inden for opgaver relateret til både vejservice og vejbelægning. Ved overdragelse af ansvar og frihed til opgavetilrettelæggelse får leverandøren et større incitament til at engagere sig, investere og opnå ejerskab til opgaven. Ved funktionsudbud af vejbelægningsopgaver opereres der ofte med 15-årige kontraktperioder, hvilket medfører, at leverandøren overtager ansvaret for, at de valgte løsninger holder på langt sigt, hvilket ligeledes er til gavn for trafikanterne. Den lange planlægningshorisont medfører også fordele for leverandøren i dennes indkøb. Entreprenøren kan således opnå gode asfaltpriser takket være den grad af frihed og fleksibilitet, som funktionsudbud giver i sin planlægning. Bestiller og leverandør kan i fællesskab optimere opgaveløsningen gennem løbende dialog i kontraktperioden til fordel for begge parter. Optimering af leverancen inden for budgetrammen Hvis funktionskrav kobles sammen med en fast budgetramme, får den offentlige ordregiver optimeret serviceleverancen inden for den afsatte budgetramme. Funktionsudbud kan være en metode til at sikre, at ressourceudnyttelsen optimeres inden for de til rådighed værende offentlige budgetter. Herudover er budgettet til vejvedligeholdelse sikret i en lang periode fremover, hvilket sikrer, at den vedligeholdelsesstandard, man er blevet enige om, også opretholdes. Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 13
Fordele ved funktionsudbud Værn mod vedligeholdelsesefterslæb Beskrivelse af fordel På belægningsområdet kan anvendelse af funktionskontrakter være med til at sikre, at vedligeholdelsesefterslæb på vejnettet undgås; dels fastlægges vedligeholdelsesstandarden for en lang periode ad gangen, dels kan der efterfølgende ikke omprioriteres, således at ressourcerne fx bliver kanaliseret til andre sektorområder i stedet. Vejkapitalen og tilstanden bevares derved. Det er der god økonomi i for ordregiveren, og trafikanter og borgere oplever gode veje. Den udførte analyse af konkurrenceudsættelse på vejområdet viser, at der sker et betydeligt kvalitetsløft i næsten samtlige funktionsudbud på belægningsområdet, og at vedligeholdelsesefterslæbet dermed reduceres. 2.3. Hvilke opgaver egner sig til funktionsudbud? På vejområdet egner ikke alle opgavetyper sig til funktionskrav. Dette emne er belyst i den nye analyse af konkurrenceudsættelse på vejområdet. 5 Dette værktøj er derfor målrettet de konkrete opgavetyper, hvor funktionsudbud meningsfuldt kan finde anvendelse inden for vejbelægning og -service. Opgavetyper egnet til funktionsudbud inden for belægning: På belægningsområdet egner funktionsudbud sig primært til landområder og i mindre grad til byområder. Funktionskontrakter er egnede til ukomplicerede vejnet. Dette skyldes, at vedligeholdelsen af veje i landområder ofte er forbundet med en rimelig grad af forudsigelighed, hvilket giver den private entreprenør større frihed og fleksibilitet til at planlægge arbejdet uden kommunal projektstyring, og hvor der er et relativt begrænset behov for at foretage ændringer i forhold til det, som skal leveres. Byområder (bygader) er ikke nær så egnede til funktionsudbud, da der på disse strækninger ofte er mange interessenter involveret. Der er her ofte individuelle og divergerende ønsker til den konkrete omlægning af veje/trafik, tidsrum for udførelsen af arbejdet (opgravninger) samt krav til æstetik, hvilket medfører, at anvendelsen af funktionsudbud kompliceres betydeligt. Opgavetyper egnet til funktionsudbud inden for vejservice: På vejserviceområdet er visse opgavetyper ikke egnede til funktionsudbud. Det gælder primært arbejdsopgaver, som er behæftet med en høj grad af uforudsigelighed og dermed risici, da det gør det svært for en leverandør at planlægge arbejdet samt at estimere den nødvendige arbejdsmængde til at varetage opgaven. Disse arbejdsopgaver omfatter blandt andet afspærring, idet en leverandør har meget vanskeligt ved at planlægge behovet for og hyppigheden af afspærring flere år frem. Ligeledes er vintertjeneste ikke velegnet til funk- 5 Jf. Udbudsrådet. 2012. Analyse af effekterne af konkurrence på drift og vedligeholdelse af kommunale veje. Analysen er udarbejdet af Ernst & Young på vegne af Udbudsrådet og er tilgængelig på Udbudsrådets hjemmeside: www.udbudsraadet.dk. Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 14
tionsudbud, da det er umuligt for en leverandør at planlægge behovet for fx snerydning flere år frem i tiden. Arbejdsopgaver kendetegnet ved en høj grad af uforudsigelighed er mere velegnede til udbud på udførelseskrav eller som bestillingsarbejde. Eksempler på vejservicerelaterede arbejdsopgaver, som er forbundet med en større grad af forudsigelighed er: Renhold og rengøring Mindre belægningsopgaver Græsslåning Beplantning og beplantningspleje (når træerne er plantet) Ukrudtsbekæmpelse 2.4. Overblik over værktøjet Arbejdet med funktionsudbud inden for vejservice og belægningsområdet stiller, som beskrevet ovenfor, den kommunale bestillerorganisation over for en række nye udfordringer sammenlignet med, når der gennemføres traditionelle aktivitetsbaserede udbud. I figuren nedenfor præsenteres en oversigt over det forløb og de opgaver, som en gennemførelse af et funktionsudbud omfatter. Værktøjet er organiseret kronologisk i overensstemmelse med den proces, som man skal igennem. Figur 3 Oversigt over værktøjets struktur Trin 1: Strategi for udbud Trin 5: Opfølgning på kontrakt Trin 2: Planlægning af udbud Værktøj til funktionsudbud Trin 4: Udbudsproces Trin 3: Udarbejdelse af udbudsmateriale Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 15
Kapitel 3 Trin 1 Strategi for udbud Gennemførelse af et funktionsudbud inden for vejområdet forudsætter, at man som kommunal ordregiver er bevidst om de forskelle, der er imellem funktions- og aktivitetsudbud, og hvordan det påvirker udbudsforretningen. Det anbefales derfor, at der foretages en udbudsstrategisk afklaring gennem følgende arbejdsopgaver: Risikoanalyse (leverandørmarked og indkøbsmodenhed) (afsnit 3.1) Fastlæggelse af den udbudte opgaves formål (afsnit 3.2) Fastlæggelse af opgavens omfang (scope) (afsnit 3.3) Etablering af datagrundlag og fastlæggelse af nuværende udgiftsniveau (baseline) (afsnit 3.4) Politisk involvering (afsnit 3.5) Dette arbejde har til formål at sikre, at ordregivers vurderings- og beslutningsgrundlag er velfunderet og retvisende. 3.1. Risikoanalyse (leverandørmarked og indkøbsmodenhed) Inden det besluttes at gennemføre et funktionsudbud, anbefales det, at der gennemføres en risikoanalyse med henblik på at vurdere, hvorvidt såvel den ordregivende myndighed som leverandørerne er modne til funktionsudbud. Risikoanalysen er med til at afdække potentielle udfordringer, ligesom den kan besvare spørgsmål om, hvilke fordele og ulemper ordregiver bør indregne fx med hensyn til fleksibilitet og pris. Ved funktionsudbud er der indbygget en udvidet grad af frihed, hvad angår leverandørens evne til selv at tilrettelægge arbejdet og den foretrukne metode til opgaveløsningen. Der stilles dermed store krav til leverandørens evne til bl.a. at planlægge opgaven hensigtsmæssigt samt at identificere arbejdsgange og metoder, der lever op til kontraktuelt definerede behov og forventninger til resultat, kvalitet og serviceniveau. Risikoanalysen bør som minimum fokusere på, hvordan følgende udfordringer tackles i udbudsprocessen: Tilgang til opgavetilrettelæggelse (ordregivers behov skal dækkes, uden at leverandørens aktiviteter defineres i udbudsmaterialet) Tillidsskabelse til leverandøren (intern afklaring i bestillerorganisationen af leverandørens nye rolle som bygherre, hvor ordregiver ikke længere definerer og dikterer leverandørens arbejdsopgaver) Håndtering af kontraktopfølgning (stillingtagen til bestillerorganisationens ændrede rolle ift. kontraktstyring og -opfølgning) Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 16
Det anbefales, at risikoanalysen i praksis består af en række spørgsmål, som ordregiver bør stille sig selv. Følgende eksempler på spørgsmål kan opstilles til at afdække potentielle risici ved anvendelsen af funktionsudbud inden for vejområdet: Figur 4 Dimensioner i risikoanalysen 6 UDBUD KONTRAKT MYNDIGHED Er kompetencerne til stede til at opstille funktionskrav? Er man parat til at tilpasse sin bestillerorganisation? Er der vilje til at se opgaven løst på anden måde end den vante? Er den rette kapacitet og kompetence til stede til at følge systematisk op på funktionskrav? Er kommunen klar til at styre via incitamentsstrukturer og bodsbestemmelser? LEVERANDØR Er leverandørerne teknisk i stand til at afgive tilbud? Er leverandørerne i stand til at præsentere egne forslag til opgaveløsning? Er der tilstrækkeligt med konkurrence på markedet? Kan leverandørerne levere i forhold til funktionskrav? Har leverandørerne et ønske om at levere i forhold til funktionskrav? Har leverandørerne et ønske om at tilføre løsningsværdier? Der kan med fordel gennemføres en grundig dialogfase for at afklare de rejste tvivlsspørgsmål og forstå den risikoeksponering, som ordregiver påtager sig ved at foretage funktionsudbud. Man kan med fordel involvere og engagere en række forskellige aktører i dialog omkring tvivlspørgsmålene: Intern dialog: Den interne dialog skal forstås som den dialog, der foregår mellem de forskellige (kommunale) interessenter i forvaltningen. Grundet de forskellige risici forbundet med gennemførslen af funktionsudbud bør der før igangsættelse af et funktionsudbud holdes interne drøftelser med de relevante dele af forvaltningen. Det kan være mellem fx vej- og parkforvaltningen, gartner- og vejservice, den kommunale indkøbsfunktion mv. Som grundregel bør alle parter, der skal spille en aktiv rolle i udbudsforretningen, høres for herved at sikre, at alle relevante forhold og indvendinger bliver drøftet, således at bestillerorganisationens interne strukturering er på plads til den kommende udbudsproces. Hertil kommer, at ordregiveren stadig selv bør have den nødvendige viden til at føre en dialog med rådgiver/ entreprenør for på længere sigt at kunne føre tilsyn med arbejdet og til at styre kontrakter mv. 6 Tilpasset fra Værktøj til funktionsudbud af drift af hjælpemiddeldepot, Udbudsrådet (december 2011) Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 17
Dialog med andre ordregivere (kommuner): At indgå i en dialog med andre ordregivere (kommuner) kan ligeledes være en god kilde ved risikoafdækning. Ved at tage andre ordregivere med på råd kan man lære af tidligere erfaringer fra ordregivere, der har praktisk erfaring med funktionsudbud inden for vejområdet. Det kan fx være relateret til andres erfaringer med opstilling af krav til funktionskontrakten eller indsigt i, hvilke krav der stilles til den interne organisation ved den systematiske kontrol af leverandørens leverancer. Markedsdialog: Endelig kan man overveje at indgå i en dialog med potentielle leverandører af ydelsen forud for udbudsprocessen, hvis dette skønnes nødvendigt. På fx belægningsområdet eksisterer der et modent marked, hvor leverandørerne er fortrolige med funktionsudbud. Ordregiver kan ved at engagere potentielle leverandører få mulighed for at vurdere, hvordan særlige forhold i et udbud baseret på funktionskrav modtages, ligesom de kan indgå i en faglig sparring i forbindelse med selve udarbejdelsen af udbudsmaterialet. Markedsdialogen er særlig fordelagtig og effektiv til at etablere en fælles referenceramme, som hindrer uklarheder og tvivlsspørgsmål omkring de af ordregiver opstillede kvalitets- og funktionskrav i udbudskontrakten. Markedsdialog er i henhold til udbudsdirektivet ikke konkurrenceforvridende, så længe bestemte leverandører ikke opnår nogen form for fordel herved eller på anden vis forfordeles i den efterfølgende udbudsproces. 7 Reglerne om teknisk dialog tillader således myndigheden at søge eller modtage rådgivning fra private virksomheder til brug for udarbejdelse af udbudsmateriale. Der er i den sammenhæng ingen grænser for, hvad myndigheden må have dialog med virksomhederne om, så længe det ikke stiller en virksomhed bedre end andre (Udbudsrådet, 2010) Hvis det på baggrund af den indledende risikoanalyse vurderes, at det vil være muligt og fordelagtigt for ordregiver at anvende funktionsudbud, bør man på dette tidspunkt gøre sig klart, hvilken strategi og proces udbudsforretningen skal følge. De identificerede opmærksomhedspunkter i risikoanalysen bør indgå i udbudsprocessen, således at man understøtter sin (den kommunale ordregivers) evne til rettidigt at adressere og planlægge gode og hensigtsmæssige løsninger. 3.2. Fastlæggelse af den udbudte opgaves formål Når det er besluttet at gennemføre et funktionsudbud, skal formålet med den udbudte opgave klart defineres. Herved skabes der en behovs- og forventningsafstemning blandt de relevante interessenter i den kommunale forvaltning. Det er vigtigt, at der allerede i forbindelse med den udbudsstrategiske afklaring opnås enighed om formålet med den eller de udbudte 7 Muligheden for dialog i forbindelse med udbudsforretningen er underlagt strenge juridiske begrænsninger. For nærmere detaljer og vejledning hvad angår grænserne for dialog før, under og efter udbud, se Udbudsrådets publikation: Dialog ved udbud hvad er muligt? (2010) Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 18
opgave(r), da formålet vil danne grundlag for den senere udarbejdelse af funktionskrav. De væsentligste aktører i forvaltningen, der skal indgå i den videre udbudsproces, bør involveres såvel i udarbejdelsen som godkendelsen af udbudsmaterialets formål for at sikre, at der er den rette forståelse og ejerskab til stede på tværs af organisationen. 3.3. Fastlæggelse af opgavens omfang (scope) Når den udbudte opgaves formål er fastlagt, er det nødvendigt at bestemme omfanget af opgaven, fx hvor stor en andel af den kommunale ordregivers vejnet skal udbydes, samt bestemme, hvilke vejserviceopgaver, der skal udliciteres, hvor lang en periode (tid) kontrakten skal omfatte, mv. Ved funktionsudbud kan der være tale om udbud af opgaver, der er af større omfang end de, der har været udliciteret i traditionelle udbud. Kompleksiteten må forventes at stige med omfanget af udbuddet, men til gengæld opnås der som følge heraf også muligheder for synergier og stordriftsfordele mv. med kommunale besparelser og kvalitetsforbedringer til følge. I Tønder, Aabenraa og Sønderborg kommuner er man fx gået sammen i et fælles udbud på vejserviceområdet, hvilket har afstedkommet væsentlige organisatoriske fordele og økonomiske besparelser for de tre kommuner. Ordregiver bør derfor gøre sig overvejelser om omfanget og kombinationen af tjenesteydelser samt om hvilke dele af vejorganisationen, der kan udbydes. Fastlæggelse af opgavens omfang omfatter også overvejelser ift. hvad der er den mest hensigtsmæssige snitflade, herunder en evaluering af, hvilke opgaver der kan og bør være med i udbuddet, og hvilke der med fordel kan undlades. Det kan fx være hensigtsmæssigt at lade rabatter og afvandingselementer (som er vejserviceopgaver) indgå i funktionsudbud på belægningsområdet, idet disse opgaver kan have betydning for vejens stand og levetid. I det hele taget drejer denne øvelse sig om at sørge for grundige overvejelser i forhold til grænsefladeproblematikker. Endelig bør længden af kontraktens løbetid vurderes, hvor fx ordregivers ønske om fleksibilitet, ordregivers budgetramme og opgavevaretagelsens formål bør vejes op imod længden af kontrakten. Typiske funktionskontrakter på belægningsområdet har en varighed på 10-15 år, hvorimod kontrakter, der indeholder funktionskrav på vejserviceområdet, ofte har en varighed på 4 år. Dette skyldes, at belægningskontrakters varighed følger den sædvanlige levetid for en vejbelægning, hvorimod vejserviceopgaver har karakter af tjenesteydelser, der udbydes under rammeaftaler på op til 4 år. I fastlæggelsen af udbuddets strategi bør man sideløbende etablere en såkaldt baseline, hvor der dannes et billede af driften, som den ser ud i dag forstået som sammenhængen mellem fx struktureringen af den nuværende opgavevaretagelse (systematik i udført drifts- og vedligeholdelsesarbejde, hyppighed, omfang mv.) og kvaliteten for vejbelægningen på vejnettet omfattet af det planlagte udbud. Ved at udarbejde en såkaldt baseline, vil ordregiver skabe et godt beslutningsgrundlag til at bestemme omfanget af udbuddet, da der fx opnås indsigt i, hvilke opgaver der er potentielt kan varetages mere effektivt gennem udlicitering. Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 19
3.4. Etablering af datagrundlag og nuværende udgiftsniveau (baseline) Ved forberedelse af funktionsudbud på vejområdet er det særlig vigtigt, at der etableres en baseline, hvor der skabes et datagrundlag, der, fx inden for udbud af belægningsopgaver, beskriver vejenes nuværende tilstand, som situationen er i dag. Der bør i den forbindelse også ske en kortlægning af den nuværende økonomi, gennem en opgørelse af de afholdte udgifter for opgavevaretagelsen. Det kan være en administrativ stor byrde at etablere et solidt datagrundlag, der dokumenterer den nuværende kvalitet og de afholdte udgifter for den af udbuddet omfattede opgaveløsning. Derfor kan ordregiver med fordel tildele en bestemt medarbejder (evt. arbejdsgruppe) det organisatoriske ansvar for etablering af en baseline. En veldokumenteret og solid baseline kan finde anvendelse i mange aspekter af ordregivers arbejde i forbindelse med funktionsudbuddet de vigtigste er beskrevet herunder: Udarbejdelse af funktionskrav: I forbindelse med funktionsudbud er en baseline specielt vigtig, idet den giver den enkelte ordregiver et kvalificeret grundlag til at opstille realistiske, men også ambitiøse, funktionskrav. En forståelse af den kvalitet, der er leveret hidtil, giver dermed et bedre udgangspunkt til at definere ordregivers fremtidige krav i opgavevaretagelsen. Bestemmelse af udbuddets omfang: Som tidligere nævnt, vil en solid baseline skabe et godt beslutningsgrundlag til at bestemme omfanget af udbuddet, da ordregiver har et oplyst grundlag for sin beslutning om hvilke opgaver der skal omfattes af udbuddet. Desuden kan ordregiver opnå en unik indsigt i, hvilke opgaver, der potentielt kan varetages mere effektivt gennem udlicitering, da en baseline skaber et grundlag for sammenligning. Kontraktopfølgning (i driftsfase): Datagrundlaget kan også anvendes efter udbuddet, da det kan fungere som en referenceramme for de kontroller, som ordregiveren skal gennemføre, og som har til formål at sikre, at de ønskede resultater og effekter bliver leveret af leverandøren. Vejbelægning og vejservice udbydes typisk uafhængigt af hinanden og med forskellige funktionsbeskrivelser. 8 Udbud på de to områder stiller på hver deres måde krav til bestillerorganisationen i forbindelse med etablering af baseline. Dog kan specielt vejserviceområdet være en udfordring for bestillerorganisationen i forhold til en kortlægning af baseline, herunder fastlæggelse af nuværende kvalitet i opgaveløsningen (ydelsens stand) de to områder behandles derfor særskilt nedenfor. 3.4.1. Etablering af baseline inden for vejbelægningsudbud Udgangspunktet for etableringen af baseline inden for belægningsområdet bør være at dokumentere opgaveløsningen, som den varetages i dag, herunder opgaveløsningens kvalitet og pris. 8 Eneste undtagelse til dette er vejserviceopgaver, som rabatter og afvandingselementer, der ofte udbydes sammen med belægningsopgaver i funktionsudbud. Værktøj til funktionsudbud på vejområdet 20