2-x. Forvaltningsret 1113.1 114.3 115.1 123.1. Afslag på dispensation fra ansøgningsfrist for fleksjobrefusion En friskole glemte at søge Økonomistyrelsen om fleksjobrefusion inden ansøgningsfristen udløb. Da fejlen blev opdaget, søgte skolen om dispensation fra ansøgningsfristen, men fik afslag. Skolen klagede til Finansministeriet, men ministeriet afslog at fravige reglerne. Ansøgningsfristen var fastsat i en bekendtgørelse som Finansministeriet havde udstedt. Ombudsmanden udtalte at det kun var Finansministeriet som kunne give dispensation fra reglerne i bekendtgørelsen. Derfor burde Økonomistyrelsen have oversendt sagen til Finansministeriet eller vejledt skolen om at den kunne søge Finansministeriet om dispensation. Desuden kritiserede ombudsmanden de begrundelser som Økonomistyrelsen og Finansministeriet havde givet for afslaget. Ombudsmanden henstillede at Finansministeriet ved lejlighed indsatte en bestemmelse om dispensation i bekendtgørelsen. (J.nr. 2005-4585-230). En friskole glemte i 3. og 4. kvartal af 2004 at søge om fleksjobrefusion hos Økonomistyrelsen. Det drejede sig om henholdsvis 50.551 kr. og 56.712 kr. Revisionen gjorde i marts 2005 skolen opmærksom på at der ikke var søgt om refusion, og i et brev af 29. marts 2005 anmodede skolen Økonomistyrelsen om refusionen for de to kvartaler. I en e-mail af 5. april 2005 traf Økonomistyrelsen afgørelse om afslag på refusion fra fleksjobordningen. Styrelsen henviste til at den ikke havde hjemmel til at udbetale refusionen for de to kvartaler da anmodningen om refusion skal indberettes til styrelsen senest to måneder efter udløbet af det kvartal refusionen vedrører. Styrelsen oplyste at skolen kunne klage over afgørelsen til Finansministeriet. Klagen skulle sendes til Økonomistyrelsen inden 4 uger. I en e-mail af 7. april 2005 klagede skolen over Økonomistyrelsens afgørelse til Finansministeriet.
Økonomistyrelsen fastholdt den 15. juli 2005 afgørelsen og videresendte skolens klage til Finansministeriet. Den 28. oktober 2005 traf Finansministeriet afgørelse om afslag på fravigelse af bortfald af retten til refusion. Ministeriet begrundede bl.a. afslaget med at Økonomistyrelsen havde informeret om de ændrede regler, og at der på refusionsblanketten var anført at blanketten skulle indsendes senest to måneder efter kvartalets udgang. Desuden anførte ministeriet at retningslinjerne for fleksjobordningen var tilgængelige på Økonomistyrelsens hjemmeside. Skolen anmodede den 10. november 2005 Finansministeriet om at genbehandle skolens sag. I et brev af 11. november 2005 afslog Finansministeriet at genbehandle sagen. Den 16. december 2005 klagede skolen til mig over Økonomistyrelsens og Finansministeriets afgørelser. Den 31. marts 2006 bad jeg Finansministeriet om en udtalelse i sagen. Jeg bad ministeriet om forinden at indhente en udtalelse fra Økonomistyrelsen. Endvidere bad jeg om udlån af sagens akter. I et brev af 7. april 2006 udtalte Økonomistyrelsen at styrelsen ikke havde yderligere bemærkninger til sagen. Finansministeriet afgav en udtalelse til mig i et brev af 3. maj 2006. Ministeriet anførte bl.a.: Finansministeriet er naturligvis bekendt med, at det i forvaltningsretlig praksis er almindeligt anerkendt, at en administrativ bestemmelse, f.eks. i en ministeriel bekendtgørelse, kan fraviges af den myndighed, der har udstedt den, selv om hjemmel herfor ikke er fastsat i bekendtgørelsen, jf. Garde m.fl., Forvaltningsret, Almindelige Emner, 4. udg. 2004, side 181. I den konkrete situation finder Finansministeriet således, som også anført af Økonomistyrelsen, at Økonomistyrelsen ikke har nogen adgang til at dispensere fra bekendtgørelsen. En sådan adgang tilkommer i givet fald alene Finansministeriet. Som anført består der ikke nogen lovmæssig pligt for Finansministeriet til at fastsætte en adgang til dispensation fra fristerne vedrørende indgivelse af anmodning om refusion.
Finansministeriet finder endvidere ikke, at der i denne sag foreligger sådanne konkrete omstændigheder, at der i øvrigt måtte være grundlag for at give en dispensation. Såfremt der i denne forbindelse blev givet en dispensation på grund af en fristoverskridelse, der skyldes en erkendt forglemmelse fra skolens side, i en situation, hvor skolen udtrykkeligt er blevet orienteret om fristerne, ville der snarere opstå en retsulighed for andre potentielle tilskudsmodtagere i lignende situationer, idet disse rettelig må antages at gå ud fra at der ikke kan dispenseres, og derfor ikke indgiver ansøgning herom. I et brev af 5. maj 2006 bad jeg om skolens eventuelle bemærkninger i anledning af udtalelsen. Jeg har ikke modtaget nogen bemærkninger fra skolen. Ombudsmandens udtalelse Økonomistyrelsens behandling af ansøgningen I 10, stk. 1, i den dagældende bekendtgørelse om fleksjobordning for ikke-statslige tilskudsmodtagere (bekendtgørelse nr. 1257 af 15. december 2003) var det fastsat at tilskudsmodtageren skulle indsende anmodning om refusion til Økonomistyrelsen senest to måneder efter udgangen af det kvartal som refusionen vedrørte. Ifølge bekendtgørelsens 10, stk. 3, bortfaldt retten til refusion eller regulering af refusionsbeløbet hvis fristen i bl.a. 10, stk. 1, blev overskredet. Da skolens anmodning om refusion for 3. og 4. kvartal i 2004 blev indsendt den 29. marts 2005, kan det ikke give mig anledning til bemærkninger at Økonomistyrelsen anså anmodningen for at være indsendt for sent. Det er almindeligt antaget at en bestemmelse som er fastsat i en bekendtgørelse, kan fraviges af den myndighed der har udstedt bekendtgørelsen, selvom der ikke er indsat en dispensationsregel i bekendtgørelsen. En dispensation skal dog holde sig inden for rammerne af den lov som har givet hjemmel til at udstede bekendtgørelsen. Bekendtgørelsen om fleksjobordning for ikke-statslige tilskudsmodtagere som skolens sag blev behandlet efter, var blevet udstedt med hjemmel i en tekstanmærkning på finansloven. Den dagældende bekendtgørelse om fleksjobordning for ikke-statslige tilskudsmodtagere indeholdt ikke nogen regel om at myndighederne kunne dispensere fra reglerne i bekendtgørelsen. Bekendtgørelsen er blevet erstattet af bekendtgørelse nr. 179 af 17. marts 2005 og senere af bekendtgørelse nr. 701 af 23. juni 2006. Disse bekendtgørelser
indeholder heller ikke en regel om at myndighederne kan dispensere fra reglerne i bekendtgørelsen. Der kan derfor gives dispensation fra reglerne i disse bekendtgørelser efter de almindelige regler som er nævnt ovenfor. Det er som nævnt den myndighed som har udstedt en bekendtgørelse, der kan give dispensation fra reglerne i bekendtgørelsen. Den dagældende bekendtgørelse om fleksjobordning for ikke-statslige tilskudsmodtagere var blevet udstedt af Finansministeriet, og derfor var det Finansministeriet der havde mulighed for at give skolen dispensation i denne sag. Økonomistyrelsen er efter det oplyste en selvstændig myndighed som ikke er en del af Finansministeriet. Økonomistyrelsen havde derfor ikke mulighed for at give skolen en dispensation fra tomånedersfristen. Det fremgår af skolens brev af 29. marts 2005 til Økonomistyrelsen at skolen, inden den sendte brevet, havde talt i telefon med en medarbejder i styrelsen som havde oplyst skolen om at tidspunktet for at anmode om refusion var forpasset. Skolen skrev i brevet at den håbede at styrelsen alligevel ville se med velvilje på den ukorrekte disposition. Efter min opfattelse må skolens brev forstås således at skolen var klar over at fristen var udløbet, men at skolen anmodede om dispensation fra fristen. Da Økonomistyrelsen ikke kunne afgøre om skolen skulle have dispensation, burde styrelsen have oversendt sagen til Finansministeriet med henblik på at ministeriet kunne tage stilling til skolens ansøgning om dispensation. Dette burde Økonomistyrelsen have gjort umiddelbart efter at styrelsen traf afgørelse om at betingelserne for at udbetale refusion ikke var opfyldt. Pligten til at oversende sagen til Finansministeriet fremgår af forvaltningslovens 7, stk. 2. Hvis Økonomistyrelsen ikke forstod skolens brev som en anmodning om dispensation, burde styrelsen have vejledt skolen om at den kunne søge Finansministeriet om dispensation. Økonomistyrelsens pligt til at vejlede skolen fremgår af forvaltningslovens 7, stk. 1. Jeg er opmærksom på at Økonomistyrelsen vejledte skolen om at den kunne klage over afgørelsen til Finansministeriet, men dette var ikke tilstrækkeligt til at opfylde styrelsens pligter efter forvaltningslovens 7. Reglerne om klagevejledning fremgår af forvaltningslovens 25. 7 og 25 i forvaltningsloven (lov nr. 571 af 19. december 1985 med senere ændringer) lyder således:
7. En forvaltningsmyndighed skal i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Stk. 2. Modtager en forvaltningsmyndighed en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører dens sagsområde, videresendes henvendelsen så vidt muligt til rette myndighed. * 25. Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel tidsfrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Stk. 2. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at klagevejledning på nærmere angivne sagsområder, hvor særlige forhold gør sig gældende, kan undlades eller ske på anden måde end nævnt i stk. 1. Jeg anser det for beklageligt at Økonomistyrelsen hverken oversendte spørgsmålet om dispensation til Finansministeriet eller vejledte skolen om reglerne om dispensation. Det er ligeledes beklageligt at Finansministeriet ikke påtalte dette over for Økonomistyrelsen. Finansministeriets behandling af ansøgningen Finansministeriet meddelte skolen i brevet af 28. oktober 2005 at man ud fra en samlet vurdering ikke fandt at omstændighederne i sagen kunne begrunde en fravigelse af den helt klare regel om bortfald af retten til refusion ved for sent indgivet ansøgning. Herved tog ministeriet stilling til om der var grundlag for at dispensere fra reglerne. Finansministeriet bygger i vidt omfang sine afgørelser af dette spørgsmål på vurderinger og afvejninger af en række forskellige hensyn og omstændigheder. Som ombudsmand har jeg ikke særlige forudsætninger for at afveje disse forskellige hensyn og omstændigheder på en anden og bedre måde end Finansministeriet der beskæftiger sig med dette sagsområde i det daglige. Normalt kan jeg derfor ikke gå ind i en nærmere efterprøvelse af disse vurderinger og afvejninger. Kun hvis der er tale om ganske særlige omstændigheder, kan jeg kritisere ministeriets afgørelse. Det kan f.eks. være tilfældet hvis sagen er mangelfuldt oplyst eller afgørelsen i forhold til andre lignende sager er udtryk for en forskelsbehandling der ikke er
sagligt begrundet. Under min gennemgang af sagen har jeg ikke fundet sådanne omstændigheder. Jeg kan derfor ikke foretage mig mere i denne del af sagen. Der er dog et enkelt spørgsmål som der er grund til at omtale nærmere i denne forbindelse. I Finansministeriets brev af 3. maj 2006 anfører ministeriet bl.a. at såfremt der bliver givet en dispensation på grund af en fristoverskridelse der skyldes en erkendt forglemmelse fra skolens side, i en situation hvor skolen udtrykkeligt er blevet orienteret om fristerne, vil der kunne opstå en retsulighed for andre potentielle tilskudsmodtagere i lignende situationer. Ministeriet skriver at disse ansøgere rettelig må antages at gå ud fra at der ikke kan dispenseres, og derfor ikke indgiver ansøgning om dette. Efter min opfattelse kan det ikke komme skolen til skade at andre potentielle tilskudsmodtagere muligvis ikke i tilstrækkeligt omfang var orienteret om muligheden for at søge om dispensation. Skolens ansøgning skulle alene bedømmes på grundlag af de konkrete oplysninger om skolens sag sammenholdt med oplysninger om ministeriets almindelige dispensationspraksis. Om andre potentielle tilskudsmodtagere ville have søgt om dispensation hvis de havde kendt denne mulighed, er uden betydning for skolens sag, og det er i øvrigt et forhold som der ikke er nærmere oplysninger om. Det ville være ulovligt hvis Finansministeriet havde lagt vægt på dette forhold da det behandlede skolens ansøgning, og jeg har derfor overvejet om det kan antages at ministeriet lagde vægt på det da ministeriet traf afgørelse i sagen. I Finansministeriets brev af 28. oktober 2005 blev der taget stilling til om der var grundlag for at dispensere fra reglerne, og i dette brev var der ikke henvist til det forhold at andre potentielle tilskudsmodtagere kunne have søgt om dispensation hvis de havde kendt reglerne om dispensation. Dette forhold var heller ikke omtalt i brevet af 11. november 2005 i hvilket Finansministeriet afviste at genoptage sin behandling af sagen. På den baggrund har jeg ikke grundlag for at antage at ministeriet lagde vægt på det da ministeriet traf afgørelse i sagen. Begrundelse Ifølge forvaltningslovens 22 skal en afgørelse der meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. I lovens 24 er det fastlagt hvilke krav begrundelsen skal opfylde. Bestemmelsen lyder således:
24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. Stk. 3. 24, stk. 1, 2. pkt., og stk. 2, gælder ikke i de sager, der er nævnt i 9, stk. 4. Begrundelsens indhold kan i øvrigt begrænses i det omfang, hvori partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jf. 15. Afgørelserne i sagen blev meddelt skriftligt og gav Dem ikke medhold. De skulle derfor ledsages af en begrundelse der opfyldte kravene i 24. I Økonomistyrelsens afgørelse af 5. april 2005 var der som begrundelse for afslaget henvist til at styrelsen ikke havde hjemmel til at udbetale refusion for de pågældende kvartaler da anmodningerne om refusion skulle indberettes til Økonomistyrelsen senest to måneder efter udgangen af det kvartal som refusionen vedrørte. Det burde imidlertid udtrykkelig være anført i begrundelsen at afgørelsen var truffet efter 10, stk. 1 og 3, i bekendtgørelse nr. 1257 af 15. december 2003 om fleksjobordning for ikke-statslige tilskudsmodtagere. Finansministeriet burde have påtalt dette over for Økonomistyrelsen. I Finansministeriets afgørelse af 28. oktober 2005 er der anført følgende om det retlige grundlag for afgørelsen: Sidste rettidige ansøgningsfrist var henholdsvis d. 30. november 2004 for 3. kvartal 2004 og d. 28. februar 2005 for 4. kvartal 2004, jf. bekendtgørelse nr. 179 af 17. marts 2005 10 stk. 1 om fleksjob i staten og den tidligere bekendtgørelse nr. 1257 af 15. december 2003. Retten til refusion er dermed bortfaldet, jf. bekendtgørelse nr. 179 af 17. marts 2005 10 stk. 3. Denne tekst er uklart formuleret da den efterlader tvivl om hvorvidt afgørelsen er truffet efter bekendtgørelse nr. 1257 af 15. december 2003 eller efter bekendtgørelse nr. 179 af 17. marts 2005. Det fremgår dog at retten til refusion er bortfaldet efter 10, stk. 3, i
bekendtgørelse nr. 179 af 17. marts 2005. Denne bekendtgørelse er udstedt med hjemmel i finansloven for 2005, og det fremgår af bekendtgørelsens 14 at den trådte i kraft den 1. april 2005 og havde virkning fra og med finansåret 2005. Da Deres anmodning om refusion angik 3. og 4. kvartal 2004, skulle den ikke behandles efter bekendtgørelse nr. 179 af 17. marts 2005, men efter bekendtgørelse nr. 1257 af 15. december 2003. Jeg anser det for uheldigt at Finansministeriets begrundelse er uklart formuleret på dette punkt, og at ministeriet meddelte Dem at retten til refusion var bortfaldet efter en bestemmelse i bekendtgørelse nr. 179 af 17. marts 2005. Det er ligeledes uheldigt at bekendtgørelsen omtales som en bekendtgørelse om fleksjob i staten, selv om den rettelig var en bekendtgørelse om fleksjobordning for ikke-statslige tilskudsmodtagere. Jeg har gjort Finansministeriet og Økonomistyrelsen bekendt med min opfattelse. Dispensationsregel i bekendtgørelsen I Justitsministeriets vejledning om udarbejdelse af administrative forskrifter (vejledning nr. 153 af 22. september 1987) er der anført følgende i pkt. 65: Den myndighed, der har udstedt en bekendtgørelse, antages i almindelighed at kunne dispensere fra reglerne heri, selvom bekendtgørelsen ikke indeholder en bestemmelse herom. Det er naturligvis en forudsætning, at den pågældende dispensation falder inden for den bemyndigelse i loven, der danner grundlag for bekendtgørelsen. Selvom en udtrykkelig bestemmelse om dispensation således ud fra en strengt retlig betragtning kan siges at være overflødig, bør der medtages en udtrykkelig bestemmelse om dispensation i selve bekendtgørelsen, hvis det må antages, at der kan opstå behov for dispensation. I modsat fald vil borgerne ofte ikke være bekendt med dispensationsmuligheden. Udvikler der sig en mere almindelig praksis for at give dispensation fra en bekendtgørelse, der ikke har en regel herom, bør der under alle omstændigheder indsættes en dispensationsregel. Som det fremgår, bør der medtages en udtrykkelig bestemmelse om dispensation i en bekendtgørelse hvis det må antages at der kan opstå behov for dispensation, da borgerne i modsat fald ofte ikke vil være bekendt med dispensationsmuligheden. Det fremgår af Finansministeriets udtalelse at det er Finansministeriets opfattelse at andre potentielle tilskudsmodtagere i lignende situationer må antages at gå ud fra at der ikke kan dispenseres, og derfor ikke indgiver ansøgning om dette. På denne baggrund har jeg
henstillet til Finansministeriet at ministeriet indsætter en udtrykkelig bestemmelse om dispensation i bekendtgørelsen om fleksjobordning for ikke-statslige tilskudsmodtagere når der er lejlighed til det. Jeg har anmodet Finansministeriet om at underrette mig om hvad ministeriet foretager sig i sagen. Ved brev af 24. november 2006 orienterede Finansministeriet mig om at ministeriet var ved at udarbejde en ny bekendtgørelse om fleksjobordning for ikke-statslige tilskudsmodtagere. Denne bekendtgørelse skulle indeholde mulighed for at dispensere fra indberetningsfristerne for anmodning om fleksjobrefusion hvis fristoverskridelse skyldes ganske særlige forhold. Endvidere skulle der være mulighed for at opnå fristforlængelse hvis fristoverskridelsen skyldes problemer med institutionens it-udstyr eller lignende. Endelig skulle det af bekendtgørelsen udtrykkeligt fremgå at Økonomistyrelsens afgørelser om udbetaling af refusion og om dispensation fra indberetningsfristerne kunne indbringes for Finansministeriets departement. Finansministeriet har herefter udstedt bekendtgørelse nr. 1612 af 12. december 2006 om fleksjobordning for ikke-statslige tilskudsmodtagere. De forhold som er omtalt i ministeriets brev af 24. november 2006, er reguleret i bekendtgørelsens 10, stk. 6 og 7, og 13, stk. 2.