Benin-Danmark Partnerskab Strategi for udviklingssamarbejdet 2004-2008
Benin-Danmark Partnerskab Strategi for udviklingssamarbejdet 2004 2008 Danida Udenrigsministeriet 2004
Indholdsfortegnelse 1 Indledning 5 1.1 Danmarks udviklingspolitik 5 1.2 Benin som programsamarbejdsland 6 1.3 Erfaringer fra bistandssamarbejdet 6 1.4 Situationen i regionen: Fred, stabilitet og konfliktforebyggelse 8 2 Fattigdommen i Benin 10 2.1 Fattigdomsprofil og økonomisk potentiale 10 2.2 Benins fattigdomsstrategi 12 2.3 Monitorering af fattigdomsstrategiens gennemførelse 16 2.4 Andre donorers indsatser 16 3 Samarbejdet mellem Danmark og Benin 2004-2008 18 4 Udviklingssamarbejdets elementer 23 4.1 Budgetstøtte 23 4.2 Programstøtte til vand- og sanitetssektoren 24 4.3 Programstøtte til landbrugssektoren 26 4.4 Programstøtte til transportsektoren 29 4.5 Programstøtte til uddannelsessektoren 31 4.6 Tematisk programstøtte til fremme af demokrati, god regeringsførelse og menneskerettigheder 33 5 Bilaterale indsatser uden for landerammen 35 6 Monitorering af landeprogrammet 36 3
Benin NIGER BURKINA FASO Kandi Natitingou Parakou TOGO Savalou NIGERIA Abomey Cotonou PORTO NOVO
1. Indledning 1.1 Danmarks udviklingspolitik Fattigdomsbekæmpelse er den overordnede målsætning for dansk udviklingspolitik. Dansk bistand er målrettet mod at hjælpe fattige befolkningsgrupper ved at sikre kritiske investeringer i mennesker og fremme bæredygtig udvikling gennem fattigdomsorienteret økonomisk vækst. Fortsatte fremskridt på demokratiseringsområdet vil fra dansk side blive søgt understøttet. Kvinders deltagelse i udviklingsprocessen, et bæredygtigt miljø samt fremme af menneskerettigheder og demokrati er vigtige hensyn for dansk bistand. Det er et fundamentalt princip at levere effektiv bistand gennem strategiske resultatorienterede indsatser med sektorprogramstøtte som det centrale omdrejningspunkt. Danmarks bilaterale bistand kanaliseres primært til en udvalgt gruppe af programsamarbejdslande, som demonstrerer vilje og evne til effektivt at fremme en langsigtet bæredygtig udvikling. De lande, som opfylder betingelserne for at modtage dansk bistand, udfordres af alvorlig fattigdom, men lever samtidig op til deres ansvar om at imødegå denne udfordring ved at formulere og iværksætte langsigtede nationale fattigdomsstrategier og stræbe efter en konsolidering af demokratiet, respekten for menneskerettighederne og god regeringsførelse. Partnerskab er en hjørnesten i Danmarks udviklingssamarbejde. Effektiv fattigdomsbekæmpelse kræver, at der etableres partnerskaber over en bred front. Partnerskaberne skal etableres med de nationale og internationale aktører, som er involverede i formulering, iværksættelse og monitorering af programmerne, og med modtagere af bistand og med andre aktører, som påvirkes af indsatsen regeringer, den private sektor, civilsamfundet, herunder de fattige og marginaliserede. Det er centralt for dansk udviklingspolitik, at dette samarbejde baseres på samarbejdslandets egne strategier og politikker. Denne landestrategi fastlægger principperne for Danmarks udviklingssamarbejde med Benin over en 5-års periode (2004-2008) og udgør samtidig den strategiske ramme for det langsigtede partnerskab med Benin. 5
1.2 Benin som programsamarbejdsland Benin har været dansk programsamarbejdsland siden 1992. De to væsentligste grunde hertil er den dybe fattigdom i landet og det engagement, de skiftende beninske regeringer sammen med befolkningen har vist for at konsolidere demokratiet og fremme en bæredygtig udvikling. Benins BNI er på ca. 380 USD pr. indbygger. Ca. 30 pct. af befolkningen lever under fattigdomsgrænsen. Siden 1990 har Benin gennemgået en usædvanligt stabil demokratiseringsproces. De i forfatningen forudsete demokratiske institutioner er opbygget, og menneskerettighederne respekteres i væsentlig udstrækning. Gennem de sidste 14 år er der afholdt tre præsidentvalg, fire parlamentsvalg og i 2002 det første lokalvalg. Samtidig har Benin i snart ti år oplevet en stabil økonomisk fremgang med en årlig vækst på ca. 5 pct. Benins makroøkonomiske stabilitet er dog meget sårbar over for to forhold, som landet ikke selv har afgørende indflydelse på, nemlig verdensmarkedsprisen på bomuld og forudsætningerne for transithandel. Den økonomiske fremgang har muliggjort sociale fremskridt på en række områder. I perioden 1990 til 2001 er børnedødeligheden nedbragt fra 10,4 til 8,7 pct., andelen af landbefolkningen med adgang til rent drikkevand er steget til over en tredjedel, andelen af en børneårgang, som starter i grundskolen er steget fra 58 til ca. 80 pct., og analfabetismen blandt den voksne befolkning er faldet fra tre fjerdedele til to tredjedele. Til trods for den relativt høje økonomiske vækst har den del af befolkningen, der lever under fattigdomsgrænsen, ligget konstant på ca. 30 pct. i de seneste ti år. Det er en af de største udfordringer for udviklingssamarbejdet de kommende år at bidrage til, at den fattigste del af befolkningen ikke hægtes af landets udvikling, men også får del i den økonomiske fremgang. På denne baggrund har Benin udarbejdet en national strategi for bekæmpelse af fattigdom, som Verdensbanken og Den Internationale Valutafond tilsluttede sig i marts 2003. Strategien udgør den fælles referenceramme for nationale og internationale partneres tiltag for at skabe økonomisk vækst, bekæmpe fattigdommen og fremme befolkningens lige deltagelse i udviklingsprocessen. 1.3 Erfaringer fra bistandssamarbejdet Den overordnede målsætning i den seneste strategi for udviklingssamarbejdet mellem Benin og Danmark (1996-2000) var at bekæmpe fattigdom gennem øget økonomisk vækst, forbedret infrastruktur og konsolidering af demokratiet. Indsatsen var i perioden koncentreret inden for sektorerne vand, landbrug og transport, mens støtten til elsektoren gradvist blev udfaset. Samtidig blev der ydet støtte til reform af den offentlige sektor samt til strukturtilpasning og demokratisering. Der har i perioden været lagt 6
vægt på at inddrage alle relevante partnere i gennemførelsen af udviklingssamarbejdet. Der er blevet arbejdet aktivt for at flytte beslutningsprocesserne ud til de berørte befolkningsgrupper, herunder ikke mindst til kvinderne i landområderne. Denne tilgang var ikke udbredt i Benin og har krævet en målrettet indsats inden for alle landeprogrammets områder. I perioden 1996-2003 blev den danske bistand til Benin ydet som en blanding mellem projekt- og programbistand. Der blev givet 150 mio. kr. til landbrug, 150 mio. kr. til vand og sanitet, 450 mio. kr. til transport og 150 mio. kr. til den økonomiske reformproces. Desuden er der ydet ca. 30 mio. kr. til styrkelse af demokratiet og god regeringsførelse, herunder til fremme af ligestilling, forberedelse af decentraliseringsreformen, afholdelse af valg og korruptionsbekæmpelse. Danmark har gennem hele perioden arbejdet for en styrket koordination af udviklingssamarbejdet. Det gælder særligt i forhold til de europæiske donorer, der står for mere end halvdelen af den samlede bistand. Denne indsats har betydet, at den politiske dialog med de beninske myndigheder er blevet styrket. Den egentlige donorkoordination lader imidlertid stadig meget tilbage at ønske. Blandt de centrale erfaringer fra det hidtidige udviklingssamarbejde med Benin står nødvendigheden af at sikre øget fokus på effektiv fattigdomsbekæmpelse i de overordnede nationale politikker og strategier. Med vedtagelsen af den beninske fattigdomsstrategi er der nu tilvejebragt en overordnet referenceramme til at styrke og koordinere den samlede indsats for at reducere fattigdommen. Erfaringerne viser, at de valgte sektorer for det dansk-beninske samarbejde er i overensstemmelse med målsætningen om fattigdomsbekæmpelse. Da man i dansk udviklingspolitik har valgt at lægge større vægt på uddannelsessektoren, er det aftalt med Benin fremover at inkludere uddannelsessektoren i landeprogrammet. Forudsætningerne for at yde egentlig sektorprogramstøtte har hidtil været svage, men grundlaget for sektorprogramtilgangen forventes at blive væsentligt styrket i den kommende strategiperiode. Det skyldes særligt færdiggørelsen af Benins fattigdomsstrategi og udarbejdelsen af flerårige rullende budgetter, der reelt reflekterer fattigdomsstrategiens prioriteter. Endelig bekræfter de hidtidige erfaringer, at de specifikke danske indsatser til konsolidering af demokratiet og god regeringsførelse herunder ikke mindst decentralisering, korruptionsbekæmpelse og ligestilling har medført væsentlige resultater. Effekten heraf kan styrkes yderligere ved at samle disse indsatser inden for en overordnet strategisk ramme i form af et tematisk program til fremme af demokrati, god regeringsførelse og menneskerettigheder. 7
På baggrund af de hidtidige erfaringer og på grundlag af Benins fattigdomsstrategi er målsætningen for den danske bistand til Benin i perioden 2004-2008 at medvirke til at bekæmpe fattigdommen i landet. Der vil blive lagt vægt på at inddrage den fattigste del af befolkningen og mindske andelen af befolkningen under fattigdomsgrænsen. Samtidig vil indsatsen bidrage til at fastholde det momentum, der er skabt i udviklingsprocessen i løbet af de seneste 10 år, og som Danmark har været med til at understøtte i kraft af udviklingssamarbejdet og den politiske dialog med Benin. 1.4 Situationen i regionen: Fred, stabilitet og konfliktforebyggelse Der har været en række større eller mindre konflikter i Vestafrika siden 1989, og de påvirker alle landene i regionen. Nogle relaterer sig til spørgsmål om jord- og vandrettigheder, som eksempelvis tuareg-oprørene i Sahellandene, andre til politiske og økonomiske magtkampe, der i visse tilfælde får etniske dimensioner, som i Elfenbenskysten og i Nigeria. Et helt særligt konfliktpunkt er Liberia, hvorfra konflikt har spredt sig til Sierra Leone og Elfenbenskysten, ligesom det har skabt ustabilitet og flygtningestrømme og hæmmet den økonomiske vækst i hele regionen. Konflikterne er i realiteten regionale, idet de ikke kun påvirker, men også inddrager landene i regionen. Forværrende faktorer har været kampen om adgang til de rige diamantressourcer i Sierra Leone og ædeltræ i Liberia samt den nemme adgang til håndvåben. Anslået findes der 8 mio. håndvåben i Vestafrika, der kan sælges for ned til 8 USD for et automatgevær. Vestafrika er nået langt i håndtering af kriser, når de er opstået. ECOWAS 1 har gennemført fredsstøtteoperationer med henblik på at stoppe konflikterne i Liberia, Sierra Leone, Guinea-Bissau, Elfenbenskysten og senest endnu engang i Liberia. ECOWAS har endvidere i flere tilfælde spillet en vigtig rolle som fredsmægler. Karakteristisk er, at interventionerne i dag er meget hurtigere og mere resolutte end tidligere, også over for militærkup, og at konflikter hurtigere kommer under håndtering end tidligere. Det er konfliktforebyggelsen, der er svagest udbygget. Selv om konfliktdimensioner er åbenlyse, som forud for konflikten i Elfenbenskysten, mangler der effektive mekanismer til og politiske muligheder for at gribe ind, før konflikter opstår ikke mindst overfor de konfliktgenererende faktorer. Et væsentligt problem er fraværet af politiske mekanismer ( checks and balances ), der kan tage hånd om de naturlige konflikter, der opstår i ethvert samfund. Uløste politiske, økonomiske og sociale problemer risikerer derfor nemt at eskalere. Væsentlige aktuelle konfliktfaktorer omfatter dårlig regeringsførelse og mangel på inklusive politiske processer; en økonomisk vækst, der ikke er væsentligt større end befolkningstilvæksten; en tiltagende islamisk transnational mobilisering koblet til en radikal politisk dagsorden; mangel på reel økonomisk udvikling, der 1 Economic Community of West African States. 8
modsvarer migrationsmønstrene til byerne; samt den nemme adgang til håndvåben og det kriminelle udnyttelsespotentiale, som rige naturressourcer udgør. Vestafrika er blevet bedre til at gribe ind over for konflikter, og evnen til reel konfliktforebyggelse er ved at blive styrket. På trods af dette er Vestafrika stadig sårbar over for konflikter. Benin har ved konkret handling og sit medlemskab af ECOWAS vist sig som en aktiv og engageret aktør i forebyggelse, håndtering og løsning af konflikter i regionen. Som aktiv handelsnation og transithavn for varer til hele regionen er stabilitet på de primære afsætningsmarkeder i nabolandene helt afgørende for den beninske økonomi. Det gælder ikke mindst de tilgrænsende områder af Nigeria, der udgør den største trussel for, at en konflikt forårsaget af politiske eller religiøse spændinger vil kunne sprede sig ind over grænsen til Benin og destabilisere landet. Der skønnes kun i meget begrænset omfang at være interne spændinger i Benin, der er tilstrækkelige til at kunne udløse en væbnet konflikt. Landet har gennem en længere periode været stabilt både indenrigspolitisk og økonomisk. Mindre sammenstød er tidligere forekommet i forbindelse med valghandlinger og vil muligvis også kunne forekomme i fremtiden. På det økonomiske område findes en mindre økonomisk kløft mellem nord og syd, der samtidigt markerer et skel mellem en relativ koncentration af kristne i den mere velstillede sydlige del af landet og en relativ koncentration af muslimer i den fattigere nordlige del af landet. Det skønnes, at befolkningen omfatter omkring 25 pct. kristne, 15 pct. muslimer og 60 pct. animister (voodoo). Men grænserne er flydende, og en stor andel af både kristne og muslimer har en stærk tilknytning til voodoo. Der har ikke hidtil været tegn på religiøse spændinger i Benin, og religiøs tolerance og ægteskab på tværs af religioner er udbredt. Men det kan ikke udelukkes, at indflydelse fra nabolande vil kunne ændre den udvikling, og at grupper med en fundamentalistisk dagsorden vil kunne opstå eller få fodfæste i Benin. 9
2. Fattigdommen i Benin 2.1 Fattigdomsprofil og økonomisk potentiale Benin rangerer som nr. 159 ud af 175 lande på FNs udviklingsindeks og er således fortsat et af verdens fattigste og mindst udviklede lande. To millioner mennesker, svarende til ca. 30 pct. af befolkningen, lever under fattigdomsgrænsen og får ikke deres basale behov for mad, beklædning og husly dækket. Det er en uændret andel i forhold til for 10 år siden til trods for, at Benin har gennemgået en stabil økonomisk vækst i samme periode. De sociale indikatorer viser endvidere, at Benin ligger dårligt i sammenligning med gennemsnittet i Afrika syd for Sahara og i sammenligning med andre lande på samme indkomstniveau (380 USD pr. indbygger). Den gennemsnitlige levealder er kun 53 år, 16 ud af 100 børn dør inden de fylder 5 år, og en fjerdedel af alle børn under 5 år lider af fejlernæring. Mere end en tredjedel af befolkningen har ikke adgang til rent drikkevand, og kun hver anden mand og hver tredje kvinde kan læse og skrive. Omkring 80 pct. af alle børn starter i skole, men langt færre piger end drenge. Ni ud af ti drenge starter i 1. klasse mod kun to tredjedele af pigerne. Halvdelen af alle drenge afslutter en grundskoleuddannelse, mens kun hver tredje pige når så langt. De officielle tal for udbredelsen af HIV/AIDS er 4-5 pct. Selvom det reelle tal nok er noget højere, anses Benin ikke for at være et af de hårdest ramte lande. Blandt de fattige findes flere mænd end kvinder, men fattigdommen er dybere blandt kvinderne. Af de fattigste 10 pct. af befolkningen er mere end to tredjedele kvinder. Studier udført i forbindelse med fattigdomsstrategiens tilblivelse har imidlertid ikke kunnet bekræfte, at husstande med kvindeligt overhoved er fattigere end gennemsnittet. De eneste sikre sammenhænge, som man har kunnet konstatere mellem husstandens sammensætning og fattigdomshyppighed er, at fattigdommen stiger med familiestørrelsen og falder jo bedre uddannet familieoverhovedet er. Det er endvidere karakteristisk, at fattigdommen ikke blot er mest udbredt, men også dybest på landet. I landdistrikterne lever mere end hver tredje beniner under fattigdomsgrænsen, mens det i byerne kun er hver fjerde indbygger, som ikke får dækket sine basale behov. Ligeledes ligger stort set alle sociale indikatorer dårligere i landdistrikterne 10
end i byerne, ikke mindst børnedødeligheden, skolefrekvensen, adgangen til rent vand og udbredelsen af HIV/AIDS. Det er også kendetegnende, at kvindernes og pigernes generelt dårlige situation ofte er mere udtalt i landdistrikterne end i byerne. Derimod er der ikke noget entydigt geografisk mønster i fattigdomsbilledet. Generelt kan man sige, at den sydlige og mere urbaniserede del af landet er mindre fattigt end de tyndere befolkede provinser i nord. Men der er væsentlige undtagelser i form af udbredt fattigdom i landdistrikterne i landets sydlige egne, hvor der er stor knaphed på jord. Benin har ingen industri af betydning, og selv på håndværksniveau spiller fremstillingserhvervene en meget beskeden rolle. Produktion og forarbejdning bidrager kun med ca. 15 pct. af produktionsresultatet, mens landbruget tegner sig for godt en tredjedel og serviceerhvervene for den resterende halvdel. Ved planøkonomiens sammenbrud i 1989 var de grundlæggende ubalancer i økonomien meget store. Det krævede fem års hårdhændet økonomisk stabiliseringspolitik at få rettet op, justeret priser og valutakurs til verdensmarkedet og skabt grundlaget for en bæredygtig udvikling. Siden har Benin oplevet en stabil makroøkonomisk fremgang med lav inflation på 3-4 pct. om året og en konstant årlig økonomisk vækst på ca. 5 pct. i det seneste årti. En høj befolkningstilvækst på ca. 3 pct. om året og en ulige fordeling af indkomstforøgelsen har imidlertid betydet, at fattigdommen ikke er reduceret i Benin gennem de seneste ti år. I modsætning til, hvad man normalt forventer i en periode med liberaliseringer i en landbrugsdomineret økonomi, har ti år med relativt vellykket strukturtilpasningspolitik tilrettelagt i samarbejde med Verdensbanken og Den Internationale Valutafond reduceret fattigdommen i byerne i Benin, mens den er blevet markant forværret på landet, hvor den i forvejen var mest udbredt. Stabiliseringen af økonomien er lykkedes, men de strukturelle reformer har ikke gavnet landbruget. Erhvervet er stadig kendetegnet af et rigidt og forældet produktionsapparat, lave investeringer (især private) og dårligt planlagte offentlige investeringer, der ofte foretages hen over hovedet på den befolkning, som de skulle komme til gode, af en svag offentlig forvaltning med lang tradition for central styring af landets udvikling. At fattigdommen er markant større på landet, hænger nøje sammen med et lavproduktivt og ensidigt landbrug, hvor priser og øvrige handelsbetingelser på trods af liberaliseringen af markedet fortsat er til ugunst for bønderne. Den ensidige og dermed meget risikable satsning på bomuld som eneste eksportafgrøde tegner sig for 80 pct. af den totale vareeksport. En ulige fordeling af de seneste mange års investeringer i økonomisk og social infrastruktur samt en betydelig indkomst- og beskæftigelsesskabelse i byernes 11
serviceerhverv har skabt nogen indkomstforøgelse i byerne, ikke mindst i de større byer i Sydbenin, der anspores af transithandelen med nabolandene. Transithandelen med Nigeria, der udgør et marked på mere end 100 millioner mennesker, er en væsentlig faktor i forbedringen af bybefolkningens levevilkår. Hvis ikke en tredjedel af befolkningen skal hægtes fuldstændig af landets økonomiske udvikling, skal bedre økonomisk omfordeling og målrettede aktiviteter sikre, at denne del af befolkningen i langt højere grad inddrages aktivt i den økonomiske udvikling, og at basale sociale ydelser tilvejebringes. Øget indflydelse for befolkningen gennem decentralisering samt flere og mere målrettede investeringer i basal økonomisk og social infrastruktur, især i landdistrikterne, vil være vigtige midler til forbedring af de fattigstes levevilkår. Benin har en, i afrikansk sammenhæng, ret særegen erhvervsstruktur, hvor serviceerhvervene tegner sig for halvdelen af den økonomiske aktivitet og en betydelig del af den økonomiske vækst. En aktiv erhvervspolitik, som kan anspore indkomst- og beskæftigelsesskabelse uden for serviceerhvervene i de største byer, vil derfor være et centralt element i en bedre fordelingspolitik. 2.2 Benins fattigdomsstrategi Gennemsnitsindkomsten pr. indbygger på ca. 380 USD om året ligger ca. 50 pct. over fattigdomsgrænsen, så der eksisterer et beskedent potentiale for fattigdomsbekæmpelse gennem omfordeling. Hvis man vil fattigdommen til livs i Benin, må det imidlertid primært ske gennem fremme af en bæredygtig økonomisk vækst, der ligger betydeligt over befolkningstilvæksten og især kommer den fattigste del af befolkningen til gode. Der skal med andre ord skabes grundlag for økonomisk vækst og indkomstskabelse direkte i erhvervene i landdistrikterne, mens det samtidig sikres, at landbefolkningen får en rimelig andel i de investeringer, der foretages i social og økonomisk infrastruktur. I forbindelse med fattigdomsstrategiens udarbejdelse blev to scenarier overvejet og analyseret: 1. Et forsigtigt scenario, hvor den økonomiske politik videreføres i samme spor som hidtil med udsigt til en økonomisk vækst på 4-5 pct. om året og et offentligt budgetunderskud på ca. 3 pct. af BNP. 2. Et scenario med en betydeligt mere ekspansiv finanspolitik og et aggressivt reformtempo med udsigt til en økonomisk vækst på 6 pct. i 2004 og herefter 7 pct. om året samt et budgetunderskud på 4,5-6 pct. af BNP. 12
Scenario 2 må betegnes som optimistisk ikke mindst i betragtning af økonomiens ensidighed og sårbarhed over for udefra kommende påvirkninger som f.eks. den økonomiske og politiske udvikling i Nigeria, bomuldspriserne, CFA-francens stabilitet i lyset af det stigende antal væbnede konflikter i regionen og Den Vestafrikanske Mønt- og Toldunions 2 beslutning om told- og afgiftsharmonisering. Benins regering skønner, at en årlig økonomisk vækst på 7 pct. er realistisk og nødvendig for at virkeliggøre målsætningen om at reducere fattigdommen til halvdelen af det nuværende niveau inden 2015. Den Internationale Valutafond og Verdensbanken tilsluttede sig i marts 2003 scenario 2. Det skete af tre grunde. For det første kunne alene dette sikre målsætningen om en halvering af fattigdommen inden 2015. For det andet er der udsigt til et stærkere engagement i reformprocessen fra regeringens side end tidligere. For det tredje kan den forudsatte ekspansive finanspolitik finansieres af Benins donorer og gældslettelsesmidlerne fra HIPC 3 fra 2003 og frem. Andre centrale, langsigtede målsætninger i fattigdomsstrategien er inden 2015 at øge den gennemsnitlige levealder fra 53 til 65 år, at reducere spædbørnsdødeligheden fra 1,2 pct. til 0,9 pct., at halvere den del af befolkningen, som lider af fejlernæring, at halvere den del af befolkningen, der ikke har adgang til rent drikkevand at sikre, at alle børn får en grundskoleuddannelse. På mellemlangt sigt er målsætningerne inden 2006 at reducere den del af befolkningen, som lever under fattigdomsgrænsen, fra 33 pct. til 24 pct. i landdistrikterne og fra 22 pct. til 19 pct. i byerne, at begrænse børnedødeligheden til 1,1 pct., at skaffe 46 pct. af landbefolkningen adgang til rent drikkevand og at sikre, at 87 pct. af de beninske børn starter en grundskoleuddannelse. 2 Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA) 3 Highly Indebted Poor Countries Initiative (HIPC). Initiativet blev iværksat af Verdensbanken og Den Internationale Valutafond i 1996 og er den mest omfattende internationale respons på behovet for at yde gældssanering til verdens fattigste, mest gældsplagede lande. Målet er at reducere udlandsgælden til et bæredygtigt niveau. 26 lande, der er blevet optaget som HIPC-lande, modtager i øjeblikket gældssanering, hvilket med tiden vil beløbe sig til 40 mia. dollars (i nominel værdi). Danmark var et af de første lande til at bidrage til HIPC s trust fund og har indtil nu bidraget med næsten 100 mio. dollars. Derudover har Danmark (siden 1996) eftergivet et lignende beløb i bilaterale lån og kreditter til HIPC-lande. 13
På baggrund af disse mål og ovenfor nævnte årsager til fattigdommen i Benin har regeringen opstillet fire overordnede prioriteter for den økonomiske og sociale politik i de kommende år: At konsolidere den makroøkonomiske stabilitet samtidig med høj økonomisk vækst på 7 pct. årligt. At forbedre adgang til grundskolen, alfabetisering, primære sundhedsydelser og rent drikkevand. At bekæmpe korruption og konsolidere demokrati og decentralisering. At fremme jobskabelse og styrke de fattigste befolkningsgruppers mulighed for at deltage i indkomstskabende aktiviteter. Det gennemgående rationale i fattigdomsstrategien er, at disse indsatser gensidigt vil understøtte hinanden, så der skabes et gunstigere klima for udviklingen af den private sektor, der med tiden skal sikre en bæredygtig udvikling i Benin. Regeringen anser en økonomisk vækst på 7 pct. årligt for realistisk, hvis betingelserne for den private sektor forbedres, så der kan tiltrækkes et langt højere niveau af udenlandske og indenlandske investeringer inden for de erhverv, hvor Benin har komparative fordele. Det vil ikke mindst sige i landbruget og i serviceerhvervene, herunder især i transportsektoren. Benins regering satser på at tiltrække private investeringer gennem tilvejebringelse af bedre grundlæggende fysisk infrastruktur, især i landdistrikterne, via en målretning og koncentration af de offentlige investeringer, en bedre kvalificeret arbejdsstyrke, en klarere lovgivning, en mere fremkommelig og motiveret offentlig forvaltning og et retssystem, der aktivt bekæmper korruption og uansvarlighed. 14
Denne tilgang har seks centrale elementer: 1. Decentraliseringsreformen, som opdeler landet i 77 kommuner, der hver især får ansvaret for bl.a. grundskolerne, biveje, den primære sundhedstjeneste, vandforsyning samt bæredygtig udnyttelse af naturressourcerne. 2. Budgetreformen, der overfører væsentlig kompetence til sektorministerierne ved sammenlægning af drifts- og anlægsbudgetterne samt resultatorienteret budgettering baseret på treårige handlingsplaner og tilhørende budgetter. Med til budgetreformen hører oprettelsen af en selvstændig rigsrevision 4, der i dag hører under Højesteret. 3. Embedsmandsreformen, der bl.a. sætter en stopper for automatiske, anciennitetsbestemte forfremmelser og i højere grad baserer karrieremuligheder og aflønning på indsats og opnåede resultater. 4. Retssektorreformen, der skal effektivisere retssystemet og skabe bedre adgang til domstolene ved oprettelse af byretter i alle provinshovedstæder og yderligere to landsretter. Reformen skal også sikre bedre uddannelse og efteruddannelse af dommere. 5. Den nationale strategi for bekæmpelse af korruption, der etablerer et særligt højkommissariat for korruptionsbekæmpelse og en særlig kommission med deltagelse af repræsentanter fra både civilsamfundet og regeringen. 6. Privatiseringer, der skal begrænse den offentlige sektors rolle i økonomien, herunder privatisering af forsyningsselskaber (telefoni, vand, elektricitet) og hoteller ejet af regeringen. Hertil kommer yderligere liberaliseringer af driften af havnen i Cotonou og i bomuldssektoren. Landbrugets potentiale er betydeligt. Det dyrkede areal kan mere end fordobles, og den nuværende produktion er både relativt ensidig og lavproduktiv. I fattigdomsstrategien lægges vægt på at diversificere landbrugsproduktionen, ikke mindst i retning af afgrøder med forarbejdnings- og eksportpotentiale. Endvidere skal produktiviteten forbedres. Det gælder både i selve vækstsæsonen og ved at begrænse tabet af afgrøder efter høsten. Endeligt skal også markedsadgangen forbedres. Uddannelse er en anden helt afgørende strategisk parameter i fattigdomsbekæmpelsen. Det gør sig særligt gældende for Benin, hvor uddannelse har været fokuseret på eliten, mens den øvrige befolkning ingen uddannelse har fået. Den udbredte analfabetisme og fraværet af strukturerede erhvervsfaglige og håndværksmæssige uddannelser står i skarp kontrast til den relativt veluddannede, men ikke altid lige motiverede elite. Eliten er 4 Cour des Comptes 15
som oftest beskæftiget i centraladministrationen, der råder over relativt flere akademikere end de fleste andre lande i Afrika syd for Sahara. Det har i de seneste ti år vist sig, at der i centraladministrationen og i dele af det politiske establishment er en betydelig uvilje mod og manglende forståelse for nødvendigheden af at gennemføre de i øvrigt velgennemtænkte reformer af den beninske økonomi i almindelighed og af den offentlige forvaltning i særdeleshed. De væsentlige reformer, der indgår i fattigdomsstrategien, har været på tegnebrættet længe. Budget- og decentraliseringsreformerne synes omsider at vinde momentum, mens embedsmandsreformen, flere vigtige privatiseringer og liberaliseringerne i Cotonou Havn samt i bomuldssektoren skrider meget langsomt frem. Det samme gør sig gældende med hensyn til korruptionsbekæmpelsen, hvor der endnu ikke er afsagt dom i en række principielle sager. 2.3 Monitorering af fattigdomsstrategiens gennemførelse Benins regering har i forbindelse med udarbejdelsen af fattigdomsstrategien besluttet at etablere et observatorium for social forandring, der skal stå for planlægning og koordination af overvågningen af strategiens gennemførelse. Observatoriet refererer til en bestyrelse bestående af finans- og planlægningsministrene, ledende personligheder fra civilsamfundet og repræsentanter for Benins donorer. Det daglige arbejde udføres af et permanent sekretariat i finansministeriet, der forestår planlægning, kontrahering af dataindsamling samt studier og analyser i samarbejde med sektorministerierne, Benins Statistik og forskellige offentlige og private analyseinstitutter. Observatoriets arbejde vil omfatte indsamling og bearbejdning af aggregerede makroøkonomiske nøgletal, husstandsundersøgelser, monitorering af mål og resultater. Danmark, Schweiz, Tyskland og en række andre donorer forventes at yde teknisk og finansiel støtte til observatoriet. 2.4 Andre donorers indsatser De fleste af Benins vigtigste donorer er i færd med at revidere deres landestrategier, så de bringes i overensstemmelse med den nationale fattigdomsstrategi. Med undtagelse af meget få donorer synes alle Benins partnere nu at bestræbe sig på at lade deres indsatser følge strategien og udnytte de muligheder, som den og de treårige rullende programmer og budgetter giver for øget koordination af indsatserne. Flere donorer er ikke umiddelbart indstillet på at prioritere en programtilgang frem for synlighed og muligheden for at følge egne økonomiske bidrag særskilt. Koordinationen af udviklingsindsatserne har ladet en del tilbage at ønske og repræsenterer fortsat en væsentlig udfordring for både regering og visse donorer. Der er ingen Consultative Group-proces, og Verdensbanken spiller en forholdsvis beskeden rolle i donorkoordinationen. Donorerne har etableret en lokal Participatory Development 16